劉 芳

隨著水務(wù)事業(yè)單位管理日益規(guī)范，內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)單位的運(yùn)行和發(fā)展越來越重要。而水務(wù)事業(yè)單位性質(zhì)特殊，屬于為社會(huì)民生提供公共服務(wù)的非營利性單位，需要通過更加健全的內(nèi)部控制制度有效提升管理水平。介于水務(wù)事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的特殊性，需要通過更加科學(xué)適用的內(nèi)部控制制度保障單位的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、加強(qiáng)水務(wù)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的必要性

（一）水務(wù)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)是外部環(huán)境要求的體現(xiàn)

2012年，財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，第一次對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行了明確的規(guī)范要求，水務(wù)事業(yè)單位開始初步制定內(nèi)控制度，并以此提高本單位的內(nèi)部管理水平，從而達(dá)到規(guī)范內(nèi)部控制、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的目的。

2015年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步對(duì)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)加以規(guī)范，內(nèi)部相互制衡以防權(quán)力濫用，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、提供有力支撐。水務(wù)事業(yè)單位大多數(shù)屬于公益類事業(yè)性質(zhì)，是服務(wù)社會(huì)民生的公益單位，建立健全內(nèi)控制度可助力水務(wù)事業(yè)單位提高公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平。

2016年，財(cái)政部專門發(fā)布通知，要求開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，水務(wù)事業(yè)單位依據(jù)內(nèi)控重點(diǎn)內(nèi)容及薄弱環(huán)節(jié)，更有針對(duì)性地建立健全內(nèi)部控制體系，這種“以評(píng)促建”的模式，有效推動(dòng)了水務(wù)事業(yè)單位如期完成內(nèi)部控制的建立與實(shí)施任務(wù)。

（二）水務(wù)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)是深化改革要求的體現(xiàn)

一是內(nèi)部控制建設(shè)服務(wù)于預(yù)算績效管理改革。財(cái)政部門對(duì)預(yù)算目標(biāo)的管理日益嚴(yán)格，2020年以前，要求對(duì)資金超過500萬元的水務(wù)項(xiàng)目做績效評(píng)價(jià)，去年對(duì)水務(wù)設(shè)施運(yùn)維類項(xiàng)目增加了績效目標(biāo)考核的要求，今年對(duì)所有的水務(wù)財(cái)政項(xiàng)目進(jìn)行全面績效考核。這就需要水務(wù)事業(yè)單位加強(qiáng)績效管理各環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，從立項(xiàng)之初的預(yù)算績效目標(biāo)編審、項(xiàng)目執(zhí)行過程中的績效運(yùn)行監(jiān)控以及項(xiàng)目完成后的績效評(píng)價(jià)應(yīng)用等多方面推動(dòng)預(yù)算績效管理提質(zhì)增效。

二是內(nèi)部控制建設(shè)服務(wù)于政府“過緊日子”的要求。作為財(cái)政全額撥款的水務(wù)事業(yè)單位，更要嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，特別是公用經(jīng)費(fèi)以及“三公”經(jīng)費(fèi)支出，更要厲行節(jié)約，強(qiáng)化內(nèi)控制度中財(cái)政支出、支付約束，對(duì)不符合預(yù)算要求的支出，從內(nèi)控制度中予以約束，加強(qiáng)新增支出的審核管控，堅(jiān)決杜絕鋪張浪費(fèi)行為，對(duì)“無預(yù)算、超預(yù)算、非預(yù)算”的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

三是內(nèi)部控制建設(shè)服務(wù)于規(guī)范使用財(cái)政資金的要求。水務(wù)事業(yè)單位的預(yù)算、支付、政采、資產(chǎn)、水利項(xiàng)目等均與財(cái)政資金息息相關(guān)，與內(nèi)部控制規(guī)定的六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程密切相關(guān)。因此，從內(nèi)部控制層面建立健全水務(wù)事業(yè)單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)及管理流程，能有效保障單位財(cái)政資金規(guī)范使用，防止國有資產(chǎn)流失。

四是內(nèi)部控制建設(shè)服務(wù)于政府會(huì)計(jì)改革。2019年，初水務(wù)事業(yè)單位完成了政府會(huì)計(jì)制度改革及賬務(wù)銜接，在內(nèi)控制度中明確規(guī)范單位應(yīng)根據(jù)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度進(jìn)行會(huì)計(jì)全面核算，也詳細(xì)規(guī)定預(yù)算、核算、決算等財(cái)務(wù)關(guān)鍵崗位職責(zé)。單位內(nèi)財(cái)務(wù)部門人員分工明確，提高財(cái)務(wù)工作效率，提升單位決算準(zhǔn)確度，進(jìn)而滿足政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息的高質(zhì)量要求，確保政府會(huì)計(jì)改革深入推進(jìn)。

（三）水務(wù)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)是內(nèi)控報(bào)告要求的體現(xiàn)

自2017年開始，財(cái)政部每年都要求各單位編制上一年度單位內(nèi)部控制報(bào)告，并且每年的要求都比上一年的要求更嚴(yán)格。2017年，水務(wù)事業(yè)單位提供的內(nèi)控報(bào)告僅僅是自我承諾式報(bào)告；2018年要求上傳內(nèi)控設(shè)計(jì)資料，以證明本單位確實(shí)建立了內(nèi)部控制制度；2019年要求上傳內(nèi)控執(zhí)行證據(jù)，以證明本單位在建立內(nèi)部控制制度后嚴(yán)格按照制度執(zhí)行；2020年要求上傳成果發(fā)布文件，以證明內(nèi)部控制制度已通過單位黨委會(huì)審核，證明本單位內(nèi)控制度存在的真實(shí)性；2021年開展自查與檢查，重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部控制報(bào)告內(nèi)容的真實(shí)性、完整性、規(guī)范性，促使單位更加重視內(nèi)部控制制度的建立健全，不斷提高內(nèi)部控制報(bào)告質(zhì)量。

二、水務(wù)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)存在的問題

（一）人員方面：重視程度不高

水務(wù)事業(yè)單位在水利方面的專業(yè)性較高，往往對(duì)水資源管理、水文測報(bào)預(yù)報(bào)、水質(zhì)檢測、供水節(jié)水等專業(yè)相關(guān)事項(xiàng)比較重視，而對(duì)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等事項(xiàng)有所忽視。一方面，單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)不夠全面，重視程度較低，有的領(lǐng)導(dǎo)是水利科班專業(yè)出身，對(duì)內(nèi)控工作幾乎不了解，不利于內(nèi)控相關(guān)的各項(xiàng)工作開展。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)存在片面思想，有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)控僅指財(cái)務(wù)方面的控制要求，與單位整體的業(yè)務(wù)無關(guān)。此外，單位職工缺乏內(nèi)控意識(shí)，有的因主管領(lǐng)導(dǎo)不重視內(nèi)控或?qū)?nèi)控有偏見，從而造成職工也上行下效，有的對(duì)內(nèi)控制度及流程不甚了解，在工作過程中只看專業(yè)工作任務(wù)的完成度，在業(yè)務(wù)工作中并沒有執(zhí)行單位內(nèi)控制度要求。

（二）事前方面：制度編制銜接不到位

在編制內(nèi)控制度時(shí)，各業(yè)務(wù)及管理科室僅對(duì)本部門所涉及的制度內(nèi)容進(jìn)行匯編，而部門間的銜接部分往往無法有效連結(jié)起來，從而影響風(fēng)險(xiǎn)防范和效果管控。例如，每一筆支出都是業(yè)務(wù)科室在做年度預(yù)算時(shí)按照預(yù)算管理編制流程完成支出預(yù)算，每一本合同都是合同管理部門按照合同管理流程完成合同簽訂，財(cái)務(wù)部門按照收支管理流程完成資金支付。單獨(dú)來看，每一個(gè)部門在其獨(dú)立的職能范圍內(nèi)都按照流程做到位，但如果聯(lián)系起來，若該筆支出涉及固定資產(chǎn)入庫，而業(yè)務(wù)部門在做預(yù)算計(jì)劃時(shí)，未及時(shí)告知資產(chǎn)管理部門，資產(chǎn)管理部門并不知曉該筆新資產(chǎn)，財(cái)務(wù)部門按照合同約定將資金作了支付，等資產(chǎn)部門進(jìn)行終期盤點(diǎn)時(shí)，可能才會(huì)發(fā)現(xiàn)該筆新資產(chǎn)，各部門間的相互制衡程度較低，降低了風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

（三）事中方面：制度學(xué)習(xí)不到位執(zhí)行不力

水務(wù)事業(yè)單位科室分布面較廣，不僅體現(xiàn)在業(yè)務(wù)職能范圍較廣，也體現(xiàn)在辦公地點(diǎn)范圍廣泛。由于水務(wù)事業(yè)單位職能的特殊性，沿河道的水務(wù)站房均有單位職工，他們工作地點(diǎn)偏遠(yuǎn)且分散，管理方式和管理水平也存在一定的差異，往往無法集中學(xué)習(xí)內(nèi)控制度，因此在執(zhí)行內(nèi)控制度過程中存在較大的隨意性。由于地域及工作區(qū)域的限制，職工大多會(huì)按照其直屬領(lǐng)導(dǎo)的指示和要求開展具體工作，完全忽視內(nèi)控制度的工作流程要求。

（四）事后方面：制度評(píng)價(jià)不及時(shí)

水務(wù)事業(yè)單位大多沒有設(shè)立內(nèi)部監(jiān)察部門，無法對(duì)單位內(nèi)控運(yùn)行進(jìn)行全面監(jiān)督；有的單位雖然設(shè)立了監(jiān)察部門，但實(shí)際上僅依靠財(cái)務(wù)部門進(jìn)行資金收付的自我監(jiān)督，降低了監(jiān)察結(jié)果的客觀性。監(jiān)察部門對(duì)內(nèi)控的審計(jì)監(jiān)督作用發(fā)揮不大，制度評(píng)價(jià)流于形式，忽視了單位內(nèi)部監(jiān)督的必要性，沒有完整做到對(duì)單位風(fēng)險(xiǎn)的整體評(píng)估和內(nèi)控制度執(zhí)行的評(píng)價(jià)工作，從根本上反映出對(duì)內(nèi)控制度的不重視。

（五）整體方面：信息化程度不高

目前，大多事業(yè)單位并沒有完整的內(nèi)控信息化系統(tǒng)，內(nèi)控制度制定發(fā)布后，通常只能按照內(nèi)控要求進(jìn)行“有紙化”辦公，所有流程必須依靠紙質(zhì)材料。以一次請款報(bào)銷為例，最復(fù)雜的流程需要經(jīng)過經(jīng)辦人、所在科室負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)、單位負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)簽字確認(rèn)才可完成。由于水務(wù)工作地點(diǎn)偏遠(yuǎn)的特征，有的職工到單位報(bào)銷請款非常不便，如果趕上領(lǐng)導(dǎo)外出開會(huì)，該流程在一日之內(nèi)無法完成，嚴(yán)重影響報(bào)銷時(shí)效，也給財(cái)務(wù)人員審核帶來不便。

三、優(yōu)化水務(wù)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的措施

（一）提高領(lǐng)導(dǎo)重視程度，推動(dòng)內(nèi)控建立

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第六條規(guī)定：“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)?！庇纱丝闯?，國家對(duì)內(nèi)控的要求非常嚴(yán)格，單位一把手是內(nèi)控建設(shè)的直接負(fù)責(zé)人。水務(wù)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)根據(jù)財(cái)政部及市財(cái)政部門關(guān)于內(nèi)控的政策要求，加大對(duì)單位內(nèi)控建設(shè)的關(guān)注力度，從單位整體角度推動(dòng)建立內(nèi)控制度體系，規(guī)范各業(yè)務(wù)科室職能，完善關(guān)鍵崗位的工作流程。對(duì)于單位組織的關(guān)于內(nèi)控制度的講解，特別是由事務(wù)所專業(yè)人員講解的內(nèi)控制度重要性的培訓(xùn)，單位領(lǐng)導(dǎo)層也要“俯下身來”參會(huì)，進(jìn)而帶動(dòng)全體職工重視內(nèi)控建設(shè)。

（二）加強(qiáng)部門間溝通，共同參與內(nèi)控建設(shè)

內(nèi)控制度不再是單純的財(cái)務(wù)制度，而是一部能指導(dǎo)職工更有效完成工作的行動(dòng)指南，是一套完整的制度體系。各部門在編制工作流程制度時(shí)，更應(yīng)注重部門間的相互配合，建立一個(gè)專門的審議小組，將各部門的制度貫穿起來，從單位層面將預(yù)算編制、合同簽訂、資產(chǎn)采購及管理、資金安全全面聯(lián)系起來，既保證各部門工作的獨(dú)立性，又能起到部門間相互監(jiān)督的作用，避免制度在部門間形成斷層。

（三）加大職工學(xué)習(xí)力度，嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控制度

隨著內(nèi)控制度的建立和修訂，內(nèi)控的學(xué)習(xí)不是一蹴而就的，需要單位職工常學(xué)常新。一方面，在內(nèi)控制度建立發(fā)布的初始階段，請事務(wù)所專業(yè)人員對(duì)內(nèi)控制度進(jìn)行一次全面講解；每次內(nèi)控制度修訂后，要及時(shí)對(duì)修訂內(nèi)容向單位職工進(jìn)行宣講，不僅向全體職工具體說明進(jìn)行了哪些部分的修訂，更要將內(nèi)控中六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)所涵蓋的內(nèi)容重點(diǎn)向水務(wù)職工闡述，避免在后續(xù)業(yè)務(wù)工作中發(fā)生流程性錯(cuò)誤。另一方面，對(duì)與內(nèi)控密切相關(guān)的科室部門，如財(cái)務(wù)部門、合同管理部門、采購部門、資產(chǎn)管理部門、審計(jì)監(jiān)督部門、紀(jì)檢部門等，定期進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)和交流研討，加強(qiáng)相關(guān)人員的國家法律法規(guī)、業(yè)務(wù)政策規(guī)范、財(cái)務(wù)規(guī)則、審計(jì)管理等內(nèi)容的學(xué)習(xí)?？紤]到水務(wù)事業(yè)單位工作環(huán)境的特殊性，單位可派業(yè)務(wù)骨干深入基層，向各區(qū)域的水文觀測站職工宣講內(nèi)控制度，切實(shí)解決“最后一公里”問題，從而達(dá)到單位內(nèi)全體人員熟悉和掌握內(nèi)控制度，并在工作過程中嚴(yán)格執(zhí)行。

（四）保證評(píng)估常態(tài)化，確保內(nèi)控常更新

要想保證單位內(nèi)控評(píng)估常態(tài)化，首先要成立監(jiān)督部門，按照內(nèi)控文件要求，單位內(nèi)控的牽頭部門應(yīng)與評(píng)價(jià)監(jiān)督部門相分離。因此，規(guī)模大的水務(wù)事業(yè)單位要設(shè)立紀(jì)檢或監(jiān)察部門，規(guī)模小的水務(wù)事業(yè)單位如果人員緊缺，可以在其他行政部門內(nèi)設(shè)立審計(jì)監(jiān)督崗位，明確該部門及崗位職責(zé)，提高監(jiān)察人員在單位內(nèi)部的地位。其次要成立內(nèi)控評(píng)價(jià)小組，明確小組的職責(zé)分工，加大內(nèi)控檢查力度。一是在辦理日常業(yè)務(wù)執(zhí)行內(nèi)控流程過程中，對(duì)不能完全滿足工作需要的流程提出意見并加以改進(jìn)；二是每年至少一次對(duì)單位內(nèi)控制度進(jìn)行全面評(píng)價(jià)和監(jiān)督，評(píng)估范圍應(yīng)全面覆蓋到單位整體和各業(yè)務(wù)層面。單位可以根據(jù)監(jiān)督部門出具的內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)報(bào)告完善內(nèi)部管理制度，并將其作為內(nèi)控修訂的重要參考依據(jù)，定期對(duì)內(nèi)控制度進(jìn)行更新修訂，使之更符合本單位的管理需求，更便于本單位開展業(yè)務(wù)，更符合政策法規(guī)的要求。

（五）加快信息系統(tǒng)建設(shè)，優(yōu)化內(nèi)控制度應(yīng)用

隨著財(cái)務(wù)管理信息化程度越來越高，水務(wù)事業(yè)單位各部門對(duì)信息化管理更加重視，但由于財(cái)政資金越來越緊張，無法一次性投入足夠的財(cái)政資金建立一套完整的內(nèi)控信息系統(tǒng)，因此，加快內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)，可以從資產(chǎn)、資金等環(huán)節(jié)分別入手。

資產(chǎn)管理部門利用資產(chǎn)管理系統(tǒng)全面登記國有資產(chǎn)實(shí)物信息，尤其利用好實(shí)物照片上傳功能，建立詳實(shí)的資產(chǎn)臺(tái)賬。水務(wù)事業(yè)單位項(xiàng)目支出較多，從項(xiàng)目中形成的固定資產(chǎn)數(shù)額較大、數(shù)量較多，專用設(shè)備大多屬于用項(xiàng)目資金購買的固定資產(chǎn)，利用資產(chǎn)管理系統(tǒng)將資產(chǎn)與所屬項(xiàng)目匹配對(duì)應(yīng)記錄，更方便項(xiàng)目資產(chǎn)的查詢統(tǒng)計(jì)，也使項(xiàng)目驗(yàn)收更明晰。同時(shí)，可以利用資產(chǎn)系統(tǒng)管理低值易耗品，與固定資產(chǎn)分別管理，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的分類分級(jí)管理。定期進(jìn)行資產(chǎn)盤點(diǎn)清查，按照2021年國務(wù)院《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》的要求，單位應(yīng)當(dāng)定期或者不定期對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)、對(duì)賬，由于資產(chǎn)的使用人或者管理人的原因，造成資產(chǎn)毀損或滅失的，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)人員的責(zé)任。因此，充分利用好資產(chǎn)管理系統(tǒng)，以信息化方式保障國有資產(chǎn)的安全。

財(cái)務(wù)部門加快建立會(huì)計(jì)電子檔案，加快水務(wù)事業(yè)單位的差旅費(fèi)電子憑證網(wǎng)上報(bào)銷公務(wù)平臺(tái)的應(yīng)用，從網(wǎng)上填寫出差申請，在政府采購機(jī)票管理網(wǎng)站或公務(wù)行APP上購買機(jī)票、火車票等，并進(jìn)行賓館住宿的網(wǎng)絡(luò)預(yù)訂，職工通過公務(wù)卡進(jìn)行支付，再從網(wǎng)上進(jìn)行票據(jù)的審批及報(bào)銷，最終利用預(yù)算一體化平臺(tái)的“國庫集中支付”模塊進(jìn)行報(bào)銷還款，形成的會(huì)計(jì)檔案以電子化形式存儲(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)水務(wù)單位職工差旅費(fèi)報(bào)銷全流程電子化管理，有效解決水務(wù)職工因工作地點(diǎn)偏遠(yuǎn)無法及時(shí)報(bào)銷請款的問題，進(jìn)而優(yōu)化內(nèi)控制度在水務(wù)事業(yè)單位內(nèi)的應(yīng)用。

四、結(jié)語

內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作任務(wù)體系，需要結(jié)合水務(wù)事業(yè)單位的特點(diǎn)加快推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)?？偟膩碚f，內(nèi)控是對(duì)六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的約束，也是對(duì)單位每個(gè)人的約束，因此水務(wù)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層要高度重視，帶動(dòng)全體職工共同參與，做好各部門的制度銜接，并嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度，充分發(fā)揮內(nèi)控監(jiān)督評(píng)價(jià)作用。同時(shí)，利用好電子化信息系統(tǒng)，確保內(nèi)部控制的執(zhí)行到位，從而降低各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)水務(wù)事業(yè)單位建設(shè)適用性更強(qiáng)、更規(guī)范的內(nèi)部控制體系。