文/鄭聯(lián)盛 編輯/張美思

2022年4月，人民銀行發(fā)布《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”），這標(biāo)志著我國(guó)金融穩(wěn)定立法工作邁出了重大一步。在充分征求意見基礎(chǔ)上，履行相關(guān)立法程序后，《金融穩(wěn)定法》將可能盡快實(shí)施，這將為我國(guó)金融機(jī)構(gòu)平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)、金融系統(tǒng)功能發(fā)揮和金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)處置提供制度支撐，為我國(guó)金融穩(wěn)定和金融安全提供法律保障。

《金融穩(wěn)定法》草案的核心要點(diǎn)

草案共六章四十八條，主要有總則、金融風(fēng)險(xiǎn)防范、金融風(fēng)險(xiǎn)化解、金融風(fēng)險(xiǎn)處置、法律責(zé)任和附則等內(nèi)容。草案基于市場(chǎng)化、法治化原則，以期建立一套覆蓋金融風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)全過程，注重強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解及處置功能的法制規(guī)范。同時(shí)，草案著力壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其股東、地方政府和監(jiān)管部門等相關(guān)主體的分工與職責(zé)，明確處置資金的來(lái)源和使用次序，細(xì)化處置的措施和工具，厘清處置部門與人民法院的司法銜接，并注重強(qiáng)化各類主體的法律責(zé)任。

草案著重指出了金融穩(wěn)定的政策目標(biāo)。維護(hù)金融穩(wěn)定的目標(biāo)是保障金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)和金融基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵功能，不斷提高金融體系抵御風(fēng)險(xiǎn)和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，防止單體局部風(fēng)險(xiǎn)演化為系統(tǒng)性全局性風(fēng)險(xiǎn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。這與全球金融危機(jī)后國(guó)際社會(huì)對(duì)金融穩(wěn)定的政策要求一致。金融穩(wěn)定是金融體系處于能夠有效發(fā)揮其關(guān)鍵功能的狀態(tài)，同時(shí)金融管理部門要具有維持金融功能有效發(fā)揮的能力。為此，《金融穩(wěn)定法》是金融監(jiān)管部門維持金融系統(tǒng)功能有效發(fā)揮的法制保障。

整體而言，草案更加強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)暴露后的機(jī)構(gòu)處置、機(jī)制協(xié)調(diào)與政策應(yīng)對(duì)。當(dāng)前草案的政策目標(biāo)是構(gòu)建金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解及處置的法律制度。其核心內(nèi)容主要是第二章金融風(fēng)險(xiǎn)防范、第三章金融風(fēng)險(xiǎn)化解和第四章金融風(fēng)險(xiǎn)處置，特別是第四章金融風(fēng)險(xiǎn)處置下設(shè)處置工作機(jī)制、處置資金來(lái)源、處置措施和工具、司法銜接等四個(gè)節(jié)。可以看出，草案著力強(qiáng)化問題金融機(jī)構(gòu)的處置工作，以有效防范問題金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)溢出甚至發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。這與國(guó)際社會(huì)強(qiáng)化問題金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)與處置一脈相承。

《金融穩(wěn)定法》的重要作用

從國(guó)際比較看，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控和金融穩(wěn)定立法是全球金融危機(jī)后國(guó)際社會(huì)重要的政策實(shí)踐，以宏觀審慎政策框架及金融穩(wěn)定治理體系為支撐的法律及制度建設(shè)是重中之重。在2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)強(qiáng)化了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控及金融穩(wěn)定立法工作。2008年，奧巴馬政府不斷強(qiáng)化金融業(yè)監(jiān)管，設(shè)置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)察委員會(huì)，并出臺(tái)《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》以及極為嚴(yán)格的沃爾克規(guī)則。在特朗普政府時(shí)期，美國(guó)金融監(jiān)管有所放松，但美國(guó)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的政策框架、組織機(jī)構(gòu)以及法律體系基本得以保持。非美發(fā)達(dá)國(guó)家中，英國(guó)是金融穩(wěn)定立法完善最典型的國(guó)家。金融危機(jī)后，英國(guó)先后出臺(tái)了《2009年銀行法》《2012年金融服務(wù)法》《2016年英格蘭銀行與金融服務(wù)法》等法律法規(guī)，進(jìn)一步改革其金融治理體系，強(qiáng)化了制度安排，確定了金融穩(wěn)定、貨幣政策和微觀監(jiān)管的法定職責(zé)、組織體系和政策舉措。此外，德國(guó)、日本、澳大利亞、巴西、印度、俄羅斯等也強(qiáng)化了金融穩(wěn)定法律或制度的設(shè)立或修訂。在全球金融危機(jī)后，我國(guó)對(duì)《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》等都進(jìn)行了修訂，但整體是為了匹配相關(guān)機(jī)構(gòu)改革而進(jìn)行，并未針對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控進(jìn)行全局性立法安排。

從內(nèi)部需求看，內(nèi)外復(fù)雜形勢(shì)使我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)暴露更加凸顯，防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)更加嚴(yán)峻，亟待《金融穩(wěn)定法》為金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置提供法律保障。在新冠肺炎疫情沖擊、中美博弈深化以及內(nèi)部發(fā)展轉(zhuǎn)型等多重因素影響下，我國(guó)國(guó)內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)加速累積和暴露的態(tài)勢(shì)，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)威脅并未實(shí)質(zhì)性解除。特別是在需求收縮、供給沖擊和預(yù)期轉(zhuǎn)弱的三重壓力下，金融部門風(fēng)險(xiǎn)將從時(shí)間維度和空間維度加速呈現(xiàn)，宏觀杠桿率高企、地方政府隱性債務(wù)、房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和美聯(lián)儲(chǔ)政策變化等外溢沖擊可能相互疊加，可能對(duì)金融機(jī)構(gòu)有序經(jīng)營(yíng)造成沖擊，倘若處置不當(dāng)則可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。通過強(qiáng)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)特別是問題金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置，將問題金融機(jī)構(gòu)處置的法律保障提至更高層面，是對(duì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行穩(wěn)健的扎實(shí)保障。同時(shí)，構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局下，通過金融穩(wěn)定立法及實(shí)施，也將為境外金融機(jī)構(gòu)更全面、深入地參與我國(guó)金融改革開放提供法律保障和政策指引。

從體制機(jī)制上，《金融穩(wěn)定法》將為有效處置綜合經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管“制度性錯(cuò)配”提供法律支撐。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)金融立法工作持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)，形成了以《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等為支撐的金融法律體系，為金融業(yè)務(wù)有效開展、金融機(jī)構(gòu)平穩(wěn)運(yùn)行和金融體系功能發(fā)揮提供了較為扎實(shí)的法律保障。我國(guó)金融部門立法基本是以分業(yè)監(jiān)管作為基礎(chǔ)，是一個(gè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管相互匹配的法律體系，但是，隨著綜合經(jīng)營(yíng)或混業(yè)經(jīng)營(yíng)不斷深化甚至成為主流，這種條線經(jīng)營(yíng)和條線監(jiān)管的模式就難以有效應(yīng)對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)或橫向發(fā)展的金融風(fēng)險(xiǎn)，從而出現(xiàn)了影子銀行、資金空轉(zhuǎn)、監(jiān)管低效、監(jiān)管規(guī)避、監(jiān)管套利以及資本無(wú)序擴(kuò)張等問題。這些問題本質(zhì)上是混業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管的“制度性錯(cuò)配”，是諸多金融風(fēng)險(xiǎn)甚至系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重大威脅，其應(yīng)對(duì)需要具有跨越不同行業(yè)、領(lǐng)域和市場(chǎng)的功能性金融法律體系的支撐。2018年4月份出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》及其配套政策，是應(yīng)對(duì)資產(chǎn)管理領(lǐng)域跨界、綜合或混業(yè)經(jīng)營(yíng)的有效制度規(guī)范，這是對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管“制度性錯(cuò)配”的一次有效應(yīng)對(duì)，同時(shí)也充分凸顯了需要從金融系統(tǒng)整體層面出臺(tái)能有效覆蓋金融機(jī)構(gòu)、金融業(yè)務(wù)以及金融市場(chǎng)等絕大部分領(lǐng)域的金融穩(wěn)定法律制度。

在金融穩(wěn)定治理上，《金融穩(wěn)定法》制訂、出臺(tái)和實(shí)施是金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)保障。在經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)階段，金融機(jī)構(gòu)處置將是一個(gè)顯性挑戰(zhàn)，在缺乏統(tǒng)一法律制度安排情形下，各個(gè)部門、市場(chǎng)和地方可能各自為政，使問題金融機(jī)構(gòu)處置難以取得真正成效，甚至引發(fā)次生金融風(fēng)險(xiǎn)。在金融改革開放、金融風(fēng)險(xiǎn)處置以及金融體系治理中，國(guó)內(nèi)仍然存在改革部門化、治理碎片化、處置被動(dòng)化、監(jiān)管運(yùn)動(dòng)式等治理體系不健全以及治理能力不完善等問題，這些問題的癥結(jié)在于缺乏較為完善的金融法律體系支撐。通過健全金融穩(wěn)定法律體系，厘清中央政府、監(jiān)管部門以及地方政府職責(zé)，明確金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、屬地政府以及處置機(jī)構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)防范、化解及處置責(zé)任，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)沖擊應(yīng)對(duì)特別是危機(jī)時(shí)刻的協(xié)調(diào)機(jī)制、政策框架和救助體系，有序進(jìn)行機(jī)構(gòu)恢復(fù)和處置，有效統(tǒng)籌內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)和內(nèi)外兩種風(fēng)險(xiǎn)，充分保障金融功能平穩(wěn)發(fā)揮，是金融穩(wěn)定治理的基本保障。

對(duì)于金融穩(wěn)定法律體系改進(jìn)的建議

草案開始征求意見，是金融穩(wěn)定法律體系建設(shè)的重要進(jìn)展。在征求意見后，人民銀行等部門可能將會(huì)加快推進(jìn)《金融穩(wěn)定法》的制訂和出臺(tái)進(jìn)程，使中國(guó)金融穩(wěn)定治理和保障具有更加牢固的制度基礎(chǔ)。從制度完善的角度，筆者認(rèn)為，草案需要強(qiáng)化統(tǒng)籌以下四個(gè)方面的關(guān)系。

一是《金融穩(wěn)定法》與各部門監(jiān)管法律的關(guān)系。《金融穩(wěn)定法》是立足金融體系整體、具有功能監(jiān)管屬性、實(shí)施金融風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)統(tǒng)一防范化解及處置的制度體系，對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及處置是一個(gè)必要的制度安排。但是，《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等仍是我國(guó)現(xiàn)行有效的金融監(jiān)管法律，其中也包括了相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置的法律制度安排。比如，《商業(yè)銀行法》第七章接管和終止，本質(zhì)就是問題銀行的恢復(fù)和處置安排，并規(guī)定銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定并組織實(shí)施接管及處置，而《金融穩(wěn)定法》更加強(qiáng)調(diào)存款保險(xiǎn)基金、行業(yè)保障基金市場(chǎng)化法治化處置平臺(tái)功能。這就有二者孰先孰后的次序問題，或者哪個(gè)部門主導(dǎo)的問題，此外還涉及存款保險(xiǎn)基金、行業(yè)保障基金的管轄權(quán)力和救助義務(wù)的匹配問題。對(duì)此，筆者認(rèn)為，《金融穩(wěn)定法》既然是一部更加強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及處置的法律，那么應(yīng)該在技術(shù)問題上更加注重與現(xiàn)有法律制度的銜接、對(duì)接和再分工問題。

二是《金融穩(wěn)定法》與其他相關(guān)法律、制度建設(shè)及完善的關(guān)系。其一，在立法理念上應(yīng)該致力于長(zhǎng)期視角、全局視角和宏觀視角，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)立法與功能立法相結(jié)合，著力提高金融穩(wěn)定立法的長(zhǎng)期適用性。其二，在立法統(tǒng)籌上，應(yīng)摒棄行業(yè)、部門和機(jī)構(gòu)的偏見，致力于構(gòu)建與功能監(jiān)管相統(tǒng)一的金融穩(wěn)定法律，保證不同部門對(duì)相同或相似金融業(yè)務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。其三，應(yīng)強(qiáng)化消費(fèi)者保護(hù)立法，著力提高消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)、救助和處置而言，數(shù)量巨大的金融消費(fèi)者保護(hù)是一個(gè)短板，更需要法律制度的支撐。其四，亟待完善地方金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的立法。其五，建立金融監(jiān)管問責(zé)的法律規(guī)范，通過法律來(lái)強(qiáng)化金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、評(píng)估與問責(zé)，有序規(guī)范金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為，嚴(yán)格控制監(jiān)管自由裁量權(quán)，嚴(yán)格依法監(jiān)管。其六，注重國(guó)內(nèi)法律與國(guó)際法律、標(biāo)準(zhǔn)及準(zhǔn)則的銜接問題，比如，金融機(jī)構(gòu)涉及跨境處置時(shí)在第二十七條進(jìn)行了原則性描述，但跨境處置涉及的法律制度更加多元、流程更為復(fù)雜，是采用基本范式還是采用“一事一議”需要有事先的研判或準(zhǔn)備。

三是法律基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)系。法律制度和數(shù)據(jù)信息都是金融基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，發(fā)揮差異但又緊密關(guān)聯(lián)的監(jiān)督支持功能。金融法律制度能夠有效實(shí)施，其重要基礎(chǔ)在于金融監(jiān)管部門有效獲取金融系統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)金融數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施具有部門化、碎片化和連通性差等短板，對(duì)于金融穩(wěn)定治理具有一定的約束。未來(lái)，經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)收集、甄別、分析、防范、化解及處置要建立在全國(guó)統(tǒng)一金融信息之上。應(yīng)統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，形成全覆蓋的綜合信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)的信息收集、分析與共享系統(tǒng)，建立國(guó)家金融數(shù)據(jù)庫(kù)，為金融改革與發(fā)展提供大數(shù)據(jù)支持，為宏觀審慎管理、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、重大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和金融穩(wěn)定保障提供綜合信息支撐。

四是中央監(jiān)管與地方監(jiān)管的關(guān)系。草案極其關(guān)注地方政府的屬地責(zé)任，在第一章總則第六條要求地方政府履行本行政區(qū)域內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解處置職責(zé)，在第二章第十六條規(guī)定地方政府不得干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和人事任命等事項(xiàng)，在第三章第二十條更是對(duì)地方政府提出主動(dòng)化解風(fēng)險(xiǎn)的五個(gè)要求，同時(shí)在第四章第二十八條還提出當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)難以化解時(shí)，省人民政府要依法動(dòng)用地方公共資源。此外，草案還在其他地方多處要求地方政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置功能。地方政府在金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置中承擔(dān)較大的責(zé)任，但地方政府在金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營(yíng)中并沒有監(jiān)管權(quán)，這就造成了地方政府在金融風(fēng)險(xiǎn)處置上存在顯著的權(quán)責(zé)不對(duì)等狀況。在這種情況下，中央監(jiān)管部門存在過度依靠地方政府或過度施壓地方政府承擔(dān)金融防范、化解、處置甚至救助職能的可能性。更為重要的是，地方政府動(dòng)用公共資源包括財(cái)政資金來(lái)應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的法律依據(jù)也可能是不足的。為此，《金融穩(wěn)定法》在規(guī)定地方政府金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)責(zé)任時(shí)要考慮到地方政府的權(quán)責(zé)匹配，落實(shí)行業(yè)監(jiān)管責(zé)任以及行業(yè)監(jiān)管部門的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及處置職責(zé)，而不能一味強(qiáng)化屬地責(zé)任。