李金玲

（煙臺市福山區(qū)自然資源局，山東 煙臺 265500）

0.引言

編制國土空間規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施，是黨中央、國務(wù)院賦予自然資源部門的一項(xiàng)重要職責(zé)。但目前國土空間規(guī)劃管理存在規(guī)劃編制部門不統(tǒng)一、底圖不統(tǒng)一、空間參考不統(tǒng)一、各類規(guī)劃沖突嚴(yán)重、缺乏規(guī)劃間的協(xié)同、審批流程復(fù)雜且周期長以及實(shí)時(shí)監(jiān)督管理不足等問題[1]。因此，深入貫徹和落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》的文件精神，2019年自然資源部為下發(fā)了《自然資源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》[2]，全面啟動國土空間規(guī)劃編制審批和實(shí)施管理工作，明確提出要搭建國家、省、市（縣）三級國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，，從而實(shí)現(xiàn)覆蓋全國、權(quán)威統(tǒng)一以及動態(tài)更新的國土空間規(guī)劃“一張圖”，國土空間規(guī)劃編制、審查、動態(tài)監(jiān)測和評估預(yù)警全過程管理。本文根據(jù)市級自然資源信息化現(xiàn)狀，利用GIS、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，以自然資源大數(shù)據(jù)體系為基礎(chǔ)，構(gòu)建了市級國土空間規(guī)劃“一張圖”，基于統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，搭建了市級國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)（以下簡稱市級實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)），有效支撐了國土空間規(guī)劃編制、審查、動態(tài)監(jiān)測及評估預(yù)警的全過程管理，為構(gòu)建市級國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施提供強(qiáng)有力的信息化支撐，全面提升了市級國土空間治理體系和現(xiàn)代化治理能力。

1.建設(shè)內(nèi)容

本文的建設(shè)內(nèi)容包括三方面內(nèi)容：（1）市級國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)。通過對歷史、現(xiàn)狀、規(guī)劃等數(shù)據(jù)梳理和整合，形成全市全覆蓋、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、動態(tài)更新的國土空間規(guī)劃“一張圖”，實(shí)現(xiàn)信息共享和數(shù)據(jù)互聯(lián)，為國土空間規(guī)劃編制、審批、實(shí)施監(jiān)督管理等提供豐富、詳實(shí)的數(shù)據(jù)支撐；（2）市級國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)。利用先進(jìn)技術(shù)，以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為基礎(chǔ)，打造一套可感知、能學(xué)習(xí)、善治理以及自適應(yīng)的實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)，建立“編制、審查、實(shí)施、監(jiān)督”國土空間規(guī)劃全流程閉環(huán)管理體系，從而實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃全程覆蓋的統(tǒng)一管理，并與國家、省級系統(tǒng)關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)縱向和橫向上相關(guān)部門的互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享交換；（3）提供國土空間規(guī)劃管理多方面應(yīng)用功能模塊。以市級實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)為核心，通過國土空間規(guī)劃業(yè)務(wù)管理、監(jiān)管規(guī)則體系建設(shè)和國土空間規(guī)劃指標(biāo)模型體系建設(shè)，為國土空間規(guī)劃管理工作提供規(guī)劃編制、成果審查和管理、項(xiàng)目審批、實(shí)施監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)測、評估預(yù)警以及規(guī)劃用途管制等多方面應(yīng)用。

2.總體設(shè)計(jì)

2.1 系統(tǒng)框架設(shè)計(jì)

市級實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)基于分布式微服務(wù)架構(gòu)，采用層次化的設(shè)計(jì)理念，在遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)規(guī)則的前提下，對系統(tǒng)框架進(jìn)行設(shè)計(jì)，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施層、數(shù)據(jù)層、平臺層、服務(wù)層、應(yīng)用層和用戶層。系統(tǒng)總體架構(gòu)設(shè)計(jì)示意圖如圖1所示。

圖1 系統(tǒng)總體框架設(shè)計(jì)示意圖

基礎(chǔ)設(shè)施層是基于市級自然資源云提供的硬件資源，搭建操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)以及GIS平臺，為系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行提供必要的軟硬件支撐。數(shù)據(jù)層是基于關(guān)系型數(shù)據(jù)庫、文件型和分布式系統(tǒng)，構(gòu)建集歷史、現(xiàn)狀、規(guī)劃等為一體的國土空間規(guī)劃“一張圖”，同時(shí)還構(gòu)建集指標(biāo)、模型和規(guī)劃等為一體的指標(biāo)模型知識庫。平臺層是通過對國土空間規(guī)劃指標(biāo)模型體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)流程、業(yè)務(wù)、指標(biāo)和模型等方面的管理。服務(wù)層是采用分布式微服務(wù)架構(gòu)，為應(yīng)用層提供數(shù)據(jù)和功能服務(wù)，包括地圖服務(wù)、業(yè)務(wù)流程引擎、注冊中心、配置中心以及負(fù)載均衡等。應(yīng)用層是根據(jù)《國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》[3]國家標(biāo)準(zhǔn)和自身特色進(jìn)行功能開發(fā)和展示，包括成果展示、審查、實(shí)施、評估預(yù)警以及模型管理等八大核心功能模塊。用戶層是系統(tǒng)使用人員，包括自然資源部門、政府相關(guān)部門、規(guī)劃編制和評估單位、科研院所以及社會公眾等。

2.2 國土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)庫設(shè)計(jì)

市級實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)以自然資源大數(shù)據(jù)體系為基礎(chǔ)，并根據(jù)相關(guān)建庫標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范構(gòu)建了全市權(quán)威統(tǒng)一的、動態(tài)更新的國土空間規(guī)劃“一張圖”，主要包括現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、管理數(shù)據(jù)庫以及社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫四大類[4]?，F(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫包括測繪、地質(zhì)、地理國情以及土地利用現(xiàn)狀等16類數(shù)據(jù)；規(guī)劃數(shù)據(jù)庫包括重要控制線、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及礦產(chǎn)資源規(guī)劃等15類數(shù)據(jù)；管理數(shù)據(jù)庫包括不動產(chǎn)登記、自然資源確權(quán)以及生態(tài)修復(fù)等7類數(shù)據(jù)；社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫包括社會、經(jīng)濟(jì)和人口3類數(shù)據(jù)。市級國土空間規(guī)劃“一張圖”通過數(shù)據(jù)接口，為市級實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)和其他相關(guān)系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)分發(fā)、調(diào)用和共享服務(wù)。國土空間規(guī)劃“一張圖”示意圖如圖2所示。

圖2 國土空間規(guī)劃“一張圖”示意圖

2.3 功能模塊設(shè)計(jì)

市級實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)根據(jù)《國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》的功能設(shè)計(jì)要求，結(jié)合本市實(shí)際情況設(shè)計(jì)并開發(fā)，主要包括“一張圖”應(yīng)用、規(guī)劃分析評價(jià)、成果審查管理、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警、指標(biāo)模型管理、監(jiān)測評估預(yù)警、規(guī)劃用途管制和規(guī)劃編制管理等功能。系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)示意圖如圖3所示。

圖3 系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)示意圖

3.關(guān)鍵技術(shù)

3.1 微服務(wù)技術(shù)架構(gòu)

微服務(wù)技術(shù)架構(gòu)是在SOA架構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行升級，可實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)功能水平的垂直拆分，形成多個微服務(wù)集。微服務(wù)集能夠獨(dú)立部署和運(yùn)行，通過服務(wù)注冊管理中心，實(shí)現(xiàn)負(fù)載均衡配置和路由控制[5]。因此，微服務(wù)技術(shù)架構(gòu)具有部署簡單、可兼容、可擴(kuò)展、異構(gòu)性強(qiáng)以及彈性大等特點(diǎn)，利用該技術(shù)框架進(jìn)行自然資源調(diào)查監(jiān)測系統(tǒng)的搭建，可解決海量異構(gòu)數(shù)據(jù)的處理、多接口對接以及共享融合等問題。本系統(tǒng)采用Spring Cloud技術(shù)服務(wù)框架，實(shí)現(xiàn)服務(wù)注冊和發(fā)現(xiàn)、數(shù)據(jù)監(jiān)控、配置中心、日志監(jiān)控以及容錯限流等功能。

3.2 全覆蓋、可定制的國土空間規(guī)劃指標(biāo)庫

國土空間規(guī)劃指標(biāo)庫是支撐規(guī)劃業(yè)務(wù)管理的基礎(chǔ)，具有全覆蓋、可定制等特點(diǎn)。指標(biāo)全覆蓋是指國土空間規(guī)劃指標(biāo)庫包括了全部業(yè)務(wù)管理的預(yù)期性、約束性指標(biāo)。指標(biāo)可定制是在構(gòu)建指標(biāo)計(jì)算模型時(shí)，可根據(jù)不同模型數(shù)據(jù)源和配置參數(shù)，對指標(biāo)進(jìn)行可定制[6]。國土空間規(guī)劃指標(biāo)庫設(shè)計(jì)包括四個步驟：（1）輸入指標(biāo)體系，主要包括指標(biāo)定義、說明和范圍、數(shù)據(jù)來源等指標(biāo)體系，以及監(jiān)測、預(yù)警和評估等指標(biāo)業(yè)務(wù)應(yīng)用場景兩部分內(nèi)容；（2）根據(jù)指標(biāo)項(xiàng)和指標(biāo)值模型，構(gòu)建指標(biāo)管理模型；（3）根據(jù)開發(fā)指標(biāo)值和指標(biāo)狀態(tài)計(jì)算算法，構(gòu)建指標(biāo)計(jì)算模型；（4）根據(jù)指標(biāo)管理和指標(biāo)計(jì)算兩個模型，對規(guī)劃業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算，輸出指標(biāo)的期望值、規(guī)劃值、監(jiān)測值等指標(biāo)成果。

4.系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)

4.1 “一張圖”應(yīng)用

“一張圖”應(yīng)用實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)展示、基本操作和查詢統(tǒng)計(jì)等功能。數(shù)據(jù)展示是系統(tǒng)的基礎(chǔ)功能，讓各級領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)處室人員瀏覽國土空間規(guī)劃“一張圖”的各類數(shù)據(jù)資源。數(shù)據(jù)組織上能體現(xiàn)出國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)間的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，達(dá)到全面的、結(jié)構(gòu)化的、靈活的可視化數(shù)據(jù)瀏覽方式，從而支撐國土空間規(guī)劃從編制、審查、實(shí)施、監(jiān)督以及評估全流程各環(huán)節(jié)看圖?；静僮靼ǖ貓D放大縮小平移全圖，圖層控制、量算、比對分析等。查詢統(tǒng)計(jì)可實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵字模糊查詢統(tǒng)計(jì)和空間查詢統(tǒng)計(jì)。以工程建設(shè)項(xiàng)目審批為例，查詢統(tǒng)計(jì)結(jié)果將項(xiàng)目名稱、批準(zhǔn)部門、編制單位及項(xiàng)目編號以數(shù)字排序方式列出，并在地圖上以數(shù)字標(biāo)明位置，地圖顯示范圍縮放到這些項(xiàng)目的范圍上，若符合條件的項(xiàng)目過多，則對搜索結(jié)果進(jìn)行分頁顯示。鼠標(biāo)在搜索結(jié)果的項(xiàng)目中來回滑動時(shí)，被劃過的項(xiàng)目的標(biāo)號在地圖上被高亮顯示。

4.2 規(guī)劃分析評價(jià)

規(guī)劃分析評價(jià)服務(wù)于國土空間規(guī)劃編制和評估階段工作，是基于“一張圖”應(yīng)用，通過國土空間規(guī)劃指標(biāo)庫和模型庫對編制和評估工作進(jìn)行分析評價(jià)，如，國土開發(fā)適宜性評價(jià)、國土空間規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)識別評估等，并以表格、圖表等方式動態(tài)直觀展現(xiàn)“雙評價(jià)”“雙評估”成果。

4.3 成果審查管理

成果審查管理服務(wù)于規(guī)劃成果審批階段，是對全市范圍的各類規(guī)劃編制成果進(jìn)行審查、管理和利用，主要包括規(guī)劃成果在線上報(bào)、質(zhì)量檢查、規(guī)劃成果審批和臺賬統(tǒng)計(jì)等功能，從而支撐規(guī)劃編制成果數(shù)字化質(zhì)量檢查和審核檢查，數(shù)據(jù)入庫管理以及指標(biāo)管控等應(yīng)用。

4.4 資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警

資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警是通過整合、匯總相關(guān)部門的資源環(huán)境承載能力的監(jiān)測預(yù)警數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境承載能力智能分析和動態(tài)可視化展現(xiàn)，主要包括動態(tài)監(jiān)管、定期評估以及決策分析等功能，從而為分區(qū)分級評價(jià)和自然資源開發(fā)與利用管理提供輔助決策支持。

4.5 指標(biāo)模型管理

指標(biāo)模型管理服務(wù)于系統(tǒng)運(yùn)維管理階段，根據(jù)國家的指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)，結(jié)合全市實(shí)際情況，基于監(jiān)測評估預(yù)警工作，對指標(biāo)模型進(jìn)行研究和設(shè)計(jì)，形成了評價(jià)、評估和規(guī)則三大模型庫，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測評估預(yù)警指標(biāo)模型可視化管理，滿足監(jiān)測指標(biāo)隨業(yè)務(wù)調(diào)整靈活調(diào)度的需求。

4.6 監(jiān)測評估預(yù)警

監(jiān)測評估預(yù)警服務(wù)于國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理階段，通過構(gòu)建綜合評估指標(biāo)、專項(xiàng)評估指標(biāo)和預(yù)警模型，匯交國土空間規(guī)劃重要控制線和相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)運(yùn)行數(shù)據(jù)，為國土空間規(guī)劃實(shí)施情況提供監(jiān)測、評估和預(yù)警功能，輔助領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策。

4.7 規(guī)劃用途管制

規(guī)劃用途管制服務(wù)于國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理階段，通過動態(tài)匯交工程建設(shè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)、資源開發(fā)利用數(shù)據(jù)、執(zhí)法監(jiān)察數(shù)據(jù)等，為國土空間規(guī)劃用途管制和審查部門提供空間準(zhǔn)入管控、項(xiàng)目選址以及合規(guī)性審查等功能服務(wù)，從而支撐國土空間開發(fā)和利用管理的相關(guān)決策。

4.8 規(guī)劃編制管理

規(guī)劃編制管理服務(wù)于國土空間規(guī)劃編制階段，通過匯交規(guī)劃編制項(xiàng)目的相關(guān)成果信息，為國土空間規(guī)劃編制管理部門提供項(xiàng)目基本信息管理、項(xiàng)目進(jìn)度管理以及成果管理等功能，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制項(xiàng)目從立項(xiàng)、編制成果、成果審查到批后公示全過程管理。

5.結(jié)束語

市級實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)作為國土空間治理的重要手段，有效地規(guī)范和指導(dǎo)了國土空間規(guī)劃管理工作，通過建立國土空間規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)測、評估、預(yù)警等全周期閉環(huán)管理，實(shí)現(xiàn)了國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)資源的“一張圖”展示、智能編制、精準(zhǔn)實(shí)施、動態(tài)監(jiān)測、定期評估以及及時(shí)預(yù)警等功能。目前系統(tǒng)已正式運(yùn)行，為全市國土空間規(guī)劃體系的監(jiān)督實(shí)施提供強(qiáng)有力的信息化支撐。下一步，將持續(xù)優(yōu)化、完善系統(tǒng)，豐富國土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)成果，擴(kuò)展專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃管理等功能模塊，同步指導(dǎo)各區(qū)市加快系統(tǒng)建設(shè)，最終形成全市上下聯(lián)通的國土空間規(guī)劃“一張圖”，從而為社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。