郭 威

(中共中央黨校/國(guó)家行政學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部， 北京 100091)

中國(guó)共產(chǎn)黨自誕生以來(lái)就高度重視對(duì)金融工作的領(lǐng)導(dǎo)，既始終堅(jiān)持金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的天職和宗旨，又牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。這是我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和持續(xù)健康發(fā)展的必然要求。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)工作，提出一系列新論斷、新要求和新舉措，戰(zhàn)勝一系列重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，黨抵御風(fēng)險(xiǎn)和駕馭復(fù)雜局面的能力持續(xù)提升。2019年2月22日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局就完善金融服務(wù)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)舉行的第十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，是金融工作的根本性任務(wù)。2021年11月11日，黨的十九屆六中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，再次強(qiáng)調(diào)“全面加強(qiáng)金融監(jiān)管，防范化解經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)”?；仡櫄v史，2008年全球金融危機(jī)以來(lái)，完善宏觀審慎政策框架逐漸成為金融監(jiān)管體制改革的核心內(nèi)容。其中，加強(qiáng)中央銀行(以下簡(jiǎn)稱“央行”)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(systemically important financial institutions, SIFIs)的監(jiān)管是強(qiáng)化宏觀審慎管理、維護(hù)金融穩(wěn)定的重點(diǎn)內(nèi)容。按照黨中央的決策部署，2018年11月27日，中國(guó)人民銀行(以下簡(jiǎn)稱“人行”)與中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“銀保監(jiān)會(huì)”)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“證監(jiān)會(huì)”)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，對(duì)我國(guó)SIFIs的識(shí)別、監(jiān)管和處置作出了總體性的制度安排。2019年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《中國(guó)人民銀行職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，明確在人行內(nèi)設(shè)立宏觀審慎管理局，牽頭SIFIs基本規(guī)則制定、監(jiān)測(cè)分析、并表監(jiān)管，建立SIFIs評(píng)估、識(shí)別和處置機(jī)制。2021年10月，人行和銀保監(jiān)會(huì)公布了19家國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行(domestic systemically important banks, D-SIBs)的名單，明確了附加的監(jiān)管要求。19家D-SIBs中有6家國(guó)有商業(yè)銀行、9家股份制銀行和4家城市商業(yè)銀行，其資產(chǎn)總和占銀行業(yè)總資產(chǎn)的60%。由此可見，認(rèn)定SIFIs并完善相關(guān)監(jiān)管制度，是建立健全我國(guó)宏觀審慎政策框架的重要舉措，有助于構(gòu)建運(yùn)行順暢的宏觀審慎治理機(jī)制，推動(dòng)形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解體系，更好地促進(jìn)金融體系的整體穩(wěn)定和健康發(fā)展。

SIFIs的監(jiān)管問(wèn)題在2008年全球金融危機(jī)后被人們廣泛關(guān)注。雖然不同學(xué)者的定義略有差異，但全球市場(chǎng)對(duì)于SIFIs的認(rèn)識(shí)相對(duì)一致，即一些SIFIs因規(guī)模較大，結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)復(fù)雜程度較高，與其他金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，所提供的服務(wù)關(guān)鍵難以替代，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法持續(xù)經(jīng)營(yíng)，可能會(huì)對(duì)金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大不利影響。

較早有關(guān)SIFIs的研究可以追溯到2001年國(guó)際貨幣基金組織、國(guó)際清算銀行以及經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織聯(lián)合發(fā)布的《金融部門重組報(bào)告》，該報(bào)告首次將SIFIs定義為“太大而不能倒的金融機(jī)構(gòu)”，指出這類金融機(jī)構(gòu)如果倒閉會(huì)造成較大的風(fēng)險(xiǎn)，必須進(jìn)行有效的監(jiān)管。周小川[1]也指出，SIFIs具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，一家機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致多家機(jī)構(gòu)牽扯其中，如果這類機(jī)構(gòu)設(shè)有境外機(jī)構(gòu)，還會(huì)涉及跨境關(guān)聯(lián)性的問(wèn)題，將風(fēng)險(xiǎn)向全球擴(kuò)散。傳統(tǒng)市場(chǎng)觀點(diǎn)普遍認(rèn)為，SIFIs具有完善的組織架構(gòu)、科學(xué)的風(fēng)控體系，具有良好的能力和意愿規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，能夠自覺對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)，具有金融穩(wěn)定器的作用，是真正“大而不倒”的金融機(jī)構(gòu)。而事實(shí)并非如此。利潤(rùn)對(duì)于SIFIs的影響要遠(yuǎn)高于市場(chǎng)預(yù)期，為了追求利潤(rùn)，這些大型金融機(jī)構(gòu)會(huì)弱化甚至忽略風(fēng)險(xiǎn)控制，降低對(duì)資產(chǎn)質(zhì)量的要求，導(dǎo)致金融產(chǎn)品交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)因素被層層掩蓋，期限錯(cuò)配現(xiàn)象嚴(yán)重，重大流動(dòng)性隱患累積。鑒于SIFIs的重要性，政府一般會(huì)對(duì)其采取“監(jiān)管寬容”政策，而在危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，出于維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的考量，會(huì)給予其更多的政策支持，造成競(jìng)爭(zhēng)的不平衡。同時(shí)，存款人可能會(huì)由此而低估其風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致更多的市場(chǎng)份額流向此類大型銀行[2-3]。美國(guó)金融危機(jī)調(diào)查委員會(huì)在其2012年發(fā)布的《美國(guó)金融危機(jī)調(diào)查報(bào)告》中指出，許多SIFIs在公司治理和風(fēng)險(xiǎn)管理上存在的嚴(yán)重失誤是導(dǎo)致2008年金融危機(jī)的重要原因之一，同時(shí)明確揭示出當(dāng)時(shí)SIFIs在利潤(rùn)的驅(qū)使下對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的漠視，而問(wèn)責(zé)機(jī)制和道德規(guī)范方面的缺失則在2008年金融危機(jī)中起到了危機(jī)放大器的作用，不僅造成了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，還嚴(yán)重破壞了金融信用體系[4]?；ㄆ旒瘓F(tuán)的高管甚至表示，當(dāng)時(shí)他們對(duì)400億美元的高評(píng)級(jí)抵押貸款證券的關(guān)注程度有限，“大而不倒”最終變?yōu)椤按蠖y管”。而在貝爾斯登、美國(guó)國(guó)際集團(tuán)被美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)救助，房利美(Fannie Mae)和房地美(Freddie Mac)被美國(guó)政府接管，以及雷曼兄弟破產(chǎn)之后，SIFIs的負(fù)面影響進(jìn)一步暴露在公眾視野之中，各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也開始重新審視對(duì)這類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問(wèn)題。

SIFIs對(duì)于金融體系的影響過(guò)大，因此政府對(duì)其監(jiān)管的難度較大，甚至政府有可能被這類金融機(jī)構(gòu)“綁架”，從而催生道德風(fēng)險(xiǎn)。張曉樸、盧釗[5]將信息不對(duì)稱作為導(dǎo)致金融體系產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)根本因素，因?yàn)槠淇赡芗葧?huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，又會(huì)帶來(lái)擠兌風(fēng)險(xiǎn)和傳染效應(yīng)。劉春航[6]針對(duì)次貸危機(jī)時(shí)的委托代理問(wèn)題指出，在以短期利益和規(guī)模為考核指標(biāo)的薪酬制度之下，委托—代理問(wèn)題的負(fù)面效應(yīng)被進(jìn)一步放大，代理人為了獲得更高的收益而過(guò)分忽視風(fēng)險(xiǎn)的存在。李愛君[7]指出，金融危機(jī)時(shí)，政府利用第三方(納稅人)，使之承擔(dān)了救助風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的責(zé)任，是金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。這種道德風(fēng)險(xiǎn)會(huì)推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，同時(shí)也會(huì)削弱市場(chǎng)的力量，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)聚集。同時(shí)，SIFIs的存在還會(huì)損害和扭曲金融機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)秩序，造成明顯的競(jìng)爭(zhēng)失衡。陽(yáng)建勛[8]從風(fēng)險(xiǎn)角度入手，指出SIFIs與非SIFIs的利益沖突來(lái)源于二者風(fēng)險(xiǎn)地位的不平等。

總體來(lái)看，SIFIs由于規(guī)模大、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、復(fù)雜性高、可替代性差，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)造成較大的負(fù)面影響。同時(shí)，也正是由于其具有上述特點(diǎn)，可能會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)并破壞金融機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)平衡，進(jìn)一步增加發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的概率。前述已有文獻(xiàn)的關(guān)注點(diǎn)主要集中在討論SIFIs的特征與風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)等方面，本文則擬從SIFIs的全球監(jiān)管實(shí)踐出發(fā)，分析其改革過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)啟示，結(jié)合全球金融危機(jī)后我國(guó)SIFIs監(jiān)管體系的演進(jìn)歷史，進(jìn)而提出完善我國(guó)SIFIs監(jiān)管體系的路徑選擇。

一、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系構(gòu)建的演進(jìn)路徑

如前所述，對(duì)SIFIs進(jìn)行有效監(jiān)管尤為重要，尤其是2008年全球金融危機(jī)之后，將SIFIs視為金融穩(wěn)定器的認(rèn)知被顛覆，全球金融監(jiān)管部門開始重新審視此類金融機(jī)構(gòu)，并對(duì)其監(jiān)管模式進(jìn)行探索。然而，對(duì)SIFIs的監(jiān)管并不是孤立的制度體系能夠做到的，必須建立一套完善的體系才可實(shí)現(xiàn)。理想的監(jiān)管體系應(yīng)該既能維護(hù)宏觀金融體系穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，又能促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)，還能最大限度保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。在此基礎(chǔ)上，以宏觀審慎監(jiān)管和金融機(jī)構(gòu)行為監(jiān)管為核心的“雙峰”監(jiān)管體系逐步走上歷史舞臺(tái)，成為各經(jīng)濟(jì)體金融監(jiān)管改革的方向。當(dāng)然，西方國(guó)家在整體監(jiān)管框架中做出改變的出發(fā)點(diǎn)并不僅限于對(duì)SIFIs進(jìn)行監(jiān)管，還包括全面防控系統(tǒng)重要性風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)SIFIs的監(jiān)管是宏觀審慎監(jiān)管政策框架的重要組成部分。2008年以后，全球?qū)τ赟IFIs的監(jiān)管路徑為，從“雙峰”體系改革開始，對(duì)金融監(jiān)管體系進(jìn)行優(yōu)化甚至是重塑，進(jìn)而完成規(guī)則的制定。

(一)美國(guó)金融自由化引發(fā)監(jiān)管缺失，促使金融監(jiān)管體系重塑

2008年全球金融危機(jī)之前，美國(guó)金融自由化嚴(yán)重，監(jiān)管嚴(yán)重缺失，金融創(chuàng)新無(wú)序發(fā)展。1999年，美國(guó)出臺(tái)《金融現(xiàn)代化服務(wù)法案》，使得1933年開始執(zhí)行的《格拉斯—斯蒂格爾法案》被廢除，分業(yè)監(jiān)管體系正式退出歷史舞臺(tái)，商業(yè)銀行與其他金融子行業(yè)之間的邊界被打破。2004年，投資銀行業(yè)的杠桿比率上限被取消，在巨額利潤(rùn)的驅(qū)使下，美國(guó)金融業(yè)發(fā)展愈加激進(jìn)且不受控制，為金融危機(jī)的爆發(fā)埋下了伏筆。

第一，存款類金融機(jī)構(gòu)大幅減少。20世紀(jì)30年代末，美國(guó)存款類金融機(jī)構(gòu)占全部金融機(jī)構(gòu)的56.9%，而這一比例在2007年已不足25%，資產(chǎn)向非銀金融機(jī)構(gòu)匯集。這樣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致美國(guó)金融行業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式也發(fā)生明顯變化，由傳統(tǒng)的“發(fā)起—持有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍l(fā)起—分銷”?！鞍l(fā)起—分銷”模式導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)以持有風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)、賺取利差為主的傳統(tǒng)盈利模式的重要性大幅降低，而對(duì)承銷費(fèi)、手續(xù)費(fèi)的重視程度顯著提升，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)核心由風(fēng)險(xiǎn)控制轉(zhuǎn)變?yōu)殇N售。美國(guó)次貸危機(jī)充分暴露出“發(fā)起—分銷”模式存在先天缺陷，在風(fēng)險(xiǎn)控制、信息披露、激勵(lì)方式等方面存在明顯短板[9]。綜上，經(jīng)營(yíng)模式的變化導(dǎo)致底層資產(chǎn)的質(zhì)量下降，而隨著市場(chǎng)參與方的更加多元化，風(fēng)險(xiǎn)也從銀行業(yè)內(nèi)部擴(kuò)散到整個(gè)金融體系之中，從而引發(fā)了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

第二，金融機(jī)構(gòu)集中度與業(yè)務(wù)復(fù)雜程度明顯增加。次貸危機(jī)發(fā)生前夕，美國(guó)金融體系的集中程度大幅提升。《美國(guó)金融危機(jī)調(diào)查報(bào)告》公布的數(shù)據(jù)顯示，2005年，美國(guó)排名前十的銀行持有全行業(yè)55%的資產(chǎn)，是1990年的2倍。過(guò)高的行業(yè)集中度導(dǎo)致大型金融機(jī)構(gòu)對(duì)美國(guó)乃至全球的影響力增強(qiáng)，金融機(jī)構(gòu)相互之間的關(guān)聯(lián)復(fù)雜度與風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的頻率、風(fēng)險(xiǎn)的破壞性呈正相關(guān)關(guān)系[10]，因此風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，其破壞力不可估量，也帶來(lái)了所謂的“大而不能倒”的問(wèn)題。陳斌彬[11]認(rèn)為，“大而不能倒”要求政府為經(jīng)營(yíng)失敗的 SIFIs買單紓困，這本身就是對(duì)非SIFIs的一種歧視與不公，沖擊和損害著其他中小型金融機(jī)構(gòu)的利益。同時(shí)，美國(guó)金融體系的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性也明顯增加。由于證券化技術(shù)的廣泛應(yīng)用，金融產(chǎn)品創(chuàng)新力度增大，MBS、CDO、CDO2、CDS等結(jié)構(gòu)復(fù)雜的金融產(chǎn)品不斷涌向市場(chǎng)，發(fā)行規(guī)模也呈爆發(fā)式增長(zhǎng)。美國(guó)證券業(yè)和金融市場(chǎng)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2006—2007年，美國(guó)每年CDO的發(fā)行規(guī)模均超過(guò)了5 000億美元，而2004年的發(fā)行量?jī)H有1 570億美元。大量復(fù)雜產(chǎn)品的發(fā)行導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)被交易結(jié)構(gòu)所掩蓋，風(fēng)險(xiǎn)控制的難度進(jìn)一步提升。Taylor[12]指出，大量底層信貸資產(chǎn)被多次證券化，因此一旦證券化產(chǎn)品發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，就很難辨認(rèn)出具體是哪一筆底層貸款出現(xiàn)了違約，進(jìn)而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)大量聚集而無(wú)法處置。

第三，銀行核心負(fù)債的穩(wěn)定性降低，資產(chǎn)負(fù)債期限錯(cuò)配現(xiàn)象嚴(yán)重。2005年，美國(guó)商業(yè)銀行約2/3的資產(chǎn)由占比不到60%的核心存款(儲(chǔ)蓄存款)支撐，而該比例在1978年時(shí)超過(guò)了90%，說(shuō)明銀行通過(guò)批發(fā)渠道獲取的各類“管理性負(fù)債”的比例提高了，負(fù)債集中度有所提升。同時(shí)，為了擴(kuò)大利差，提高盈利水平，商業(yè)銀行對(duì)外融資的期限縮短，期限錯(cuò)配現(xiàn)象較為嚴(yán)重，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事件，商業(yè)銀行資產(chǎn)流動(dòng)性會(huì)面臨較大挑戰(zhàn)。綜上所述，次貸危機(jī)前夕，美國(guó)銀行業(yè)負(fù)債結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致銀行業(yè)負(fù)債穩(wěn)定性減弱，抗風(fēng)險(xiǎn)能力下滑，并且通過(guò)批發(fā)負(fù)債提高了與其他金融機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性，使整個(gè)金融體系更易受到風(fēng)險(xiǎn)的侵蝕。

第四，全球金融一體化程度加深，虛擬化經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象嚴(yán)重。在金融全球化背景下，各金融市場(chǎng)國(guó)際化程度明顯提高，資本跨境流動(dòng)更加順暢，規(guī)模顯著增大。金融一體化會(huì)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的相關(guān)性不斷增加，金融風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)多種路徑迅速擴(kuò)散，進(jìn)而導(dǎo)致金融危機(jī)在全球、全機(jī)構(gòu)蔓延[9,13]。危機(jī)發(fā)生時(shí)的另一個(gè)特點(diǎn)是金融經(jīng)營(yíng)虛擬化，金融脫實(shí)向虛趨勢(shì)明顯。美國(guó)商務(wù)部經(jīng)濟(jì)分析局公布的數(shù)據(jù)顯示，2004年美國(guó)虛擬經(jīng)濟(jì)占GDP的比例為15.45%，而2007年提高了5.22個(gè)百分點(diǎn)，升至20.67%。與此同時(shí)，全球外匯市場(chǎng)的日均交易量飛速增長(zhǎng)，2007年達(dá)到3.2萬(wàn)億美元，比2004年提高了69%。其中，非銀行金融機(jī)構(gòu)(包括對(duì)沖基金、養(yǎng)老基金、共同基金和保險(xiǎn)公司)貢獻(xiàn)的交易量占比近40%。這些交易絕大部分是以投機(jī)盈利為目的，基本沒有真實(shí)的貿(mào)易背景。虛擬經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展實(shí)質(zhì)上提高了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的杠桿水平，降低了金融體系的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

為解決金融市場(chǎng)暴露出來(lái)的上述問(wèn)題，美國(guó)在2010年頒布了《多德—弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《多德—弗蘭克法案》)。該法案被認(rèn)為是自“大蕭條”以來(lái)最全面、最嚴(yán)厲的金融監(jiān)管改革法案，也成為自2008年全球金融危機(jī)以來(lái)全球金融監(jiān)管改革的基石，目的在于填補(bǔ)宏觀審慎監(jiān)管的漏洞，以防控“大而不能倒”的金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)金融體系造成的沖擊。為達(dá)到上述目的，該法案最重要的內(nèi)容有三個(gè)：一是明確衍生品交易和清算必須在交易所進(jìn)行，且合約條款的標(biāo)準(zhǔn)化程度提高，進(jìn)一步增加了衍生品交易的透明度；二是加強(qiáng)對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，提高資本充足率要求；三是對(duì)美國(guó)的金融監(jiān)管主體進(jìn)行改革，包括成立負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)、消費(fèi)者金融保護(hù)局等?？傮w來(lái)看，《多德—弗蘭克法案》的頒布對(duì)于完善美國(guó)監(jiān)管體系具有積極意義。

不過(guò)，《多德—弗蘭克法案》在執(zhí)行中也遇到了一些問(wèn)題，因此，也有學(xué)者將此次改革稱為“一次不完美的改革”[14]，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一，雖然該法案對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管體系進(jìn)行了改革，增設(shè)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，但并未將原有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，以目標(biāo)監(jiān)管為核心的“雙峰”體系也并未建立，美國(guó)分業(yè)監(jiān)管的問(wèn)題仍未徹底解決。第二，雖然該法案對(duì)商業(yè)銀行自營(yíng)交易設(shè)置了“沃克爾規(guī)則”，禁止商業(yè)銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)的自營(yíng)交易，并限制商業(yè)銀行向?qū)_基金和私募基金投資，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，該規(guī)則的過(guò)渡期不斷延長(zhǎng)，而豁免的衍生品數(shù)量甚至達(dá)到300多個(gè)，該法案的實(shí)際效果遠(yuǎn)不及預(yù)期。第三，金融機(jī)構(gòu)“大而不能倒”的問(wèn)題并未有效解決。該法案仍未改變之前的監(jiān)管模式，對(duì)“大而不能倒”的救助政策仍然存在，再發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，美聯(lián)儲(chǔ)、美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司等都可為其提供流動(dòng)性支持與保護(hù)，大型金融機(jī)構(gòu)仍有“綁架”政府的能力，道德風(fēng)險(xiǎn)滋生的土壤仍然存在。

(二)以“雙峰”理論構(gòu)建系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管

實(shí)際上，《多德—弗蘭克法案》打折執(zhí)行的內(nèi)在原因在于該法案的設(shè)計(jì)初衷并未順應(yīng)金融市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)律，因此無(wú)法最大化地平衡各市場(chǎng)主體利益。金融體系的發(fā)展格局是由市場(chǎng)力量決定的，要符合客觀規(guī)律，包括經(jīng)營(yíng)模式的變更、金融子行業(yè)間合作的加強(qiáng)、金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)復(fù)雜化等。監(jiān)管理念決定監(jiān)管模式，無(wú)論回顧歷史還是展望未來(lái)，金融融合與協(xié)同發(fā)展都已是大勢(shì)所趨，基于機(jī)構(gòu)導(dǎo)向的分業(yè)監(jiān)管理念和危機(jī)后提出的功能監(jiān)管理念已顯得越來(lái)越無(wú)能為力。在此背景下，基于目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管理念的“雙峰”監(jiān)管模式逐漸走上歷史舞臺(tái)。

1.全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

全球SIFIs的監(jiān)管是以建立金融市場(chǎng)的宏觀管理以及機(jī)構(gòu)層面的目的監(jiān)管為基礎(chǔ)構(gòu)建的。2009年4月召開的G20峰會(huì)將金融穩(wěn)定論壇(Financial Stability Forum, FSF)改組為金融穩(wěn)定理事會(huì)(Financial Stability Board, FSB)。FSB的定位是全球宏觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)；目標(biāo)是維持和增強(qiáng)國(guó)際金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性；職責(zé)包括評(píng)估并實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)全球金融體系的脆弱性，推動(dòng)部門之間的合作，制訂全球宏觀監(jiān)管原則，對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)管政策提出意見，以及與國(guó)際貨幣基金組織共同實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)早期預(yù)警等。FSB對(duì)FSF的職能進(jìn)行了升級(jí)，在全球金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和研究的基礎(chǔ)上，增加了全球金融監(jiān)管的規(guī)則制定和協(xié)調(diào)等職責(zé)，在全球金融監(jiān)管改革進(jìn)程中具有里程碑意義。

FSB成立后便著手從宏觀角度探索與構(gòu)建SIFIs監(jiān)管體系。2010年6月，F(xiàn)SB發(fā)布《降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)》，提出構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)平穩(wěn)處置、審慎監(jiān)管、有效監(jiān)控、強(qiáng)有力的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)際合作為核心的監(jiān)管框架。2011年11月，F(xiàn)SB發(fā)布《針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的政策措施》，指出要從多方面入手建立SIFIs監(jiān)管，包括構(gòu)建新的國(guó)際準(zhǔn)則、SIFIs風(fēng)險(xiǎn)后恢復(fù)、附加資本要求以及更加嚴(yán)格有效的監(jiān)控。上述兩份文件雖然有部分內(nèi)容重合，但明確表現(xiàn)出監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于SIFIs的重視，體現(xiàn)出要打造合理有效SIFIs監(jiān)管體系的決心。更重要的是，這兩份文件勾勒出了SIFIs的宏觀監(jiān)管框架，為之后具體規(guī)則的制定奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。FSB發(fā)布的政策措施以框架性文件為主，目的是解決SIFIs監(jiān)管在宏觀層面的問(wèn)題，并未明確具體監(jiān)管措施。因此，F(xiàn)SB繼而在2012年4月提出要將 SIFIs 的監(jiān)管框架延伸至各國(guó)國(guó)內(nèi)，這也與FSB的監(jiān)管定位相吻合。

微觀層面的監(jiān)管政策則由相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。以銀行業(yè)為例，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)(Basel Committee on Banking Supervision, BCBS)于2011年11月發(fā)布了《全球系統(tǒng)重要性銀行：評(píng)估方法與附加的損失吸收能力要求》(以下簡(jiǎn)稱《要求》)，并于2013年進(jìn)行了細(xì)節(jié)修訂?！兑蟆丰槍?duì)的是全球系統(tǒng)重要性銀行(global systemically important banks, G-SIBs)，主要內(nèi)容包括構(gòu)建以指標(biāo)法為核心的評(píng)估體系和制定差異化的附加資本要求，目的是降低G-SIBs的破產(chǎn)概率，提高G-SIBs的損失吸收能力，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)化解框架，緩解G-SIBs破產(chǎn)帶來(lái)的影響?！兑蟆返陌l(fā)布意味著G-SIBs監(jiān)管的實(shí)質(zhì)落地，標(biāo)志著全球?qū)用嫦到y(tǒng)重要性銀行監(jiān)管已步入實(shí)施階段，具有重大意義。但從具體政策層面來(lái)看，其評(píng)估體系存在明顯缺陷，五大指標(biāo)權(quán)重的確定是采用平均法而非基于指標(biāo)實(shí)際的重要程度，因此很難真實(shí)準(zhǔn)確地反映每個(gè)因素對(duì)于銀行的影響。

在FSB制定的SIFIs監(jiān)管框架之下，BCBS針對(duì)各國(guó)應(yīng)對(duì)D-SIBs的監(jiān)管問(wèn)題提供了宏觀框架。2012年12月，BCBS發(fā)布《處理國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的框架》(以下簡(jiǎn)稱《框架》)，為一國(guó)管理D-SIBs提供了基礎(chǔ)性制度安排?！犊蚣堋返膬?nèi)容體系與G-SIBs的設(shè)計(jì)理念一脈相承，也由兩部分構(gòu)成，即D-SIBs的評(píng)估方法與相應(yīng)的管理方式，但對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行了微調(diào)，在取消跨國(guó)業(yè)務(wù)指標(biāo)的同時(shí)提高了對(duì)金融機(jī)構(gòu)損失吸收能力的要求?！犊蚣堋返陌l(fā)布對(duì)于防范某一國(guó)家的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)具有積極意義，為各國(guó)SIFIs監(jiān)管提供了宏觀監(jiān)管框架，但將具體政策制定權(quán)留給各國(guó)政府，意在推動(dòng)因地制宜實(shí)施監(jiān)管，有利于構(gòu)建防范全球系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線，對(duì)于全球金融穩(wěn)定意義重大。

2.“雙峰”監(jiān)管框架的構(gòu)建

“雙峰”監(jiān)管理論是由英國(guó)科學(xué)家邁克泰勒于1995年提出的，認(rèn)為金融監(jiān)管應(yīng)該由審慎監(jiān)管和金融機(jī)構(gòu)行為監(jiān)管兩個(gè)部分構(gòu)成。審慎監(jiān)管包括微觀審慎監(jiān)管和宏觀審慎監(jiān)管，前者的監(jiān)管目標(biāo)著眼于維護(hù)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，保護(hù)消費(fèi)者利益；后者的監(jiān)管目標(biāo)則著眼于關(guān)注金融體系整體的健康和穩(wěn)定，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生及其對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊。金融機(jī)構(gòu)行為監(jiān)管則以保護(hù)消費(fèi)者和投資者的利益為主要目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的過(guò)度投機(jī)行為，打擊欺詐和顯失公平的交易等。在BCBS發(fā)布的《框架》基礎(chǔ)上，主要西方國(guó)家開始研究構(gòu)建符合自身國(guó)情的D-SIBs監(jiān)管體系，并將其作為監(jiān)管體系的一部分進(jìn)行改革。如全球金融危機(jī)之后，英國(guó)政府對(duì)金融監(jiān)管體系進(jìn)行了較大力度的改革，構(gòu)建了“準(zhǔn)雙峰”的監(jiān)管框架。在此之前，英國(guó)采取的是“三方共治”的監(jiān)管模式，其中財(cái)政部負(fù)責(zé)金融監(jiān)管規(guī)則的制訂，英格蘭銀行負(fù)責(zé)貨幣政策的制訂，金融服務(wù)局則負(fù)責(zé)監(jiān)管九類金融機(jī)構(gòu)。這樣的體系多頭監(jiān)管問(wèn)題明顯，各個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管邊界不明，不利于風(fēng)險(xiǎn)的防范。為解決此問(wèn)題，英國(guó)于2012年頒布了《2012年金融服務(wù)法案》，大刀闊斧地對(duì)金融監(jiān)管體系進(jìn)行了改革，其核心是強(qiáng)化央行——英格蘭銀行在金融監(jiān)管中的核心作用，將宏觀審慎監(jiān)管、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、微觀層面金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管等職責(zé)賦予英格蘭銀行，加強(qiáng)其監(jiān)管統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)能力。具體來(lái)說(shuō)，一是在英格蘭銀行中新設(shè)金融政策委員會(huì)(Financial Policy Committee，F(xiàn)PC)。FPC是英國(guó)央行董事會(huì)下的專業(yè)委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，重點(diǎn)關(guān)注系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉J(rèn)為，F(xiàn)PC是整個(gè)英國(guó)金融監(jiān)管體系的基石[15]。二是新設(shè)審慎監(jiān)管局(Prudential Regulation Authority，PRA)。PRA為英格蘭銀行的附屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。三是新設(shè)金融行為監(jiān)管局(Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA)，重點(diǎn)保護(hù)金融消費(fèi)者和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行監(jiān)管。在“準(zhǔn)雙峰”監(jiān)管體制下，SIFIs由PRA和FCA共同監(jiān)管，不過(guò)側(cè)重點(diǎn)有所區(qū)別。PRA側(cè)重于監(jiān)管原則的制定，要求監(jiān)管對(duì)象的行為不僅要符合文字規(guī)則，還要與蘊(yùn)含在規(guī)則中的精神相吻合，而FCA則重點(diǎn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)與行為進(jìn)行監(jiān)管。從定義來(lái)看，PRA和FCA的監(jiān)管職責(zé)仍存在一定重疊，因此英國(guó)政府在制定政策時(shí)還創(chuàng)設(shè)了發(fā)生沖突時(shí)的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確審慎監(jiān)管在整個(gè)監(jiān)管體系中的重要性要高于行為監(jiān)管，即在兩者發(fā)生沖突時(shí)，政府還是傾向于優(yōu)先保證整個(gè)體系的安全。比如在特定情形下，PRA可以對(duì)FCA行使否決權(quán)，涉及PRA管轄的金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)許可的發(fā)放、變更和撤銷，均需PRA批準(zhǔn)?？傊?，英國(guó)在全球金融危機(jī)后，優(yōu)先對(duì)自身的金融監(jiān)管體系進(jìn)行了改革，確立了“雙峰”監(jiān)管的核心思路以及宏觀審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管兩大目標(biāo)，為更有效地對(duì)SIFIs進(jìn)行監(jiān)管打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在完成金融體系改革的基礎(chǔ)上，英國(guó)展開了對(duì)SIFIs的監(jiān)管工作。不過(guò)當(dāng)時(shí)并未就D-SIBs進(jìn)行特別說(shuō)明，而是將D-SIBs的監(jiān)管理念融入整個(gè)監(jiān)管體系之中。從新設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)來(lái)看，SIFIs由PRA和FCA共同監(jiān)管，前者負(fù)責(zé)相對(duì)宏觀的審慎監(jiān)管，后者則重點(diǎn)關(guān)注這類金融機(jī)構(gòu)的微觀具體行為。其中，PRA占主導(dǎo)地位，并將前瞻性介入框架作為評(píng)估D-SIBs的重要手段。2013年12月，英國(guó)通過(guò)了《2013年金融服務(wù)(銀行業(yè)改革)法》，進(jìn)一步細(xì)化和完善了D-SIBs監(jiān)管體系。至此，具有英國(guó)特色的系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管體系無(wú)論在宏觀層面還是在微觀層面均基本完成。

(三)經(jīng)驗(yàn)啟示

總體來(lái)看，全球構(gòu)建SIFIs的經(jīng)驗(yàn)啟示可分為以下三個(gè)方面：一是打造以“雙峰”或“類雙峰”為核心的監(jiān)管體系，建立SIFIs監(jiān)管的基礎(chǔ)；二是摒棄以機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)為目標(biāo)的分業(yè)監(jiān)管認(rèn)知；三是建立科學(xué)合理的評(píng)估管理體系。

1.建立符合“雙峰”要求的監(jiān)管體系

總體來(lái)看，2008年之后，全球?qū)τ谙到y(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管是基于金融監(jiān)管體系變革進(jìn)行的。“雙峰”監(jiān)管體系是構(gòu)建SIFIs監(jiān)管的重要前提條件之一，而SIFIs的監(jiān)管又是“雙峰”監(jiān)管體系中宏觀審慎監(jiān)管的重要構(gòu)成部分[16]?！半p峰”監(jiān)管體系要求政府設(shè)立兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部門分別實(shí)施監(jiān)管，以達(dá)到最好的互補(bǔ)效果，進(jìn)而達(dá)到防范風(fēng)險(xiǎn)的目的。這兩個(gè)目標(biāo)對(duì)于金融市場(chǎng)的發(fā)展都很重要，如果有所偏廢則可能產(chǎn)生嚴(yán)重后果。2012年《美國(guó)金融危機(jī)調(diào)查報(bào)告》指出，過(guò)于寬松的房屋抵押貸款和抵押證券化渠道是危機(jī)發(fā)生和蔓延的重要原因，是對(duì)金融機(jī)構(gòu)行為監(jiān)管不力的典型代表。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，美國(guó)的監(jiān)管體制遭到多方詬病，其龐大的監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)量、分散而缺乏協(xié)調(diào)的監(jiān)管權(quán)力造成了嚴(yán)重的“監(jiān)管重疊”和“監(jiān)管真空”，繼而造成了系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的累積[17]。綜上所述，“雙峰”監(jiān)管體系對(duì)于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)具有積極意義。

2.摒棄以機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)為核心的傳統(tǒng)監(jiān)管思維

SIFIs具有關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性兩大特征，SIFIs與其他金融機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)開展較為廣泛，業(yè)務(wù)融合程度較高，而這兩個(gè)特點(diǎn)也是金融危機(jī)傳播與擴(kuò)散的重要原因，無(wú)論多么完美的微觀審慎機(jī)構(gòu)監(jiān)管也很難完全覆蓋風(fēng)險(xiǎn)。在傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式下，監(jiān)管部門專注于行業(yè)和區(qū)域監(jiān)管責(zé)任，忽視監(jiān)管協(xié)調(diào)，導(dǎo)致金融監(jiān)管真空和滯后，監(jiān)管套利助長(zhǎng)金融亂象，帶來(lái)金融風(fēng)險(xiǎn)膨脹[18]。不同金融機(jī)構(gòu)互為交易對(duì)手、相互持有對(duì)方風(fēng)險(xiǎn)敞口的現(xiàn)象較為普遍，各個(gè)金融機(jī)構(gòu)之間存在較為復(fù)雜的關(guān)聯(lián)關(guān)系，而這樣的關(guān)系加速了金融危機(jī)的擴(kuò)散；同時(shí)，由于產(chǎn)品結(jié)構(gòu)復(fù)雜，金融機(jī)構(gòu)甚至無(wú)法明確自身風(fēng)險(xiǎn)敞口的準(zhǔn)確信息，進(jìn)一步加深了金融危機(jī)的影響及處理難度[19]。畢竟在金融創(chuàng)新快速發(fā)展的今天，不同金融機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作與日俱增，已成不可逆之勢(shì)。魯籬、田野[20]指出，隨著金融創(chuàng)新的不斷深入，細(xì)分行業(yè)邊界逐漸弱化，金融各領(lǐng)域不斷融合，分業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)性差、監(jiān)管責(zé)任不清、宏觀審慎監(jiān)管力度不足等短板逐漸顯現(xiàn)。而在“雙峰”監(jiān)管體制下，金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)屬性已不再是監(jiān)管的核心關(guān)注點(diǎn)，金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的理念逐步弱化?！半p峰”監(jiān)管理念不以機(jī)構(gòu)屬性為劃分標(biāo)準(zhǔn)，而是以具體監(jiān)管目標(biāo)為依據(jù)，其中宏觀審慎監(jiān)管可以有效應(yīng)對(duì)微觀監(jiān)管無(wú)法顧及的監(jiān)管問(wèn)題。另外，多機(jī)構(gòu)融合實(shí)際上代表的是金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新，而針對(duì)這些創(chuàng)新業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管往往也是“事后之明”，畢竟監(jiān)管政策要滯后于金融行為。而“雙峰”監(jiān)管以目的監(jiān)管為核心，監(jiān)管部門在宏觀審慎和規(guī)范金融行為的框架之下，能夠根據(jù)某一金融行為潛在的風(fēng)險(xiǎn)制訂相應(yīng)的政策，有效增強(qiáng)了監(jiān)管的有效性與預(yù)見性，也有利于規(guī)避監(jiān)管空白和重疊的問(wèn)題，因此“雙峰”監(jiān)管的理念適用于SIFIs的管理。

3.建立科學(xué)合理的政策體系

從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，SIFIs的政策體系由兩部分構(gòu)成，一是評(píng)估體系，二是額外的監(jiān)管措施。評(píng)估體系采用以SIFIs自身特點(diǎn)為核心的量化指標(biāo)法進(jìn)行構(gòu)建。大類指標(biāo)分別為規(guī)模、復(fù)雜程度、關(guān)聯(lián)度、可替代性以及跨境業(yè)務(wù)(對(duì)于全球SIFIs的評(píng)估)，其下細(xì)化設(shè)立若干子指標(biāo)，以對(duì)金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性進(jìn)行綜合評(píng)估。該指標(biāo)體系的優(yōu)點(diǎn)在于相對(duì)全面地衡量了SIFIs的風(fēng)險(xiǎn)，但缺點(diǎn)也很明顯，即五個(gè)大類指標(biāo)的權(quán)重相同，其子指標(biāo)權(quán)重也相同，這樣的權(quán)重并不能很好地反映各個(gè)指標(biāo)真實(shí)的重要性?？紤]到實(shí)際操作中上述幾類指標(biāo)權(quán)重很難評(píng)估量化，這樣的計(jì)算方式雖不是最優(yōu)解，但仍是可接受的。完成SIFIs的認(rèn)定工作之后便是對(duì)其進(jìn)行額外監(jiān)管：一是設(shè)置額外的附加資本以及附加杠桿率要求；二是實(shí)施總損失吸收能力(total lost absorb capability, TLAC)政策，重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)比率和杠桿比率兩個(gè)指標(biāo)。

二、全球金融危機(jī)后我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系的構(gòu)建

經(jīng)過(guò)2008年全球金融危機(jī)，西方國(guó)家清醒地認(rèn)識(shí)到SIFIs的重要性，危機(jī)后便很快著手構(gòu)建SIFIs監(jiān)管體系。相比之下，我國(guó)SIFIs的監(jiān)管改革則起步較晚，但構(gòu)建思路與西方國(guó)家類似，也是從宏觀審慎監(jiān)管體系的構(gòu)建起步。需要指出的是，單純的拿來(lái)主義并不是好的選擇，選擇一切從實(shí)際出發(fā)，將“雙峰”監(jiān)管理論與我國(guó)具體國(guó)情相結(jié)合更為必要。同時(shí)，我國(guó)銀行業(yè)主導(dǎo)型的金融體系結(jié)構(gòu)特征明顯，因此我國(guó)SIFIs監(jiān)管體系也是從銀行體系展開的。從宏觀審慎管理制度框架的構(gòu)建，到宏觀審慎監(jiān)管主體的確立，再到SIFIs監(jiān)管的具體推動(dòng)，大體可以分為三個(gè)階段。

(一)論證準(zhǔn)備階段(2011—2015年)

2011年，我國(guó)開始著手研究監(jiān)管體系改革，當(dāng)年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提出“構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”，標(biāo)志著我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管體系建設(shè)拉開序幕，而“加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，建立健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警體系和處置機(jī)制”則表明，作為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中重要的組成部分——SIFIs的監(jiān)管提上議事日程。國(guó)際上SIFIs監(jiān)管的實(shí)踐引起我國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局的重視。2013年1月1日開始實(shí)施的《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于中國(guó)銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，作為銀行業(yè)落實(shí)“十二五”規(guī)劃的重要文件，其中專設(shè)“增強(qiáng)系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行有效性”的章節(jié)，明確了將從市場(chǎng)準(zhǔn)入、審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)監(jiān)管和監(jiān)管合作等四個(gè)方面構(gòu)建系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管體系。該文件雖未明確具體的監(jiān)管政策，但為我國(guó)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管提供了宏觀思路。2014年1月，銀監(jiān)會(huì)按照BCBS的要求，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，制定了《商業(yè)銀行全球系統(tǒng)重要性評(píng)估指標(biāo)披露指引》，要求上一年度被BCBS認(rèn)定為G-SIBs的商業(yè)銀行以及上一年年末調(diào)整后表內(nèi)外資產(chǎn)余額在1.6萬(wàn)億元以上的商業(yè)銀行披露BCBS制定的G-SIBs的12個(gè)評(píng)估指標(biāo)。信息披露要求提升了大型商業(yè)銀行的信息透明性，促使其進(jìn)一步加強(qiáng)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)銀行管理形成監(jiān)督。2015年通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》則進(jìn)一步提出，“加強(qiáng)金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架，健全符合我國(guó)國(guó)情和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管規(guī)則，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋”?？傮w來(lái)看，這一階段主要以準(zhǔn)備和論證工作為主，尚未有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。

(二)改革實(shí)施階段(2015—2018年)

2015年年底，人行推出宏觀審慎評(píng)估體系，即人行通過(guò)各銀行信貸政策的執(zhí)行狀況評(píng)估和制定差額準(zhǔn)備金調(diào)整制度，并在實(shí)踐中逐步進(jìn)行完善，將表外理財(cái)?shù)纫蛩刂鸩郊{入考核范圍。2016年3月，中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布了《國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管暫行辦法(征求意見稿)》；2016年5月，公布了首批入選國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)(domestic systemically important insurer, D-SII)的16家保險(xiǎn)企業(yè)名單，并決定開展D-SII評(píng)定數(shù)據(jù)收集工作，全面推進(jìn)D-SII監(jiān)管工作；2016年8月，發(fā)布了《國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管暫行辦法(第二輪征求意見稿)》。2017年7月召開的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議確定設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“金穩(wěn)委”)，強(qiáng)化人行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)。至此，具有中國(guó)特色的“雙峰”監(jiān)管體系初步建立。2018年3月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的職責(zé)整合，組建銀保監(jiān)會(huì)，作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，上述兩委員會(huì)不再保留。同時(shí)，兩委員會(huì)擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入央行，央行審慎監(jiān)管的職責(zé)被進(jìn)一步強(qiáng)化。至此，我國(guó)“一委一行兩會(huì)”的監(jiān)管體系正式建立，金融體系監(jiān)管改革基本完成。

改革后的監(jiān)管體系既對(duì)他國(guó)做法進(jìn)行了借鑒，又緊密結(jié)合我國(guó)具體情況，兼具科學(xué)性和實(shí)用性。在構(gòu)建思路方面，“一委一行兩會(huì)”的監(jiān)管體系沿襲全球金融危機(jī)之后較為流行的“雙峰”體系，進(jìn)行審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，我國(guó)并未生搬硬套西方理論與他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，而是在現(xiàn)有監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上進(jìn)行了升級(jí)完善。首先，設(shè)立獨(dú)立的金穩(wěn)委作為我國(guó)金融監(jiān)管體系的最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其次，將宏觀審慎監(jiān)管職能及部分微觀監(jiān)管職能劃入央行，“兩會(huì)”只負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管，有利于促進(jìn)宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管之間的協(xié)同與配合。最后，未設(shè)立獨(dú)立的行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，相關(guān)職責(zé)由銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)承擔(dān)，之后由銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)陸續(xù)成立的相關(guān)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)?？傮w來(lái)看，我國(guó)金融監(jiān)管體系的設(shè)置既考慮了職責(zé)的完善，又考慮了改革的成本，是一個(gè)相對(duì)合理和優(yōu)化的方案。而在人員設(shè)置方面，金穩(wěn)委主任由國(guó)務(wù)院副總理兼任，規(guī)格高于“一行兩會(huì)”，其職責(zé)設(shè)定也高于“一行兩會(huì)”，可以避免柔性協(xié)商方式導(dǎo)致的低協(xié)調(diào)效率。銀保監(jiān)會(huì)主席兼任人行黨委書記、副行長(zhǎng)，這樣的人事安排對(duì)提高行政效率也具有積極意義。

在此階段，我國(guó)SIFIs監(jiān)管體系的構(gòu)建進(jìn)入金融體系改革實(shí)施階段，即摒棄原有的分業(yè)監(jiān)管體系，推動(dòng)監(jiān)管主體層面的改革，以目的監(jiān)管為核心的“類雙峰”監(jiān)管體系初步建立。

(三)深化改革階段(2018年至今)

在金融體系改革的同時(shí)，我國(guó)有關(guān)SIFIs的監(jiān)管也在有條不紊地展開。2018年11月2日，人行發(fā)布《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告(2018)》，其中設(shè)專題討論了SIFIs的監(jiān)管，首次提出我國(guó)SIFIs監(jiān)管的三個(gè)思路：明確評(píng)估方法和流程、提出特別監(jiān)管要求和建立特殊處置機(jī)制。2018年11月27日，人行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步細(xì)化了我國(guó)SIFIs的監(jiān)管框架，標(biāo)志著我國(guó)SIFIs監(jiān)管進(jìn)入深化改革階段。該文件闡明了SIFIs的范圍、定義以及核心工作思路；明確了各監(jiān)管部門的職責(zé)分工，確立了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的核心協(xié)調(diào)作用，人行負(fù)責(zé)宏觀層面的審慎監(jiān)管，銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)則主要負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管；明確了我國(guó)SIFIs監(jiān)管框架包括評(píng)估與識(shí)別、審慎監(jiān)管制度、國(guó)際協(xié)調(diào)與合作等方面。2019年11月26日，人行會(huì)同銀保監(jiān)會(huì)起草了《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法(征求意見稿)》，主要解決的是系統(tǒng)重要性銀行的認(rèn)定問(wèn)題，明確了系統(tǒng)重要性銀行的評(píng)估體系，包括四個(gè)一級(jí)指標(biāo)以及若干二級(jí)指標(biāo)。2020年12月3日，人行和銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法》(以下簡(jiǎn)稱《評(píng)估辦法》)，并自2021年1月1日起施行?！对u(píng)估辦法》明確了我國(guó)系統(tǒng)重要性銀行的評(píng)估方法、評(píng)估范圍、評(píng)估流程和工作分工，從規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、可替代性和復(fù)雜性等四個(gè)維度構(gòu)建了我國(guó)系統(tǒng)重要性銀行的評(píng)估指標(biāo)體系。2021年9月30日，人行和銀保監(jiān)會(huì)出臺(tái)《系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管規(guī)定(試行)》，進(jìn)而從附加監(jiān)管要求、恢復(fù)與處置計(jì)劃、審慎監(jiān)管等方面對(duì)系統(tǒng)重要性銀行提出了明確的附加監(jiān)管要求，并自2021年12月1日起施行。2021年10月29日，人行、銀保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》，指出我國(guó)的G-SIBs須于2025年1月1日實(shí)施外部TLAC監(jiān)管規(guī)則，同時(shí)明確TLAC合格工具的類別既包括資本工具也包括非資本TLAC債務(wù)工具，進(jìn)一步豐富了債券發(fā)行品種。TLAC要求我國(guó)在原有資本工具吸收損失的基礎(chǔ)上，增加能夠吸收損失的其他類型的工具，對(duì)于完善我國(guó)商業(yè)銀行處置機(jī)制、提高大型銀行的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力具有重要意義。2022年《政府工作報(bào)告》防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)部分明確提出設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，作為應(yīng)對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)的后備資金。2022年4月6日，人行就《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)》公開征求意見。該草案征求意見稿對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)事前防范、事中化解、事后處置作出了全流程全鏈條的制度安排，將為我國(guó)金融安全穩(wěn)定提供基礎(chǔ)性法律保障，有助于建立權(quán)威高效的金融風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線?？傮w來(lái)看，我國(guó)SIFIs監(jiān)管改革已進(jìn)入深化改革階段，SIFIs監(jiān)管體系的一般性框架已初步構(gòu)建。

三、完善我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系的政策措施

截至目前，我國(guó)SIFIs監(jiān)管體系框架已經(jīng)基本建立，不過(guò)整個(gè)體系仍不夠成熟，還要繼續(xù)完善。本文認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步完善SIFIs的監(jiān)管體系，在宏觀層面，必須要在借鑒“雙峰”監(jiān)管的同時(shí)堅(jiān)持將其與我國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合，不能生搬硬套；而在微觀層面，則一方面要考慮限制金融業(yè)務(wù)的復(fù)雜性，另一方面要致力于增強(qiáng)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。此外，應(yīng)建立合理、有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系，及時(shí)預(yù)警并處置風(fēng)險(xiǎn)。

(一)把握“內(nèi)外兼顧”原則

我國(guó)SIFIs監(jiān)管體系在構(gòu)建過(guò)程中要秉承內(nèi)外兼顧原則，主要關(guān)注以下兩點(diǎn)。一是要利用我國(guó)金融開放力度不斷加大的歷史時(shí)機(jī)，進(jìn)一步加大對(duì)SIFIs的監(jiān)管力度。何劍等[21]的研究表明，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)與金融開放之間具有明確關(guān)系，其中金融開放與宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、貨幣流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)主要呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，金融開放能夠?qū)ο到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)起到緩釋作用，尤其是在經(jīng)濟(jì)下行甚至是經(jīng)濟(jì)危機(jī)之時(shí)效果明顯。不過(guò)也應(yīng)指出，金融開放會(huì)受到國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、政治等因素以及風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行規(guī)律的影響，也可能會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的積累。因此，金融開放必須穩(wěn)步有序推進(jìn)：一方面要秉承積極的態(tài)度，毫不動(dòng)搖地加大金融開放力度；另一方面要深化金融體系的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力與防控能力，不斷增強(qiáng)政府在金融開放進(jìn)程中的監(jiān)管力度，優(yōu)化監(jiān)管方法，構(gòu)建全面、科學(xué)、合理、有效的SIFIs監(jiān)管機(jī)制。二是要摒棄單純的“拿來(lái)”主義。從國(guó)內(nèi)視角來(lái)看，我國(guó)作為當(dāng)前世界范圍內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行所在國(guó)中唯一的發(fā)展中國(guó)家，從金融系統(tǒng)架構(gòu)到銀行的負(fù)債形式，都有天然的特殊性。SIFIs監(jiān)管體系要充分考慮到國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和金融情況，不能生搬硬套國(guó)外理論與經(jīng)驗(yàn)，而是要與我國(guó)情況有機(jī)結(jié)合，建設(shè)既適合我國(guó)國(guó)情又可以有效控制系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管體系。郭樹清[22]指出，金融監(jiān)管作為整體，應(yīng)當(dāng)始終具備宏觀審慎視野，以微觀審慎為基礎(chǔ)，以行為監(jiān)管為支撐，實(shí)現(xiàn)三者既獨(dú)立又協(xié)同的有機(jī)統(tǒng)一。從國(guó)際視角來(lái)看，要充分學(xué)習(xí)和吸收國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，增強(qiáng)我國(guó)SIFIs的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)然，與外部兼容并不僅僅是遵守現(xiàn)有規(guī)則，也要加強(qiáng)國(guó)際溝通交流，推動(dòng)多邊和雙邊監(jiān)管合作，針對(duì)SIFIs的監(jiān)管貢獻(xiàn)中國(guó)智慧、提出中國(guó)方案，畢竟我國(guó)的金融市場(chǎng)經(jīng)過(guò)改革開放40余年的發(fā)展已經(jīng)成為世界金融市場(chǎng)的重要組成部分，我國(guó)在金融監(jiān)管方面也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全球金融監(jiān)管體系改革也具有重要借鑒意義。

(二)規(guī)范系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的復(fù)雜業(yè)務(wù)

在政策制定上，應(yīng)注重規(guī)范SIFIs參與證券及另類投資等復(fù)雜業(yè)務(wù)。如何對(duì)待商業(yè)銀行參與證券及另類投資業(yè)務(wù)一直是理論和實(shí)踐工作者激烈討論的話題，很多專家學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該對(duì)銀行的業(yè)務(wù)進(jìn)行限制，在商業(yè)銀行和投資銀行業(yè)務(wù)之間建立防火墻，限制商業(yè)銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。但這種觀點(diǎn)的可行性并不高。近年來(lái)，隨著金融業(yè)的高速發(fā)展，金融子行業(yè)間的融合越發(fā)頻繁，跨市場(chǎng)和跨部門經(jīng)營(yíng)已成不可逆轉(zhuǎn)之勢(shì)，因此，單純通過(guò)限制性政策并不能很好地解決上述問(wèn)題，而且也與審慎監(jiān)管的目標(biāo)不符，畢竟這些業(yè)務(wù)的初衷并不違反審慎原則。相對(duì)有效的方式應(yīng)該是對(duì)這類業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范，降低業(yè)務(wù)的復(fù)雜程度，讓風(fēng)險(xiǎn)暴露在金融監(jiān)管部門視野及市場(chǎng)之中，使風(fēng)險(xiǎn)能夠得到有效的識(shí)別與防控；同時(shí)，這樣也有利于倒逼金融機(jī)構(gòu)合規(guī)展業(yè)，自覺防控風(fēng)險(xiǎn)。另外，針對(duì)這類復(fù)雜業(yè)務(wù)，還要限制其規(guī)模。對(duì)此，比較激進(jìn)的一種觀點(diǎn)是將大型金融機(jī)構(gòu)分拆。美聯(lián)儲(chǔ)前主席格林斯潘便是這一觀點(diǎn)的支持者，他認(rèn)為大型金融機(jī)構(gòu)的單一組織形式有利于穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。該方式或具備一定理論基礎(chǔ)，但治標(biāo)不治本，沒有解決金融機(jī)構(gòu)自營(yíng)投資的問(wèn)題，而且成本較高，在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)遇到一定阻力。綜上所述，在制定政策時(shí)，對(duì)于系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行的復(fù)雜業(yè)務(wù)要采取規(guī)范加限制的策略，確保此類業(yè)務(wù)有序開展。

(三)增強(qiáng)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力

增強(qiáng)SIFIs自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力也是防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，具體可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行考量。一是提高資本充足率。設(shè)計(jì)根據(jù)系統(tǒng)重要性劃分的附加資本金制度，實(shí)際上就是要降低金融機(jī)構(gòu)杠桿經(jīng)營(yíng)的水平，一旦風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生，SIFIs擁有更多資本來(lái)抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊。提升SIFIs資本水平應(yīng)更多地依靠自身“造血”和從內(nèi)部發(fā)力。如提高資本使用效率，減少資本損耗；調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，形成輕資本運(yùn)營(yíng)模式，加快不良資產(chǎn)清收處置等。二是提高流動(dòng)性。流動(dòng)性緊缺是導(dǎo)致金融危機(jī)擴(kuò)散，尤其是通過(guò) SIFIs引發(fā)金融危機(jī)擴(kuò)散的重要因素。事實(shí)證明，金融系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)度越高，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散速度越快，產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的概率越大。SIFIs的一大特征就是關(guān)聯(lián)緊密，甚至有“太關(guān)聯(lián)而不能倒”的說(shuō)法，因此，提高這類金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性對(duì)于增強(qiáng)其防范風(fēng)險(xiǎn)的能力具有積極意義。

(四)制定合理有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

對(duì)SIFIs進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督是及時(shí)發(fā)現(xiàn)并防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，因此，SIFIs監(jiān)管需要建立一套完善合理的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，重點(diǎn)包含以下三個(gè)方面。一是構(gòu)建以金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)為核心的評(píng)估體系，以較為準(zhǔn)確地判斷出哪家金融機(jī)構(gòu)容易受到市場(chǎng)沖擊。二是能夠進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)度量，即預(yù)測(cè)如果某一系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題，將會(huì)對(duì)整個(gè)金融系統(tǒng)甚至宏觀經(jīng)濟(jì)造成多大影響。例如，可以采用系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)指標(biāo)體系實(shí)時(shí)有效地識(shí)別我國(guó)微觀金融機(jī)構(gòu)對(duì)整體系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)邊際貢獻(xiàn)的動(dòng)態(tài)變化[23]，以便有針對(duì)性地實(shí)施宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管。三是關(guān)注引發(fā)市場(chǎng)條件變化的敏感性指標(biāo)，通過(guò)其變化來(lái)分析當(dāng)前可能存在的風(fēng)險(xiǎn)及其強(qiáng)度?？傮w來(lái)看，加強(qiáng)對(duì)SIFIs的監(jiān)測(cè)是及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑，有利于提前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，減小極端事件對(duì)于整個(gè)金融體系的沖擊。風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的全面獲得是做好精準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的前提，加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的采集并共享集成的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)可以有效改善對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管[24]。例如，可以由人行牽頭完善SIFIs數(shù)據(jù)信息報(bào)送程序，建立高效的金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，建設(shè)監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)，繼續(xù)完善銀保監(jiān)會(huì)一直在推進(jìn)的檢查分析系統(tǒng)(examination and analysis system technology，EAST)，全力推動(dòng)監(jiān)管工作的信息化和智能化轉(zhuǎn)型；還可以借助金融科技等工具加強(qiáng)監(jiān)管科技的運(yùn)用，加快金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)和信息標(biāo)準(zhǔn)化立法等。

(五)加快系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評(píng)估監(jiān)管體系全覆蓋

整體而言，我國(guó)SIFIs的類型主要為股份制商業(yè)銀行、國(guó)有商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行，因此對(duì)SIFIs評(píng)估監(jiān)管的重點(diǎn)仍是銀行業(yè)。目前我國(guó)已發(fā)布并實(shí)施了《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法》，但是我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)資金規(guī)模較大，部分頭部券商與市場(chǎng)關(guān)聯(lián)度高，風(fēng)險(xiǎn)敞口大[25]，因此不能忽視證券和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性。陳少凌等[26]的研究表明，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的主要風(fēng)險(xiǎn)源是證券期貨業(yè)，銀行業(yè)則是金融系統(tǒng)中的最終風(fēng)險(xiǎn)吸收者，而且證券期貨業(yè)產(chǎn)生的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)除直接擴(kuò)散到銀行業(yè)外，還會(huì)通過(guò)保險(xiǎn)業(yè)和其他金融業(yè)間接放大傳導(dǎo)至銀行業(yè)，最終為銀行業(yè)所吸收。雖然已對(duì)證券和保險(xiǎn)類SIFIs的監(jiān)管規(guī)則開展了研究，但目前進(jìn)展相對(duì)緩慢。因此，有必要對(duì)不同行業(yè)制定不同的監(jiān)管措施，在積極調(diào)整大規(guī)模銀行的監(jiān)管框架和規(guī)則制定的基礎(chǔ)上，全面納入其他風(fēng)險(xiǎn)類別，擇機(jī)出臺(tái)專門針對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、證券業(yè)機(jī)構(gòu)以及其他從事金融業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)估辦法和監(jiān)管措施，提高對(duì)其潛在風(fēng)險(xiǎn)的敏感度，拓展我國(guó)金融機(jī)構(gòu)中SIFIs的覆蓋領(lǐng)域。

(六)根據(jù)新形勢(shì)修正系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管手段

隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展、金融機(jī)構(gòu)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及大型金融集團(tuán)的多元化經(jīng)營(yíng)，金融行業(yè)間界限日益模糊，科技手段不斷被應(yīng)用到產(chǎn)品和業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新中，并對(duì)業(yè)務(wù)流程加以更新改造。相應(yīng)地，SIFIs的風(fēng)險(xiǎn)特征、監(jiān)管路徑和安全邊界也隨之變化。在此情況下，SIFIs的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管、檢查方法和手段也要適應(yīng)新的金融形勢(shì)以及科技手段的變化，監(jiān)管部門應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注金融風(fēng)險(xiǎn)的新特征，持續(xù)優(yōu)化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，不斷調(diào)整和完善監(jiān)管方法。一方面，要注重監(jiān)管創(chuàng)新，深化區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等監(jiān)管科技應(yīng)用實(shí)踐；另一方面，要有意識(shí)地培養(yǎng)新型金融監(jiān)管人才，因?yàn)閭鹘y(tǒng)的監(jiān)管人員缺少對(duì)科技知識(shí)的把握，難以借助科技手段實(shí)施監(jiān)管并提高監(jiān)管效率，而科技人員則缺乏相應(yīng)的監(jiān)管專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)把握系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)缺乏認(rèn)識(shí)。隨著金融業(yè)務(wù)逐步由線下轉(zhuǎn)向線上，金融電子化程度不斷提高，培養(yǎng)具有科技知識(shí)并能服務(wù)于金融監(jiān)管的新型監(jiān)管人才是監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)日新月異的金融科技創(chuàng)新可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)的有效解決方案。