杜宇能，張 玥，房桐桐

(1.安徽農業(yè)大學 農科教結合研究中心，安徽 合肥 230036；2.安徽農業(yè)大學 經濟管理學院,安徽 合肥 230036)

中華人民共和國成立之初，為了支持城市和工業(yè)建設，國家確立了城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式，在這一背景下，實行了宅基地的無償分配制度，為農民提供了基本的生產居住場所。隨著農民市民化及城鄉(xiāng)資源流通進程的加快，原有的城鄉(xiāng)二元結構被打破，城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展已成為當今社會共享發(fā)展成果的一種重要實踐。在此背景下，城鄉(xiāng)之間的資源要素，尤其是土地資源要素的順暢流通成為重點。農村宅基地作為重要的資源要素，對農民來說不僅具有居住保障功能，同時兼有財產屬性。一方面，隨著城鄉(xiāng)融合步伐的加快，農民的農業(yè)收入占比下降，農民對土地的依賴性逐漸減弱，對宅基地財產性質顯化的內在需求已然超過了其生活保障功能[1]。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，進城打工農民的比例在不斷增加，農村閑置宅基地資源的占比也在急速上升，但逐步增加的閑置宅基地資源并不能順暢地進入土地市場，因此無法實現(xiàn)宅基地使用權的財產權益。

當前，我國的城市規(guī)模、數(shù)量及建設用地的需求量日益增大，城市建設用地的緊缺導致其土地價格暴漲，與農村宅基地的大量閑置形成了鮮明對比。農村宅基地大量閑置不僅造成土地資源的浪費，更使得農戶潛在的財產性權利沒有得到實現(xiàn)[2]。因此，很多農民對于宅基地的保障功能和財產屬性提出了新的訴求，期望能夠在法律允許的范圍內實現(xiàn)宅基地使用權的財產價值。但囿于相關法律和制度的缺失，宅基地使用權尚未探索到有效的處置模式。部分農民為了實現(xiàn)其宅基地的財產價值，只能被動選擇“隱形”交易市場。如2015年，李晶對義烏宅基地交易流轉情況進行調查時發(fā)現(xiàn)，其“隱形”轉讓宅基地達9 724宗，包括跨集體經濟組織轉讓4 400多宗，城鎮(zhèn)居民購買1 100多宗[3]。這種私下交易行為不僅擾亂了土地市場秩序，使農民權益保障存在較大隱患，也阻礙了城鄉(xiāng)融合的發(fā)展。由此可見，城鄉(xiāng)之間土地資源要素較大的供給差異已成為推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的梗阻[4]，進一步探究宅基地使用權的有效處置模式，對于打通城鄉(xiāng)之間要素流動的渠道，疏通因宅基地使用權而引發(fā)的城鄉(xiāng)融合梗阻，找到具體的癥結具有重要的實踐價值。

在中央有關政策文件的引導下，以提高宅基地使用的效率和顯化宅基地用益物權成為現(xiàn)階段宅基地制度改革的主要目標。從實踐中看，宅基地改革前期取得了一定成效。截至2018年底，33個試點地區(qū)共“騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農房抵押貸款5.8萬宗、111億元”[5]。這次改革雖成效斐然，但在實踐中也暴露出一定的短板和不足，在宏觀上主要表現(xiàn)為制度和法制上的阻滯，比如宅基地退出機制不健全、所有權主體虛置、處分權缺失及使用權流轉范圍受限等[6]；在微觀上主要表現(xiàn)為農戶根深蒂固的社會觀念阻礙了農村宅基地的退出和土地的集約利用[7]等。這種以使用權流轉為主軸的宅基地市場化改革雖在一定程度上促進了城鄉(xiāng)之間土地資源要素的流動，但并沒有從根本上改變宅基地粗放利用的現(xiàn)實窘境，亟待破除城鄉(xiāng)藩籬、消彌差異、推動城鄉(xiāng)資源要素良性互動。因此，有必要探求宅基地使用權制度改革的必要性、現(xiàn)實困境以及下一步的改革方向。

一、宅基地使用權處置改革的必要性

(一)宅基地使用權改革的力度落后于城鄉(xiāng)融合的現(xiàn)實要求

中國的宅基地制度經歷了多次的試點改革與立法探討，其產權結構也在隨之不斷演變。中華人民共和國成立以來，我國的農村宅基地產權制度經歷了從農戶私有到集體共有的演進過程，最終確立了以保障農民居住權為基本功能的宅基地集體所有制。1949年到1958年，我國宅基地實施農民私有制，政府對于農村宅基地的限制較小，更多任其自由流轉。1958年到1978年，宅基地使用權處于變相流轉時期，宅基地使用權歸農民所有，宅基地不再被允許自由交易或租賃給他人，但宅基地使用權被允許隨房屋買賣而變相流轉。值得思考的是，在此期間并未有政策限制城鎮(zhèn)居民到鄉(xiāng)村購置房產，有數(shù)據(jù)顯示，從1958年至1978年，全國農村占用耕地建房達到415萬畝，其中有很多建房的主體是城鎮(zhèn)居民[8]。1978年到2004年，宅基地使用權處于“兩權分離”的限制流轉階段，國家禁止城鎮(zhèn)居民購買農房或宅基地，更嚴格約束宅基地使用權附隨農民買賣宅基地而被流轉的情況[9]。2004年到2013年，原國土資源部在《關于加強農村宅基地管理的意見》中提出，要進一步嚴格宅基地審批條件，將宅基地使用權禁止流轉主體由“城市居民”擴大至“城鎮(zhèn)居民”，這一規(guī)定有效地遏制了國內的“炒地熱”及農村集體土地轉讓市場混亂的情況。至此，農村宅基地的使用權由權力開放的狀態(tài)逐漸走向封閉[5]，城鎮(zhèn)居民不得再占用農村耕地建房。2013年到2018年，處于宅基地使用權流轉試點的探索時期，國家穩(wěn)慎推進了宅基地使用權的抵押、擔保和轉讓等政策，為宅基地制度改革提供了新的思路和方向。2018年至今，隨著城鄉(xiāng)一體化、農民市民化和農業(yè)現(xiàn)代化的加速，“空心村”、閑置宅基地和“隱形流轉”市場等問題日益凸顯，相關政策及時做出了調整，開始鼓勵農業(yè)轉移人口有償轉讓宅基地使用權。

通過梳理宅基地使用權的演進歷程可知，其權利屬性被逐漸弱化，從開放狀態(tài)慢慢走向封閉。2013年以來，宅基地有償退出和使用權流轉的試點改革雖在實踐中取得了一定的成效，但使用權交易主體的范圍仍未改變。這種基于權力主體的“封閉性”限制，使宅基地的流轉范圍也未有相應的突破。這種宅基地使用權只在集體內部的“封閉循環(huán)”模式與實踐倡導的城鄉(xiāng)資源“雙向循環(huán)”模式相悖，若僅依靠村莊內部，很難實現(xiàn)宅基地財產屬性的最大化。因為大量閑置宅基地資源是城鎮(zhèn)吸引人才和資本的重要載體，關閉宅基地資源的城鄉(xiāng)交換通道，就難以吸引城市資本、生產要素對鄉(xiāng)村的投資建設。同時，在“一戶一宅”的原則下，僅依靠村集體內部對閑置宅基地資源的回收與再利用，產生的收益微乎其微，也無法進一步釋放出其潛在收益。這種基于維持宅基地使用權的身份性及處置模式的封閉性制度改革，使城鄉(xiāng)之間重要資源要素的流動始終處于遲滯狀態(tài)，因此，打通城鄉(xiāng)之間的閉塞梗阻，需要加大宅基地使用權改革的力度，有條件地擴大流轉范圍，探尋城鎮(zhèn)居民對農村閑置宅基地資源的開發(fā)利用新模式，從而增強宅基地資源自由流動的程度，提升其利用效率，改變宅基地制度改革相對滯后的狀況。

(二)打破宅基地原有體制中的壁壘

習近平總書記曾在關于“三農”工作的重要論述中指出：“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。”[10]當前各地的試點改革在探索宅基地有償使用的收費對象、收費標準等方面積累了寶貴的經驗，但也暴露出一些問題，如征地政策不一致、宅基地退出補償標準不合理，試點改革政策大多保守、突破少等[11]。保護農民權益與打破宅基地制度“封閉性”的矛盾依然有待化解，亟須在城鄉(xiāng)融合進程中打破舊有體制框架的束縛，探尋創(chuàng)新模式，盤活閑置宅基地資源，顯化宅基地的潛在價值，增加農民收益。當前，農村人口的空心化現(xiàn)象嚴重，單純通過維護宅基地產權的“封閉性”來保護農民的財產權益，無法推進宅基地的資產性與市場化改革，更無法推動農村土地市場的構建與交易。

學術界和決策層對在保護農民土地權益前提下改革宅基地的“封閉性”已然達成共識，因此參與宅基地改革試點的地區(qū)在不斷增加。這些地區(qū)探索了宅基地產權市場化的諸多不同交易方式。如浙江象山縣、德清縣地方政府通過“三權分置”規(guī)范多方產權關系，村集體引入社會資本來租賃農村閑置資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游；安徽旌德、貴州湄潭和四川瀘縣等通過跨村轉讓宅基地使用權來處置閑置資源[12]。由此可見，部分試點地區(qū)通過租賃、轉讓、抵押等方式盤活了閑置宅基地，但仍有相當多農村地區(qū)的交通、區(qū)位等資源條件較差，宅基地的市場價值很難被激活，同時，因缺乏健全的收益分配和價格形成機制，農民獲得的土地增值收益有限并存在一定的潛在風險[2]。如果不進一步打破宅基地制度變遷的“封閉性”，拒絕暢通城鄉(xiāng)資源要素開放的雙向通道、引入社會多元主體的支持，則很難真正維護好農民的土地權益。因此要改革創(chuàng)新宅基地制度，防范制度變遷的“封閉性”，打破原有體制中的壁壘，充分發(fā)揮市場配置來顯化宅基地的資產價值。

(三)順應城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實需求

改革開放后，中國的城市化駛入了快車道，農村人口大量向城市遷徙，城鎮(zhèn)化率不斷提升。2000年的常住人口城鎮(zhèn)化率為36%[13]，2021年則高達64.72%[14]，可見農業(yè)轉移人口市民化的速度在不斷攀升。但隨著農村外出務工人員的增加，宅基地的規(guī)模不減反增，截至2020年，我國的閑置宅基地有25 000萬處之多[15]，嚴重浪費土地資源。從城鄉(xiāng)融合的視角看，城市居住用地與農村宅基地并沒有本質區(qū)別，但由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，導致兩者之間壁壘森嚴。城市居民房產可通過土地市場自由交易，農村宅基地只能通過集體土地征用的方式進入市場，政府征用的價格往往較低，農民無法獲得應有的土地增值收益。這不僅損害了農民的權益，也阻礙了城鄉(xiāng)融合的進程。

城鄉(xiāng)融合的理念是“要素共享、共同發(fā)展”，這不僅體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民享有同等的公共服務和基礎設施，也包含著城鄉(xiāng)居民享有同等的權利和身份屬性?，F(xiàn)行政策差異化了城鄉(xiāng)居民的同等權利，宅基地使用權的流轉模式受到了嚴格限制，城鎮(zhèn)居民被禁止通過流轉的途徑獲得宅基地使用權。這使得資金、人才、技術等資源的雙向流動遲滯[16]。而農民則可以在保障自身權益的基礎上進城購房，同時享受保留宅基地使用權的權利。這種讓農民城鄉(xiāng)兩頭占地的做法，不僅加劇了城鄉(xiāng)居民權利的不平等，也阻礙了城鄉(xiāng)資源要素的流動，固化了城鄉(xiāng)二元結構?；饣诒Ｕ稀吧矸菪浴倍苌龅霓r民排他性福利權，關鍵在于破解從鄉(xiāng)村到城市的“單向流通”模式[17]，推動城鄉(xiāng)二元土地制度產權的平等性及土地資源要素的市場化配置改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場[18]。由此可見，宅基地制度改革的頂層設計和變遷需要打破“封閉性”這一瓶頸，有計劃地吸引城鎮(zhèn)的資金、人才和技術，增加城鎮(zhèn)居民開發(fā)利用農村宅基地閑置資源的機會，促進城鄉(xiāng)融合的良性發(fā)展。

二、宅基地使用權處置的現(xiàn)實困境

(一)法律規(guī)制的阻滯

長久以來，我國的宅基地立法就存在削弱財產權而顯化成員權的制度傾向，對農民財產權保護的相關法律明顯滯后于城鎮(zhèn)化建設的需要[19]。這抑制了宅基地市場化配置和財產變現(xiàn)的能力[20]。 2018年“三權分置”制度中規(guī)定的所有權歸集體、資格權歸集體組織內部成員享有，凸顯了宅基地的不可交易性和封閉性，即使相關政策提到城鎮(zhèn)子女可以根據(jù)規(guī)定繼承宅基地的使用權，但宅基地的資格權仍僅限于集體成員。2020年，中央深化改革委員會在宅基地制度改革的方案中提到，可適度擴大宅基地使用權的轉讓范圍，使用權可按照相關政策租賃給集體外的受讓方，但是資格權卻始終無法買賣，這種局限于農民享有的福利性權利阻滯了城鎮(zhèn)資本的流入及宅基地制度改革的步伐。

長期以來,雖然“高代價、低效率”的土地資源配置模式為我國的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展提供了強勁動力,但也導致了土地資源的壓力加劇、農民財產收益降低。然而，國家對宅基地制度的“封閉性”管理，也是為了維護農民權益、保障社會穩(wěn)定、防止城市資本下鄉(xiāng)迅猛對農村居民利益造成侵害。因此，國家對宅基地制度性層面改革的遲滯雖在一定程度上阻礙了宅基地使用權有效處置方式的探究，但這種穩(wěn)慎和漸進式的改革方式始終是維護農民權益的剛性約束。如何從更深層次改革創(chuàng)新、突破法律規(guī)制對宅基地權能的阻滯是一個值得深思的議題。

(二)產權的缺失

宅基地使用權的有效交易需要得到法律的肯定。我國的《物權法》雖將宅基地使用權規(guī)定為用益物權，但卻將其實質性內容放于《土地管理法》中做出具體解讀。由于國家政策對宅基地使用權規(guī)制的價值取向偏向于其社會保障功能，因此在《土地管理法》中對宅基地使用權權利的設定和處分等都偏離了它作為用益物權的本質屬性，與《物權法》規(guī)定的用益物權內容存在出入。與土地承包經營權和建設用地使用權相較，宅基地使用權的用益物權明顯缺失[21]。法律對宅基地用益物權的嚴格限制造成了其權能屬性的缺失，宅基地使用權人缺少對所擁有宅基地收益和處分的權利，宅基地在法律和制度層面被限制了交易范圍。學術界和制度層也意識到用益物權權能的缺失對宅基地使用權流轉的阻滯，宅基地使用權用益物權權能的擴展成了當前立法和改革的基本原則。

在實踐中，往往哪里有管制，哪里就有私下交易。宅基地使用權的收益和處分并未因權能的缺失影響交易。在經濟較發(fā)達的農村地區(qū)，農民通過私下轉讓、租賃、抵押等行為獲得收益的方式屢見不鮮。由于法律規(guī)制的缺失和政府管控力度的松懈，這種私下進行買賣的現(xiàn)象屢禁不止并被農民所認可[22]。此外，隨著城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的擴大，土地資源供給緊張，部分地區(qū)通過宅基地復墾為耕地獲得建設用地指標，使宅基地使用權成為一種可獨立交易的權利客體。通過上述分析可知，宅基地使用權用益物權在很大程度上違背了其法律本質屬性，缺失一定的收益、處分權能，但在實際流轉中宅基地使用權權能卻較為完整，權能擴張明顯。因此，亟須推進宅基地使用權用益物權權能在法律和現(xiàn)實層面的一致性，加快立法與改革，使宅基地使用權的用益物權屬性符合現(xiàn)實法律要求。

(三)宅基地市場交易機制的不完善

土地是城鄉(xiāng)發(fā)展的重要要素和空間載體，土地市場則是推動城鄉(xiāng)要素雙向流動、等值互換的重要渠道和紐帶[23]。當前我國農村土地要素市場化改革進程明顯滯后于農村產品市場的發(fā)育，宅基地被排斥在土地市場之外[24]。宅基地使用權流轉尚未形成一個完整的交易體系，缺乏交易的組織機構、土地價值評估機構及土地金融市場，無法發(fā)揮市場機制配置資源，造成了宅基地供需雙方交易信息的不平衡、不對稱。同時，隨著經濟的發(fā)展，農村土地要素的相對價格上漲，農民對宅基地財產屬性需求的內在張力不斷擴張，導致私下交易頻發(fā)、隱形市場活躍，嚴重擾亂了市場秩序，造成諸多社會隱患[25]。此外，由于公共服務體系的缺失，宅基地的流轉缺乏合理的市場監(jiān)管，流轉過程中的不正當行為也未得到相應處罰，流轉雙方的權益都很難得到保障[26]。由此可見，農村宅基地的流轉需要建立一個完善的市場交易機制和與之配套的社會公共服務體系。

三、宅基地使用權處置的改革方向

(一)政策創(chuàng)新,漸進改革

宅基地政策的改革創(chuàng)新需要明確其利用需求與制度供給間的平衡，為農民財產屬性的實現(xiàn)開辟路徑。首先，對于宅基地使用權，在立法中可以將其視為可流轉性權利，擴大其流轉范圍，流轉對象不只局限于集體經濟組織內部，適度引進城鎮(zhèn)資本，保證交易雙方權利和資產轉換的合法性。同時，立法條文中也應充分禁止濫用宅基地資源的行為，保障宅基地資源利用行為的規(guī)范。其次，放寬宅基地資格權的認定，將“戶籍”從資格要件中剝離。根據(jù)不同的土地用途確定宅基地使用權人和承包經營權人的資格要件[27]，通過有償?shù)姆绞劫x予回鄉(xiāng)落戶的城鎮(zhèn)居民平等的宅基地資格權。原本有祖宅且具備繼承權的城鎮(zhèn)居民，可采取有償方式；無房的城鎮(zhèn)居民，可通過制定“鄉(xiāng)賢引進”政策，以積分累計的方式，綜合考察其貢獻度來有償賦予宅基地資格權。最后，暢通城鄉(xiāng)資源的互換渠道，通過公共基礎設施建設、社會服務和治理等城鄉(xiāng)一體化措施，使城鄉(xiāng)人口能夠雙向流通。建立有效的激勵機制，制定用地補助、利率補貼、減免稅費等優(yōu)惠政策，吸引城市資本，避免農村要素的單方面流出。適當引導城市要素下鄉(xiāng)，才能有效盤活閑置資源、實現(xiàn)農民權益。

(二)明晰產權屬性，適度擴張權能

宅基地使用權的成員權屬性與用益物權屬性的沖突，使其流轉受阻。這兩種權利的屬性是界定組織內成員擁有資格權和使用權的前提條件[28]?！叭龣喾种谩敝贫纫?guī)定集體經濟組織內成員享有資格權，這是一種基于身份性質的特定權利。宅基地使用權是我國特有的一項獨立用益物權，指農民依法享有的在集體所有土地上建造住房及附屬設施，并對宅基地進行占有、使用的權利。應避免因宅基地資格權特定的身份屬性而不承認其用益物權的性質。黨的十九屆五中全會也進一步提出：“保障農戶宅基地用益物權，賦予農民宅基地更加完整的權能?！盵29]還權賦能是推動農村土地要素市場化的理論應然，因此要在明晰宅基地產權屬性的基礎上，適度擴張其權能屬性。

一方面，要積極推進宅基地房地一體的確權工作。在明晰宅基地使用權性質的法律基礎上，按照不動產物權變更原則進行登記，并建議未來立法能實行宅基地使用權登記生效原則。對于集體組織外的受讓人，明確登記其身份屬性、獲得宅基地使用權的起止期限和權利義務等，以立法來規(guī)避市場流轉的風險。另一方面，通過立法改善宅基地用益物權權能。基于現(xiàn)實需求增加收益權與處分權；有條件地將宅基地使用權的流轉、退出和收益范圍擴大至整個縣域，使城鎮(zhèn)居民有更多的機會可以參與農村宅基地的流轉；創(chuàng)新宅基地使用權的流轉形式，如自主轉向工商營業(yè)、對外租賃和與城鎮(zhèn)居民共享共建[30]等方式。此外，建議政府部門放寬對宅基地使用權的嚴格管控措施，增加管控效率，以此穩(wěn)慎地助推“三權分置”制度的實施，增加城鄉(xiāng)資源的良性互動。

(三)構建完善的市場交易體制

現(xiàn)階段，由于缺乏規(guī)范的宅基地市場交易體制，農村住房私下交易的行為日益增多，“小產權房”更是在城鎮(zhèn)化過程中急劇增加。這從側面印證了城鄉(xiāng)融合中農村土地制度、農房市場規(guī)制改革的遲滯[31]。因此應適時建立規(guī)范有序的宅基地市場交易體制。首先，要加快建設制度更規(guī)范、審批更透明的宅基地全國統(tǒng)一市場，參照城市住房交易機制制定合理完善的土地交易規(guī)則和定價機制，使宅基地的轉讓市場能夠與城市建設用地市場逐漸并軌，實現(xiàn)平等對接，引導農民自愿進行宅基地有償交易，為宅基地使用權轉讓的供需雙方提供良好的交易平臺。其次，引進第三方中介機構和專業(yè)人員，對不同經濟發(fā)展?jié)摿Φ霓r村地區(qū)宅基地及村民自建房的財產價值進行合理評估指導。最后，構建相應的社會化服務體系，包括市場監(jiān)管、金融支持、法律咨詢等服務，嚴格審核宅基地供需雙方的資格條件，加強宅基地交易流轉的事前審批、事中監(jiān)管和事后評估，防止城鎮(zhèn)工商資本對農民權利的侵占，同時化解信息不對稱、熟人“殺價”等客觀存在的問題，為交易雙方提供一個方便快捷的交易平臺。

四、結語

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是助力鄉(xiāng)村振興的關鍵，也是挖掘鄉(xiāng)村潛在價值、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的有利措施。當今城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突破點在于暢通城鄉(xiāng)資源要素的雙向流通，利用農村體量巨大的閑置資源吸引城市人口的投資?，F(xiàn)階段，農村宅基地作為重要的土地資源要素，其居住保障功能逐漸被弱化，財產屬性則日漸凸顯，農民對能自由實現(xiàn)宅基地財產功能需求的內在張力在逐漸增大，因此探索宅基地使用權的有效處置方式亟須提上議程。