徐 峰，劉 洋

(上海海事大學 法學院，上海 201306)

2020年《交通運輸部關(guān)于完善綜合交通法規(guī)體系的意見》明確提出，為保障和促進交通強國的建設(shè)，應(yīng)盡快完善綜合交通法規(guī)體系，以高質(zhì)量立法推動交通運輸行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。其中涉及水路法規(guī)系統(tǒng)的構(gòu)建，而該系統(tǒng)由水運基礎(chǔ)設(shè)施法規(guī)子系統(tǒng)、水路運輸法規(guī)子系統(tǒng)、水上交通安全和防污染法規(guī)子系統(tǒng)三個子系統(tǒng)構(gòu)成，分別涉及海商法、航運法、港口法、海上交通安全法等相關(guān)海運類法律法規(guī)。但令人遺憾的是，相比其他法律法規(guī)，我國航運法的制定工作相對滯后，從1996年啟動以來歷經(jīng)數(shù)稿、幾經(jīng)波折，但時至今日依然遲遲未能出臺。其中，學術(shù)界與實務(wù)界就如何建立我國航運市場競爭規(guī)則尚未達成共識是航運法遲遲未能頒布的重要原因。

作為我國航運法律制度的主體，市場競爭規(guī)則包括航運市場不正當競爭與壟斷行為的法律規(guī)制，不僅涉及航運法律制度與《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)、《中華人民共和國反不正當競爭法》(以下簡稱《反不正當競爭法》)之間的協(xié)調(diào)，還與國際貿(mào)易形勢與海運實踐的發(fā)展緊密相關(guān)。例如，近年來航運聯(lián)盟的迅速發(fā)展與深刻演變，以及新冠肺炎疫情發(fā)生后國際航運市場運價的劇烈波動對于我國原有的航運市場競爭規(guī)則的嚴峻挑戰(zhàn)等。針對各種新形態(tài)、新類型的航運市場不正當競爭與壟斷行為，《中華人民共和國國際海運條例》(以下簡稱《國際海運條例》)及《反壟斷法》《反不正當競爭法》等相關(guān)法律法規(guī)存在一定的思維局限與應(yīng)對不足，航運競爭制度規(guī)范表述的模糊性與綜合配套機制的缺失可能導(dǎo)致我國航運主管部門陷入無法可依、無據(jù)可循的境地，相關(guān)主管機構(gòu)與職能部門權(quán)責劃分不清也可能產(chǎn)生多頭管理、政出多門的困境。這顯然與我國建設(shè)“海洋強國”、“交通強國”的戰(zhàn)略目標不符。

美國航運法自1916年制定以來，歷經(jīng)1984年與1998年兩次修改，在理論與實踐中得到較好的落實與發(fā)展。在此期間，美國聯(lián)邦海事委員會(簡稱FMC)積累了大量的和解裁決與航運判例。此外，對于不正當競爭行為，F(xiàn)MC并未拘泥于原有航運法的規(guī)定，而是深刻認識到航運實踐的發(fā)展賦予原有競爭規(guī)則以新內(nèi)涵與新標準，尤其重視在不同運輸場景、不同貿(mào)易場合與不同法律關(guān)系之中靈活適用航運法競爭規(guī)則。這與美國航運法給予FMC較大的特權(quán)有密切關(guān)系。FMC有權(quán)依據(jù)航運法競爭規(guī)則對航運市場不正當競爭與壟斷行為做出形式與實質(zhì)審查，也有權(quán)依據(jù)其自身的職能做出裁決，同時根據(jù)案情需要適時發(fā)布相關(guān)通知公告與操作守則，為今后港航企業(yè)開展國際貿(mào)易的市場競爭行為提供法律指引。美國航運市場競爭行為法律依據(jù)的確定、執(zhí)法主體的判定、適用范圍的厘清與判斷標準的界定對于《國際海運條例》等相關(guān)航運市場競爭規(guī)則的完善，乃至中國航運法的出臺具有一定的借鑒意義。

一、法律依據(jù)與執(zhí)法主體

(一)中國航運市場競爭規(guī)則在法律依據(jù)與執(zhí)法主體方面存在的問題

當前，我國涉及航運市場反不正當競爭與反壟斷領(lǐng)域的相關(guān)法律規(guī)定處于割裂的狀態(tài)，換言之，適用不同的法律法規(guī)分別規(guī)制航運市場不正當競爭與壟斷行為。在執(zhí)法主體方面同樣如此，由不同的行政主管部門分別對于航運市場壟斷行為與不正當競爭行為做出調(diào)查與處罰。

對于航運市場不正當競爭行為，在行政法規(guī)層面，《國際海運條例》第21條設(shè)定了國際航運市場不正當競爭行為的禁止性規(guī)定，《中華人民共和國國際海運條例實施細則》(以下簡稱《國際海運條例實施細則》)第40～43條細化與落實了不正當競爭行為的認定標準。在部門規(guī)章與規(guī)范性文件層面，交通運輸部曾經(jīng)發(fā)布了《海上國際集裝箱運輸管理規(guī)定》《國際集裝箱班輪運價精細化報備實施辦法》《國際集裝箱多式聯(lián)運管理規(guī)則》《外國水路運輸企業(yè)常駐代表機構(gòu)管理辦法》等。上述規(guī)定涉及航運市場準入、市場行為規(guī)范、運價報備等多方面的內(nèi)容,雖然未對航運市場不正當競爭行為做出明確認定,但對規(guī)范航運交易市場與抑制不正當競爭行為發(fā)揮了積極作用。

除海運領(lǐng)域的法律法規(guī)、部門規(guī)章與規(guī)范性文件外，作為一般法的《反不正當競爭法》第6～12條也對不正當競爭行為做出了明確的界定。相關(guān)法律法規(guī)如《中華人民共和國價格法》《關(guān)于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》《關(guān)于禁止商業(yè)賄賂行為的暫行規(guī)定》《禁止價格欺詐行為的規(guī)定》《關(guān)于制止低價傾銷行為的規(guī)定》《價格違法行為行政處罰規(guī)定》之中涉及不正當競爭行為的認定同樣適用于航運領(lǐng)域。航運市場不正當競爭行為的執(zhí)法主體為交通運輸部，根據(jù)《國際海運條例》第29條的規(guī)定，國務(wù)院交通主管部門有權(quán)實施調(diào)查，且應(yīng)當會同國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門共同進行。

對于航運市場壟斷行為，《國際海運條例》同樣未做出明確的認定，該條例第18條僅僅要求船舶經(jīng)營者將涉及中國港口的班輪公會協(xié)議、運營協(xié)議、運價協(xié)議向國務(wù)院交通主管部門進行備案。第28條進一步規(guī)定，如果此類協(xié)議可能對公平競爭造成損害，或者基于此類協(xié)議而產(chǎn)生的各類聯(lián)營體可能對公平競爭造成損害，交通主管部門有權(quán)實施調(diào)查。有學者認為，此類備案制度具有反壟斷豁免制度的雛形。[1]但不容否認的是，《國際海運條例》并未系統(tǒng)建立航運領(lǐng)域反壟斷法律制度，并未針對航運市場反壟斷與反壟斷豁免的適用范圍、認定標準與審查程序做出全面的規(guī)定，主管部門調(diào)查的對象也僅僅局限于船舶運輸經(jīng)營者之間訂立的各類協(xié)議以及由此產(chǎn)生的各類聯(lián)營體。

主管部門在航運反壟斷執(zhí)法過程中主要遵循作為一般法的《反壟斷法》對于壟斷行為做出認定并給予處罰，該法關(guān)于“壟斷協(xié)議”、“濫用市場支配地位”、“經(jīng)營者集中”的相關(guān)規(guī)定適用于航運領(lǐng)域。除此以外，《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于相關(guān)市場界定的指南》《最高人民法院關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》等相關(guān)部門規(guī)章、規(guī)范性文件與司法解釋同樣構(gòu)成了主管機構(gòu)航運反壟斷執(zhí)法的依據(jù)。而隨著2018年大部制改革的推進與深入，國家發(fā)改委、商務(wù)部以及工商總局相關(guān)反壟斷職能在系統(tǒng)整合之后組建了國家市場監(jiān)管總局，因此，航運市場反壟斷執(zhí)法工作原則上由市場監(jiān)管總局統(tǒng)一承擔，但在滿足《國際海運條例》第28條的情形時，仍應(yīng)由交通主管部門牽頭調(diào)查。

不難發(fā)現(xiàn)，針對航運市場不正當競爭行為的法律依據(jù)以《國際海運條例》《國際海運條例實施細則》以及相關(guān)航運類部門規(guī)章與規(guī)范性文件為主，以《反不正當競爭法》《中華人民共和國價格法》等一般經(jīng)濟類法律法規(guī)為輔。與之相反，針對航運市場壟斷行為的法律依據(jù)以《反壟斷法》《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》等一般反壟斷法律法規(guī)為主，而以《國際海運條例》為輔。筆者認為，之所以出現(xiàn)航運市場競爭規(guī)則與法律依據(jù)割裂的現(xiàn)象，原因在于《國際海運條例》的出臺時間(2001年)在《反不正當競爭法》頒布時間(1993年)之后，而在《反壟斷法》頒布時間(2008年)之前。因此，在航運反不正當競爭領(lǐng)域，作為“特殊法與后法”的《國際海運條例》對于作為“一般法與前法”的《反不正當競爭法》存在一定的借鑒；但在航運反壟斷領(lǐng)域，受限于立法之時我國反壟斷規(guī)則的缺位，《國際海運條例》缺乏充分的參照標準與制度借鑒，因此對于航運市場壟斷行為的規(guī)制嚴重不足。此種立法上的先天不足造成的航運市場競爭規(guī)則法律適用割裂的現(xiàn)狀，不僅不利于維護法律適用的統(tǒng)一性與權(quán)威性，也無助于維護我國國際海運市場秩序。

鑒于航運競爭行為的專業(yè)性與復(fù)雜性，航運市場不正當競爭與壟斷行為可能彼此共存乃至相互轉(zhuǎn)化。對于兩種情形混同的競爭行為，例如航運聯(lián)盟在以低于正常、合理水平的運價提供服務(wù)的同時，存在分割銷售市場行為，應(yīng)當如何做出認定？是否分別適用《國際海運條例》與《反壟斷法》？在特定情形下，航運市場不正當競爭與壟斷行為可能難以分辨，甚至相互轉(zhuǎn)換。例如，航運企業(yè)“濫用優(yōu)勢地位，以歧視性價格給交易對方造成損害”違背了《國際海運條例》第21條規(guī)定，而一旦該“優(yōu)勢地位”發(fā)展形成了“支配地位”，該不正當競爭行為就轉(zhuǎn)換成壟斷行為，屬于《反壟斷法》第17條規(guī)定的禁止性情形，兩者之間的界限在航運實踐中往往難以厘清與區(qū)分。因此，對于此種混同類與轉(zhuǎn)化類競爭行為存在法律適用的困境。立法上的割裂同樣反映在執(zhí)法層面，不正當競爭與壟斷行為執(zhí)法主體的分立無疑極大影響了混同類與轉(zhuǎn)換類案件的執(zhí)法效果，可能存在主管部門之間相互推諉的情況。

(二)美國航運市場競爭規(guī)則的法律依據(jù)與執(zhí)法主體的“一體化”

美國航運市場不正當競爭與壟斷行為統(tǒng)一適用相同的法律法規(guī)，主要為美國《1984年航運法》(包括《1998年航運改革法》)；除此以外，還包括《1988年外國航運實踐法》、《1920年商船法》第19章、《公共法案》第89-777條關(guān)于“旅客人身傷亡與不履行航次的經(jīng)濟責任”以及其他相應(yīng)的成文法；同時作為一般法的《謝爾曼法》在特定情形下也適用于航運領(lǐng)域，該法對于限制貿(mào)易的協(xié)議、壟斷或圖謀壟斷、各種實質(zhì)性減少或限制競爭的行為(例如固定價格、價格歧視、搭售和獨家經(jīng)營與兼并等)、商業(yè)賄賂以及對于消費者的各種不正當或欺騙性行為做出了禁止性的規(guī)定。

美國航運市場執(zhí)法主體同樣呈現(xiàn)“一體化”與“單一化”的特征，主要由FMC對航運市場不正當競爭與壟斷行為實施調(diào)查與裁決。根據(jù)《美國聯(lián)邦法典》第501.2條的授權(quán)，F(xiàn)MC有權(quán)援引上述法律條款，對于參與美國對外海上貿(mào)易的承運人與其他任何人的不正當競爭與壟斷行為做出正式或非正式的調(diào)查，行使自身的管理職能，保護美國航運免受外國限制性法律、政府與企業(yè)的負面影響。作為集行政立法、準司法與執(zhí)法等職能于一體的航運主管機構(gòu)，F(xiàn)MC有權(quán)頒布相關(guān)航運禁令與發(fā)布相應(yīng)的裁決，對于法律的援引與案件的裁決擁有較大的自由裁量權(quán)。具體而言，其有權(quán)通過召開聽證會、證據(jù)審查等多種方式，針對當前航運市場的發(fā)展動態(tài)，發(fā)布系列通告和實施管理規(guī)定，乃至實施制裁措施；也有權(quán)基于自身的動議、年度例行檢查與他人的指控與申訴，對于不公平、不合理與歧視性的費率、費用和分類做出審查；在必要之時，也會介入與海上運輸有關(guān)的糾紛并做出調(diào)解與裁決。

航運市場競爭規(guī)則法律依據(jù)與執(zhí)法主體“一體化”有利于FMC準確界定與高效應(yīng)對航運市場不正當競爭與壟斷行為。以航運聯(lián)盟的監(jiān)管為例，F(xiàn)MC有權(quán)依據(jù)《1984年航運法》第6(g)節(jié)的規(guī)定對于備案協(xié)議進行審查與監(jiān)督，持續(xù)監(jiān)控全球航運聯(lián)盟協(xié)議的關(guān)鍵經(jīng)濟指標和市場條件的變化。若發(fā)現(xiàn)航運聯(lián)盟存在違背競爭標準的行為，例如協(xié)議成員提高與維持高于競爭水平的運費或者不合理地降低服務(wù)水準的任何聯(lián)合行動，將立即與相關(guān)承運人進行討論以解決問題。在必要情況下，F(xiàn)MC有權(quán)向聯(lián)邦法院申請臨時或永久禁令終止生效的協(xié)議。FMC的核心職能之一為監(jiān)視與審查航運聯(lián)盟提交的各類未生效與已生效的協(xié)議，同時接受相關(guān)協(xié)議當事方提供的商業(yè)敏感數(shù)據(jù)與行業(yè)服務(wù)信息，以分析與評估集裝箱船舶運價發(fā)展動態(tài)與市場趨勢。

自進入2020年7月以來，受航運貿(mào)易復(fù)蘇、航線班次減少、管制措施升級等多種因素的疊加影響，部分港口積壓貨嚴重，集裝箱箱源緊張，全球集裝箱運力資源調(diào)配不均衡，最終造成了海運運價的大幅上升。(1)在2020年12月，根據(jù)相關(guān)運價基準公司的數(shù)據(jù)，以一個40英尺集裝箱的運價為例，亞歐方向3個月或3個月以下短期市場的平均價格相比2019年同期上漲了200%，而東南亞各地的運價相比2019年同期上漲了390.5%；這種發(fā)展趨勢也延伸至2021年，截至2021年12月，集裝箱航運指數(shù)上漲了242%，干散貨指數(shù)上漲了97%。在此航運市場背景下，F(xiàn)MC優(yōu)先考慮對當前已提交的300多份合作協(xié)議開展持續(xù)監(jiān)控，其中全球三大航運聯(lián)盟營運商(2M、THE和OCEAN)成為監(jiān)控的重點。鑒于協(xié)議的權(quán)限、適用的地域范圍以及潛在的市場條件等相關(guān)因素，三大航運聯(lián)盟所締結(jié)的合作協(xié)議最有可能引起與加劇不利的市場影響。因此，早在2020年11月，F(xiàn)MC主席邁克爾·科里就要求三大航運聯(lián)盟營運商提交某些特定承運人的貿(mào)易數(shù)據(jù)，提交的頻率從當前的每季度一次提高到每月一次。[2]FMC貿(mào)易分析局將頻繁地從營運商處直接獲取關(guān)鍵的貿(mào)易數(shù)據(jù)，以便更好地安排經(jīng)濟學專家評估跨太平洋與跨大西洋航運貿(mào)易的變化，同時向FMC匯報調(diào)查結(jié)果。

(三)對中國的啟示

筆者認為，我國航運市場競爭規(guī)則的構(gòu)建可借鑒美國的經(jīng)驗，確立統(tǒng)一的法律依據(jù)與單一的執(zhí)法主體。本次航運市場運費大幅上漲的原因相對復(fù)雜。一方面，是由集裝箱短缺導(dǎo)致的全球運力供需結(jié)構(gòu)性不平衡所致，各國疫情風險程度與防控措施差異產(chǎn)生空箱調(diào)配優(yōu)化不足以及進出口貿(mào)易需求的懸殊差異性。但另一方面，海運貨物進出口操作與航運業(yè)務(wù)流程中存在的不規(guī)范現(xiàn)象同樣可能催生海運運價的飆升，例如部分無船承運人大量預(yù)定艙位后轉(zhuǎn)賣，部分航運公司囤箱哄抬運價。尤其應(yīng)當查明航運聯(lián)盟營運商在此期間是否存在不正當競爭與壟斷行為共存的混同型或轉(zhuǎn)換型的競爭行為，是否達到了“市場優(yōu)勢地位”，是否達到了“市場支配地位”，上述競爭行為是否構(gòu)成“濫用”。我國未來《國際海運條例》的修改與航運法的出臺應(yīng)對此做出明確區(qū)分、系統(tǒng)設(shè)計與全面規(guī)制，將航運市場不正當競爭與壟斷行為一并納入調(diào)整范疇，從而改變當前《國際海運條例》與《反壟斷法》分別調(diào)整的局面。

在航運市場競爭規(guī)則的執(zhí)法機構(gòu)方面，法律應(yīng)授權(quán)交通主管部門統(tǒng)一負責調(diào)查與處理航運市場不正當競爭與壟斷行為。具體而言，根據(jù)自身的監(jiān)督職能與他人的申訴，對于航運市場競爭行為獨立行使調(diào)查、取證、執(zhí)法、調(diào)解與裁決的職能；適時成立貿(mào)易分析局，在加大運價報備檢查力度的同時，提高航運聯(lián)盟與企業(yè)提交商業(yè)敏感信息與行業(yè)數(shù)據(jù)的頻率，聘請專業(yè)人士監(jiān)控關(guān)鍵指標的變化，評估其對航運市場的影響，從而為主管部門的行政決策提供依據(jù)。

二、適用范圍

(一)中國航運市場競爭規(guī)則在適用范圍方面存在的問題

當前我國航運市場競爭規(guī)則存在適用范圍模糊不清、執(zhí)法依據(jù)缺乏可操作性等問題，不利于我國航運主管機構(gòu)對于市場競爭行為管轄權(quán)的確定與調(diào)整范圍的厘清。

1.航運市場不正當競爭行為方面

對于航運市場不正當競爭行為，《國際海運條例》第21條將其限定于以下四種情形：“(一)以低于正常、合理水平的運價提供服務(wù)，妨礙公平競爭；(二)在會計賬簿之外暗中給予托運人回扣，承攬貨物；(三)濫用優(yōu)勢地位，以歧視性價格或者其他限制性條件給交易對方造成損害；(四)其他損害交易對方或者國際海上運輸市場秩序的行為?！辈浑y發(fā)現(xiàn)，相比《反不正當競爭法》，前三種情形對于航運市場不正當競爭的認定相對狹義，第四種情形雖然屬于兜底性規(guī)定，但鑒于該規(guī)定較為原則性與框架性，須在法律解釋的基礎(chǔ)上做出個案處理，在航運實踐中存在適用困難的問題。交通主管部門通常不愿意或者刻意回避適用上述規(guī)定對于航運市場競爭行為做出認定，從而導(dǎo)致我國航運市場涉及不正當競爭的案件數(shù)量與類型較少。

對于航運市場不正當競爭行為的法律規(guī)制，交通主管部門在其中發(fā)揮的作用有限。根據(jù)相關(guān)報道與行業(yè)通報，我國航運市場不正當競爭的案件爭議主要包括碼頭作業(yè)費(簡稱THC)等海運附加費是否應(yīng)當征收，“零運費”、“負運費”攬貨方式是否合法等海運運費糾紛。除此以外，尚未涉及其他不正當競爭的案件類型。在執(zhí)法依據(jù)的確定上，相關(guān)調(diào)查結(jié)論語焉不詳。例如2006年交通部、國家發(fā)改委與工商總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于公布國際班輪運輸碼頭作業(yè)費(THC)調(diào)查結(jié)論的公告》顯示：“班輪公會和運價協(xié)議組織……同時按相同的標準在我國收取碼頭作業(yè)費……客觀上限制了托運人自由選擇承運人的權(quán)利，不利于班輪公司之間開展正常的價格競爭，在一定程度上損害了國際海運市場秩序。根據(jù)《中華人民共和國國際海運條例》的規(guī)定，調(diào)查機關(guān)決定……”但該公告并未明確班輪公會的行為是否屬于《國際海運條例》第21條中“濫用優(yōu)勢地位”，或是屬于“以限制性條件給交易對方造成損害”，抑或是屬于“其他損害市場秩序”的行為。

當前，我國交通主管部門反不正當競爭的重點更多聚焦于航運企業(yè)運價是否履行了備案手續(xù)以及是否執(zhí)行了備案價格，更多以程序法層面正當性與完備性的要求來取代實體法層面合法性與合理性的認定，例如，2013年交通運輸部發(fā)布的《關(guān)于國際集裝箱班輪運價精細化報備實施辦法的公告》與2015年《關(guān)于清理整頓國際海運附加費報備相關(guān)事宜的通告》。但運價的報備僅僅是企業(yè)合規(guī)經(jīng)營的一個環(huán)節(jié)，不正當競爭行為還可能包括運力的不合理分配、海運價格歧視、濫用優(yōu)勢地位限制交易等相關(guān)情形，對此，交通主管部門較少開展調(diào)查與認定。筆者認為，此種現(xiàn)狀可以歸結(jié)為適用范圍模糊不清與規(guī)則缺乏可操作性所引發(fā)的法律適用困境。

2.航運市場壟斷行為方面

對于航運市場的壟斷行為，《國際海運條例》的法律規(guī)制嚴重不足。與反壟斷有關(guān)的條款主要為該法第28條，但該規(guī)定的適用對象與適用范圍依然存在較大的爭議。例如，該條第2款針對各類聯(lián)營體的規(guī)定是否同時適用于緊密型與松散型的聯(lián)營體？是否同時適用于費率協(xié)議、信息共享與航線互補等各種合作形式？是否同時適用于營運聯(lián)盟、財務(wù)聯(lián)盟與物流聯(lián)盟等所有的航運聯(lián)盟形式？根據(jù)我國相關(guān)的航運實踐，答案顯然是否定的。例如2014年，商務(wù)部否決P3聯(lián)盟的法律依據(jù)主要為《反壟斷法》的規(guī)定，而非《國際海運條例》。該條第4款“可能損害國際海運市場公平競爭的其他行為”是否同時適用于不正當競爭與壟斷行為？如果適用于壟斷行為，是否同時涉及訂立壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位與經(jīng)營者集中？根據(jù)我國相關(guān)的航運實踐，答案也是否定的。2015年，國家發(fā)改委就認為日本郵船株式會社、川崎汽船株式會社等8家滾裝貨物海運企業(yè)通過交換敏感信息與價格協(xié)商等方式協(xié)助存在競爭關(guān)系的海運企業(yè)獲得海運訂單，此類價格壟斷協(xié)議排除、限制了相關(guān)市場競爭，構(gòu)成了《反壟斷法》所禁止的“固定價格”與“分割市場”。

那么，究竟哪些壟斷行為屬于《國際海運條例》所調(diào)整的范圍？哪些屬于《反壟斷法》所規(guī)制的范疇？兩者之間的協(xié)調(diào)不足導(dǎo)致我國航運市場競爭規(guī)則適用邊界不清，對此，我國理論界與實務(wù)界并未達成共識。在航運實踐中，交通主管部門發(fā)起的反壟斷調(diào)查的案件極少，相關(guān)航運反壟斷案件主要由其他主管部門發(fā)起，以至于不少港航企業(yè)認為交通主管部門存在不作為與慢作為的現(xiàn)象。此種資源的錯配顯然不利于強化航運市場反壟斷與防止資本的無序擴張。

(二)美國航運市場競爭規(guī)則的普遍適用性

美國《1984年航運法》對于航運市場不正當競爭的適用范圍做出明確規(guī)定，公共承運人不得單獨或與任何其他人一起直接或間接：“(1)允許某一方通過虛假簽發(fā)提單、虛假分類、虛假稱重、虛假計量或任何其他不公正或不公平的手段，以低于承運人在其運價本或服務(wù)合同中規(guī)定的費率或費用的方式開展海上貨物運輸；(2)在班輪貿(mào)易中提供服務(wù)-(A)不符合根據(jù)本編第405章發(fā)布的運價本或簽訂的服務(wù)合同中包含的費率、收費、分類、規(guī)則和慣例……(3)因托運人選擇另一承運人、提出申訴或出于任何其他原因而拒絕或威脅拒絕提供貨艙艙位，或采取其他不公平或不公正的歧視方法，對托運人進行報復(fù)；(4)對于根據(jù)運價本提供的服務(wù)，在以下方面采取任何不公平或不公正的歧視性做法……；(5)對于根據(jù)服務(wù)合同提供的服務(wù)，在任何港口的費率或收費方面采取任何不公平或不公正的歧視性做法；(6)在特定貿(mào)易中使用船舶排擠其他海運公共承運人，以排除、阻止或減少競爭……”

除涉及上述價格歧視、運力不合理分配以及利用優(yōu)勢地位限制交易等不正當競爭行為的特別規(guī)定外，該法的一般規(guī)定，如有關(guān)主管機構(gòu)、運價報備、法律責任、調(diào)查程序與信息披露等的規(guī)定同樣適用于航運市場不正當競爭領(lǐng)域，從而在實體與程序兩方面圍繞航運反不正當競爭領(lǐng)域形成了完整的法律規(guī)制體系。此外，F(xiàn)MC還會定期發(fā)布一系列指導(dǎo)性案例，從而確保上述規(guī)則在實施過程中的權(quán)威性、穩(wěn)定性與透明性。

與之相對應(yīng)，美國《1984年航運法》關(guān)于航運市場壟斷行為規(guī)制的執(zhí)法依據(jù)為，班輪公會或者兩個或兩個以上公共承運人不得：“(1)抵制或采取其他任何一致行動導(dǎo)致不合理拒絕交易；(2)采取行動不合理地限制聯(lián)運服務(wù)的開展或技術(shù)創(chuàng)新的推進；(3)采取任何掠奪性行動，旨在拒絕作為非班輪公會成員的公共承運人、公共承運人集團、遠洋不定期船或散貨船參與運輸或拒絕其準入；(4)與非海運承運人或非海運承運人集團(如卡車、鐵路或航空運營商)就這些非海運承運人向美國境內(nèi)的海運公共承運人提供的費率或服務(wù)相關(guān)事宜進行談判……；(5)與拖船服務(wù)提供商就與這些拖船在美國境內(nèi)提供的費率或服務(wù)有關(guān)的任何事宜進行談判……”該法對于碼頭經(jīng)營人也做出了類似規(guī)定。

《1984年航運法》同樣明確了反壟斷豁免的適用范圍。一般而言，反壟斷法不適用于：“(1)已提交且根據(jù)本章生效的協(xié)議(包括評估協(xié)議)；(2)根據(jù)本編第40103節(jié)免除本部分任何要求的協(xié)議……”此外，委員會還允許原始服務(wù)合同繼續(xù)向委員會備案之后，在緊急情況下豁免服務(wù)合同條款，只要其不會導(dǎo)致競爭大幅減少或?qū)ι虡I(yè)不利，從而減輕承運人的申報負擔與備案要求，有效應(yīng)對新冠肺炎疫情對于航運產(chǎn)業(yè)的沖擊。

例如，2017年11月，中遠航運有限公司(COSCO)、東方海外集裝箱有限公司(OOCL)和OOCL(Europe)Limited向FMC提交了一份請愿書，要求豁免該要求他們之間達成的協(xié)議，F(xiàn)MC對此予以批準。批準的理由主要基于以下兩點：一方面，該協(xié)議不構(gòu)成《謝爾曼法》第1條所規(guī)定的一致行動；但更為重要的一點在于，根據(jù)《1984年航運法》第16條，如果該豁免權(quán)不會導(dǎo)致競爭的實質(zhì)性減少或?qū)ι虡I(yè)不利，F(xiàn)MC擁有權(quán)力賦予協(xié)議或活動以豁免權(quán)。FMC在審查請愿書的過程中指出，盡管中遠集團和兩家東方海外子公司將以各自的品牌運營，但CS Holdings將至少持有東方海外58.5%的多數(shù)股權(quán)，因此，所有運營都符合CS Holdings的最大利益。該協(xié)議的達成并不是“突然將此前追求不同利益的兩個獨立經(jīng)濟實力來源聯(lián)合起來”，彼此之間的利益是一致的。

而對于2020年以來持續(xù)上漲的海運運費，F(xiàn)MC向集裝箱航運公司發(fā)出警告，稱如果有證據(jù)表明跨太平洋貿(mào)易存在串通行為，將啟動法律程序，并且進一步表示，正在調(diào)查可能存在的違反競爭法的行為。其聲稱，如果有任何跡象表明承運人的行為可能違反《1984年航運法》第6(g)節(jié)的競爭標準，委員會將立即尋求與承運人解決這些問題。如果有必要，F(xiàn)MC將向聯(lián)邦法院申請禁令，禁止不遵守的聯(lián)盟協(xié)議的進一步運作。

(三)對中國的啟示

對于法律之間的協(xié)調(diào)不足，中國航運市場競爭規(guī)則可遵循“用盡航運法”的原則，盡可能適用《國際海運條例》的規(guī)定，尤其是借鑒美國《1984年航運法》中關(guān)于適用范圍和執(zhí)法依據(jù)的相關(guān)規(guī)定，在明確適用范圍的基礎(chǔ)之上，確保執(zhí)法依據(jù)更加具有可操作性與可實施性，使得未來修改的《國際海運條例》或者出臺的航運法的規(guī)定盡可能覆蓋所有航運市場不正當競爭與壟斷的情形。

筆者認為，我國未來修改《國際海運條例》或出臺航運法時，應(yīng)盡可能將反不正當競爭與反壟斷規(guī)則適用于所有聯(lián)營體，包括緊密型與松散型的聯(lián)營體，各種合作形式，例如費率協(xié)議、信息共享與航線互補等，以及所有航運聯(lián)盟形式，包括營運聯(lián)盟、財務(wù)聯(lián)盟與物流聯(lián)盟等。例如，明確將反不正當競爭規(guī)則的適用對象設(shè)定為公共承運人、港口經(jīng)營人或貨運代理，將反壟斷規(guī)則的適用對象設(shè)定為班輪公會或者兩個或兩個以上公共承運人、碼頭經(jīng)營人之間或者碼頭經(jīng)營人與海運公共承運人之間等。

具體而言，將反不正當競爭規(guī)則的適用范圍設(shè)定為：“虛假簽發(fā)提單、虛假分類、虛假稱重、虛假計量或任何其他不公正或不公平的手段……采取其他不公平或不公正的歧視方法，對托運人進行報復(fù)……對于根據(jù)運價本提供的服務(wù)，在以下方面采取任何不公平或不公正的歧視性做法：(A)費率或收費；(B)貨物分類……”“在信息披露方面，單獨或與任何其他人，未經(jīng)托運人或收貨人同意，直接或間接有意披露、提供、索取或接收任何涉及交付至公共承運人貨物的性質(zhì)、種類、數(shù)量、目的地、收貨人或航線等任何信息……”

將反壟斷規(guī)則的適用范圍設(shè)定為“壟斷協(xié)議”、“濫用市場支配地位”兩種情形，但不涉及“經(jīng)營者集中”，其中包括“抵制或采取其他任何一致行動導(dǎo)致不合理拒絕交易”、“不合理地限制聯(lián)運服務(wù)的開展或阻礙技術(shù)創(chuàng)新的推進”、“采取任何掠奪性行動，拒絕作為非班輪公會成員的公共承運人參與運輸或拒絕其準入”等具體情形。同時結(jié)合我國的本土立法資源與行業(yè)現(xiàn)狀，借鑒《反壟斷法》的規(guī)定，引入“沒有正當理由，以低于成本的價格承攬貨物”、“沒有正當理由，在開展航運貿(mào)易時附加其他不合理的交易條件”、“沒有正當理由，對條件相同的海上貨物運輸交易相對人在交易價格等交易條件上實行差別待遇”等。而對于“經(jīng)營者集中”的情形仍應(yīng)適用《反壟斷法》的審查標準與判斷依據(jù)做出認定。

在未來時機成熟時，可以根據(jù)航運市場的競爭度與成熟度考慮借鑒美國《1984年航運法》中關(guān)于反壟斷豁免與臨時豁免的相關(guān)規(guī)定。只要發(fā)現(xiàn)豁免本身并不會造成航運市場競爭的削減與海運貿(mào)易服務(wù)的削弱，即可給予此類豁免許可；(2)盡管歐盟已經(jīng)率先取消了航運領(lǐng)域的反壟斷豁免制度，且反壟斷豁免是否應(yīng)存續(xù)在美國政府內(nèi)部依然存在爭議，但主流觀點認為OSRA 1998實施效果良好，不需要大的改革。歐盟廢除班輪公會整體豁免，并沒有帶來運費以及其他附加費用的下降，也沒有“具有說服力”的證據(jù)證明該項豁免對運輸服務(wù)質(zhì)量有影響。歐盟原來所預(yù)期的廢除豁免帶來的好處在航運市場中并沒有積極的體現(xiàn)。同時，有必要在航運立法中明確規(guī)定可以直接獲得反壟斷豁免的航運協(xié)議類型，[3]取消營運協(xié)議影響市場份額的要求，[4]創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的服務(wù)合同、海運協(xié)議的備案制度與前置程序以獲得交通運輸部的豁免許可，確保此類規(guī)定的適用范圍、執(zhí)法依據(jù)與航運反壟斷規(guī)則保持一致。

三、判斷標準

(一)中國航運市場競爭規(guī)則在判斷標準方面存在的問題

我國航運市場競爭規(guī)則對于不正當競爭與壟斷行為的判斷標準與前提條件不明，可能導(dǎo)致航運主管部門對于航運市場不公平競爭現(xiàn)象的執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一與不一致，難以為承托雙方構(gòu)建較為透明、穩(wěn)定、公平與可預(yù)期的法治化營商環(huán)境。

《國際海運條例》第21條規(guī)定，“經(jīng)營國際船舶運輸業(yè)務(wù)和無船承運業(yè)務(wù)，不得有下列行為：(一)以低于正常、合理水平的運價提供服務(wù)，妨礙公平競爭……”；第28條也有類似表述，“……可能對公平競爭造成損害的”、“可能損害國際海運市場公平競爭的其他行為”?！秶H海運條例實施細則》第40條對于“低于正常、合理水平的運價”的判斷標準做出認定：“(一)同一行業(yè)內(nèi)多數(shù)經(jīng)營者的運價水平以及與被調(diào)查人具有同等規(guī)模經(jīng)營者的運價水平；(二)被調(diào)查人實施該運價水平的理由，包括成本構(gòu)成、管理水平和盈虧狀況等；……”同時第41條規(guī)定，對于“‘損害公平競爭’或者‘損害交易對方’的認定，應(yīng)當考慮下列因素：(一)對旅客或者托運人自由選擇承運人造成妨礙；(二)影響旅客或者貨物的正常出行或者出運……”。但在航運市場反不正當競爭的執(zhí)法過程中，主管部門依然需要充分結(jié)合航運市場的發(fā)展規(guī)模與發(fā)展水平、不正當競爭行為的損害程度與損害后果做出綜合判定。值得注意的是，該細則第42條進一步規(guī)定，“調(diào)查機關(guān)作出調(diào)查結(jié)論前，可舉行專家咨詢會議，對‘損害公平競爭’或者‘損害交易對方’的程度進行評估”，然而，該條款并未圍繞上述評估方法與判斷標準出臺相應(yīng)的實施細則與操作指南。

該細則第43條根據(jù)調(diào)查結(jié)果的差異，決定不同的行政處罰方式，或者免于行政處罰：(一)基本事實不成立的，調(diào)查機關(guān)應(yīng)當決定終止調(diào)查；(二)基本事實存在但對市場公平競爭不造成實質(zhì)損害的，調(diào)查機關(guān)可決定不對被調(diào)查人采取禁止性、限制性措施；(三)基本事實清楚且對市場公平競爭造成實質(zhì)損害的，調(diào)查機關(guān)對被調(diào)查人采取限制性、禁止性措施。但問題在于何為“實質(zhì)損害”，該細則并未對此做出明確界定。此種立法現(xiàn)狀同樣直接影響了我國航運主管部門對于不正當競爭行為審查標準的確定。

在新冠肺炎疫情蔓延導(dǎo)致海運運費飆升的背景下，對于“正常、合理水平運價”的判斷標準不能僅僅以疫情發(fā)生之前的價格作為參照，也不能簡單以海運成本構(gòu)成與日常盈虧狀況作為考量因素。因為航運企業(yè)提供的“商品”是運輸服務(wù)，其與有形商品相比，除了有形的物質(zhì)消耗和勞動報酬所構(gòu)成的成本之外，還有很多主、客觀因素影響了運價構(gòu)成，這些影響運價的因素使以成本作為低價競爭的判斷標準并不完全合理。[5]應(yīng)當區(qū)分在多大幅度內(nèi)的價格波動是由于航運市場運力供需不足所造成的，屬于“正常、合理”水平，而超過該幅度的價格波動部分是由于航運市場不正當競爭與不合理收費所導(dǎo)致的。換言之，在新冠肺炎疫情背景下，所謂的“正常、合理水平運價”的判斷標準與平時存在較大差異，一般要高于平日的價格標準。同時，對于“損害公平競爭”與“損害交易對方”的認定也不能簡單以平日是否對于貨物自由出運與自由選擇產(chǎn)生障礙作為判斷依據(jù)，而應(yīng)當立足于疫情發(fā)生的背景，結(jié)合集裝箱供需平衡與運力供給狀況做出全面衡量與綜合評定。對于“實質(zhì)損害”的認定更是如此，同樣不能以海上貨物運輸業(yè)務(wù)正常開展前提下不正當競爭可能引起的損害范圍作為判斷標準，應(yīng)將特殊時期疫情對于航運市場公平競爭的影響納入其中。

目前我國主管機關(guān)對于航運市場競爭行為的審查標準與判斷條件不透明、不公開，相關(guān)法律法規(guī)未能構(gòu)建起一整套航運市場不正當競爭行為構(gòu)成要件乃至壟斷標準的認定方式與審查標準，在新冠肺炎疫情引發(fā)國際海運運價持續(xù)上漲的時代背景下，難以為海運當事人開展海上運輸業(yè)務(wù)與參與航運市場競爭提供合理的制度保障與合理預(yù)期?？傮w而言，新冠肺炎疫情的發(fā)生雖然對我國航運主管部門調(diào)控航運市場秩序與保障海運運價的整體穩(wěn)定產(chǎn)生嚴重影響，但也為檢視當前我國航運法律制度競爭規(guī)則提供了良機。

(二)美國航運市場競爭規(guī)則對于不正當競爭與壟斷行為的判斷標準

美國《1984年航運法》對于航運市場不正當競爭與壟斷行為的判斷標準較為完備與具體。以海運運價為例，對于“正常、合理水平運價”，F(xiàn)MC主要是通過運價管理體系與法律制度予以認定，海運運價法律體系主要由運價本公開制度、服務(wù)合同備案制度、受控承運人運價管理制度三大制度組成，通過審查上述運價水平是否存在不公平、不合理的現(xiàn)象來維護航運市場正常的競爭秩序。

第一，運價本公開制度。根據(jù)《1984年航運法》的規(guī)定，每個公共承運人和班輪公會應(yīng)在自動運價本系統(tǒng)中向公眾公開費率，顯示所有已經(jīng)建立的自有航線和直達運輸路線上所有地點或港口之間的費率、收費、分類、規(guī)則和慣例。運價本上通常載明貨物運輸?shù)难b貨港與卸貨港，列出使用中的每種貨物分類，載明承運人或班輪公會以及任何海運貨運代理的賠償水平。

第二，服務(wù)合同備案制度。海運公共承運人根據(jù)本節(jié)簽訂的每份服務(wù)合同或協(xié)議應(yīng)秘密提交至FMC進行備案，“每份服務(wù)合同應(yīng)包括：(1)始發(fā)港和目的港范圍；(2)多式聯(lián)運情況下的始發(fā)地和目的地地理區(qū)域；(3)涉及的商品；(4)最小數(shù)量或份額；(5)長途運輸率；(6)持續(xù)時間；(7)服務(wù)承諾；和(8)違約賠償金(如有)”。服務(wù)合同甚至還考慮到勞資合同當事雙方之間的談判與約定的公開，將此項約定與協(xié)議作為該合同不可或缺的組成部分做出及時的披露。

第三，受控承運人運價管理制度。原則上，受控承運人不得：“(1)在運價本或服務(wù)合同制定，或收取或評估低于公正合理水平的費率或收費；或(2)在運價本或服務(wù)合同中建立、維持或執(zhí)行導(dǎo)致或可能導(dǎo)致以低于公正合理水平的費率或費用運輸或處理貨物的分類、規(guī)則或規(guī)定。”同時明確了舉證責任的承擔方，“在根據(jù)本節(jié)提起的訴訟中，舉證責任由受控承運人承擔，以證明其費率、收費、分類、規(guī)則或規(guī)定是公正合理的”。

在確定受控承運人的費率、收費、分類、規(guī)則或監(jiān)管是否公正、合理時，F(xiàn)MC：(1)應(yīng)考慮已公布或評估的費率或費用，或相關(guān)分類、規(guī)則或條例產(chǎn)生的費率或費用，是否低于根據(jù)承運人的實際成本或推定成本，能夠?qū)κ芸爻羞\人做出完全補償?shù)乃健?2)可考慮其他適當因素，包括費率、收費、分類、規(guī)則或監(jiān)管是否合理：(A)與相同貿(mào)易中其他承運人公布或評估的相同或類似；(B)確保特定貨物在相同貿(mào)易中開展運輸；或(C)需要維持進出相關(guān)港口的公共承運人提供服務(wù)的延續(xù)性、水平或質(zhì)量。其中，“推定成本”一詞是指除受控承運人以外的另一承運人在同一或類似貿(mào)易中經(jīng)營類似船舶和設(shè)備的成本。

綜上所述，美國航運法對于何為“正常、合理水平運價”做出了極為詳盡的說明與明確的規(guī)定，將承運人經(jīng)營成本、相同或類似貿(mào)易中其他承運人公布的運價、運輸商品的種類和數(shù)量、啟運港與目的港、運輸時間、違約賠償金、服務(wù)承諾乃至勞資雙方承諾等均納入具體的考量因素，要求承運人在頒布運價本與簽訂服務(wù)合同時將上述因素列為必備事項，同時要求其以特定的渠道或一定的方式做出披露或者向主管部門備案。對于“受控承運人”這一特殊群體，美國航運法同樣予以區(qū)分，并做出了專門規(guī)定，例如引入“推定成本”的表述，要求受控承運人承擔一定的舉證責任等。

FMC靈活運用上述關(guān)于運價管理的規(guī)定，對于航運市場的各種不正當競爭行為做出認定，對于外國承運人或外國政府的不公平競爭予以查處和制裁。例如，2018年6月，F(xiàn)MC曾對一些損害市場公平競爭的無船承運人公司做出共計61.8萬美元的處罰。主要原因在于，此類公司以低于服務(wù)合同訂立之時所報備的費率參與航運市場競爭，違反了共享協(xié)議的條款。

除此以外，F(xiàn)MC在對2020年以來不斷上漲的海運運費與海運附加費實施調(diào)查與處罰的過程中采取了“四層分析法”，[6]不僅在協(xié)議審查上設(shè)定了具體標準，也加強了對于航運市場價格的監(jiān)督，以此規(guī)范各大商業(yè)主體的競爭活動。第一層為立即審查聯(lián)盟取消航行或改變船舶運力的預(yù)先通知，只要該變化對任何單個聯(lián)盟船舶供應(yīng)的影響超過之前每周平均運力的5%。第二層為深入審查航運聯(lián)盟最高執(zhí)行管理委員會會議提交的載有船舶調(diào)度決定的會議記錄。這些信息可幫助FMC評估中長期的運力水平及其對運價的影響。第三層為審查涵蓋單個聯(lián)盟成員的船舶運力的服務(wù)變化、運力預(yù)測以及與運價變化之間的關(guān)系。第四層為審查和分析航運聯(lián)盟提交的承運人數(shù)據(jù)的完整性和準確性，并找出潛在的危險信號。最終結(jié)果是，航運公司聽從了警告，中遠集團和東方海外取消了運費上漲計劃，馬士基下調(diào)了美西和美東的運費，東方海外還宣布將恢復(fù)此前宣布停運的部分航線。

(三)對中國的啟示

明確與細化我國航運市場競爭規(guī)則中關(guān)于航運市場不正當競爭與壟斷行為的判斷標準與前提條件至關(guān)重要，其可為我國航運主管部門規(guī)范航運市場、明確處罰依據(jù)提供參照與指引。美國航運法對于運價本運費、服務(wù)合同運費以及受控承運人運費正常、合理與否的判斷標準對于我國航運法相關(guān)制度的完善有較大的借鑒意義。

對于持續(xù)上漲的海運運價，交通運輸部采取的主要措施為向所有經(jīng)營中美航線的集裝箱航運公司發(fā)函問詢與開展約談，要求各航運企業(yè)落實運價備案規(guī)范化。除航線、運力與班期外，還應(yīng)根據(jù)交通運輸部《關(guān)于國際集裝箱班輪運價精細化報備實施辦法的公告》以及上海航運交易所《國際集裝箱班輪運價備案操作指南》的要求及時備案，備案價格應(yīng)當規(guī)范合理，并且做出詳細說明。然而，由于上述備案規(guī)定的法律位階較低，均為規(guī)范性文件，即使班輪公司未能按照要求進行報備，也不會構(gòu)成不正當競爭乃至壟斷，可能導(dǎo)致處罰幅度與震懾力度不足，無法為有效應(yīng)對海運運價大幅上漲提供完善的制度支撐與法律保障。

筆者認為，在未來《國際海運條例》及其實施細則修改或航運法出臺之時，可借鑒美國《1984年航運法》的規(guī)定，圍繞國際海運市場競爭行為的審查標準與判斷條件做出進一步細化與明確。在海運運價監(jiān)管的程序性規(guī)定方面，對于公布運價，主管部門不僅應(yīng)要求承運人及時進行備案，還應(yīng)要求其通過官網(wǎng)等特定渠道予以公開，保證公開運價與備案價格保持一致；而對于協(xié)議運價，在要求承運人定期做出備案的同時，應(yīng)加強定期監(jiān)管與隨機抽檢，從而避免協(xié)議運價與備案價格不一致。有學者還列舉了協(xié)議運價制度存在的弊端，主張采取一步到位的修改思路，將服務(wù)協(xié)議納入《國際海運條例》及其實施細則，以完備的服務(wù)合同體系代替協(xié)議運價。[7]在海運運價監(jiān)管的實體性規(guī)定方面，對于運價是否合理與正常的判斷標準，在將多數(shù)航運市場經(jīng)營者、與被調(diào)查者具有同等規(guī)模經(jīng)營者的運價水平，以及承運人成本構(gòu)成、管理水平和盈虧狀況作為判斷依據(jù)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)將運輸商品的種類和數(shù)量、啟運港與目的港、運輸時間、違約賠償金、服務(wù)承諾乃至勞資雙方承諾等納入具體的考量因素。可以考慮在頒布運價本與簽訂運輸合同之時將上述因素作為基本要素，如果欠缺上述任一要素，該運價本或運輸合同即被認定為無效。在執(zhí)法過程中，主管機關(guān)可以借鑒FMC的“四層分析法”對于海運運價上漲的原因與情形做出認定，以區(qū)分哪些是疫情所導(dǎo)致的運費上漲，哪些是航運成本提高所造成的，哪些是航運聯(lián)盟聯(lián)合定價或惡意串通所引起的。

對于一些大型外資航運企業(yè)，主管部門在調(diào)查過程中可以要求其承擔舉證責任，以證明其運價水平是合理與正常的。待時機成熟時，甚至可以考慮建立“受控承運人”制度，并公開相應(yīng)的執(zhí)法標準與審查依據(jù)。根據(jù)“對等原則”，基于承運人的實際成本與推定成本，相同貿(mào)易中其他承運人的運價，公共承運人提供服務(wù)的延續(xù)性、水平或質(zhì)量等各項因素對外國承運人進行審查，在提高法律適用的可預(yù)見性與統(tǒng)一性的同時，有效保護我國承運人的合法權(quán)益與商業(yè)利益。

四、結(jié) 論

中國航運市場競爭規(guī)則在法律依據(jù)與執(zhí)法主體、適用范圍、判斷標準等方面存在一些問題，未來應(yīng)在結(jié)合本土立法資源與航運業(yè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，借鑒美國《1984年航運法》的相關(guān)規(guī)定與FMC的相應(yīng)做法，構(gòu)建中國的航運市場競爭規(guī)則。

在法律依據(jù)與執(zhí)法主體方面，我國航運市場競爭規(guī)則的法律依據(jù)與執(zhí)法主體存在割裂問題。對于航運市場不正當競爭與壟斷行為，既可能適用《國際海運條例》等特殊法，也可能適用《反不正當競爭法》《反壟斷法》等一般法，在執(zhí)法主體方面可能由市場監(jiān)督總局或交通主管部門牽頭調(diào)查。我國未來《國際海運條例》的修改與航運法的出臺應(yīng)確立統(tǒng)一的法律依據(jù)與單一的執(zhí)法主體，將航運市場不正當競爭與壟斷行為一并納入調(diào)整范疇，同時，法律應(yīng)授權(quán)交通主管部門統(tǒng)一負責調(diào)查與處理航運市場不正當競爭與壟斷行為。

在適用范圍方面，當前我國航運市場競爭規(guī)則存在適用范圍模糊不清、執(zhí)法依據(jù)缺乏可操作性等問題，更多以程序法層面正當性與完備性的要求來取代實體法層面合法性與合理性的認定，不利于我國航運主管機構(gòu)對于市場競爭行為管轄權(quán)的確定與調(diào)整范圍的厘清。我國未來《國際海運條例》的修改與航運法的出臺應(yīng)盡可能將反不正當競爭與反壟斷規(guī)則適用于所有聯(lián)營體、各種合作形式以及所有航運聯(lián)盟形式。在未來時機成熟時，可以根據(jù)航運市場的競爭度與成熟度考慮借鑒美國《1984年航運法》中關(guān)于反壟斷豁免與臨時豁免的相關(guān)規(guī)定。

在判斷標準方面，我國主管機關(guān)對于航運市場競爭行為的審查標準與判斷條件不透明、不公開，關(guān)于何為“正常、合理水平運價”的認定標準過于狹義。我國未來《國際海運條例》的修改與航運法的出臺，應(yīng)圍繞國際海運市場競爭行為的審查標準與判斷條件做出進一步細化與明確。在執(zhí)法過程中，主管機關(guān)可以借鑒FMC的“四層分析法”對于海運運價上漲的原因與情形做出認定，對于一些大型外資航運企業(yè)，主管部門在調(diào)查過程中可以要求其承擔舉證責任。