周佑勇

在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革是黨和國家健全法治監(jiān)督體系，推進腐敗治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略部署。在國家監(jiān)察體制改革第一階段，通過組建監(jiān)察委員會、制定監(jiān)察法，以及配套調(diào)整憲法、刑事訴訟法等關(guān)聯(lián)性法律規(guī)范，初步形成了以監(jiān)察權(quán)為中心的法治反腐體系。隨著這些法律法規(guī)的相繼確立與完善，監(jiān)察權(quán)的運行有了堅實的法律基礎(chǔ)，實現(xiàn)了規(guī)則之治意義上的監(jiān)察法治。以深化國家監(jiān)察體制改革為契機，2021年9月20日，國家監(jiān)察委員會頒布了《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱“監(jiān)察法實施條例”），以法規(guī)范形式將改革試點以來的理論成果、實踐經(jīng)驗與制度優(yōu)勢，充分轉(zhuǎn)化為腐敗治理效能，有效推進了監(jiān)察工作的法治化與規(guī)范化。進一步深化國家監(jiān)察體制改革，不僅需將法治反腐的成功經(jīng)驗以法律形式固定下來，還應(yīng)正視和解決改革第一階段的遺留問題。尤其是，受高壓反腐政策驅(qū)動而構(gòu)造的監(jiān)察權(quán)，在現(xiàn)行國家權(quán)力體系中表現(xiàn)得更為強勢，由此導(dǎo)致立法、行政、司法、監(jiān)察新“四權(quán)”配置模式天然存在著結(jié)構(gòu)性失衡。鑒于此，本文將以監(jiān)察權(quán)融入國家權(quán)力體系為背景，探討改革后形成的新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)平衡問題及對監(jiān)察權(quán)的優(yōu)化方案，以進一步廓清深化國家監(jiān)察體制改革的法治邏輯。

一、權(quán)力博弈與新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)性失衡

在國家監(jiān)察體制改革的兩個階段中，第一階段的主要任務(wù)是制定專門性立法以及促進法法銜接；第二階段的任務(wù)則是“根據(jù)新體制的實踐狀況，評估其運行效能，推動體制改革的縱深化發(fā)展”，即進一步深化國家監(jiān)察體制改革。要完成深化改革的任務(wù)，應(yīng)當(dāng)以第一階段國家監(jiān)察體制改革的成果為基礎(chǔ)，對監(jiān)察權(quán)嵌入國家權(quán)力體系后形成的新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)進行更深層次的理論解構(gòu)。

（一）監(jiān)督的本質(zhì)：權(quán)力博弈

如何有效監(jiān)督公權(quán)力，是現(xiàn)代法治國家建構(gòu)的重要議題。歷史反復(fù)證實，擴張是權(quán)力的本性，當(dāng)權(quán)力運行欠缺有效監(jiān)督制約時，順勢而來的是權(quán)力膨脹與“權(quán)力斗爭”，由此引發(fā)彼此侵蝕，“時而立法權(quán)吞噬了所謂行政權(quán)，時而行政權(quán)吞噬了立法權(quán)”，權(quán)力體系的穩(wěn)定性隨之受到動搖。因此，除了賦權(quán)之外，法治的另一主題是限權(quán)，符合法治理念的“憲法秩序的全部秘訣在于創(chuàng)建充滿活力的制度……憲法制度都會限制權(quán)力、相互平衡且根據(jù)需要而不斷演變”。而為了保障權(quán)力體系的穩(wěn)定性，促進權(quán)力運行的法治化，就必須建立起有效的權(quán)力監(jiān)督制約機制。

我國早期立法采取監(jiān)督分權(quán)模式，在全國人大統(tǒng)攝之下，各項監(jiān)督權(quán)散在地分布于行政權(quán)、司法權(quán)等公權(quán)力之中，監(jiān)督權(quán)受特定公權(quán)力管束，其法律地位相對較低。根據(jù)國家監(jiān)察體制改革之前的憲法和其他法律的規(guī)定，“各級監(jiān)察部門隸屬于各級政府，因此監(jiān)察權(quán)屬于行政權(quán)范圍，監(jiān)察機關(guān)地位低于與政府并列的司法機關(guān)”。也就是說，改革以前，我國權(quán)力架構(gòu)中并沒有獨立的監(jiān)督權(quán)，人大統(tǒng)攝下行政權(quán)與司法權(quán)等公權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督及其相互之間的監(jiān)督，構(gòu)成了我國權(quán)力監(jiān)督體系的主要內(nèi)容。這種分權(quán)模式內(nèi)嵌了監(jiān)督結(jié)構(gòu)，它強調(diào)“其中一種權(quán)力不能超越自己的活動范圍去篡奪另一方的職能”。換言之，分權(quán)即監(jiān)督、分權(quán)即制衡。在這種模式下，監(jiān)督權(quán)不是獨立的權(quán)力，而是受制于特定公權(quán)力的附屬權(quán)力，在實際運行中，監(jiān)督權(quán)位階低、監(jiān)督資源分散造成了監(jiān)督的低效乃至無效。

總結(jié)我國長期以來的反腐敗經(jīng)驗教訓(xùn)，立法者意識到，監(jiān)督的本質(zhì)不是分權(quán)，而是權(quán)力博弈，要想保障監(jiān)督的實效性，就必須使監(jiān)督權(quán)在權(quán)力博弈中占據(jù)主動和優(yōu)勢，以確保對公權(quán)力形成實質(zhì)約束。為了完成該項任務(wù)，就必須重新設(shè)計監(jiān)督權(quán)，采取集中化的專門立法模式以整合分散的監(jiān)督資源，提升監(jiān)督權(quán)的法律地位，構(gòu)建相對獨立的監(jiān)督權(quán)。國家監(jiān)察體制改革以此為邏輯起點，將建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系作為預(yù)設(shè)目標，塑造出高階而獨立的監(jiān)察權(quán)。其具體體現(xiàn)在權(quán)力運行、法律地位、職權(quán)配置等多個層面。

在權(quán)力運行層面，化被動監(jiān)督為主動監(jiān)察。既往的監(jiān)督模式側(cè)重懲治腐敗，強調(diào)通過高壓反腐政策震懾腐敗分子，快速遏制腐敗存量、降低腐敗增量。這種政策反腐模式存在預(yù)防性不彰、持續(xù)性不足的先天缺陷，既非常態(tài)化的反腐機制，也容易促進腐敗分子形成利益集團與攻守同盟，無法建立有效的不能腐、不敢腐、不愿腐的反腐敗體系。與之相較，監(jiān)察權(quán)配置基于“預(yù)懲協(xié)同”的法治反腐理念，強調(diào)預(yù)防第一性，懲治第二性。根據(jù)監(jiān)察法第11條的規(guī)定，監(jiān)察權(quán)由監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職權(quán)構(gòu)成。其中，監(jiān)督是第一職權(quán)，承載著腐敗預(yù)防功能。為了有效發(fā)揮預(yù)防功能，監(jiān)察機關(guān)嚴格遵循監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”規(guī)定，將常態(tài)化監(jiān)督落到實處，積極查處違紀違法犯罪行為，取得了良好效果。2021年，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)運用“四種形態(tài)”處理212.5萬人次，其中第一種形態(tài)占70%，第二種形態(tài)占23.2%，第三種形態(tài)占3.3%，第四種形態(tài)占3.5%。前三種形態(tài)共占比96.5%，監(jiān)察權(quán)的腐敗預(yù)防效果顯著。在反腐理念上，從注重懲治到側(cè)重預(yù)防的變化，強調(diào)反腐的主動性，使執(zhí)紀監(jiān)督與執(zhí)法監(jiān)察形成合力，及時發(fā)現(xiàn)并遏制腐敗蔓延，保障了監(jiān)察權(quán)運行的高效性。

在法律地位層面，轉(zhuǎn)低階權(quán)力為優(yōu)勢權(quán)力。國家監(jiān)察體制改革之前，監(jiān)督權(quán)依附于行政權(quán)、司法權(quán)等公權(quán)力而存在，在編制上又受到被監(jiān)督者的行政制約。這種相對低階的權(quán)力定位，極大限制了反腐功能。在這種模式下，監(jiān)督權(quán)在與被監(jiān)督的公權(quán)力博弈中天然處于劣勢地位，體現(xiàn)了權(quán)力配置的不均衡，也意味著監(jiān)督者無法對被監(jiān)督者形成有效制衡。國家監(jiān)察體制改革重塑的監(jiān)察權(quán)，則是“一種高位階獨立性的復(fù)合性權(quán)力”。它較之以往的監(jiān)督權(quán)具有高階性，相對于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)具有獨立性。與此同時，監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容配置與功能設(shè)定，又決定了其在新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)中具有優(yōu)勢性。這表現(xiàn)在，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)獨立主動監(jiān)督、調(diào)查公職人員的違紀違法及犯罪行為，并有權(quán)督促改正、依法給予政務(wù)處分，監(jiān)察權(quán)的影響力涵蓋到腐敗預(yù)防、腐敗發(fā)現(xiàn)與腐敗懲治的全流程，在監(jiān)察事項上形成了邏輯閉環(huán)，這是以往任何監(jiān)督權(quán)所無法比擬的。雖然憲法第127條第2款規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)互相配合、互相制約，但從權(quán)力結(jié)構(gòu)分析，審判機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、執(zhí)法部門等單位的公職人員，都是被監(jiān)察對象，兩者是監(jiān)督與被監(jiān)督、制約與被制約的關(guān)系。在實踐中，監(jiān)察權(quán)對行政權(quán)、司法權(quán)形成了動態(tài)制衡，而行政權(quán)、司法權(quán)則相對難以制約監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察權(quán)作為一種優(yōu)勢權(quán)力，實質(zhì)上保障了監(jiān)察權(quán)運行的權(quán)威性。

在職權(quán)配置層面，改分散監(jiān)督為集中監(jiān)察。監(jiān)察權(quán)來自改革前的各項監(jiān)督權(quán)，但并不是這些監(jiān)督權(quán)的簡單合并，而是經(jīng)過了科學(xué)系統(tǒng)的改造優(yōu)化。從權(quán)力成分分析，監(jiān)察權(quán)由監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職權(quán)構(gòu)成，經(jīng)過國家監(jiān)察體制改革的有機整合，三大職權(quán)并行不悖、環(huán)環(huán)相扣，共同服務(wù)于腐敗治理。從權(quán)力地位分析，監(jiān)察權(quán)是反腐敗的核心權(quán)力，它前承紀檢權(quán)后接司法權(quán)，并對前后兩大權(quán)力都有不同程度的影響和滲透。一方面，在紀監(jiān)關(guān)系中，紀檢機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)采取合署辦公模式，事實上確立了監(jiān)察權(quán)的主導(dǎo)地位。這是因為，紀檢權(quán)偏“柔性”，主要處理比較輕微的違紀行為，且紀檢監(jiān)督的對象限于黨員干部；監(jiān)察權(quán)則“剛?cè)岵?，在監(jiān)督對象上能夠做到對全體行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，并全流程處理職務(wù)違紀、違法以及犯罪行為。從實際效果上看，改革之前，沒有監(jiān)察權(quán)銜接配合的紀檢權(quán)反腐效果不佳。而在改革之后，紀檢權(quán)通過輔助監(jiān)察權(quán)運行，其預(yù)防腐敗功能才真正得以全面激活。另一方面，在監(jiān)檢關(guān)系中，通過國家監(jiān)察體制改革，監(jiān)察機關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)取代了原檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，職務(wù)犯罪定性評價中最關(guān)鍵的證據(jù)由監(jiān)察機關(guān)主導(dǎo)獲取，職務(wù)犯罪移送與否由監(jiān)察機關(guān)決定，有效強化了監(jiān)察權(quán)的反腐功能性。

由此可見，國家監(jiān)察體制改革從分權(quán)邏輯中跳脫出來，轉(zhuǎn)向權(quán)力博弈角度重新理解監(jiān)督的本質(zhì)，并對權(quán)力結(jié)構(gòu)進行根本改革，塑造了集高效、權(quán)威和強功能于一體的監(jiān)察權(quán)，實現(xiàn)了對事監(jiān)督的全流程、對人監(jiān)察的全覆蓋，確立了監(jiān)察權(quán)在與行政權(quán)、司法權(quán)等公權(quán)力博弈中的優(yōu)勢地位，構(gòu)建起了中國特色的法治監(jiān)督體系。

（二）國家權(quán)力架構(gòu)中新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)性失衡

在國家權(quán)力架構(gòu)中，監(jiān)察權(quán)的嵌入打破了原本平衡的公權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成了立法、行政、司法、監(jiān)察新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)，隨之而來的問題是，如何合理調(diào)適新“四權(quán)”之間的關(guān)系，以使各公權(quán)力平衡有序運轉(zhuǎn)？國家監(jiān)察體制改革對監(jiān)察權(quán)的定位是，與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)同階的優(yōu)勢權(quán)力。同階意味著法律地位平等，優(yōu)勢是為了保障監(jiān)察權(quán)對行使公權(quán)力的全體公職人員實施有效監(jiān)督。

權(quán)力結(jié)構(gòu)在很大程度上決定了權(quán)力的運行狀況，良好的權(quán)力結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)“由憲法在各級各類國家機關(guān)之間配置，參加分享這種權(quán)力的是各級各類國家機關(guān)，從而構(gòu)成一種相對穩(wěn)定的數(shù)量上的比例關(guān)系”，這種比例結(jié)構(gòu)關(guān)系維持了各公權(quán)力之間的動態(tài)平衡。然而，受高壓反腐政策驅(qū)動，以及囿于權(quán)力自身的配置短板，監(jiān)察權(quán)在新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)中更具強勢性，監(jiān)察權(quán)滲透入司法程序，并有主導(dǎo)反腐敗全局的態(tài)勢，導(dǎo)致了權(quán)力比例結(jié)構(gòu)一定程度上的失衡。對此，我們可以從監(jiān)察實踐中具體感知和觀察。譬如，監(jiān)察權(quán)吸收了司法權(quán)的成分，在處理職務(wù)犯罪時具有準司法權(quán)屬性，因而很輕易地滲透了司法程序。這表現(xiàn)在兩個方面：一是職務(wù)犯罪調(diào)查活動的高度封閉性與監(jiān)察主導(dǎo)性，增加了司法活動對監(jiān)察的依賴性。調(diào)查是實質(zhì)的偵查，職務(wù)犯罪調(diào)查的主要目的是獲取職務(wù)犯罪線索，以作為審查起訴與審判的重要依據(jù)。國家監(jiān)察體制改革之后，職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)由監(jiān)察機關(guān)專屬行使，留置期間禁止律師參與，也不允許檢察機關(guān)提前介入，甚至審查起訴時發(fā)現(xiàn)調(diào)查活動存在問題的，一般也只能退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查。這使得檢察機關(guān)和審判機關(guān)不得不高度倚賴于監(jiān)察機關(guān)認定的事實、獲取的證據(jù)，并據(jù)以提起公訴和作出裁判。二是監(jiān)察管轄對司法管轄的實質(zhì)壓縮。監(jiān)察法實施條例第51條規(guī)定：“公職人員既涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，又涉嫌公安機關(guān)、人民檢察院等機關(guān)管轄的犯罪，依法由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機關(guān)和其他機關(guān)分別依職權(quán)立案，監(jiān)察機關(guān)承擔(dān)組織協(xié)調(diào)職責(zé)，協(xié)調(diào)調(diào)查和偵查工作進度、重要調(diào)查和偵查措施使用等重要事項?！备鶕?jù)該規(guī)定，在同一主體兼涉職務(wù)犯罪與非職務(wù)犯罪的場合，監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)、人民檢察院等機關(guān)應(yīng)分別立案調(diào)查，監(jiān)察機關(guān)負責(zé)組織統(tǒng)籌相關(guān)事項，這才符合監(jiān)察法第34條“監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查”的應(yīng)有含義。然而在監(jiān)察實踐中，這一規(guī)定被誤用為合并調(diào)查，即當(dāng)一個案件中既涉及職務(wù)犯罪又涉及非職務(wù)犯罪時，所有的犯罪事實均由監(jiān)察機關(guān)一體化調(diào)查。如“朱保新涉嫌詐騙罪”“蔣雪松涉嫌挪用公款、貪污、重婚罪”等案件中，監(jiān)察機關(guān)對詐騙、重婚等非職務(wù)犯罪也一并展開了調(diào)查。這種做法，以監(jiān)察調(diào)查替代了公安機關(guān)等部門的偵查，屬于實質(zhì)的“越權(quán)”，不符合監(jiān)察法實施條例第51條的規(guī)定。

監(jiān)察對司法的滲透，引發(fā)了學(xué)界對監(jiān)察中心主義的擔(dān)憂?！霸谡螜?quán)力影響訴訟權(quán)力的現(xiàn)實格局下，監(jiān)察機關(guān)對審判機關(guān)的影響將是壓倒性的，這會導(dǎo)致本已嚴重的‘偵查中心主義’，可能會進一步惡化為‘偵查中心主義’+‘監(jiān)察中心主義’”，這可能從根本上動搖了以審判為中心的訴訟法權(quán)構(gòu)造，司法的功能也將嚴重受損。深入分析可知，監(jiān)察權(quán)主導(dǎo)反腐敗全局，使其自身面臨著法治正當(dāng)性考驗。通過國家監(jiān)察體制改革，監(jiān)察機關(guān)做到了全流程監(jiān)督、全覆蓋監(jiān)察，確立了監(jiān)察權(quán)在法權(quán)博弈中的優(yōu)勢地位。但優(yōu)勢不等于強勢，更不能隨意壓制、侵蝕其他公權(quán)力。監(jiān)察權(quán)在紀檢關(guān)系中處于中心地位，其憑借強勢的“權(quán)力慣性”很可能演變?yōu)樗痉P(guān)系中的“監(jiān)察中心主義”，從而在根本上悖逆了監(jiān)察法治理念。

以上現(xiàn)象的產(chǎn)生，主要是因為國家監(jiān)察體制改革為了確立監(jiān)察權(quán)的優(yōu)勢地位，在制度設(shè)計上過分偏重于權(quán)力博弈邏輯而忽視了權(quán)力平衡。國家監(jiān)察體制改革第一階段的主要目標是建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體系，重點任務(wù)是如何快速有效減少腐敗存量、降低腐敗增量、遏制腐敗蔓延。因此，構(gòu)建強勢監(jiān)察權(quán)的權(quán)力博弈邏輯自然順應(yīng)了該階段的改革目標，高階監(jiān)察權(quán)的優(yōu)勢被過度放大，權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡問題容易被忽視。進入國家監(jiān)察體制改革全面深化階段，需更加理性審視監(jiān)察權(quán)本身，正視權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的法理不足及其帶來的現(xiàn)實問題，確立相對平衡的權(quán)力博弈結(jié)構(gòu)。國家監(jiān)察體制改革的表層邏輯是反腐敗，但是反腐敗本身不是核心目的所在。從根本上說，反腐敗是為了防止公權(quán)力濫用，促進公權(quán)力運行的法治化。因此，法治反腐體系構(gòu)建不能阻礙公權(quán)力的有效運行，不能以犧牲公權(quán)力的運行效能為代價?，F(xiàn)實表明，監(jiān)察權(quán)的強勢介入既提高了反腐實效性，也在某種程度上抑制了公權(quán)力的運行效能。監(jiān)察權(quán)的不當(dāng)行使助長了問責(zé)的泛化，極大壓制了公職人員履職的積極性，還引發(fā)了亂問責(zé)、錯問責(zé)、問錯責(zé)等問題。如某公職人員上班時間發(fā)朋友圈被誡勉、因洗澡遲接巡查組電話訪談被給予警告處分，24名教師假期自費聚餐被紀委通報批評，等等。以上做法都是監(jiān)察失范的體現(xiàn)，監(jiān)察權(quán)自身的配置短板亟需重新檢討。

綜上分析，強勢的監(jiān)察權(quán)在實際運行中呈現(xiàn)出兩面性，它的構(gòu)建既為高效反腐目標的完成提供了有力保障，其自身也隱藏著可能侵蝕其他公權(quán)力的法治風(fēng)險。當(dāng)監(jiān)察權(quán)已經(jīng)在權(quán)力博弈中確立優(yōu)勢地位的前提下，推進國家監(jiān)察體制改革的全面深化，應(yīng)當(dāng)重點解決國家監(jiān)察體制改革第一階段的遺留問題，以糾正新“四權(quán)”的結(jié)構(gòu)失衡，防止監(jiān)察權(quán)陷入難以調(diào)控的困境之中。

二、權(quán)力平衡與深化監(jiān)察體制改革的法治邏輯

國家監(jiān)察體制改革具有階段性與長期性，從初步建構(gòu)到全面深化，改革的核心目標也相應(yīng)調(diào)整。深化國家監(jiān)察體制改革的目標有二：一是要解決國家監(jiān)察體制改革第一階段的遺留問題，消除改革深入推進的潛在法治風(fēng)險；二是完善監(jiān)察法律法規(guī)及相關(guān)制度體系，塑造形式完備且實質(zhì)善良的良法。兩者共同的法治邏輯是，在改革第一階段制定的監(jiān)察法及調(diào)整、完善配套法律法規(guī)的規(guī)則之治基礎(chǔ)上，立足于更高層次的權(quán)力配置模式，重構(gòu)平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，促進監(jiān)察法治的層次進化。

（一）深化改革的實質(zhì)：以良法善治推進監(jiān)察法治進化

法治應(yīng)時而生、因勢而動，具有可進化性，“其進化之事實，于吾人對于法律之價值判斷之基礎(chǔ)可予以暗示”。此種進化不是單純的規(guī)范或制度積累，它包含著精神文化的向上發(fā)展，是法治從低層次走向高層次的漸進過程。因此，對法治的理解應(yīng)當(dāng)跟隨時代變遷而進行動態(tài)觀察，只有在動態(tài)的法的關(guān)系中，才能充分把握法的局部與整體、形式與實質(zhì)之間的辯證關(guān)系。深化國家監(jiān)察體制改革包含完善監(jiān)察法律法規(guī)、優(yōu)化監(jiān)察體系、健全配套制度等全方位提升，在此深化過程中，監(jiān)察法律法規(guī)從缺漏到健全、監(jiān)察體系從形成到優(yōu)化、監(jiān)察制度從初步構(gòu)建到臻于完善，如同量變引起質(zhì)變，借助規(guī)范和制度的累積、優(yōu)化與完善，最終實現(xiàn)監(jiān)察法治的層次進化。

概觀人類法治的演進歷程，大體有三個層次，即規(guī)則之治、良法之治與良法善治。規(guī)則之治源于人類的理性訴求，“所謂理性的根源是指，我們需要讓法律在所有人面前保持一致，這就需要一套硬性規(guī)定”。當(dāng)規(guī)則以成文法的形式頒布時，“人民會更進一步接受這些規(guī)則，把它們視為共同的行為標準，并承認眾人都有義務(wù)加以遵守，甚至把這個服從的義務(wù)追溯至更上位的遵守憲法的義務(wù)”，此即法治的第一個層次——規(guī)則之治。規(guī)則之治是法治的原初形態(tài)。國家監(jiān)察體制改革之前，由于法律法規(guī)不完備，反腐制度不健全，腐敗治理存在著明顯的真空地帶。根據(jù)改革之前的立法，有關(guān)部門對部分行使公權(quán)力的非公職人員無法實施有效監(jiān)督，這些人員如果實施貪污賄賂等職務(wù)違法犯罪行為，只能或追究違約責(zé)任解除聘用合同，或者給予相應(yīng)的內(nèi)部處分。法律制裁應(yīng)當(dāng)與行為的法益侵害性相適應(yīng)，非公職人員利用公權(quán)力實施貪污賄賂等行為，與公職人員利用公權(quán)力實施相關(guān)行為，在法益侵害性上具有等質(zhì)性，都侵害了職務(wù)行為的廉潔性與公私財產(chǎn)權(quán)，理應(yīng)作出對等或相當(dāng)?shù)闹撇茫⒎▽π惺构珯?quán)力的非公職人員的制裁疏漏，是導(dǎo)致反腐成效不彰的重要原因。同時，由于改革之前體制積弊嚴重、腐敗監(jiān)督力量較為分散，加之長期以來腐敗分子之間形成的隱性同盟關(guān)系，腐敗治理難度大大提高，完善腐敗治理的法律法規(guī)體系由此成為改革的首要任務(wù)。以制定新法、修改舊法、配套黨規(guī)為主要內(nèi)容的第一階段國家監(jiān)察體制改革，通過制定監(jiān)察法、政務(wù)處分法、監(jiān)察官法以及監(jiān)察法實施條例“三法一例”，對應(yīng)調(diào)整憲法、刑事訴訟法、人民檢察院組織法等關(guān)聯(lián)性的法律規(guī)范，完善黨內(nèi)法規(guī)，建構(gòu)起較為完備的監(jiān)察法規(guī)則體系，為監(jiān)察權(quán)的法治化運行提供了規(guī)則保障。

徒法不足以自行。規(guī)則之治并不是國家監(jiān)察體制改革的終點，而是深化國家監(jiān)察體制改革的新起點。緊接著，深化改革需要面臨的問題主要有：監(jiān)察權(quán)如何與司法權(quán)銜接配合，從而使兩者形成反腐合力；監(jiān)察權(quán)如何與紀檢權(quán)銜接，從而在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分釋放反腐效能；監(jiān)察權(quán)如何約束自身，從而保障權(quán)力運行的法治化、規(guī)范化與正規(guī)化；如何處理監(jiān)察權(quán)與被監(jiān)察對象的關(guān)系，從而在高效反腐與人權(quán)保障之間尋求合理平衡。以上這些問題，共同指向一個根本問題，即如何從價值層面優(yōu)化監(jiān)察權(quán)及相關(guān)制度設(shè)計與配套，以促使監(jiān)察法治從規(guī)則之治走向良法善治，實現(xiàn)腐敗治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

良法善治是推進中國式腐敗治理現(xiàn)代化的重要路徑。僅有規(guī)則之治，只是一種形式上的依法而治，法治的實質(zhì)則是依良法而治，同時，任何制定良好的法律還必須通過有效的法律機制付諸實施，轉(zhuǎn)化為一種實然的法治秩序和治理效能即善治狀態(tài)，實現(xiàn)良法和善治的有機結(jié)合。良法與善治如同法治的兩翼，良法是善治的前提，善治是良法的有效貫徹，是國家治理的目標。從形式完備的法律到實質(zhì)良善的良法，是法治進化的重要體現(xiàn)。封建時代，中國不乏《唐律疏議》這樣世界高水平的法典，歐洲也不乏代表性的法典。然而，服務(wù)于統(tǒng)治階級的價值立場決定了這些形式完備的法律“實質(zhì)不善良”，根本無法保障公平正義，亦無法實現(xiàn)法治目標。

2018年是中國監(jiān)察法治元年，其重大標志是頒布實施監(jiān)察法。然而，監(jiān)察法在形式上仍有尚待完備之處，譬如未就監(jiān)察與司法銜接、對監(jiān)察權(quán)的再監(jiān)督、監(jiān)察留置措施運用等內(nèi)容作出規(guī)定，無法充分應(yīng)對監(jiān)察實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題。監(jiān)察法實施條例的出臺，一定程度上解決了這些問題。然而，由于監(jiān)察法賦予了監(jiān)察權(quán)相對高階的法律地位，相對而言又很少限制監(jiān)察權(quán)，相關(guān)問題仍有待通過改革進一步明確和完善。因此，深化國家監(jiān)察體制改革，應(yīng)以規(guī)則之治為起點，使監(jiān)察法律法規(guī)從規(guī)則完備的法發(fā)展為公平正義的良法，以良法驅(qū)動善治，推進監(jiān)察法治的層次進化。

（二）深化改革的關(guān)鍵著力點：重建平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)

改革開放以來，中國政治權(quán)力從高度集中走向有序分化，在權(quán)力系統(tǒng)上，區(qū)分了政黨系統(tǒng)與政府系統(tǒng)，在橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)上，區(qū)分了立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)；在縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)上，劃分了中央事權(quán)與地方事權(quán)，取得了良好效果。通過分權(quán)模式，劃分權(quán)力管轄領(lǐng)域，明確權(quán)力邊界，有效減少了權(quán)力之間的摩擦和沖突。其中，雖然立法權(quán)的行使主體是全國人大及其常委會，地位高于行政權(quán)和司法權(quán)的行使主體即政府和公、檢、法，但是就權(quán)力本身而言，立法權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)實質(zhì)上互不侵越、各司其職，這是權(quán)力平衡的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。國家權(quán)力從集權(quán)到分權(quán)，實現(xiàn)了權(quán)力結(jié)構(gòu)的整體平衡。然而，“權(quán)力腐敗愈演愈烈，證明中國權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)的改革還沒到位，權(quán)力監(jiān)督的難點還沒有解決”。建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、體系完備、程序順暢的權(quán)力運行機制，尚需強化對權(quán)力的有效監(jiān)督。

監(jiān)察權(quán)的運行問題，根源于權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，這與改革早期的價值立場緊密相關(guān)。國家監(jiān)察制改革在“發(fā)現(xiàn)實質(zhì)真實和保障人權(quán)兩大價值取向方面，更側(cè)重于發(fā)現(xiàn)實質(zhì)真實”，在此價值邏輯下，構(gòu)建了在國家權(quán)力體系中具有“高階地位”的監(jiān)察權(quán)。然而，國家監(jiān)察體制改革側(cè)重于高效反腐，基于權(quán)力博弈邏輯設(shè)計出的高階監(jiān)察權(quán)，在實際運行中與其他公權(quán)力之間存在難以彌合的結(jié)構(gòu)性失衡，導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)自身存在濫用的法治風(fēng)險。因此，以構(gòu)建平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)為重心貫徹良法善治理念，是進一步深化監(jiān)察體制改革，充分發(fā)揮監(jiān)察權(quán)作為優(yōu)勢權(quán)力的反腐功能，促進監(jiān)察法治進化的關(guān)鍵所在。

首先，新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)是以在分權(quán)模式基礎(chǔ)上形成的“分權(quán)-控權(quán)”模式為基礎(chǔ)，但控權(quán)過度則可能抑制權(quán)力應(yīng)有的活性，導(dǎo)致權(quán)力運行受阻。實踐證明，中國特色的腐敗治理無法僅依靠分權(quán)制衡完成，因為通過分權(quán)實現(xiàn)的制衡無法穿透至權(quán)力運行過程。為此，在分權(quán)之外需要引入控權(quán)機制，以強化權(quán)力監(jiān)督、遏制權(quán)力腐敗。因此，分權(quán)之后的再控權(quán)，是國家監(jiān)察體制改革在權(quán)力配置層面的邏輯進路。國家監(jiān)察體制改革延續(xù)了20世紀80年代以來中國權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)改革的任務(wù)，重點在于防范權(quán)力腐敗，實現(xiàn)了分權(quán)體系與控權(quán)體系的有序結(jié)合。于是，新的權(quán)力結(jié)構(gòu)由兩個部分構(gòu)成，其中，分權(quán)是對傳統(tǒng)模式的吸收，控權(quán)是國家監(jiān)察體制改革的成果，兩者融為一體。中國特色腐敗治理現(xiàn)代化語境下的權(quán)力平衡，以兼顧分權(quán)與控權(quán)機制、尊重監(jiān)察權(quán)作為現(xiàn)代公共第四權(quán)為前提，監(jiān)察權(quán)的設(shè)立目的在于控權(quán)，它與通過分權(quán)形成的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)一道構(gòu)成了中國特色的權(quán)力體系。在控權(quán)邏輯的指引下，“剛性”監(jiān)察的反腐效果有目共睹。然而，問題在于，公權(quán)力只有在運行中才能發(fā)揮效用，分權(quán)的目的是釋放權(quán)力活性，它與控權(quán)之間存在難以避免的沖突。從改革過程中出現(xiàn)的各種現(xiàn)象觀察分析，監(jiān)察權(quán)的介入雖然有助于建立嚴密的腐敗預(yù)防體系，但是，過于激烈或剛性的控權(quán)機制，容易抑制權(quán)力活性、挫傷公職人員履職的積極性，造成了公權(quán)力行使主體的消極懈怠，往往弊大于利。因此，如何在引入控權(quán)機制之后，合理平衡分權(quán)與控權(quán)之間的關(guān)系，對權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡而言至關(guān)重要。

其次，建立平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，重點不是弱化控權(quán)，而在于促進監(jiān)察權(quán)運行的法治化、規(guī)范化。監(jiān)察權(quán)的設(shè)立是國家監(jiān)察體制改革強化控權(quán)的核心立足點。因此，對控權(quán)過度問題的反思應(yīng)當(dāng)著眼如何合理優(yōu)化配置監(jiān)察權(quán)。既然如此，是否可以通過削弱監(jiān)察權(quán)的方式平衡其與其他公權(quán)力之間的關(guān)系？筆者認為，確立具有高階地位的監(jiān)察權(quán)，是國家監(jiān)察體制改革的重要成果，削弱監(jiān)察權(quán)等于“走回頭路”，其結(jié)果可能是再度回歸到監(jiān)督權(quán)低效乃至無效的狀態(tài)，并不可取。因此，在不改變監(jiān)察權(quán)基本內(nèi)容的前提下，合理限制監(jiān)察權(quán)，是解決該問題的主要路徑。有學(xué)者指出，“基于實現(xiàn)治權(quán)與法治化的雙重目的，監(jiān)察權(quán)必須建構(gòu)與其他權(quán)力分支之間的良性關(guān)系”，包括“權(quán)力機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的生成與監(jiān)督關(guān)系”“‘監(jiān)-檢’關(guān)系法治化”“‘監(jiān)-法’關(guān)系法治化”。顯然，這是從國家權(quán)力關(guān)系的角度尋求限制監(jiān)察權(quán)的理論方案。除此之外，基于公民權(quán)力與國家權(quán)力的對立統(tǒng)一關(guān)系，監(jiān)察權(quán)的創(chuàng)設(shè)從根本上說是為了保障公民的合法權(quán)利。如果監(jiān)察權(quán)被濫用，將不構(gòu)成職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的行為人當(dāng)作違法犯罪處理，則此時的監(jiān)察權(quán)是對自身本質(zhì)的異化。賦權(quán)與限權(quán)是從法治視角觀察權(quán)力配置的兩個基本維度，兩者必同時具備，才能保障良法之治。如果權(quán)力配置重賦權(quán)而輕限權(quán)，則權(quán)力濫用的風(fēng)險將隱藏在權(quán)力運行中；反之，重限權(quán)而輕賦權(quán)，則權(quán)力預(yù)設(shè)的功能將難以有效激活。因此，有多大的權(quán)力，就要受到多大的限制，權(quán)力越大則限制越大。

分析前期的監(jiān)察立法，監(jiān)察法的重心在于賦權(quán)，即設(shè)立監(jiān)察權(quán)、規(guī)定監(jiān)察權(quán)限，明確監(jiān)察機關(guān)職責(zé)內(nèi)容及范圍，由此形成監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職權(quán)及對應(yīng)的監(jiān)察措施。與之相對，監(jiān)察法實施條例的重點則在于限權(quán)。除了對監(jiān)察機關(guān)、監(jiān)察管轄、監(jiān)察權(quán)限等作出進一步細化規(guī)定之外，該條例還設(shè)專章規(guī)定了對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督，強化限權(quán)，包括黨的監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，同時對監(jiān)督的方式及內(nèi)容作了較為詳盡規(guī)定。這種限權(quán)的內(nèi)在邏輯是：監(jiān)察權(quán)是“治權(quán)之權(quán)”，其濫用的危害性較之其他公權(quán)力有過之而無不及，因此，必須規(guī)范監(jiān)察權(quán)自身。作為國家監(jiān)察專責(zé)機關(guān)，“加強內(nèi)控機制建設(shè)是實現(xiàn)紀檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是不敢腐、不能腐、不想腐一體化推進取得更多制度性成果和更大治理成效的前提條件”，為此，監(jiān)察法實施條例規(guī)定了監(jiān)察人員準入制度（第257條）、監(jiān)察機關(guān)各部門協(xié)調(diào)制約工作機制（第258條）、監(jiān)察關(guān)鍵環(huán)節(jié)重點監(jiān)督制度（第259條）、上級機關(guān)監(jiān)督制度（第266條）、監(jiān)察工作保密制度（第267條）等，通過以上制度設(shè)計，將內(nèi)控機制轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定。對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的內(nèi)控機制建設(shè)，不是為了削弱監(jiān)察權(quán)，而是以制度建設(shè)提升監(jiān)察機關(guān)及其工作人員的履職能力，最大限度避免監(jiān)察機關(guān)及監(jiān)察人員出現(xiàn)違法犯罪行為，保障監(jiān)察權(quán)的正確行使。不過，監(jiān)察法實施條例中規(guī)定的對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督，大多屬于自我監(jiān)督或同體監(jiān)督，少數(shù)屬于異體監(jiān)督。明確規(guī)定的異體監(jiān)督方式有全國人大常委會監(jiān)督、媒體、公眾的輿論監(jiān)督，黨的監(jiān)督、司法監(jiān)督雖然有所提及，但是并未規(guī)定具體的監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容及對應(yīng)的措施。在此情況下，同體監(jiān)督太軟、異體監(jiān)督太弱的現(xiàn)象是否會在對監(jiān)察權(quán)的再監(jiān)督機制中重現(xiàn)，著實令人擔(dān)憂。

最后，“分權(quán)-控權(quán)”模式下的權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡，應(yīng)當(dāng)注重權(quán)力配置的整體平衡，在權(quán)力運行中存在局部不均衡并不影響權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。分權(quán)模式自權(quán)力分立時起就為公權(quán)力劃定了邊界，公權(quán)力只能在法定范圍內(nèi)行使，不能侵越其他公權(quán)力?！胺謾?quán)-控權(quán)”模式雖然也提倡權(quán)力分立，但作為控權(quán)的一端，監(jiān)察權(quán)的行使方式是介入性的，表現(xiàn)為直接介入公權(quán)力運行，實現(xiàn)對權(quán)力行使的過程性調(diào)控。因此，即使立法規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法行使職權(quán)，并與其他機關(guān)互相配合、互相制約，也難以從事實上改變監(jiān)察權(quán)對其他公權(quán)力的影響滲透。尤其在監(jiān)察與司法銜接的環(huán)節(jié)，監(jiān)察機關(guān)的滲透實為制度設(shè)計使然，根本無法在實際運行中完全消除。因為監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)是實質(zhì)的偵查權(quán)，調(diào)查認定的事實、獲取的證據(jù)必然影響檢察機關(guān)的審查起訴與審判機關(guān)的裁判。而且，正因為監(jiān)察機關(guān)有強大的滲透力，才能對所有行使公權(quán)力的人員實現(xiàn)全覆蓋監(jiān)督，保障監(jiān)察的實效性，從此意義上說，“分權(quán)-控權(quán)”模式下權(quán)力結(jié)構(gòu)的不平衡對監(jiān)察制度設(shè)計而言具有一定的必然性與必要性。

然而，這種不平衡只是權(quán)力運行過程中的局部不均衡，不能據(jù)此認為監(jiān)察權(quán)與既往的權(quán)力體系絕對不相容。正是由于法治反腐需要極其特殊的優(yōu)勢監(jiān)察權(quán)，國家監(jiān)察體制改革才需要分階段、分步驟推進。為此，第一階段先設(shè)計監(jiān)察權(quán)的基本內(nèi)容，將監(jiān)察權(quán)初步融入國家權(quán)力體系中，形成新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)雛形；第二階段再根據(jù)監(jiān)察權(quán)的特點及其與其他權(quán)力之間的關(guān)系，對監(jiān)察權(quán)進行合理限制，實現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的整體平衡。因此，監(jiān)察權(quán)在約束其他權(quán)力的同時，其自身也要受到相應(yīng)的再監(jiān)督，這樣考量，既為了最大限度地激發(fā)監(jiān)察權(quán)的反腐功能，又能夠確保監(jiān)察權(quán)的運行符合法治化理念與規(guī)范化要求。

總之，深化改革的根本邏輯是以良法善治推進監(jiān)察法治進化，塑造監(jiān)察良法，需穿透至新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)的運作過程，重點關(guān)注權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡。國家監(jiān)察體制改革設(shè)立專門機關(guān)，“意在加強腐敗查處的力度與效率，但由于權(quán)力較大，一旦長時間缺乏管控，也可能會濫用甚至自身腐敗”。法治反腐既要以監(jiān)察權(quán)約束其他公權(quán)力，又要限制監(jiān)察權(quán)自身，防止監(jiān)督者自身不受監(jiān)督而導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)濫用，建立相對平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，這本身就是“把權(quán)力關(guān)進制度籠子”命題的題中應(yīng)有之義。

三、深化改革邏輯下監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)再平衡的法治路徑

國家監(jiān)察體制改革從根本上影響了既往的權(quán)力體系與制度體系，其中既有經(jīng)驗性總結(jié)，又有探索性嘗試。如今看來，改革所形成的各項成果，雖然不乏創(chuàng)新性與必要性，但也存在理論準備不足即匆匆面世的痕跡。應(yīng)當(dāng)說，這樣的改革創(chuàng)新是利弊共存，當(dāng)弊端累積到一定程度時，改革的推進將面臨瓶頸。就國家監(jiān)察體制改革而言，本意是通過監(jiān)察權(quán)約束其他公權(quán)力，以建立預(yù)懲協(xié)同的反腐敗體系，但不平衡的、不受控制的監(jiān)察權(quán)，本身就是權(quán)力結(jié)構(gòu)中的不穩(wěn)定因素，需要予以理性調(diào)控?；诂F(xiàn)行權(quán)力配置模式及國家權(quán)力結(jié)構(gòu)性特征，實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)的再平衡，需建立完善異體再監(jiān)督機制、有效問責(zé)機制和公開運行機制等。

（一）以異體監(jiān)督重構(gòu)再監(jiān)督機制

同體監(jiān)督的制度設(shè)計，意在通過嚴控自身來預(yù)防權(quán)力外溢、規(guī)范權(quán)力行使，但久而久之會由于“若明若暗”的內(nèi)部程序，使監(jiān)督功能被實質(zhì)消解?！熬椭刃蚨裕钊藫?dān)心的不是自治性不夠，而相反，是擔(dān)心自治性太多，泛濫成災(zāi)”。同體監(jiān)督本質(zhì)上是監(jiān)督者與被監(jiān)督者一體化，它體現(xiàn)了自治的泛化，因為以自我監(jiān)督的方式來避免權(quán)力濫用，這本身就違反了監(jiān)督原理與監(jiān)督規(guī)律，畢竟“再鋒利的刀刃，也砍不了自己的刀把”。因此，對監(jiān)察權(quán)的再監(jiān)督更需要在同體監(jiān)督之外尋求異體監(jiān)督。問題是，如何構(gòu)建異體監(jiān)督機制，才能實現(xiàn)對監(jiān)察權(quán)的有效制約？在現(xiàn)行權(quán)力體系中，對監(jiān)察權(quán)實施有效監(jiān)督，需要從立法、行政、司法、監(jiān)察及其相互關(guān)系的權(quán)力結(jié)構(gòu)中尋找合理方案。因為分權(quán)中蘊含著制衡成分，這既意味權(quán)力之間的界限分明、禁止越權(quán)，又表明了權(quán)力之間需要彼此制約和監(jiān)督。在新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)下，監(jiān)察權(quán)需要來自立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)的監(jiān)督。

首先，關(guān)于立法監(jiān)督，監(jiān)察法實施條例稱之為“民主監(jiān)督”，包括各級監(jiān)察委員會向本級人大常委會作專項報告并聽取審議意見、接受本級人大常委會的執(zhí)法檢查、回應(yīng)人大常委會提出的質(zhì)詢案。因此，審議工作報告、組織執(zhí)法檢查，以及提出質(zhì)詢是監(jiān)察法實施條例規(guī)定的、人大常委會監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)及監(jiān)察工作人員的三種方式。以上監(jiān)督方式，包含了“柔性”監(jiān)督與“剛性”監(jiān)督，功能上相互補充，體現(xiàn)了全國人大在“監(jiān)督內(nèi)容上的宏觀性整體性”與“控權(quán)式監(jiān)督的頂層設(shè)計”，較為合理地明確了立法機關(guān)的監(jiān)督職責(zé)。

其次，對監(jiān)察權(quán)的行政監(jiān)督。這包含兩個部分，一是來自監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)的行政監(jiān)督，包括上級監(jiān)察機關(guān)對下級監(jiān)察，機關(guān)的監(jiān)督以及監(jiān)察機關(guān)對其內(nèi)部監(jiān)察人員的監(jiān)督。對此，監(jiān)察法實施條例作出了非常細致的規(guī)定，涵蓋了監(jiān)察人員從準入到退出的全流程。當(dāng)然，這種監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，本質(zhì)上仍然屬于同體監(jiān)督的范疇，不在異體監(jiān)督討論之列。二是分權(quán)意義上的行政機關(guān)監(jiān)督，體現(xiàn)了行政權(quán)對監(jiān)察權(quán)的制約。根據(jù)憲法第127條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與執(zhí)法機關(guān)相互配合、相互制約。此處的執(zhí)法機關(guān)，當(dāng)然包括行政機關(guān)。對此，監(jiān)察法實施條例重點規(guī)定了相互配合。例如，監(jiān)察法實施條例第68條規(guī)定監(jiān)察機關(guān)對行政機關(guān)搜集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等可以作為證據(jù)使用，第207條規(guī)定對于涉嫌行賄等犯罪的非監(jiān)察對象，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依法移送有關(guān)行政執(zhí)法部門。但是，就如何相互制約，監(jiān)察法實施條例并沒有作出明確規(guī)定。從實際運行來看，監(jiān)察機關(guān)對行政機關(guān)工作人員實施了全覆蓋監(jiān)督，而行政機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督制約卻流于形式，憲法與監(jiān)察法雖然作了一般規(guī)定，但實踐中并未得到有效落實。基于權(quán)力平衡邏輯以及監(jiān)察權(quán)運行中與行政權(quán)的事實關(guān)聯(lián)，應(yīng)當(dāng)細化規(guī)定行政機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的異體監(jiān)督，以規(guī)范兩者的制約關(guān)系，寓監(jiān)督于配合之中。例如，行政機關(guān)處理案件時，發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的事實，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機關(guān)，這體現(xiàn)了雙方之間的配合關(guān)系；監(jiān)察機關(guān)經(jīng)審查，認為構(gòu)成職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查，認為不構(gòu)成職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)告知行政機關(guān)并說明理由，行政機關(guān)認為處理不當(dāng)?shù)?，可以申請檢察機關(guān)介入監(jiān)督，以貫徹立法規(guī)定的行政機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的制約功能。此種意義上的行政監(jiān)督，屬于異體監(jiān)督，能夠保障監(jiān)督的實效性，同時又屬于間接監(jiān)督，并不妨礙監(jiān)察權(quán)的正常運行。

最后，司法監(jiān)督是對監(jiān)察權(quán)實施異體監(jiān)督的核心所在。如前分析，基于權(quán)力博弈邏輯配置的監(jiān)察權(quán)，容易滲透司法程序，影響司法權(quán)的運行；相應(yīng)地，在現(xiàn)行法規(guī)范中，司法權(quán)對監(jiān)察權(quán)的制約極少。而司法權(quán)是與監(jiān)察權(quán)溝通最為活躍，同時也是現(xiàn)行權(quán)力體系下對監(jiān)察權(quán)實施異體監(jiān)督最具潛力的公權(quán)力。因此，在監(jiān)察與司法的銜接中，激活司法權(quán)對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約機制，是有效規(guī)范監(jiān)察權(quán)的合理路徑。隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進，理論上有關(guān)監(jiān)察與司法的關(guān)系問題，展開了較為系統(tǒng)的研究，既涉及宏觀制度設(shè)計，又包括具體問題探討。然而，關(guān)于司法權(quán)對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督問題，目前仍然欠缺體系化方案。由于監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)的事實關(guān)聯(lián)，主要出現(xiàn)在職務(wù)犯罪調(diào)查環(huán)節(jié)，調(diào)查的核心是獲取證據(jù)、認定事實?；诖?，筆者認為，在我國以審判為中心的司法體制改革中，對于克服偵查中心主義的經(jīng)驗，對于改變當(dāng)下監(jiān)察中心主義傾向具有重要參考意義。以審判為中心的司法體制改革，重點需要處理兩組關(guān)系：一是強化檢察機關(guān)對偵查機關(guān)的制約，糾正偵查機關(guān)的違法行為；二是要弱化審判機關(guān)對偵查機關(guān)在證據(jù)獲取、事實認定層面的依賴，推進庭審實質(zhì)化。參酌以審判為中心的司法改革經(jīng)驗，司法權(quán)對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，宜從兩組關(guān)系展開，分別是監(jiān)檢關(guān)系、監(jiān)法關(guān)系。

在監(jiān)檢關(guān)系中，應(yīng)強化檢察權(quán)對監(jiān)察權(quán)的法律監(jiān)督。為了改變偵查中心主義，司法改革將強化對偵查權(quán)的檢察監(jiān)督作為重要突破口。2021年9月6日，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》，明確提出通過加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作，促進檢察機關(guān)對公安機關(guān)的實質(zhì)監(jiān)督。該規(guī)定第5條規(guī)定：“公安機關(guān)收到行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件后應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查，行政執(zhí)法機關(guān)建議人民檢察院依法監(jiān)督的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法受理并進行審查?！钡?條第2款規(guī)定：“對于公安機關(guān)可能存在應(yīng)當(dāng)立案而不立案情形的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法開展立案監(jiān)督?！背艘陨狭副O(jiān)督，刑事訴訟法還規(guī)定了檢察機關(guān)通過審查批捕、審查起訴等活動，對偵查過程的合法性實施監(jiān)督。調(diào)查是實質(zhì)的偵查，從邏輯上看，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)受到檢察機關(guān)的監(jiān)督，職務(wù)犯罪調(diào)查活動存在違法行為的，檢察機關(guān)可以依法糾正。因此，在監(jiān)察與司法銜接環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)重點強化檢察權(quán)對監(jiān)察權(quán)的再監(jiān)督，明確規(guī)定檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)展開立案監(jiān)督以及職務(wù)犯罪調(diào)查的過程性監(jiān)督。具體而言：（1）對監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的，檢察機關(guān)可以開展立案監(jiān)督；（2）對發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查過程中存在違法犯罪行為的，檢察機關(guān)可以提前介入；（3）對發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)移送的證據(jù)中存在非法證據(jù)，或者存在其他不宜由監(jiān)察機關(guān)繼續(xù)調(diào)查情形的，檢察機關(guān)可以自行補充偵查。

在監(jiān)法關(guān)系中，應(yīng)貫徹以審判為中心的理念，從根本上改變審判活動對監(jiān)察調(diào)查所獲取證據(jù)、認定事實的依賴度。監(jiān)察機關(guān)作為職務(wù)犯罪調(diào)查的專門機關(guān)，審判機關(guān)無法對其調(diào)查過程產(chǎn)生直接監(jiān)督。因此，構(gòu)建以審判為中心的監(jiān)法關(guān)系，不在于如何約束監(jiān)察機關(guān)，而主要在于審判機關(guān)自身如何排除調(diào)查活動的過度影響。從司法實踐來看，職務(wù)犯罪裁判高度依賴監(jiān)察機關(guān)移送的案卷材料，這種“卷宗依賴”，是造成職務(wù)犯罪審判活動獨立性難以得到保障的重要因素。因此，對于審判機關(guān)而言，通過綜合考慮被告人陳述和辯解、律師辯護意見等資料，對影響定罪量刑的案卷材料進行實質(zhì)審查，嚴格落實非法證據(jù)排除規(guī)則，是擺脫“卷宗依賴”、踐行以審判為中心理念的重要路徑。

（二）以有效問責(zé)完善法律責(zé)任機制

法是一種“強制秩序”，對違反法或者侵害法秩序的行為，應(yīng)當(dāng)附加某種制裁，這種制裁是法秩序得以維持的重要保障。應(yīng)當(dāng)否定“不附制裁的法律義務(wù)”，因為“如果強制要素從現(xiàn)有的被稱作法的社會秩序中消失了，那么這些社會秩序就將完全改變其性質(zhì)。它們將喪失其法的性質(zhì)”。換言之，對某一違法事項如果沒有附加制裁，則意味著法對該事項失去規(guī)范性?；诒O(jiān)察法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)行立法對監(jiān)察機關(guān)及其工作人員的問責(zé)，主要有行政違法責(zé)任及刑事犯罪責(zé)任兩種形態(tài)。

從行政違法責(zé)任來看，根據(jù)監(jiān)察法和監(jiān)察法實施條例的有關(guān)規(guī)定，對監(jiān)察機關(guān)及其工作人員的職務(wù)違法行為應(yīng)當(dāng)依法制裁。監(jiān)察法第56條采取“列舉+兜底”的方式規(guī)定了9種應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的情形，即監(jiān)察機關(guān)及其工作人員有“未經(jīng)批準、授權(quán)處置問題線索，發(fā)現(xiàn)重大案情隱瞞不報，或者私自留存、處理涉案材料”“利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響干預(yù)調(diào)查工作、以案謀私”“違法竊取、泄露調(diào)查工作信息，或者泄露舉報事項、舉報受理情況以及舉報人信息”等濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為的，對負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。監(jiān)察法實施條例第278條在上述規(guī)定基礎(chǔ)上，額外增加了兩種情形，即“貪污賄賂、徇私舞弊”“不履行或者不正確履行監(jiān)督職責(zé)，應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)，或者發(fā)現(xiàn)問題不報告、不處置，造成嚴重影響”，依法嚴肅處理。然而，無論是監(jiān)察法還是監(jiān)察法實施條例，都沒有規(guī)定上述職務(wù)違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任，即沒有明確應(yīng)當(dāng)受到何種行政制裁。

沒有規(guī)定具體責(zé)任的責(zé)任條款，無法對監(jiān)察機關(guān)及其工作人員形成實質(zhì)制約。在監(jiān)察實踐中，由于監(jiān)察法及其實施條例沒有規(guī)定責(zé)任內(nèi)容，對負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員問責(zé)，只能援引公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定第6條之規(guī)定，即對違法的公職人員可以依法作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務(wù)處分決定。然而，對于監(jiān)察機關(guān)及其工作人員而言，由于政務(wù)處分的作出主體是監(jiān)察機關(guān)，其性質(zhì)相當(dāng)于內(nèi)部處分，這又陷入了監(jiān)督者自我監(jiān)督的邏輯困境之中。因此，雖然監(jiān)察法及其實施條例規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)及其工作人員違法的，應(yīng)當(dāng)依法追究責(zé)任、嚴肅處理，但是，相關(guān)違法行為對應(yīng)的處分并不明確。換言之，監(jiān)察法第9條、監(jiān)察法實施條例第11條規(guī)定的責(zé)任清單，并不是完整的責(zé)任清單。

從性質(zhì)上看，監(jiān)察機關(guān)及其工作人員實施的各種濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為，首先屬于行政違法行為，對此行為的處分，屬于行政責(zé)任之范疇。有效問責(zé)應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任內(nèi)容，對監(jiān)察機關(guān)及其工作人員的問責(zé)，應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察法律法規(guī)規(guī)定的違法行為類型為基礎(chǔ)，在責(zé)任內(nèi)容上參酌《政務(wù)處分法暫行條例》，列明完整的監(jiān)察責(zé)任清單。例如，監(jiān)察人員貪污賄賂、徇私舞弊的，應(yīng)當(dāng)作出降級、撤職、開除等政務(wù)處分決定；利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響干預(yù)調(diào)查工作，應(yīng)當(dāng)記過、記大過，情節(jié)嚴重的，可以降級、撤職、開除。通過構(gòu)建完整的監(jiān)察責(zé)任清單，根據(jù)行政違法行為的嚴重程度確定責(zé)任梯度，保障了監(jiān)察責(zé)任條款的明確性。在此情況下，即使問責(zé)的主體是監(jiān)察機關(guān)，自我問責(zé)的負面效果大大削弱，問責(zé)的有效性也能夠得到保障。

關(guān)于監(jiān)察人員涉嫌犯罪的刑事責(zé)任，監(jiān)察法第66條及監(jiān)察法實施條例第278條均僅規(guī)定“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。顯然，該條款屬于準用性規(guī)則，即監(jiān)察人員作為國家工作人員，其涉及的濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為，如果構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)直接援引刑法的有關(guān)規(guī)定。然而，如果將監(jiān)察人員簡單視為國家工作人員，適用國家工作人員有關(guān)犯罪，則相關(guān)法律責(zé)任配置存在明顯的不均衡。根據(jù)監(jiān)察法以及刑法的有關(guān)規(guī)定，在職務(wù)犯罪調(diào)查中，監(jiān)察人員“對被調(diào)查人或者涉案人員逼供、誘供，或者侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰”，沒有造成輕傷以上結(jié)果，則只能按照行政違法處理。然而在非職務(wù)犯罪中，公安機人員實施上述行為的，構(gòu)成刑訊逼供罪、暴力取證罪。調(diào)查是實質(zhì)的偵查，職務(wù)犯罪調(diào)查中，監(jiān)察人員實施上述行為，與非職務(wù)犯罪中公安人員的刑訊逼供、暴力取證行為具有等質(zhì)性。況且，由于職務(wù)犯罪調(diào)查中，留置措施的廣泛適用導(dǎo)致被調(diào)查人如果遭受刑訊逼供、暴力取證行為，更難以受到監(jiān)督和得到救濟。因此，適應(yīng)國家監(jiān)察體制改革，相應(yīng)調(diào)整刑法中有關(guān)司法工作人員的條款，將履行職務(wù)犯罪調(diào)查職責(zé)的監(jiān)察人員以司法工作人員論，對于建立有效問責(zé)機制而言是必要的。

（三）以公開透明規(guī)范權(quán)力運行機制

公開透明是開展有效監(jiān)督的前提。然而，在涉嫌職務(wù)犯罪的案件中，由于留置措施的廣泛適用，導(dǎo)致職務(wù)犯罪調(diào)查活動高度封閉。根據(jù)監(jiān)察法規(guī)范以及監(jiān)察實踐狀況，為了排除干擾，留置期間不允許律師介入，因此在調(diào)查階段無法充分了解案件，這意味著在之后司法程序中犯罪嫌疑人、被告人可能陷入被動地位。為了事后還原調(diào)查全過程，監(jiān)察法規(guī)定了全程錄音錄像制度。監(jiān)察法第41條規(guī)定：“調(diào)查人員進行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當(dāng)對全過程進行錄音錄像，留存?zhèn)洳椤?；監(jiān)察法實施條例第56條還特別強調(diào)保持全程錄音錄像的完整性。完整的全程錄音錄像，是對調(diào)查過程最客觀、最真實的記錄，公開全程錄音錄像與律師介入調(diào)查階段具有相似效果，都能夠讓律師全面了解案件過程。然而，監(jiān)察調(diào)查過程中的全程錄音錄像，不是為了公開調(diào)查過程，而是“留存?zhèn)洳椤?。根?jù)既往的監(jiān)察與司法實踐，有權(quán)查看全程錄音錄像的主體是監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)以及審判機關(guān)，律師不在其列。監(jiān)察實踐中，即使律師成功申請調(diào)取錄音錄像，也可能無法觀看。此種意義上的全程錄音錄像，已經(jīng)喪失了保障司法過程公開透明的功能，實用價值大大削弱。

全程錄音錄像的核心價值在于真實反映調(diào)查過程，即使立法沒有規(guī)定全程錄音錄像應(yīng)當(dāng)作為證據(jù)隨案卷一并移送，但不可否認，其較之書面筆錄在證據(jù)能力上有明顯優(yōu)勢，律師只有獲取了全程錄音錄像，才能夠稱之為充分參與司法過程。否則，由于無法還原調(diào)查過程，犯罪嫌疑人、被告人的辯護權(quán)實質(zhì)上被削減。監(jiān)察機關(guān)不允許律師介入留置階段，可以說是為了防止串供、排除干擾。但進入到司法程序，公開全程錄音錄像并不存在任何干擾調(diào)查的問題，在司法階段仍然不公開全程錄音錄像，唯一的實質(zhì)理由只能是由于調(diào)查過程涉密而不宜公開。然而，即使涉及國家秘密或其他敏感信息，仍然能夠在音頻、視頻脫密、脫敏之后再公開，保障公開內(nèi)容的妥當(dāng)性。

事實上，公開全程錄音錄像不僅對于辯護律師和被告人有意義，對監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)同樣具有實質(zhì)價值。對于監(jiān)察機關(guān)而言，公開全程錄音錄像，有助于呈現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)公正合法的調(diào)查過程，維護監(jiān)察活動的權(quán)威性。對于司法機關(guān)而言，透過對全程錄音錄像的實質(zhì)研判與分析，可以與監(jiān)察機關(guān)移送的案卷資料相互對照，綜合判斷調(diào)查活動是否妥當(dāng)，這對于檢察機關(guān)加強對調(diào)查活動的再監(jiān)督以及審判機關(guān)擺脫對監(jiān)察機關(guān)的“卷宗依賴”，貫徹落實以審判為中心的理念大有裨益。

結(jié) 語

國家監(jiān)察體制改革，創(chuàng)設(shè)了高階獨立的監(jiān)察權(quán)及配套制度體系，這既是新時代中國式法治反腐機制構(gòu)建的重大成果，亦是對國家權(quán)力結(jié)構(gòu)更新的一次挑戰(zhàn)。改革所提出的“分權(quán)-控權(quán)”模式及形成的新“四權(quán)”結(jié)構(gòu)，是對20世紀80年代以來中國權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)改革的延續(xù)和發(fā)展，是建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效的理想型權(quán)力運行機制的有益嘗試。深化改革的核心目標是劃定監(jiān)察權(quán)力的理性邊界，“‘把權(quán)力關(guān)進制度的籠子’，是法治建構(gòu)標準的‘中國式’表達，涵括了對一切公權(quán)力行使的要求”。深化改革的著力點從權(quán)力博弈轉(zhuǎn)向權(quán)力平衡，揭示了監(jiān)察法治從規(guī)則之治向良法善治進化的理論邏輯，符合中國式法治現(xiàn)代化的實踐規(guī)律。