朱 智

（北京中海視聯(lián)科技有限公司，北京 100081）

引 言

近些年，我國政府積極借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，推廣并應(yīng)用PPP模式，鼓勵社會資本參與項(xiàng)目建設(shè)，創(chuàng)新投融資體制，著力化解地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，通過社會融資減輕財(cái)政壓力，讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用。PPP項(xiàng)目發(fā)展迅速，從大規(guī)模推廣到低迷萎縮再到走出低谷，現(xiàn)已邁入成熟階段。但PPP模式推廣過程中暴露的問題不容忽視，否則必然引發(fā)一系列風(fēng)險(xiǎn)?；谶@一背景，PPP項(xiàng)目投融資必須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，而如何全面細(xì)致地識別并有效防控風(fēng)險(xiǎn)則是PPP項(xiàng)目投融資的難點(diǎn)。本文就此展開分析與論述。

一、PPP項(xiàng)目投融資管理相關(guān)理論

（一）PPP模式的原則

PPP模式下項(xiàng)目開展的首要原則為平等，結(jié)合PPP項(xiàng)目的定義，即形成真正的伙伴關(guān)系，政府部門提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，社會資本方利用對市場充分了解的優(yōu)勢，促使雙方的目標(biāo)趨向一致。此外，還應(yīng)遵循風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，因項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與收益并存，涉及公共利益，為了全面保障公共利益不受侵害，以“最適宜承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方來承擔(dān)”為準(zhǔn)，更多情況下由企業(yè)承擔(dān)。

（二）PPP項(xiàng)目融資的特點(diǎn)與優(yōu)缺點(diǎn)

PPP模式下，遵循最優(yōu)、合理負(fù)擔(dān)原則，融資風(fēng)險(xiǎn)一般由社會資本承擔(dān)。PPP項(xiàng)目融資具有如下特點(diǎn)：第一，金額大、風(fēng)險(xiǎn)高，融資金額為總投資70%～80%，周期長，不確定影響因素多，可能引發(fā)各種類型的風(fēng)險(xiǎn)；第二，項(xiàng)目公司為融資主體，社會資本配合，政府積極協(xié)助，多方協(xié)作完成融資活動；第三，PPP項(xiàng)目融資成本較高，項(xiàng)目公司收益情況不穩(wěn)定，由社會資本方作為融資擔(dān)保，融資利率高。

PPP項(xiàng)目融資的優(yōu)缺點(diǎn)概括如下：優(yōu)點(diǎn)為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率最高，時(shí)間效率最佳，有利于增加項(xiàng)目投資資金來源，同時(shí)可提高雙方的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性，實(shí)現(xiàn)更加長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，一方面助力政府部門樹立新形象，另一方面助力項(xiàng)目公司穩(wěn)定運(yùn)營；缺點(diǎn)為導(dǎo)致項(xiàng)目公司投資金額大，融資成本增加，投標(biāo)成本居高，交易復(fù)雜，招投標(biāo)過程中可能會出現(xiàn)市場競爭性不佳的情況，減弱項(xiàng)目公司提高服務(wù)質(zhì)量的直接動力，長期合同靈活性不夠，項(xiàng)目后期管理困難，風(fēng)險(xiǎn)驟增，投資回報(bào)率降低。

二、PPP項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)與成因分析

（一）投融資風(fēng)險(xiǎn)

1.資本金不到位風(fēng)險(xiǎn)

資本金制度是PPP模式下項(xiàng)目開展的一項(xiàng)基本制度，多年來不斷修訂與完善相關(guān)政策，但其中針對公益性投資項(xiàng)目資本金制度的相關(guān)規(guī)定并未制定明確實(shí)施細(xì)則。社會資本方需提供一定資本金，金融機(jī)構(gòu)審批項(xiàng)目貸款也使用這一制度，由此可見要想確保PPP項(xiàng)目的成功落地，必須保證資本金及時(shí)到位。但是在諸多因素的影響下，PPP項(xiàng)目仍面臨資本金不到位的風(fēng)險(xiǎn)，具體體現(xiàn)為兩方面：①社會資本方資金實(shí)力不足，根據(jù)國務(wù)院下發(fā)的文件通知，項(xiàng)目公司資本金投入比例不低于20%，政府與社會資本應(yīng)共同出資，但是或因過程審核不嚴(yán)謹(jǐn)、中標(biāo)后企業(yè)內(nèi)部問題頻發(fā)等，以致社會資本方根本不能及時(shí)足額到位，PPP項(xiàng)目擱置，甚至失?。虎谕ǔＧ闆r下，資本金為自有資金，任何一方都不可出資債務(wù)性資金，然而實(shí)際上社會資本方與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合，簽訂相應(yīng)的協(xié)議，或者直接采取借款的形式，處于“負(fù)債”的狀態(tài)，導(dǎo)致違規(guī)出資、出資不實(shí)、資金來源不合規(guī)。

2.融資不到位風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)包括融資失敗、成本過高、融資不及時(shí)、融資到位后無力償還，或融資機(jī)構(gòu)提前收回資金，或社會資本方融資能力有限、信用資質(zhì)不夠等原因?qū)е氯谫Y成本高于同期貸款基準(zhǔn)利率，社會資本方承擔(dān)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目從設(shè)計(jì)到建設(shè)運(yùn)營各環(huán)節(jié)，都應(yīng)合理設(shè)置融資方案，但還是會面臨融資不到位風(fēng)險(xiǎn)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)成因分析

1.外部原因

①不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，即無法預(yù)測、難以避免的客觀因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)；②經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，主要對象為經(jīng)濟(jì)市場變動情況，包括物價(jià)上漲、市場需求變化等，影響如項(xiàng)目原材料等經(jīng)營成本大幅增加，導(dǎo)致項(xiàng)目整體經(jīng)濟(jì)效益出現(xiàn)明顯波動；③法律變更風(fēng)險(xiǎn)，由于法律變更（如稅制改革、稅率調(diào)整等），以致PPP項(xiàng)目稅負(fù)變化，投資費(fèi)用與項(xiàng)目成本運(yùn)營大幅增加；④金融機(jī)構(gòu)程序冗余風(fēng)險(xiǎn)，辦理貸款的過程中審批程序過于煩瑣且冗余，周期長，耗用大量的時(shí)間，資金不能及時(shí)到位，導(dǎo)致項(xiàng)目正常開展受阻；⑤政府信用風(fēng)險(xiǎn)，包括政府履約能力與政府履約意愿。政府給予PPP項(xiàng)目指導(dǎo)性扶持，雖然一般情況下不承擔(dān)融資方面的責(zé)任，但是其信用、財(cái)政狀況等都會影響投融資活動，政府的支持是必要條件，政府履約意愿與PPP項(xiàng)目可持續(xù)性密切關(guān)聯(lián)。此外，銀行認(rèn)可政府付費(fèi)，考慮地方政府信用情況，查看政府對項(xiàng)目公司績效考核情況，考慮現(xiàn)階段的財(cái)政壓力，同時(shí)綜合評定項(xiàng)目公司，基于此確定貸款數(shù)額、貸款融資利率、還款方式等。

2.項(xiàng)目自身原因

①項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，社會資本方優(yōu)化設(shè)計(jì)施工方案，審批通過之后正式施工，此過程中因設(shè)計(jì)優(yōu)化不當(dāng)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，均由社會資本方承擔(dān)；工程變更引發(fā)成本增加、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度延誤等風(fēng)險(xiǎn)，前期設(shè)計(jì)不佳、政府方提出變更等引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)，社會資本方提出變更引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)由社會資本方承擔(dān)；雙方各自的原因（審批延誤、建設(shè)能力不足、技術(shù)工藝變化等）導(dǎo)致的工期延誤、成本超支、項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營后達(dá)不到設(shè)計(jì)時(shí)預(yù)期的目標(biāo)和要求而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)分別承擔(dān)責(zé)任，若項(xiàng)目未能如期完工，時(shí)間成本大大增加，風(fēng)險(xiǎn)程度同樣增加。②資金流動性風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司為融資主體，由于經(jīng)驗(yàn)不足，前期準(zhǔn)備工作完成不佳，公司自身債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，以短期借款、抵押借款為主，若是項(xiàng)目運(yùn)營初期回報(bào)率低，則會增大公司償債壓力，此時(shí)面臨資金流動性短缺風(fēng)險(xiǎn)，甚至因無法如期歸還形成債務(wù)違約。③項(xiàng)目投資控制風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目投資控制涉及工程造價(jià)技術(shù)、法律、管理等多個專業(yè)領(lǐng)域，設(shè)計(jì)工作不足、技術(shù)規(guī)范變化等導(dǎo)致項(xiàng)目投資增加，此時(shí)需要進(jìn)一步擴(kuò)大融資規(guī)模，致使融資成本同樣不斷增加。④項(xiàng)目運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)，后續(xù)運(yùn)營期因內(nèi)部管理出現(xiàn)問題，主要涉及項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)層面，導(dǎo)致成本難以控制，與預(yù)期差距過大，項(xiàng)目收入大大縮減，所獲得的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到預(yù)期水平，現(xiàn)金流難以滿足還本付息的要求。

三、PPP項(xiàng)目加強(qiáng)投融資管理風(fēng)險(xiǎn)管控的策略

（一）增強(qiáng)項(xiàng)目自身實(shí)力，提高盈利能力

要想進(jìn)一步控制投融資風(fēng)險(xiǎn)，必須立足于實(shí)際，增強(qiáng)自身實(shí)力，優(yōu)化成本構(gòu)成，提高盈利能力。以A項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目服務(wù)于城市管理與治安防控工作。項(xiàng)目采用PPP模式：一是積極響應(yīng)國家政策，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制；二是全面保障項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)的安全與穩(wěn)定，保證數(shù)據(jù)輸出和模塊功能持續(xù)穩(wěn)定，信息存儲和調(diào)用安全可靠；三是規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)維，有效處理出現(xiàn)問題響應(yīng)不及時(shí)的情況；四是解決創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用難題，兼顧實(shí)用性和領(lǐng)先性，在市場驅(qū)動與政府大力支持下，項(xiàng)目公司積極研發(fā)，增強(qiáng)自身實(shí)力，充分發(fā)揮優(yōu)勢。根據(jù)初步設(shè)計(jì)文件，項(xiàng)目總投資金額約為42 137.37萬元，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營特征，著重識別建造風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)等。為了確保PPP項(xiàng)目成功落地，政府與社會資本方統(tǒng)一目標(biāo)，協(xié)同合作，提高公共服務(wù)質(zhì)量，針對風(fēng)險(xiǎn)控制與防范，基于風(fēng)險(xiǎn)收益對等、最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配及風(fēng)險(xiǎn)可控的原則設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。政府實(shí)行專業(yè)化管理，社會資本方體現(xiàn)市場優(yōu)勢，政府授權(quán)明確本項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和采購主體，成立工作小組，組建聯(lián)審小組。為了降低融資風(fēng)險(xiǎn)，開啟新的盈利模式，采取“建設(shè)—運(yùn)營—移交”模式實(shí)施，加強(qiáng)全過程管控，實(shí)現(xiàn)技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理、風(fēng)險(xiǎn)上可控，不斷增強(qiáng)項(xiàng)目自身的實(shí)力，擴(kuò)大盈利空間、提高盈利能力。

（二）加大審核力度，嚴(yán)格審核社會資本

PPP項(xiàng)目能否順利推進(jìn)，對社會資本方資金能力提出明確要求，必須加大審核力度，嚴(yán)格審核參與到PPP項(xiàng)目建設(shè)中的社會資本方。一方面，妥善解決項(xiàng)目資金來源問題；另一方面，提高管控能力，降低經(jīng)營性風(fēng)險(xiǎn)。例如，A項(xiàng)目通過合規(guī)方式選擇社會資本，由中選社會資本全資設(shè)立項(xiàng)目公司，政府授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂PPP項(xiàng)目政府采購合同，該合同約定項(xiàng)目公司作為法人單位，完成項(xiàng)目前期工作及相關(guān)報(bào)批手續(xù)，籌集資金完成本項(xiàng)目建設(shè)工作。再如，B項(xiàng)目由政府與社會資本方共同出資，成立項(xiàng)目公司，注冊資本金為4846.46萬元，占項(xiàng)目總投資的20.15%，其中政府方代表出資484.65萬元，占項(xiàng)目資本金的10%，社會資本方出資4361.81萬元，占項(xiàng)目資本金的90%，雙方出資比例為1:9，項(xiàng)目成立30日內(nèi)完成資本金出資，要求社會資本方制訂切實(shí)可行的融資計(jì)劃。為了篩選出更加優(yōu)質(zhì)的社會資本，保障項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度的有序推進(jìn)，首先應(yīng)組成專家組，加入社會資本甄選過程，以資本雄厚、資金充足、融資渠道多元化、內(nèi)部管理水平高等為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行橫向比對。此外，政府督促社會資本方充分發(fā)揮其各項(xiàng)優(yōu)勢，如市場優(yōu)勢、資金優(yōu)勢等，鼓勵社會資本方利用其自有資金，全資或者大比例設(shè)立項(xiàng)目公司，使得項(xiàng)目融資成本有所降低，同時(shí)增加預(yù)期收益，降低資金方面的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）拓寬融資渠道，保證項(xiàng)目資金穩(wěn)定

PPP項(xiàng)目應(yīng)拓寬融資渠道，結(jié)合項(xiàng)目特征與建設(shè)運(yùn)營需求，尋求多方的支持，籌集充足的資金，保證項(xiàng)目資金穩(wěn)定。第一，積極嘗試多項(xiàng)金融工作，如股票融資、信托融資、資產(chǎn)證券化、私募基金、保險(xiǎn)資金等，不再拘泥于單一的融資方式，以多元化融資將風(fēng)險(xiǎn)有效分散，同時(shí)降低成本、提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力，避免因某一環(huán)節(jié)或者某一融資方式的失誤而造成資金不足，影響項(xiàng)目正常進(jìn)度。第二，項(xiàng)目公司作為融資主體，由于成立時(shí)間短、經(jīng)驗(yàn)不足、良好經(jīng)營業(yè)績不足，以致信用評級不高，融資受限，此時(shí)應(yīng)當(dāng)由股東方、利益相關(guān)方或商業(yè)機(jī)構(gòu)給予增信支持，提升項(xiàng)目公司的信用水平，以減輕融資壓力、降低融資成本。第三，PPP項(xiàng)目中，政府需給予大力支持，可根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)情況出具相關(guān)協(xié)議書，將項(xiàng)目列入長期財(cái)政預(yù)算，以政府背書提供更加強(qiáng)有力的支持，增強(qiáng)項(xiàng)目信譽(yù)程度及公眾對項(xiàng)目的信任程度。

（四）豐富保障措施，降低投融資風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，還應(yīng)當(dāng)建章立制，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫葹楦颈Ｕ?，根?jù)項(xiàng)目性質(zhì)，豐富保障措施，繼而降低投融資風(fēng)險(xiǎn)。以A項(xiàng)目為例，項(xiàng)目公司為法人單位，建立健全管理制度，承擔(dān)建設(shè)管理職能，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)督、項(xiàng)目質(zhì)量、項(xiàng)目安全等監(jiān)督管理。①通過合法途徑選擇資質(zhì)良好的設(shè)備集成商，負(fù)責(zé)建設(shè)施工、設(shè)備安裝等工作，制定針對性的集成商確定法方案，自行招標(biāo)，政府協(xié)助。②對PPP項(xiàng)目實(shí)行全方位、全過程的監(jiān)管，合理選擇項(xiàng)目監(jiān)管單位，對該單位資質(zhì)證書提出明確要求。③建立“可行性缺口補(bǔ)助”項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，運(yùn)營期內(nèi)運(yùn)維服務(wù)費(fèi)實(shí)際支付額度以中選社會資本針對運(yùn)維服務(wù)費(fèi)報(bào)價(jià)金額為基礎(chǔ)，綜合績效考核分?jǐn)?shù)及服務(wù)費(fèi)調(diào)整機(jī)制計(jì)算得出。若項(xiàng)目公司取得商業(yè)經(jīng)營超額收益，則運(yùn)維服務(wù)費(fèi)支付金額將扣除超額收益政府分享部分再進(jìn)行支付。④建立追加投資調(diào)整機(jī)制。因設(shè)備更新引起的追加投資，項(xiàng)目公司需根據(jù)運(yùn)營期內(nèi)設(shè)備實(shí)際運(yùn)行狀況安排設(shè)備更新，設(shè)備供應(yīng)商負(fù)責(zé)質(zhì)保，到期續(xù)簽合同，及時(shí)維修、更換，針對合理的大面積設(shè)備更新需求，由項(xiàng)目公司提交方案，聯(lián)審小組決策通過，第三方機(jī)構(gòu)評審實(shí)際發(fā)生金額，及時(shí)支付。因技術(shù)迭代引起的追加投資，可由項(xiàng)目公司或者政府提出，項(xiàng)目公司需完善各項(xiàng)流程，形成書面方案，提交之后由聯(lián)審小組決策，根據(jù)批復(fù)通過的方案實(shí)施，實(shí)際發(fā)生費(fèi)用不超過5000萬元的，根據(jù)審計(jì)結(jié)果一次性支付，超過5000萬元的計(jì)為項(xiàng)目公司資本性支出。政府根據(jù)審計(jì)結(jié)果，結(jié)合與社會資本約定的收益率進(jìn)行測算，調(diào)整運(yùn)營期后續(xù)年限運(yùn)維服務(wù)費(fèi)支付金額向項(xiàng)目公司進(jìn)行支付。

結(jié) 語

綜上所述，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下如何加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)管控是受到社會各界關(guān)注的一項(xiàng)課題，關(guān)系著項(xiàng)目進(jìn)度是否有序推進(jìn)、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)與社會效益能否達(dá)到預(yù)期?，F(xiàn)階段，要想實(shí)現(xiàn)政府、社會資本與公眾共同受益，必須正確認(rèn)知PPP項(xiàng)目投融資，結(jié)合其特征與建設(shè)運(yùn)行需求，分析實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)與具體成因。通過增強(qiáng)項(xiàng)目自身實(shí)力、嚴(yán)格審核社會資本、豐富保障措施等，逐步提升投融資風(fēng)險(xiǎn)管控水平，合理控制項(xiàng)目資金成本，防范風(fēng)險(xiǎn)，從而進(jìn)一步確保PPP項(xiàng)目投融資活動的順利開展。