曹銀山

鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)中的村級治理結(jié)構(gòu)及其效能——基于宜都市羅村“人情風(fēng)”整治的歷時性考察

曹銀山

（華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079）

行政與自治是開展鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的兩種基本工具，其不同組合方式生成了行政支配型、自治主導(dǎo)型、行政適配自治型三種村級治理結(jié)構(gòu)。基于羅村“人情風(fēng)”整治實踐考察發(fā)現(xiàn)，行政適配自治型治理結(jié)構(gòu)因基于村民同意的內(nèi)生性公共規(guī)則能夠獲得權(quán)威基礎(chǔ)，“共識+強制”規(guī)則嵌入能夠獲得普遍約束力，村民間的彌散化問責(zé)能夠最小化治理成本，從而實現(xiàn)治理效能最大化。實踐表明，治理人情異化現(xiàn)象并不必然以國家在場作為前提條件，鄉(xiāng)村自主生產(chǎn)的公共規(guī)則可以部分約束人情內(nèi)卷化困境，而行政力量適時嵌入則可以進(jìn)一步提供規(guī)制權(quán)。在實踐中，要通過處理好村民公共性與行政嵌入的關(guān)系，找回鄉(xiāng)村主體性。通過行政與自治力量在鄉(xiāng)村場域中的有效互動，形成行政適配自治的善治局面，從而最大化基層鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)效能。

鄉(xiāng)風(fēng)文明；人情治理；村級治理結(jié)構(gòu)；行政嵌入；鄉(xiāng)村主體性

鄉(xiāng)風(fēng)文明既是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也是推動鄉(xiāng)村振興工作的有力抓手。2022年中央一號文件指出，要有效發(fā)揮村規(guī)民約、家庭家教家風(fēng)作用，開展高價彩禮、大操大辦等移風(fēng)易俗重點領(lǐng)域突出問題專項治理[1]。在實踐探索中，各地涌現(xiàn)出以道德評議會、紅白理事會、“無事酒”治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組等為代表的鄉(xiāng)風(fēng)文明治理模式。這些模式均包含相同的隱喻，即以行政嵌入為前提，強調(diào)國家制度規(guī)制與鄉(xiāng)村社會調(diào)試，通過互相妥協(xié)形成治理上的暫時均衡。但這類治理模式普遍面臨監(jiān)管成本高昂、政府中心工作轉(zhuǎn)移則出現(xiàn)反彈等困境。由此引發(fā)學(xué)術(shù)及政策層面的探討，國家在場是否是鄉(xiāng)風(fēng)文明治理的必要前提條件？筆者基于宜都市羅村①“人情風(fēng)”整治的歷時性考察發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)風(fēng)文明治理并不必然以國家在場為前提。鄉(xiāng)土社會的自治資源可以內(nèi)生出破解人情內(nèi)卷化的公共規(guī)則，而行政力量通過嵌入規(guī)制權(quán)，則可以找回鄉(xiāng)村主體性，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的長效自主治理。

一、文獻(xiàn)述評與問題提出

認(rèn)識我國鄉(xiāng)風(fēng)文明治理模式變遷及當(dāng)下困境，對于有效治理人情異化現(xiàn)象具有基礎(chǔ)性意義。在“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”[2](p8)的傳統(tǒng)時期，鄉(xiāng)紳與宗族權(quán)威作為政府在縣鄉(xiāng)以下的代理人，承擔(dān)著重要的禮儀教化職能，其所依賴的治理工具主要是鄉(xiāng)規(guī)民約、家法族規(guī)與民俗習(xí)慣等非正式制度規(guī)范，其有效運作的權(quán)威基礎(chǔ)則建立在鄉(xiāng)土熟人社會的傳統(tǒng)禮法、基層組織的鄉(xiāng)約宣教、家法族規(guī)的村落化與延展化、鄉(xiāng)村精英的教化授命基礎(chǔ)之上[3]。人情作為一種非正式制度規(guī)范，不論是表達(dá)性送禮還是工具性送禮，都在維系私人網(wǎng)絡(luò)方面發(fā)生著重要作用。在關(guān)系緊密的鄉(xiāng)土熟人社會，人情網(wǎng)絡(luò)比物質(zhì)與金錢更加重要[4](p222)。而伴隨傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型，熟人社會逐步走向無主體熟人社會[5](p169)，作為治理主體的傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳被政黨組織所取代，村民之間的相互依賴關(guān)系為家戶個體與國家之間的直接聯(lián)系所取代。支撐傳統(tǒng)鄉(xiāng)土規(guī)則運行的社會基礎(chǔ)發(fā)生變化，各地名存實亡的村規(guī)民約不再能夠發(fā)揮制約人與人之間相互關(guān)系的作用。近年來，相互攀比、借機斂財、愈演愈烈的“人情風(fēng)”異化本質(zhì)上是原有鄉(xiāng)土文明規(guī)則趨于解體的結(jié)果。這一人情異化程度與村莊結(jié)構(gòu)有著重要關(guān)系，在缺少結(jié)構(gòu)性力量的中部農(nóng)村，人情異化現(xiàn)象最為劇烈[6]。

有效治理人情異化現(xiàn)象，是實現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明的重要內(nèi)容與有力保障。以政策實踐及學(xué)界研究來看，主要有以下兩種路徑。一是“行政嵌入—回應(yīng)調(diào)試”范式。既然農(nóng)村無法再生產(chǎn)具有約束性的公共規(guī)則，那么就需要政府輸入具有權(quán)威性、約束性、群眾性的公共規(guī)則，在現(xiàn)實中可以通過黨和國家提供原則性倡議、基層組織給予政策性建議、群眾自治組織出臺村規(guī)民約來進(jìn)行[7]。鄉(xiāng)村秩序瓦解是政府介入合法性與有效性的前提條件，政府通過輸入政策規(guī)范、調(diào)動行政資源能夠激活村莊內(nèi)生資源，實現(xiàn)人情與鄉(xiāng)村秩序重構(gòu)[8]。但政府通過自上而下行政嵌入實質(zhì)上是實現(xiàn)普遍主義取向的公共規(guī)則與特殊主義取向的人際關(guān)系結(jié)構(gòu)的融合。一方面，公共規(guī)則可以抑制人情名目；另一方面，卻帶來村民對公共規(guī)則選擇性遵從[9]。二是自治、法治、德治多因素融合范式。市場化沖擊帶來了鄉(xiāng)村社會的轉(zhuǎn)型，但這是鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化不可抗拒的進(jìn)程。重構(gòu)與市場化背景下相適應(yīng)的鄉(xiāng)村秩序需要在樹立共同信念、加強社會組織建設(shè)及行為規(guī)范建設(shè)三個方面努力[10]。具體可以在黨和政府引導(dǎo)下，通過社會協(xié)同、公眾參與的社會治理社會化路徑，達(dá)到擴大治理主體、增加治理資源的效果[11]。通過動員多主體參與治理，則可以適度矯正這一人情異化機制[12]?；鶎诱ㄟ^搭建起村民之間交流互動的平臺，促進(jìn)村民參與基層社會自治，遵守社會網(wǎng)絡(luò)的制度規(guī)則。通過努力構(gòu)建社會資本，從而促進(jìn)社會成員間廣泛合作，以此提高社會行動的成效[13]。

上述研究視角基本是以國家在場作為鄉(xiāng)風(fēng)文明有效治理的前提條件，但也有學(xué)者基于東中西及南北區(qū)域差異指出，人情屬于社會事務(wù)，理應(yīng)通過村民自治來解決。在中部地區(qū)，農(nóng)民深為人情所累但自身又無法走出困境，應(yīng)該采取基層政府出臺文件加以規(guī)范引導(dǎo)的形式[14]。亦有學(xué)者基于晉江農(nóng)村移風(fēng)易俗實踐指出，移風(fēng)易俗由地方政府發(fā)起，最終經(jīng)由基層組織推動轉(zhuǎn)化為地方自主性治理，其中，發(fā)揮關(guān)鍵作用的機制在于有為政府的政治動員、協(xié)同治理以及柔性治理方式[15]。盡管這一理論推導(dǎo)承認(rèn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)理應(yīng)由村民自治行動加以解決，但在具體行動路徑上，仍然沒有超脫出自上而下行政引導(dǎo)自治的視角，即仍然認(rèn)為國家在場是鄉(xiāng)風(fēng)文明有效治理的前提條件。這一視角最大的挑戰(zhàn)在于，當(dāng)行政力量面臨其他中心工作時，缺乏內(nèi)生性力量約束的鄉(xiāng)村極有可能會重新陷入人情內(nèi)卷化困境。

2021年5月，筆者借助華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院“百村觀察”項目，以宜都市羅村近十年“人情風(fēng)”治理過程為觀察對象，筆者發(fā)現(xiàn)的實踐案例支持上述研究中所指出的村規(guī)民約仍舊是有效治理“人情風(fēng)”工具的論斷。但與已有研究不同，這一村規(guī)民約并非是行政力量自上而下行政輸入，而是源于村民自主建構(gòu)。自主建構(gòu)的村規(guī)民約最大的優(yōu)勢在于能夠獲得村民的自愿性認(rèn)同。同時，無需行政力量常態(tài)在場，便能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明的長效自主治理。這一案例可能的理論貢獻(xiàn)在于，說明行政嵌入并非人情治理的前提條件，鄉(xiāng)村可以內(nèi)生出治理人情異化的公共規(guī)則，行政力量適時賦能則可以進(jìn)一步提升治理效能。

二、羅村“人情風(fēng)”整治的歷時性實踐

行政與自治作為人情治理的兩種基本工具，在不同地區(qū)、不同時段的治理過程中，發(fā)揮著不同的作用。行政以強制為保障，以效率為追求取向，具有化繁就簡、復(fù)雜事情簡單辦的化約邏輯[16]。自治以內(nèi)生自我約束為基礎(chǔ)，是在他律約束之下的自律治理，有效的自治則依賴于自我道德與外在強制的雙重約束[17]。行政與自治在鄉(xiāng)村人情治理場域中的不同互動模式，生成了行政支配型、自治主導(dǎo)型、行政適配自治型三種治理結(jié)構(gòu)，不同的治理結(jié)構(gòu)。彰顯出不同的治理效能。筆者以宜都市羅村近十年“人情風(fēng)”整治實踐為觀察對象，發(fā)現(xiàn)該村大致經(jīng)歷了上述三大治理過程。

（一）行政支配型：強制規(guī)則的普遍性嵌入與治理失靈

2013年以來，羅村村民每年紅白喜事送禮支出大約在兩萬元左右，村民不堪重負(fù)，但又無法退出。湖北省宜都市相繼出臺了《干部職工操辦婚喪喜慶事宜申報管理辦法》《中共宜都市委辦公室關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范黨員干部、公職人員操辦婚喪喜慶事宜的通知》等多個文件，試圖整治愈演愈烈的“人情風(fēng)”現(xiàn)象。但這一政策在實踐中遭到村民抵制，最終名存實亡。

1.強制規(guī)則嵌入的情理困境

《干部職工操辦婚喪喜慶事宜申報管理辦法》等政策規(guī)定，普通村民除了婚喪事宜，一律不得操辦其它事項；黨員干部更為嚴(yán)格，不僅要履行審批手續(xù)，且限制桌數(shù)與規(guī)模。普通村民認(rèn)為，舉辦紅白喜事并不觸犯相關(guān)法律法規(guī)，因而政府無權(quán)干涉。此外，之前人情往來一直凈支出的家庭認(rèn)為，嚴(yán)管后則會面臨巨大經(jīng)濟(jì)損失。黨員則認(rèn)為，單方面約束黨員無法切斷黨員與群眾之間的人情來往，長此以往自身會面臨經(jīng)濟(jì)困難。因而，村民對這一政策存在抵觸情緒。政策執(zhí)行伊始，羅村黨支部書記WJ對政策加碼執(zhí)行，與村委會干部一起，強行拆除村民搭建的彩虹門。對于WJ加碼執(zhí)行政策的行為，村民普遍認(rèn)為WJ是為了向上級鎮(zhèn)政府示好，爭奪“文明村”榮譽稱號，而不惜不顧村民利益。

2.村民以“軟抵抗”消解政策效能

2017年6月，為了有效執(zhí)行“人情風(fēng)”整治政策，羅村村委會聯(lián)合該鎮(zhèn)工商所、派出所進(jìn)行強制執(zhí)法。通過檢查食品是否合格、參加隨禮人員是否酒駕等行為，試圖阻止紅白喜事的進(jìn)行。但村民對政策的質(zhì)疑、對村黨支部書記的不信任，導(dǎo)致了村民的不合作行為。盡管村民不能公開抵制政策，但可以采取使紅白喜事過程更加隱蔽等“弱者的武器”加以抵制，例如，不公開搭設(shè)彩虹門，不飲酒。村委會面臨其它各項工作，有限的人手、時間無法制止村民的集體不合作。最終，鎮(zhèn)政府及村委會不得不放松管制，使得上述“人情風(fēng)”治理政策名存實亡。

（二）自治主導(dǎo)型：內(nèi)生性規(guī)則的自主生成及運作限度

由于政府“一刀切”使得之前人情支出失衡的農(nóng)戶面臨經(jīng)濟(jì)損失，強制遏制人情往來造成儀式性人情表達(dá)功能喪失，而遭遇雙重情理困境，村民紛紛采取不合作行為。但應(yīng)當(dāng)看到，由于巨大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，村民有渴望走出人情異化的內(nèi)在動力，這正是后來羅村能夠自主治理“人情風(fēng)”的邏輯起點。2018年，在羅村退休鄉(xiāng)村教師WZQ的牽頭組織之下，羅村內(nèi)部生產(chǎn)出了一套公共規(guī)則，在一定程度上緩解了人情愈演愈烈的風(fēng)氣。

1.鄉(xiāng)賢推動下的內(nèi)生性規(guī)則自我生產(chǎn)

WZQ對于鋪張浪費的人情往來現(xiàn)象有著切身感受，有著改變這一現(xiàn)象的強烈動力。WZQ在走訪100余戶村民之后，征求家家戶戶的意見，形成了《紅白喜事辦理約定》。28條約定圍繞著操辦范圍、辦理程序、違規(guī)自愿接受懲罰等條款作了詳細(xì)規(guī)定。WZQ挨家挨戶上門講明情理，村內(nèi)683戶人家均在上面按上手印。二組村民易某對此表示：“我也不愿意沒事‘整酒’，錢其實都被餐飲行業(yè)拿走了。但是我不整，別人要整，我不整就得虧錢”。

2.內(nèi)生性規(guī)則的運作及其限度

沒有契約的簽訂，村民單方面退出人情送往機制就會在道德上陷于孤立困境，甚至面臨人情斷裂的風(fēng)險。但共同簽字的契約為村民退出不必要的人情往來提供了合法依據(jù)。自此，村民每年隨禮支出由兩萬元降到了八千元左右。但是出于經(jīng)濟(jì)利益的刺激，100多戶村民未簽訂契約。這些村民仍舊時不時舉辦“無事酒”，導(dǎo)致村民互相之間簽訂的契約不時會受到契約外群體力量的挑戰(zhàn)。簽訂契約的村民自身不再舉辦“無事酒”，但就是否參加契約外群體“無事酒”的問題上出現(xiàn)了分化。一部分人出于維護(hù)人際關(guān)系需要，在減少隨禮金額的基礎(chǔ)上仍舊送禮；一部分人認(rèn)為自身不再舉辦“無事酒”，大大減少了回禮機會，而這些亂“整酒”的人本身就不道德，因此沒有必要再參與隨禮。

（三）行政適配自治型：行政再嵌入助推內(nèi)生性規(guī)則有效運作

盡管羅村鄉(xiāng)風(fēng)文明程度大大提升，但WJ認(rèn)為這一契約無法限制村內(nèi)未簽名的村民，不能徹底根治亂“整酒”這一不文明現(xiàn)象。而且長久持續(xù)下去，參加“無事酒”的村民很可能會產(chǎn)生心理失衡，最終出現(xiàn)“人情風(fēng)”反彈現(xiàn)象。WJ與WZQ進(jìn)一步商量，于2018年5月3日成立道德評議委員會。該委員會由村黨支部直接領(lǐng)導(dǎo)，成員由該村黨員代表、熱心群眾共7人組成，負(fù)責(zé)治理村內(nèi)紅白喜事。隨后，村民大會集體表決通過了一系列更加細(xì)致的村規(guī)民約，將適用范圍擴大到每一位村民，有效杜絕了亂整“無事酒”的行為。

1.引導(dǎo)村民進(jìn)一步細(xì)化人情規(guī)則

WZQ制定的28條約定，存在操辦范圍太廣、紅白喜事儀式規(guī)模過大的問題。2019年12月15日，羅村召開村民大會表決通過《羅村村規(guī)民約》。這一規(guī)約首先是確定操辦范圍，僅限于婚事、新生兒出生、喪事，從源頭加以控制。其次是明確辦理程序，紅事在辦理前十五日內(nèi)將辦理事宜報紅白理事會審批并交村黨支部審核，白事即時聯(lián)系報備，由事主就辦理程序、桌數(shù)、禮金數(shù)量、飲酒、垃圾清運等問題簽訂承諾書并向紅白理事會繳納保證金1000元，如果違反規(guī)定則直接扣除。

2.基于村民同意嵌入強制規(guī)則

羅村通過召開村民大會，表決通過理事會制定的《文明誠信積分細(xì)則》，規(guī)定每戶人家每年誠信基礎(chǔ)積分為100分，遵守移風(fēng)易俗、文明禮俗習(xí)慣的則加分，反之則減分。細(xì)則確定了22個加分項、31個減分項、3個一票否決項。紅白事宜辦理情況記入村民誠信檔案，為以后村民參軍、入黨、公務(wù)員錄取政審等提供審核依據(jù)。一組村民楊某表示：“現(xiàn)在誰還敢整‘無事酒’？自己背后挨其他人罵不說，以后娃娃考學(xué)參軍過不了村里的審核，當(dāng)初我們可都是在上面簽字同意了的”。同時，面對極個別村民的不合作行為，村黨支部聯(lián)同道德評議委員會，申請鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍強制執(zhí)法，嚴(yán)格杜絕整“無事酒”的行為。此后，羅村除了婚喪，基本不再有整“無事酒”的行為，村民年人情支出降低到3000元以內(nèi)。羅村因此獲評“文明村”稱號，并在全市范圍內(nèi)推廣經(jīng)驗。

三、不同村級治理結(jié)構(gòu)下的村民公共性與行政嵌入：治理效能的視角

村級治理結(jié)構(gòu)指的是村級組織的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及權(quán)力配置、權(quán)責(zé)分工關(guān)系，這是治理的基礎(chǔ)所在[18]。在羅村“人情風(fēng)”治理過程中，由于行政與自治的作用方式不同，分別形成了行政支配型、自治主導(dǎo)型、行政適配自治型三種村級治理結(jié)構(gòu)。在每一階段，行政與自治互動關(guān)系所反映出來的實則是行政嵌入的方式、力度與村民公共性的關(guān)系問題。行政嵌入與村民公共性這兩大要素的不同組合作用方式，決定了治理主體、治理規(guī)則、治理成本的顯著不同，最終決定了不同治理結(jié)構(gòu)下差異化的“人情風(fēng)”治理效能。

（一）村民公共性：人情治理中村民行為的差異比較

公共性是一種基于正義和公正，為達(dá)到公共善而積極行動的價值體系[19]?？梢?，公共性必須建立在一定理念基礎(chǔ)之上。步入現(xiàn)代社會以來，這一價值評判愈發(fā)以公眾自愿認(rèn)同為基礎(chǔ)。既然任何人對于自己的同類都沒有任何天然的權(quán)威，既然強力并不能產(chǎn)生任何權(quán)利，于是便只剩下約定才可以成為人間一切合法權(quán)威的基礎(chǔ)[20](p10)?？梢?，在鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)乃至日常治理過程中，只有村民發(fā)自內(nèi)心認(rèn)可，才有可能激發(fā)公共性，從而形成合作性的集體參與。在政府整治“人情風(fēng)”的初始階段，村民在平衡之前失衡的人情利益需要、對鎮(zhèn)政府行為缺乏信任的情況下，對政府的管制行為采取抵制態(tài)度，呈現(xiàn)出公共性嚴(yán)重不足的狀態(tài)。究其根源，是村民間存在囚徒困境，村民擔(dān)心單方面退出會損害自身利益。在政府強制行為失去村民自愿認(rèn)同的情況下，村民表現(xiàn)出很強的私利性，自然無法參與到抵制“人情風(fēng)”的集體行動中來。

WZQ牽頭簽訂的契約為村民參與集體行動提供了基礎(chǔ)。村民之所以愿意主動參加，一方面是因為分類施策的規(guī)則能夠讓之前失衡的人情得到平衡；另一方面則是因能夠減少人情支出而契合村民利益。WZQ牽頭簽訂的契約之所以能夠發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于以鄉(xiāng)規(guī)民約的形式，滿足了村民降低人情往來的現(xiàn)實需要。激發(fā)村民參與集體行動的公共性，必須滿足共同需求、有效激勵以及一定的參與規(guī)模三個條件[21]。WZQ正是滿足了村民利益，才有效激發(fā)了村民的公共性。同時，信任資本具有自我強化的作用，大部分村民在遵守契約的情況下，享受到了遵守公共規(guī)則帶來的好處。但就本質(zhì)而言，社會資本仍舊是一種軟約束條件。尤其是在市場化轉(zhuǎn)型背景下，這一約束力逐步降低。村民間自發(fā)簽訂的契約無法約束少數(shù)缺乏公共精神的村民。

以村黨支部書記為代表的行政力量的適時介入，使得少部分村民的投機行為受到道德和強制規(guī)則的雙重約束。這部分村民轉(zhuǎn)而與其他村民一道采取合作行為。在這個過程中，這部分村民的公共性能夠得到進(jìn)一步培育。行政適配自治型治理模式不同于行政支配型的基礎(chǔ)在于，前者的強制性建立在村民公共性得到激發(fā)的基礎(chǔ)上，這也正是村黨支部書記提出的懲罰性措施能夠獲得村民集體擁護(hù)的基礎(chǔ)。在充分激發(fā)村民公共性的基礎(chǔ)上，行政力量介入就有了足夠的合法性、合情理性。在這個過程中，少數(shù)群體也會因道德與強制力量的雙重規(guī)制，而逐步生長出公共性。

（二）行政嵌入：人情治理中行政力量行為的差異比較

在村民組織化程度低、公共權(quán)威缺失的鄉(xiāng)村，依靠行政力量整合鄉(xiāng)村、構(gòu)建鄉(xiāng)村秩序是快速有效的方式。但行政力量外生于村莊，其合法性來源于官僚體系自上而下的授權(quán)，導(dǎo)致行政嵌入型鄉(xiāng)村秩序缺乏長效性與穩(wěn)定性[22]。因此，在人情治理的初始階段，行政力量通過嵌入紅白喜事規(guī)則和嵌入執(zhí)法隊伍保障規(guī)則得到執(zhí)行。但這一“一刀切”的規(guī)則忽視人情禮俗，缺乏運作的合法性基礎(chǔ)，無法得到村民的認(rèn)同。羅村村民的“軟抵抗”實際上銷蝕著治理的有效性，最終導(dǎo)致行政嵌入的規(guī)則名存實亡。

在第二階段，村民在鄉(xiāng)賢的影響下，公共性得到激活，開始自主治理“人情風(fēng)”的嘗試。但這一階段盡管取得較好效果，由于強制規(guī)制力量缺失，無法完全杜絕整“無事酒”的行為。在第三階段，以村黨支部書記為代表的行政力量由缺失到補位，為村民自發(fā)建立的村規(guī)民約提供了強有力的約束力。這一階段，行政嵌入之所以能夠得到村民自愿認(rèn)同，獲得良好效果，是因為行政力量的嵌入建立在鄉(xiāng)村內(nèi)生認(rèn)同基礎(chǔ)上。建立在村民公共性基礎(chǔ)上的行政嵌入是彌補原子化村莊組織化程度低、內(nèi)生權(quán)威不足的有效手段。行政力量的嵌入以村民公共理性為前提，因而具有深厚的道義情理根基。政府提供的強制規(guī)制為村民所自愿服從，因而能夠被遵守。不同于第一階段行政支配型治理模式，其不需要鎮(zhèn)政府、村委會干部時時在場監(jiān)管，村民會自主約束自身及周邊人行為。換言之，這一階段行政力量的嵌入，只需要提供強制之“名”，而無需其“實”。

（三）村民公共性、行政嵌入與治理效能

在不同的村級治理結(jié)構(gòu)中，村民公共性程度不同，行政力量嵌入的方式、運作基礎(chǔ)不同，導(dǎo)致每一種治理結(jié)構(gòu)下的治理主體、治理規(guī)則、治理成本均呈現(xiàn)出較大差異。如表1所示，這三大因素共同作用，最終導(dǎo)致治理效能呈現(xiàn)出顯著差別。

1.治理主體

鄉(xiāng)村的自治性、復(fù)雜性、事務(wù)多發(fā)性，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人力、財力資源的有限性，決定了在鄉(xiāng)村治理場域中，必須充分發(fā)揮村民主體性[23]。在行政支配型治理結(jié)構(gòu)中，政府取代村民成為人情治理的主體，村民不僅不能認(rèn)識到人情治理是為了村民長遠(yuǎn)利益，反而認(rèn)為鎮(zhèn)政府與村干部出于政績需要，而違背村民利益。因此，造成事實上的行政嵌入擠占村民公共性，鎮(zhèn)政府及村黨支部成為唯一治理主體。在自治主導(dǎo)型治理結(jié)構(gòu)中，村民公共性得到極大彰顯，但行政力量的缺位導(dǎo)致缺乏普遍約束力，造成了部分村民投機行為的生成。盡管絕大多數(shù)村民參與到治理中來，但仍有少數(shù)村民采取不合作行為，對人情治理形成“離心力”。而在行政適配自治型治理結(jié)構(gòu)中，村民公共性得到充分激發(fā)，人情治理成為大多數(shù)村民的共識。以村黨支部為代表的行政力量的強制規(guī)則供給，為規(guī)避投機行為提供了保障。實際上，在道德共識與強制規(guī)則的作用下，這一少數(shù)群體也逐漸加入人情治理過程中。在這一結(jié)構(gòu)下，村黨支部與村民展開合作共治，形成了多元主體共治“人情風(fēng)”的局面。

2.治理規(guī)則

在行政支配型治理結(jié)構(gòu)中，行政嵌入是治理規(guī)則生成的前提條件。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理最大的困境在于家戶私利性膨脹，抑制了公共性[24]。村民對政府的強制規(guī)則存在強烈抵觸情緒，導(dǎo)致抵制“人情風(fēng)”的集體行動難以達(dá)成。政府的強制規(guī)則甚至被認(rèn)為是政績塑造需要，而受到情理道義層面的質(zhì)疑，無疑起到將松散的村民凝聚起來共同抵制政府強制規(guī)則的作用?？梢?，缺乏情理道義依據(jù)的強制性公共規(guī)則無法得到村民認(rèn)同。在自治主導(dǎo)型治理結(jié)構(gòu)中，村民自愿簽訂的契約因其道義合法而能夠發(fā)揮一定作用。與政府強制規(guī)則供給不同，契約因其內(nèi)生性、合情理性而能夠得到大部分村民自愿服從。但在原子化村莊，缺乏強有力的內(nèi)生型權(quán)威，僅靠情理還不足以完全約束經(jīng)濟(jì)利益刺激下的投機行為。在行政適配自治型治理結(jié)構(gòu)中，基于共識而形成的村規(guī)民約是約束村民行為的基礎(chǔ)，而以行政力量為支撐的強制性規(guī)則則是取締投機行為的重要保障?！肮沧R+強制”的治理規(guī)則能夠真正發(fā)揮治理效能，使共識能夠有效落地。

表1　不同村級治理結(jié)構(gòu)下差異化的“人情風(fēng)”治理效能

3.治理成本

治理成本是任何組織運作都必須考慮的問題。在行政支配型治理結(jié)構(gòu)中，政府依靠單一強制力量，造成監(jiān)管與執(zhí)法成本高昂。在基層面臨多中心任務(wù)的現(xiàn)實情景下，政府分配到人情治理上的資源有限，導(dǎo)致難以持續(xù)不斷深入鄉(xiāng)村整治“人情風(fēng)”。從長遠(yuǎn)來看，因監(jiān)管不到位而造成事實上的選擇性執(zhí)法會削弱政府公信力，進(jìn)一步加大其他事項治理成本。因此，盡管政府充滿提振鄉(xiāng)風(fēng)文明的抱負(fù)，但始終面臨高成本低效能的雙重困境。在自治主導(dǎo)型治理結(jié)構(gòu)中，契約盡管能夠激發(fā)大多數(shù)村民的公共性。但極少數(shù)村民公共性缺失，仍舊不能使整個鄉(xiāng)村走出人情內(nèi)循環(huán)困境。政府因不參與而降低治理成本，但從長遠(yuǎn)來看，偶發(fā)的投機行為不僅破壞了公正秩序，甚至?xí)碳て渌迕?，激起新一輪人情?nèi)卷行為。在行政適配自治型治理結(jié)構(gòu)中，以共識為基礎(chǔ)的軟性道德問責(zé)工具，以強制規(guī)則為保障的硬性問責(zé)工具，將村民整合進(jìn)鄉(xiāng)村問責(zé)網(wǎng)絡(luò)中，形成緊密共同體。村民彼此之間形成彌散性問責(zé)狀態(tài)，每個人既是監(jiān)管主體，同時又受到其他人有效監(jiān)管。鎮(zhèn)政府及村黨支部無需介入日常監(jiān)管及治理過程中來?；诠沧R基礎(chǔ)上的共同利益，使得每個人都有擺脫人情內(nèi)循環(huán)的充足動力，因而能夠有效自我約束以及約束他人。即便政府不在場，村民也能夠依據(jù)村黨支部象征性的強制力量進(jìn)行自主治理，因此能夠?qū)崿F(xiàn)治理成本最小化，治理效能最大化。

四、找回鄉(xiāng)村主體性：有效村級治理結(jié)構(gòu)的路徑建構(gòu)

行政與自治是鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的兩種基本手段。羅村的實踐案例表明，行政適配自治型治理結(jié)構(gòu)之所以在治理主體、治理規(guī)則、治理成本上占有顯著優(yōu)勢，能夠有效治理“人情風(fēng)”，關(guān)鍵在于行政嵌入建立在村民公共性得到充分激發(fā)的基礎(chǔ)上。就根本而言，村民基于公共性而產(chǎn)生的理念認(rèn)同、自主治理是鄉(xiāng)村主體性的重要體現(xiàn)。同時，這一案例也為我們理解村民公共性與行政嵌入的運作效度及其限度提供了分析視角，為我們找回鄉(xiāng)村主體性，建構(gòu)有效的村級治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明提供了現(xiàn)實的政策路徑。

（一）村民公共性、行政嵌入的效度及限度

鄉(xiāng)風(fēng)文明的根基在于社會大眾對公共文化規(guī)則制度的認(rèn)同與接納[25]。羅村案例及各地實踐表明了村民公共性對于開展鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的重要性。但問題在于，傳統(tǒng)村落共同體權(quán)威趨于解體，僅靠鄉(xiāng)村自身又難以生長出有效的公共規(guī)則。傳統(tǒng)時期，依靠禮俗所生產(chǎn)出的公共秩序能夠得到村民的自發(fā)性認(rèn)同。伴隨傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)軌，原有依靠地緣、血緣關(guān)系所形成的人情秩序趨于解體，村民之間陷入誰也不服誰的困境。當(dāng)前中國處于個體化轉(zhuǎn)型時期，個人本位意識凸顯，而公共理性則處于隱性狀態(tài)。簡言之，鄉(xiāng)村社會難以依靠自身力量生長出公共性。

村民公共性不足，無法自我走出人情內(nèi)循環(huán)困境，構(gòu)成行政力量進(jìn)入鄉(xiāng)村社會治理“人情風(fēng)”的重要依據(jù)。這正是各地道德評議會、紅白理事會、“無事酒”治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組等為代表的鄉(xiāng)風(fēng)文明治理模式的運作基礎(chǔ)。行政支配仍舊是我國各級政府治理中占據(jù)主導(dǎo)地位的邏輯，在鄉(xiāng)村治理中也不例外。在人情治理中，強勢行政力量嵌入是被廣為采用的治理模式。這一模式可提供通約化的公共規(guī)則、強制懲罰措施而能夠在短期內(nèi)見到成效。但問題在于，行政代替自治會產(chǎn)生諸多困境，主要表現(xiàn)為村民與行政力量陷入“博弈”、治理成本激增、長效治理機制難以建立。這一普遍主義取向的公共規(guī)則無法適應(yīng)鄉(xiāng)村社會的不規(guī)則性、多元性，而容易陷入道德情理困境。當(dāng)行政力量受到村民質(zhì)疑時，就容易遭受村民集體“軟抵制”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有限的行政力量往往無法持續(xù)有效監(jiān)管諸多行政村，最終導(dǎo)致低治理效能。

（二）鄉(xiāng)村主體性：有效村級治理結(jié)構(gòu)的路徑建構(gòu)

羅村村民基于公共性而主動參與人情治理，體現(xiàn)出強烈的鄉(xiāng)村主體性。主體性是指人在生產(chǎn)生活中所表現(xiàn)出來的自主性、主動性以及受動性[26]。鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)中的鄉(xiāng)村自主性則是指，村干部、村民基于公共理性基礎(chǔ)上的自主治理行為。當(dāng)前全國各地以行政支配型治理結(jié)構(gòu)來整治“人情風(fēng)”的實踐，普遍面臨效果不佳的困境，根源在于抹殺了鄉(xiāng)村主體性。不論是村民自治的法律要求、現(xiàn)代治理的理念要求，還是鄉(xiāng)村復(fù)雜治理情景，都決定了村民才是鄉(xiāng)村治理的主體。

可見，如何找回鄉(xiāng)村主體性已經(jīng)成為有效治理“人情風(fēng)”并建構(gòu)起有效村級治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵要素。盡管村莊公共性抑制，家戶私利性膨脹，但這并不意味著依附于傳統(tǒng)村落形態(tài)及生產(chǎn)模式基礎(chǔ)之上的權(quán)威走向消亡，只是以一種更加復(fù)雜隱蔽的形式表現(xiàn)出來。農(nóng)民的公共性始終存在，但是是一種夾雜著“自利”的復(fù)合性公共性。只有在一定刺激條件下，隱性公共性才會得到顯性表達(dá)[21]。既然村民公共性存在，就意味著行政嵌入不是唯一的人情治理機制。在市場化轉(zhuǎn)型背景下，完全依靠自治力量，尋求人情異化解決之道則面臨著共識難以達(dá)成、規(guī)制權(quán)威不足的困境。羅村實踐案例向我們表明，在鄉(xiāng)賢的引導(dǎo)下，在理性共識的刺激下，村民公共性可以得到有效激活。村民自發(fā)建構(gòu)的公共規(guī)則有深厚的合法性根基，而行政力量通過對公共規(guī)則加以賦能，提供規(guī)制權(quán)威，則可以保障公共規(guī)則能夠得到有效執(zhí)行。在找回鄉(xiāng)村主體性的具體實施政策路徑上，羅村案例為我們提供了兩點啟示。

第一，行政力量嵌入一定要以激發(fā)村民公共性為前提條件。能夠被感知到的效能依賴于其他形式的隱性法律和規(guī)則如何指導(dǎo)人們的行為，即非國家形式的法律[27](p156-163)。不論處于何種社會形態(tài)，權(quán)威能夠得到人們的自愿性服從都必須滿足一定的前提條件。行政支配、行政主導(dǎo)都無法匹配鄉(xiāng)村差異化的多種樣態(tài)。實際上，不僅是鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，在公共服務(wù)供給等各事項中，都容易面臨村民參與度不高，甚至是出現(xiàn)村民排斥、低滿意度的情況。究其根源，都在于忽視了村民公共性，而無法調(diào)動村民參與。在鄉(xiāng)村社會中，通過發(fā)揮鄉(xiāng)賢這一關(guān)鍵群體的帶動作用，引導(dǎo)村民自主協(xié)商討論。經(jīng)過充分協(xié)商討論，能夠在滿足村民“自利”的基礎(chǔ)上，使村民公共性得到顯性表達(dá)。

第二，行政力量適時嵌入能夠進(jìn)一步提升鄉(xiāng)風(fēng)文明治理效能。社會自主力量是行政建構(gòu)的基礎(chǔ)，而行政力量是影響并塑造社會自主的重要條件[28]?；诖迕窆残运灾鹘?gòu)起來的公共規(guī)則，在實踐中容易陷入缺乏普遍約束力的困境。市場化轉(zhuǎn)型帶來基層內(nèi)生權(quán)威解體困境，無法限制部分村民投機取巧、破壞規(guī)則的行為。當(dāng)前既要破除行政支配的局面，又要努力避免行政嵌入不足的情況?；鶎诱鳛闄?quán)威代表，囿于維護(hù)穩(wěn)定的現(xiàn)實需要，而向私人利益妥協(xié)，追求不出事的邏輯，這是公共服務(wù)陷入泛化的結(jié)果。基層政府要同時具備公共服務(wù)和規(guī)制的雙重職權(quán)，充當(dāng)好公共利益仲裁者的角色，維持公平秩序[29]。只有在充分激發(fā)村民公共性的前提下，行政力量根據(jù)實際需要適時補位，才能真正找回鄉(xiāng)村主體性，使得行政力量與自治力量各居其位，形成鄉(xiāng)村人情治理的合力。

五、結(jié)論與討論

現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)在鄉(xiāng)村的實踐，通過消除橫亙在國家與農(nóng)戶個體間的經(jīng)紀(jì)人和傳統(tǒng)小共同體網(wǎng)絡(luò)，而成功構(gòu)建起現(xiàn)代國家。但也要看到，人情異化現(xiàn)象正是村落解體、內(nèi)生權(quán)威與約束力缺失的不利后果。這也構(gòu)成國家入場整治“人情風(fēng)”的法理與現(xiàn)實基礎(chǔ)，但無可避免帶來道義合法性不足、治理成本高昂，使得行政力量與自治主體陷入博弈狀態(tài)。一旦行政力量撤出，治理效能便難以維持。宜都市羅村的經(jīng)驗案例向我們表明，鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)并不必然以國家在場作為前提條件。鄉(xiāng)村借助德治、自治力量、現(xiàn)代文明觀念，可以內(nèi)生出有效治理“人情風(fēng)”的公共規(guī)則。而行政嵌入通過彌補自治場域中強制規(guī)則的缺失，則可以有效助推“普遍主義”取向的公共規(guī)則對“特殊主義”取向的人際關(guān)系結(jié)構(gòu)的適應(yīng)[9]。這一對行政與自治關(guān)系的再認(rèn)識，也構(gòu)成本文可能的理論貢獻(xiàn)。

第一，鄉(xiāng)風(fēng)文明治理效能與村級治理結(jié)構(gòu)高度關(guān)聯(lián)。行政與自治力量在實踐中不同的互動方式會生成不同的村級治理結(jié)構(gòu)。行政適配自治型治理結(jié)構(gòu)在治理主體、治理規(guī)則、治理成本三個層面最具優(yōu)勢，因而能夠?qū)崿F(xiàn)治理效能最大化。村級行政適配自治型治理結(jié)構(gòu)實現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明治理效能最大化的邏輯在于，基于村民同意的內(nèi)生性公共規(guī)則能夠獲得權(quán)威基礎(chǔ)，“共識+強制”規(guī)則嵌入能夠獲得普遍約束力，村民間的彌散化問責(zé)能夠最小化治理成本。這一行政與自治互相賦能的關(guān)鍵在于，明確了村民與行政力量的權(quán)責(zé)分工，由村民自主治理自身范疇內(nèi)的事務(wù)，政府則在村民權(quán)能不足的情況下適時補位。這一結(jié)論實際上具有正向溢出效應(yīng)，不僅在鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)領(lǐng)域，在公共服務(wù)供給、環(huán)境整治等諸多政策范疇內(nèi)均具有借鑒意義。

第二，鄉(xiāng)村主體性是銜接好行政與自治關(guān)系的前設(shè)條件。治理成本、治理事務(wù)復(fù)雜程度等現(xiàn)實條件都決定了村民始終是開展鄉(xiāng)村建設(shè)的有效內(nèi)生主體。有效的鄉(xiāng)村治理離不開鄉(xiāng)村主體性的有效激發(fā)。在尊重鄉(xiāng)村主體性的基礎(chǔ)上，行政力量通過彈性化嵌入鄉(xiāng)村，既能實現(xiàn)有效治理，又能最小化治理成本。在找回鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)中鄉(xiāng)村主體性，建構(gòu)有效村級治理結(jié)構(gòu)的具體實施路徑上，要鼓勵德治、自治、法治“三治融合”，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢、黨員等先進(jìn)群體的內(nèi)生帶動作用。以共識為聯(lián)結(jié)機制組織村民，可以有效激活村民公共性，進(jìn)行自主治理。以普遍主義為取向的現(xiàn)代公共規(guī)則，要注重適配鄉(xiāng)村特殊主義的實際環(huán)境，提高公共規(guī)則的權(quán)威性。行政權(quán)力既要為基層提供公共服務(wù)，更要供給規(guī)制權(quán)，在防止村干部越權(quán)時，也要適時為村干部提供權(quán)威支撐，使其能夠有效促進(jìn)村民達(dá)成正向的集體行動。

① 遵照學(xué)術(shù)慣例，本文中縣（市）以下地名及人名均進(jìn)行技術(shù)化處理。

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C912.82

A

1008-4479（2022）06-0105-10

2022-01-10

國家社會科學(xué)基金重大項目“中國共產(chǎn)黨建黨以來農(nóng)村基層組織資料收集與數(shù)據(jù)庫建設(shè)”（18ZA128）；國家社會科學(xué)基金年度項目“農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)助推鄉(xiāng)村振興的有效模式與路徑優(yōu)化研究”（20BJY141）

曹銀山（1995-），男，湖北宜都人，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院博士研究生，主要研究方向為數(shù)字治理、鄉(xiāng)村治理與基層政府行為邏輯。

責(zé)任編輯 范瑞光