邱 峰，張 渝，孫 奕，靖廣林，陳愛輝

(江蘇省農(nóng)藥總站，江蘇 南京 210017)

為切實加強全省農(nóng)藥監(jiān)督管理，近年來江蘇省各級農(nóng)藥管理部門全面貫徹執(zhí)行《農(nóng)藥管理條例》及其各項配套規(guī)章制度，通過嚴格農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營許可技術審查，開展全省農(nóng)藥市場產(chǎn)品質量監(jiān)督抽查和創(chuàng)建農(nóng)藥經(jīng)營標準化示范門店等活動，有效打擊各類制售假劣農(nóng)藥違法行為，進一步規(guī)范全省農(nóng)藥市場生產(chǎn)經(jīng)營秩序，農(nóng)藥產(chǎn)品質量與標簽合格率均有明顯提升。隨著農(nóng)藥市場監(jiān)管工作的不斷深入，監(jiān)管發(fā)現(xiàn)仍有少數(shù)不法分子為牟取暴利，在高壓的市場監(jiān)管態(tài)勢下，依舊鋌而走險，偷偷從事地下制假售假活動，不僅擾亂農(nóng)藥市場正常生產(chǎn)經(jīng)營秩序，更嚴重危害農(nóng)產(chǎn)品質量安全。2022年公安部發(fā)布的10起假劣農(nóng)資典型案例中，涉及3起偽劣農(nóng)藥案例，最高人民法院發(fā)布的3起農(nóng)資打假典型案例中，涉及1起偽劣農(nóng)藥案例。本文通過梳理近年來的幾起制售假劣農(nóng)藥大案，分析當前農(nóng)藥監(jiān)管工作存在問題，就下一步抓好農(nóng)藥市場監(jiān)管工作提出幾點建議。

1 幾起制售假劣農(nóng)藥案件基本情況

案件一：濱州市“11.13”特大生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品案 2019年11月，濱州市李某等人在未獲得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證和相關部門的經(jīng)營許可證情況下，擅自購買自動化生產(chǎn)設備進行非法罐裝，冒用他人農(nóng)藥登記證號，通過用低濃度原料以次充好、以假充真，灌裝數(shù)百種假農(nóng)藥并采用貼牌方式，以低于市場價近三成賣給下級經(jīng)銷商，其銷售網(wǎng)絡涉及廣西、廣東、海南、云南等全國12個省份96個城市，涉及地下制售黑窩點26個，涉案總價值高達1.6億元。

案件二：河南周口李某等非法生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品案 2020年以來，李某、魏某夫妻為牟取暴利，虛構某生物科技有限公司為生產(chǎn)單位并偽造營業(yè)執(zhí)照，購買用于生產(chǎn)假農(nóng)藥的灌裝機等機器，在完全沒有生產(chǎn)、銷售農(nóng)藥資質的情況下，使用低濃度原料冒充高濃度農(nóng)藥灌裝貼標的方式，生產(chǎn)偽劣的殺蟲劑、殺菌劑，冒充合格產(chǎn)品通過網(wǎng)絡進行銷售，根據(jù)客戶下單需求，然后貼產(chǎn)品標簽，將偽劣農(nóng)藥郵寄到全國各地，銷售總額達300萬元。

案件三：河南周口彭某等制售偽劣農(nóng)藥系列案 2021年9月，周口市公安局偵破制售偽劣農(nóng)藥系列案，搗毀制售偽劣農(nóng)藥窩點45個，抓獲犯罪嫌疑人37名，現(xiàn)場查獲成品偽劣農(nóng)藥62種2.2萬余盒(瓶、袋)、半成品偽劣農(nóng)藥10余噸、原料藥90余噸。查處發(fā)現(xiàn)，彭某等犯罪團伙租用多處閑置倉庫、廢棄民房作為生產(chǎn)窩點，購買草甘磷原粉、百草枯原液等原料，勾兌生產(chǎn)偽劣農(nóng)藥，套用合法品牌、編造生產(chǎn)批號，貼標包裝后對外銷售，案值1 500余萬元。

以上三起制售假劣農(nóng)藥案是典型的為謀取非法利益，從事非法生產(chǎn)經(jīng)營假劣農(nóng)藥，且案情較大、性質惡劣，其特點為生產(chǎn)方式隱蔽，多采用閑置倉庫、廢棄民房等黑窩點加工方式，難以被發(fā)現(xiàn)，犯罪團伙通過私自購買生產(chǎn)原粉(原液)，非法灌裝勾兌，虛假套用其他企業(yè)登記證、商標，以網(wǎng)絡(物流)等形式非法銷往市場，涉案金額均巨大，其中濱州“11.13”案涉案金額高達1.6億元。根據(jù)《刑法》有關規(guī)定，生產(chǎn)、銷售假劣農(nóng)藥，使生產(chǎn)遭受較大損失以上或銷售額在5萬元以上的，認定為“生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪”，三起案件也側面反映出相關管理部門在打擊地下非法制售假劣農(nóng)藥窩點方面存在監(jiān)管漏洞。

2 當前農(nóng)藥監(jiān)管面臨的主要問題

2.1 制售假手段多樣化，查處難度大 近幾年全國農(nóng)藥監(jiān)督抽查結果顯示，產(chǎn)品假冒、偽造農(nóng)藥登記證號，生產(chǎn)許可證件不在有效狀態(tài)或有效成分含量與標稱不符等情形多發(fā)，綜合判定為假農(nóng)藥的樣品數(shù)量約占不合格樣品總數(shù)的70%，查處發(fā)現(xiàn)，這類假劣農(nóng)藥絕大部分來自地下加工“黑工廠”、“黑窩點”，而非合法生產(chǎn)企業(yè)所為。在銷售方式上，農(nóng)藥售假手段更加多樣化，多采取小配貨站、游走商販、電話推銷和網(wǎng)絡銷售等方式流入市場，這種通過留假地址、假電話等方式，使得售假方式更加隱蔽，給事后調查、取證、查處帶來很大困難。還有少數(shù)不法企業(yè)為吸引購買者或為提高防治效果，借“助劑”之名，將未經(jīng)登記的產(chǎn)品推薦混合使用，以組合套裝、子母包裝或贈品等形式將農(nóng)藥與助劑進行捆綁銷售，為售假披上“合法”外衣，給市場監(jiān)管帶來較大難度。

2.2 生產(chǎn)經(jīng)營主體管理不規(guī)范，監(jiān)管難度大 在農(nóng)藥生產(chǎn)方面，少數(shù)不法企業(yè)為搶占商機或牟取高額利潤，選取市場上銷售好、利潤高的產(chǎn)品，采取冒用農(nóng)藥登記證號、直接仿制加工銷售、違規(guī)添加高效隱性成分或超出許可范圍非法生產(chǎn)等方式牟取暴利，還有一些規(guī)模較小的企業(yè)在不完全具備制劑生產(chǎn)工藝或不具有自動化生產(chǎn)設備、可追溯管理的條件下，仍非法生產(chǎn)農(nóng)藥，易造成產(chǎn)品有效成分含量未達到標準要求、制劑產(chǎn)品中微量成分交叉污染或產(chǎn)品追溯標識損壞或失效等問題。在管理部門抽查到類似產(chǎn)品后，這些企業(yè)為避免承擔責任，通過否認產(chǎn)品為本企業(yè)生產(chǎn)(受委托生產(chǎn))或采取由經(jīng)營者代為受罰、生產(chǎn)企業(yè)事后補償?shù)确绞教颖鼙O(jiān)管等。在農(nóng)藥經(jīng)營方面，農(nóng)藥經(jīng)營門店“網(wǎng)點多、規(guī)模小、條件差”的現(xiàn)象普遍存在，且農(nóng)藥經(jīng)營從業(yè)人員大都存在年齡偏大、素質不高、法律意識淡薄和缺乏辨假識劣能力等問題，日常管理中，農(nóng)藥進銷貨臺賬記錄不全、“進銷存追溯管理系統(tǒng)”閑置等問題突出，易造成假劣農(nóng)藥進入市場，給市場監(jiān)管增加不小的難度。

2.3 監(jiān)管能力水平不足，執(zhí)法難度大 新修訂的《農(nóng)藥管理條例》健全了農(nóng)藥管理制度，為有力打擊假冒偽劣產(chǎn)品等非法行為提供了法治保障，但實際工作中還面臨監(jiān)管隊伍薄弱、信息化監(jiān)管手段落后、監(jiān)督檢測能力不高和經(jīng)費不足等難題。農(nóng)藥監(jiān)管懂專業(yè)、懂法規(guī)的人員配備不足，有的農(nóng)藥管理機構形同虛設，有責無人；農(nóng)藥審批和市場監(jiān)管信息化、網(wǎng)絡化建設滯后，全國農(nóng)藥監(jiān)管數(shù)據(jù)信息共享不暢，每年監(jiān)督抽查發(fā)現(xiàn)假農(nóng)藥，標稱企業(yè)追溯難，依法查處難，全國上下檢打聯(lián)動響應難度大；農(nóng)藥檢測能力相對落后，社會中農(nóng)藥檢測機構數(shù)量多，但檢測能力參差不齊且檢測時間較長，從監(jiān)督抽樣到公布結果需要2個月甚至更長時間，易錯過產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售和使用旺季，影響執(zhí)法查處；此外，監(jiān)管經(jīng)費預算存在嚴重不足，也不利于農(nóng)藥監(jiān)管工作全面開展。

2.4 監(jiān)管機制尚未理順，協(xié)同查處力度不夠 以江蘇為例，目前全省各地基本都已由種植業(yè)管理處(科)掛牌成立農(nóng)藥管理處(科)牽頭負責對屬地農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營和使用等的監(jiān)管工作，但具體到許可審批、監(jiān)督抽查、執(zhí)法查處等會涉及行政審批處(科)、植保植檢站、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法等多個部門，每個部門管理權限劃分不一，農(nóng)藥管理從職能上來說上下不對口，多部門多機構分散管理的情況比較突出，部門間監(jiān)管信息溝通不暢，工作較被動，難以形成監(jiān)管合力，甚至出現(xiàn)推諉拖拉現(xiàn)象。

3 對策與建議

3.1 以適應監(jiān)管新形勢為抓手，創(chuàng)新農(nóng)藥監(jiān)管機制 構建“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新監(jiān)管模式，一是強化監(jiān)管數(shù)據(jù)共享，各地將監(jiān)管信息及時上傳“全國農(nóng)藥監(jiān)管網(wǎng)絡聯(lián)動系統(tǒng)”，實現(xiàn)違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)及產(chǎn)品信息“一網(wǎng)清”，實現(xiàn)監(jiān)管智能化、信息化、精準化；二是建立互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)藥經(jīng)營監(jiān)管長效機制，重點檢查拼多多、淘寶、京東等網(wǎng)絡平臺經(jīng)營農(nóng)藥的店鋪經(jīng)營資質和經(jīng)營臺賬，嚴厲打擊銷售網(wǎng)絡禁止銷售農(nóng)藥的違法行為，不定期開展線上銷售農(nóng)藥產(chǎn)品抽查檢查，對發(fā)現(xiàn)無證經(jīng)營或超范圍經(jīng)營等情形的責令下架處理；三是充分運用“大數(shù)據(jù)”平臺，對網(wǎng)上農(nóng)藥生產(chǎn)銷售數(shù)據(jù)分析比對，倒追其生產(chǎn)出處及銷售途徑，深挖背后地下加工“黑窩點”，精準打擊各類制售假違法犯罪行為；四是深化案件協(xié)同查處機制，依托互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺，部省市縣上下統(tǒng)一協(xié)同辦案，全國檢打整體聯(lián)動，加強與公安、市場監(jiān)管局等相關部門合作，合力打擊非法生產(chǎn)、經(jīng)營假劣農(nóng)藥行為，對涉嫌刑事犯罪的，依法移交公安部門查處。

3.2 以生產(chǎn)經(jīng)營日常監(jiān)管為抓手，嚴厲打擊違法行為 嚴格農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營許可條件技術審查，嚴把農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營準入關口，強化生產(chǎn)經(jīng)營許可事后監(jiān)管，重點檢查生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)和銷售臺賬是否齊全，電子追溯系統(tǒng)是否齊備，農(nóng)藥原藥(母藥)生產(chǎn)是否合法，農(nóng)藥制劑委托加工或受托加工是否涉嫌租借登記證，企業(yè)質量管理體系是否健全等，重點檢查限制使用農(nóng)藥定點經(jīng)營、專柜銷售、進銷臺賬、實名購買、溯源管理的落實情況，堅決打擊無證經(jīng)營的流動商販，堵住假冒偽劣農(nóng)藥流通漏洞；要加強農(nóng)藥監(jiān)督抽查，重點加強對違規(guī)添加高毒農(nóng)藥、百草枯等隱性成分的檢測力度，對涉嫌非法生產(chǎn)經(jīng)營行為堅決依法查處，涉嫌犯罪的要依法移送司法機關，督促農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營單位嚴格落實主體責任。

3.3 以規(guī)范市場秩序為抓手，織密農(nóng)藥安全監(jiān)管網(wǎng) 農(nóng)藥監(jiān)管重點要放在查處地下生產(chǎn)窩點、故意制假售假和非法生產(chǎn)上，要完善監(jiān)督抽查制度，制定《農(nóng)藥監(jiān)督抽查管理辦法》，細化和完善抽查工作程序及要求，重點抽查涉嫌生產(chǎn)經(jīng)營假劣農(nóng)藥和非法添加禁用、高毒農(nóng)藥行為，簡化抽查流程，提高抽查精準性；對市場層面委托加工多而濫，產(chǎn)品質量不合格等突出問題，要完善農(nóng)藥委托加工管理制度，制定《委托代加工管理細則》，細化委托加工條件，加強對委托加工產(chǎn)品抽查力度，嚴厲打擊各類違法委托代加工行為；要完善農(nóng)藥可追溯管理制度，推進農(nóng)藥“一瓶一碼”、“一袋一碼”可追溯管理；加強對市場上以“助劑”形式為代表的連體包裝產(chǎn)品的監(jiān)督抽查力度，嚴厲打擊非法添加未經(jīng)登記的隱性成分行為；充分利用投訴舉報信息，查找倒追農(nóng)藥市場上假冒偽劣農(nóng)藥產(chǎn)品，適時聯(lián)合公安、市場監(jiān)管局和工信等部門聯(lián)合執(zhí)法，堅決搗毀地下加工“黑窩點”、“黑工廠”。

3.4 以強化末端指導為抓手，強化宣傳培訓引導 通過普法宣傳、科技下鄉(xiāng)和舉辦培訓班和印發(fā)宣傳書籍等形式，深入宣傳《農(nóng)藥管理條例》及相關法律法規(guī)要求，加強對農(nóng)藥經(jīng)營人員、使用人員及執(zhí)法監(jiān)管人員的培訓，講解農(nóng)藥違法具體行為與特征、假劣農(nóng)藥辨別與標簽判定方法，碰到假劣農(nóng)藥如何應急處置等，提高經(jīng)營和使用人員的法制觀念和識假辨劣能力，進一步完善誠信企業(yè)“紅名單”和重點監(jiān)管企業(yè)“黑名單”制度，及時向社會公開并接受監(jiān)督，形成強大的社會輿論壓力，營造良好的農(nóng)藥打假氛圍。