戴文昭

（長沙學(xué)院計劃財務(wù)處，湖南 長沙 410022）

近幾年來，為加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和適應(yīng)政府會計改革的需要，財政部制定了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度和政府會計制度，這些制度均已在各行政事業(yè)單位得到全面實施。高校作為行政事業(yè)單位的關(guān)鍵組成部分，肩負(fù)著培養(yǎng)人才、科學(xué)研究等重要職責(zé)。然而，當(dāng)前我國很多高校在接受上級巡視檢查后被曝出各種問題，這些問題背后折射出的是內(nèi)部控制建設(shè)存在漏洞，這將對高校的聲譽(yù)造成不良影響，不利于高校競爭力提高和長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，加強(qiáng)我國高校內(nèi)部控制建設(shè)，保證高校按照政府會計制度要求編制財務(wù)報表具有重要意義。

一 政府會計制度及高校內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)涵

政府會計制度是指為適應(yīng)權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度改革需要，規(guī)范行政事業(yè)單位會計核算并提高會計信息質(zhì)量，增強(qiáng)行政事業(yè)單位間會計信息的可比性，對財政收支的數(shù)目、性質(zhì)、用途、關(guān)系和過程進(jìn)行全面準(zhǔn)確記錄與整理的程序和方法。

高校內(nèi)部控制建設(shè)是高等學(xué)校為實現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，保護(hù)資產(chǎn)安全和保證會計信息的真實可靠，依據(jù)國家法律法規(guī)等要求制定制度、執(zhí)行程序、實施措施的總稱。

二 高校執(zhí)行政府會計制度與內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)系分析

高校內(nèi)部控制建設(shè)旨在發(fā)現(xiàn)各項內(nèi)部控制制度執(zhí)行和業(yè)務(wù)活動過程中的缺陷，提高財政資金的使用效率和效益，以進(jìn)一步規(guī)范管理，優(yōu)化服務(wù)水平，實現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)。內(nèi)部控制建設(shè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面主要包含預(yù)算、收支、政府采購、國有資產(chǎn)、建設(shè)項目、合同業(yè)務(wù)等，這六大業(yè)務(wù)層面的建設(shè)質(zhì)量夯實了政府會計制度實施的基礎(chǔ)。只有制定合理的內(nèi)部控制制度、設(shè)計科學(xué)的業(yè)務(wù)流程、梳理并防控內(nèi)部控制制度執(zhí)行過程中的風(fēng)險點、嚴(yán)格落實內(nèi)控執(zhí)行情況監(jiān)督檢查，才能形成良好的內(nèi)部控制環(huán)境，保障高校提交合規(guī)的財務(wù)報告。

政府會計制度的實施以預(yù)算管理為主線，對于提高會計信息可比性、實施全面預(yù)算績效管理等具有重要的政策導(dǎo)向作用。高校預(yù)算績效管理注重社會效益的產(chǎn)生，能夠推進(jìn)其效能型內(nèi)部控制的建設(shè)。首先，高校可利用財務(wù)報表進(jìn)行相關(guān)指標(biāo)分析，清晰地反映會計信息和預(yù)算執(zhí)行情況，借助指標(biāo)可實現(xiàn)對單位層面和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的考核評價，從而彌補(bǔ)內(nèi)部控制的不足并提升資源配置的科學(xué)性。其次，政府會計制度的實施有助于推動高校實現(xiàn)業(yè)財融合。權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入對經(jīng)濟(jì)事項權(quán)利和義務(wù)的確認(rèn)時點要求更精確，高校應(yīng)更加關(guān)注國有資產(chǎn)管理、建設(shè)項目、合同管理等與財務(wù)核算密切相關(guān)的業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制建設(shè)，促進(jìn)業(yè)財融合發(fā)展。

綜上所述，高校執(zhí)行政府會計制度和內(nèi)部控制建設(shè)是不可分割、相輔相成的。

三 高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境松散

為貫徹落實財政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的要求，我國很多高校已成立內(nèi)部控制工作機(jī)構(gòu)，但在內(nèi)部控制建設(shè)方面并未設(shè)置專職機(jī)構(gòu)，而是由校領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)部控制相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人以兼職的身份作為領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組成員，且多由財務(wù)部門牽頭，組織涉及內(nèi)部控制六大業(yè)務(wù)層面的職能部門召開會議，進(jìn)行內(nèi)控評價任務(wù)分解，再由各相關(guān)職能部門協(xié)作完成，其他教學(xué)院系及職能部門對內(nèi)控評價的知曉度和參與度極低。很多高校還存在管理者內(nèi)部控制意識薄弱，基層教職工誤以為內(nèi)控僅是領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，參與內(nèi)部控制建設(shè)積極性不高，內(nèi)部控制環(huán)境松散的不良現(xiàn)象。

（二）風(fēng)險評估機(jī)制不健全

高校內(nèi)部控制體系本質(zhì)上體現(xiàn)的是一種管理的思維，其主要邏輯是從“目標(biāo)”到“風(fēng)險”再到“控制”，即從高校所要實現(xiàn)的目標(biāo)出發(fā)，識別影響其目標(biāo)實現(xiàn)過程中的各類風(fēng)險，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行充分的風(fēng)險評估，并采取相應(yīng)措施來應(yīng)對各種風(fēng)險。由于政策性因素和自身發(fā)展需求的影響，高校的業(yè)務(wù)和管理活動日趨復(fù)雜，風(fēng)險點逐漸增多。比如，有部分高校由于校園規(guī)模擴(kuò)大及教學(xué)儀器設(shè)備采購所需資金僅靠財政的支持無法滿足而向金融機(jī)構(gòu)舉債，若不預(yù)先進(jìn)行風(fēng)險評估，則會導(dǎo)致資金運(yùn)用不當(dāng)，產(chǎn)生財務(wù)風(fēng)險；還有部分高校受到內(nèi)部管理環(huán)境對報銷、資金支付等環(huán)節(jié)的復(fù)雜性影響，從而導(dǎo)致財政資金濫用的風(fēng)險和廉政風(fēng)險加劇。但是，由于高校的主要目標(biāo)不是營利，很多高校忽視了風(fēng)險，未建立健全風(fēng)險評估機(jī)制［1］。

（三）控制活動設(shè)計缺乏合理性

目前我國很多高校未根據(jù)政策的變化并結(jié)合自身實際情況制定或完善相應(yīng)內(nèi)部控制制度，這使得控制活動的設(shè)計缺乏合理性，從而導(dǎo)致某些制度的執(zhí)行流于形式。2019年1月1日開始實施的政府會計制度強(qiáng)調(diào)以預(yù)算績效控制為核心，很多高校并未根據(jù)最新制度完善預(yù)算管理活動和相關(guān)的控制活動設(shè)計，存在預(yù)算績效管理觀念薄弱的現(xiàn)象［2］。預(yù)算業(yè)務(wù)控制作為內(nèi)部控制的關(guān)鍵控制活動，應(yīng)重視績效的產(chǎn)生，很多高校卻主要關(guān)注提高預(yù)算執(zhí)行率，這種“重支出輕效益”的模式不僅造成財政資金浪費(fèi)，還會導(dǎo)致預(yù)算績效管理與實際需求脫節(jié)。再加之績效評價結(jié)果和預(yù)算經(jīng)費(fèi)安排之間缺乏有效的聯(lián)動激勵機(jī)制，其他控制活動的設(shè)計與預(yù)算績效管理關(guān)聯(lián)度低，崗位權(quán)責(zé)不明晰，給高校的內(nèi)部控制建設(shè)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（四）內(nèi)部控制信息系統(tǒng)不完善和溝通不暢

高校執(zhí)行政府會計制度并非簡單依靠財務(wù)部門改變賬務(wù)處理科目來實施，更需要各部門之間的信息溝通。比如，政府會計制度要求對新購入的固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)全部進(jìn)行資產(chǎn)化處理，再通過計提折舊和攤銷的方式實現(xiàn)分期費(fèi)用化，而國有資產(chǎn)管理及折舊、政府采購業(yè)務(wù)是資產(chǎn)管理處的主要職責(zé)，計劃財務(wù)處需通過資產(chǎn)管理處提供的折舊數(shù)據(jù)和政府采購合同及發(fā)票等報銷材料進(jìn)行賬務(wù)處理，由于我國很多高校資產(chǎn)管理系統(tǒng)和政府采購系統(tǒng)尚未實現(xiàn)與財務(wù)系統(tǒng)的對接，資產(chǎn)管理和折舊數(shù)據(jù)的信息共享受阻，偶爾會出現(xiàn)政府采購業(yè)務(wù)在賬務(wù)處理環(huán)節(jié)時預(yù)算項目余額不足的情況。此外，我國很多高校仍采用手工管理模式對建設(shè)項目業(yè)務(wù)和合同業(yè)務(wù)進(jìn)行管理，盡管有少數(shù)高校已建立建設(shè)項目和合同業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，但尚未通過軟件升級等途徑與預(yù)算和收支業(yè)務(wù)模塊實現(xiàn)互聯(lián)互通，也未把收付款確認(rèn)時點、收付款方式、建設(shè)項目及合同完工程度等政府會計制度要求的管理功能嵌入到信息系統(tǒng)中，從而無法實現(xiàn)對建設(shè)項目和合同管理從簽訂、執(zhí)行、收付款、糾紛和歸檔方面進(jìn)行全生命周期的實時追蹤管理。內(nèi)部控制業(yè)務(wù)模塊信息系統(tǒng)不完善與溝通不暢將導(dǎo)致內(nèi)控信息不能在各關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)部門之間進(jìn)行準(zhǔn)確及時的傳輸，很多信息如統(tǒng)計數(shù)據(jù)的報送依靠關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)部門人工操作來完成，造成內(nèi)控體系工作效率低下和信息精準(zhǔn)性欠缺。

（五）內(nèi)部控制建設(shè)缺乏監(jiān)督，評價結(jié)果運(yùn)用欠佳

當(dāng)前，部分高校在接受上級巡視檢查后的反饋意見中存在諸如政府采購和工程項目招投標(biāo)監(jiān)管缺失、國有資產(chǎn)經(jīng)營管理混亂等問題，這些問題反映了這些高校對內(nèi)部控制建設(shè)缺乏監(jiān)督，對其名聲和長遠(yuǎn)發(fā)展將造成不良影響。高校設(shè)立的審計部門和紀(jì)委監(jiān)察部門主要負(fù)責(zé)后勤維修、基建工程項目、金額較大的商品和服務(wù)類采購以及領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和監(jiān)督，很少針對內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行專項審計，因此監(jiān)督效果有限。另外，很多高校在內(nèi)部控制評價方面也缺乏監(jiān)督，其內(nèi)部控制評價主要以涉及內(nèi)部控制六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面的職能部門自評加財務(wù)處匯總填入財政部統(tǒng)一報表系統(tǒng)的模式進(jìn)行。各職能部門在開展自評時主觀性較強(qiáng)，自評滿意度往往較高。財務(wù)處對這些部門內(nèi)部控制制度的真實執(zhí)行過程無法獲取明顯證據(jù)，僅能獲取一些反映結(jié)果的支撐材料，而未進(jìn)行真實性驗證。上級主管部門對于各高校提交的內(nèi)部控制評價報告也未進(jìn)行檢驗。上述因素導(dǎo)致內(nèi)部控制在執(zhí)行和評價等方面缺乏監(jiān)督，勢必會影響內(nèi)部控制評價報告的客觀性。很多高校在完成內(nèi)部控制評價報告的報送后便認(rèn)定該項工作已經(jīng)結(jié)束，對于評價結(jié)果并未制定相應(yīng)的可對內(nèi)部控制建設(shè)起到實質(zhì)性作用的后續(xù)整改措施。

四 政府會計制度下完善高校內(nèi)部控制建設(shè)的對策

在政府會計制度背景下，為了完善高校內(nèi)部控制建設(shè)，應(yīng)當(dāng)以相關(guān)法律法規(guī)和制度要求為準(zhǔn)繩，從內(nèi)部控制五要素出發(fā)，結(jié)合自身實際情況，積極做到“嚴(yán)格規(guī)范、程序到位、方案完善”，全面建成“權(quán)責(zé)一致、相互制約、科學(xué)管理”的內(nèi)部控制體系。

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

高校應(yīng)把內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)列為重要工作，提高學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)與教職工的內(nèi)部控制意識和能力，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境。高?？沙闪ｉT的內(nèi)部控制工作機(jī)構(gòu)，配備專職的內(nèi)部控制工作人員，健全內(nèi)部控制實施體系等。應(yīng)針對國家相關(guān)政策、學(xué)校內(nèi)部控制管理制度、內(nèi)部控制擬實現(xiàn)的目標(biāo)和措施多形式地組織開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)與業(yè)務(wù)指引活動，可印發(fā)學(xué)習(xí)手冊、設(shè)立相關(guān)政策宣傳欄、組織全校教職工開展學(xué)術(shù)講座和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使教職工熟悉政府會計改革和內(nèi)部控制建設(shè)對個人和單位發(fā)展的影響。此外，其他領(lǐng)域如教學(xué)和科研制度的建立和執(zhí)行、校園安全保障及校園文化建設(shè)等方面的內(nèi)部控制也關(guān)乎學(xué)校的整體發(fā)展，高校的內(nèi)部控制體系應(yīng)拓寬至所有部門及崗位，細(xì)化各項業(yè)務(wù)和管理活動的評價，明確崗位職責(zé)權(quán)限，鼓勵全員主動學(xué)習(xí)內(nèi)部控制知識，使全員都可通過往校園意見箱投遞信件、填寫內(nèi)部控制調(diào)查問卷等方式參與單位內(nèi)部控制評價。

（二）建立健全風(fēng)險評估機(jī)制

政府會計制度對于五大財務(wù)會計要素和三大預(yù)算會計要素的核算要求更為嚴(yán)格，這對高校的風(fēng)險評估和控制提出了更高的要求。因此，為確保各項業(yè)務(wù)順利開展并降低風(fēng)險，高校應(yīng)該立足自身實際，明確主要目標(biāo)，規(guī)范風(fēng)險評估的具體流程，建立并完善風(fēng)險評估機(jī)制，組建專門的風(fēng)險評估工作小組，增強(qiáng)風(fēng)險評估機(jī)制的科學(xué)性和合理性，把風(fēng)險評估列為一項日常性工作來開展。此外，高校還應(yīng)針對不可抗力事件制定應(yīng)急預(yù)案。高校應(yīng)樹立憂患意識，全面梳理和精準(zhǔn)識別各項內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程中存在的風(fēng)險點，根據(jù)政策法規(guī)環(huán)境、內(nèi)部管理目標(biāo)、機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)、內(nèi)部運(yùn)行流程、實際執(zhí)行成本等因素的要求制定并更新風(fēng)險防控流程圖，用定性與定量相結(jié)合的方法對風(fēng)險發(fā)生的可能性進(jìn)行評估和排序，針對潛在風(fēng)險點制定應(yīng)對策略，構(gòu)建切合實際、流程科學(xué)、措施縝密、職責(zé)明晰的風(fēng)險防控體系，降低財務(wù)風(fēng)險和廉政風(fēng)險。

（三）創(chuàng)新并完善控制活動，促進(jìn)全面預(yù)算績效管理

高校應(yīng)該以政府會計制度為機(jī)遇，以績效導(dǎo)向為出發(fā)點創(chuàng)新全面預(yù)算管理制度和控制活動。首先應(yīng)結(jié)合自身的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃確定合理的績效目標(biāo)，再從項目是否應(yīng)該實施、資金投入是否合理、管理過程是否規(guī)范、產(chǎn)出是否完成、效果如何、是否可持續(xù)等方面著手構(gòu)建預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，實現(xiàn)其他控制活動與預(yù)算績效管理融合，提高控制活動的合理性，明確各崗位權(quán)力和責(zé)任，在績效評價結(jié)果和預(yù)算經(jīng)費(fèi)安排之間建立聯(lián)動激勵機(jī)制。高校還應(yīng)加大對失職、瀆職、濫用財政預(yù)算資金甚至舞弊等行為的查處力度，嚴(yán)肅追究資金使用相關(guān)部門的主體責(zé)任，從多方位多層次采取措施提升預(yù)算績效管理水平。加強(qiáng)全面預(yù)算績效管理是高校預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的科學(xué)發(fā)展方向，是高校精細(xì)化管理的要求，能夠?qū)︻A(yù)算執(zhí)行起到約束和激勵的效果，促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)。

（四）加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)與溝通

政府會計制度要求高校公開的財務(wù)管理情況應(yīng)從預(yù)算管理、績效管理、資產(chǎn)管理、內(nèi)部控制管理、人才隊伍建設(shè)等方面反映其加強(qiáng)財務(wù)管理所采取的措施和取得的主要成就，這需要財務(wù)與科研、資產(chǎn)、基建、后勤、合同、人事等職能部門和二級學(xué)院加強(qiáng)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)與溝通。隨著大數(shù)據(jù)時代的飛速發(fā)展和政府會計制度的實施，高校應(yīng)該充分利用信息化手段，以“數(shù)字化”為導(dǎo)向，將各項經(jīng)濟(jì)事項及業(yè)務(wù)事項的責(zé)任落實到人，與各關(guān)聯(lián)軟件公司積極溝通，結(jié)合自身風(fēng)險管控的關(guān)鍵點，在保證信息安全和遵循成本效益原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行軟件的升級和功能優(yōu)化，促進(jìn)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面信息系統(tǒng)模塊之間的互聯(lián)互通，建立業(yè)財流程一體化機(jī)制，促進(jìn)業(yè)務(wù)流、資金流、信息流的有效共享與精密融合。比如，資產(chǎn)管理系統(tǒng)和財務(wù)系統(tǒng)對接可實現(xiàn)國有資產(chǎn)折舊等數(shù)據(jù)的及時傳輸；政府采購業(yè)務(wù)系統(tǒng)和財務(wù)系統(tǒng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行對接可實現(xiàn)通過政府采購訂單審核、經(jīng)費(fèi)凍結(jié)等步驟預(yù)防賬務(wù)處理環(huán)節(jié)出現(xiàn)預(yù)算項目余額不足的局面；合同管理系統(tǒng)、建設(shè)項目系統(tǒng)與財務(wù)系統(tǒng)對接將實現(xiàn)合同執(zhí)行環(huán)節(jié)發(fā)出付款和收款提示，保證合同的按期執(zhí)行，各相關(guān)業(yè)務(wù)部門也可對一定時期的合同簽訂情況、執(zhí)行情況進(jìn)行統(tǒng)計分析等。內(nèi)部控制信息化建設(shè)應(yīng)實現(xiàn)流程環(huán)節(jié)公開、辦理進(jìn)度可查并在審批環(huán)節(jié)設(shè)置智能化提示，使各業(yè)務(wù)系統(tǒng)按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建立數(shù)據(jù)庫，開放數(shù)據(jù)端口，實現(xiàn)流程聯(lián)動和數(shù)據(jù)貫通，確保內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程管理的高效性、合規(guī)性及可追溯性。

（五）聯(lián)合內(nèi)外部監(jiān)督，充分運(yùn)用評價結(jié)果

任何政策和制度的推行都離不開約束機(jī)制，高校內(nèi)部控制評價和監(jiān)督機(jī)制是政府會計制度和單位自身內(nèi)控制度得以推行的利器。一是要建立內(nèi)外監(jiān)督聯(lián)合機(jī)制。高校應(yīng)該適應(yīng)中央及省委巡視、專項檢查、行政執(zhí)法等外部監(jiān)督常態(tài)化的特點，充分發(fā)揮職能監(jiān)督與民主監(jiān)督等監(jiān)督機(jī)制的功能，建立檢查監(jiān)督聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部控制專項審計和監(jiān)督，提高審計人員的專業(yè)素養(yǎng)和水平，可采取定期審計和突擊檢查等方式對內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。二是要完善對內(nèi)部控制評價的監(jiān)督。高校內(nèi)部控制評價應(yīng)該涵蓋所有學(xué)院及職能部門的自評、內(nèi)控辦公室以及上級主管部門的抽查。內(nèi)控辦公室可運(yùn)用問卷調(diào)查法、實地考察法等進(jìn)行自評報告的抽樣檢查，獲取內(nèi)部控制設(shè)計和運(yùn)行缺陷的證據(jù)、形成工作底稿并及時與相關(guān)人員核實情況。對于內(nèi)部控制評價認(rèn)定的缺陷，應(yīng)責(zé)令相關(guān)學(xué)院及職能部門落實整改，并由審計部門聯(lián)合紀(jì)委監(jiān)察部門進(jìn)行審計，建立問責(zé)機(jī)制，將內(nèi)部控制評價審計結(jié)果與相關(guān)教職員工的個人考核掛鉤［3］，作為選拔任用的參考，以促進(jìn)高校內(nèi)部控制的良性循環(huán)。上級主管部門亦可對各高校提交的內(nèi)部控制評價報告進(jìn)行抽樣，委托會計師事務(wù)所進(jìn)駐高校開展內(nèi)部控制評價審計，以達(dá)到“以評促建”的目的。

五 結(jié)語

高校肩負(fù)著立德樹人的重要使命，內(nèi)部控制建設(shè)質(zhì)量是影響其自身發(fā)展和我國人才戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵性因素，貫穿于高校治理的始終。而政府會計制度的落地實施是我國財政體制改革的一項重大成果，順應(yīng)了行政事業(yè)單位發(fā)展的需求。高校應(yīng)該乘著改革的東風(fēng)，科學(xué)分析自身內(nèi)部控制現(xiàn)狀，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，建立健全風(fēng)險評估機(jī)制，創(chuàng)新并完善控制活動，促進(jìn)全面預(yù)算績效管理，以人財物業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的挖掘、整合和分析為著力點加強(qiáng)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)與溝通，聯(lián)合內(nèi)外部監(jiān)督并充分運(yùn)用內(nèi)部控制評價結(jié)果，提高自身財務(wù)管理和治理水平，從而更高質(zhì)高效地辦好高等教育。