鄭偉東

中國(guó)人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000

公安機(jī)關(guān)既是司法機(jī)關(guān)又是行政機(jī)關(guān)。《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《治安管理處罰法》）規(guī)定，公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)，并賦予了公安機(jī)關(guān)及其人民警察一定的自由裁量權(quán)。由于治安管理處罰中存在限制公民人身自由的處罰措施，相關(guān)自由裁量權(quán)的行使和控制，備受社會(huì)關(guān)注，也一直是學(xué)界熱議的話題。《治安管理處罰法》中自由裁量權(quán)的行使事關(guān)社會(huì)公平正義，在當(dāng)前深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的背景下，有不少關(guān)于加強(qiáng)相關(guān)自由裁量權(quán)控制的新舉措和新動(dòng)向值得探討。

一、《治安管理處罰法》中公安機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)

本文所稱《治安管理處罰法》中的自由裁量權(quán)，指的是公安機(jī)關(guān)及其人民警察依據(jù)《治安管理處罰法》開(kāi)展治安行政管理和處罰時(shí)，在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，依據(jù)法定職權(quán)和法定條件，在各種可能采取的措施中進(jìn)行選擇的權(quán)利。主要包括：

（一）情節(jié)認(rèn)定的自由裁量權(quán)。根據(jù)《治安管理處罰法》規(guī)定，對(duì)某一類違反《治安管理處罰法》的行為，公安機(jī)關(guān)可視其性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度裁量認(rèn)定其違法情節(jié)，如“情節(jié)較輕”“情節(jié)較重”或“情節(jié)嚴(yán)重”等。按《治安管理處罰法》大多數(shù)條文規(guī)定，違法情節(jié)不同意味著適用的處罰不同，“情節(jié)較輕”往往只涉及罰款的處罰，而“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴(yán)重”可能需要接受行政拘留處罰。

（二）處罰種類的自由裁量權(quán)。根據(jù)《治安管理處罰法》規(guī)定，對(duì)于同一類違法行為，可能適用警告、罰款、拘留等不同處罰種類，公安機(jī)關(guān)可依據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度選擇適用的行政處罰種類。例如，《治安管理處罰法》第六十六條規(guī)定，賣淫、嫖娼情節(jié)較輕的，處5日以下拘留或者500元以下罰款。對(duì)于該類行為的處罰，公安機(jī)關(guān)可依法在“罰款”和“拘留”之間進(jìn)行裁量。

（三）處罰幅度的自由裁量權(quán)。公安機(jī)關(guān)對(duì)治安管理處罰的幅度也有一定的自由裁量權(quán)。例如，對(duì)于某一類治安違法行為的處罰，罰款的金額幅度可能是1000元以下，拘留時(shí)間幅度可能是10日以上15日以下，公安機(jī)關(guān)可依法在規(guī)定的范圍內(nèi)裁量應(yīng)當(dāng)罰款多少和拘留多長(zhǎng)時(shí)間。

（四）適用程序的自由裁量權(quán)。為適應(yīng)法律實(shí)施的客觀要求，《治安管理處罰法》還針對(duì)某些違法行為設(shè)定了“調(diào)解程序”“處罰程序”“執(zhí)行程序”等不同處理程序［1］。例如，《治安管理處罰法》第九條規(guī)定，對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。對(duì)于此類行為，公安機(jī)關(guān)可以裁量適用“處罰程序”或“調(diào)解程序”等不同處理程序。

二、《治安管理處罰法》中自由裁量權(quán)存在的必要性

（一）解決法律局限性的必然選擇?！耙婪ㄐ姓笔侨嬉婪ㄖ螄?guó)基本方略的重要內(nèi)容，是對(duì)行政機(jī)關(guān)從事行政執(zhí)法活動(dòng)的基本要求。公安機(jī)關(guān)開(kāi)展治安管理處罰依照的主要法律之一就是《治安管理處罰法》，法律不可能朝令夕改，也不可能把社會(huì)生活涉及的各種情況事無(wú)巨細(xì)地列入法條，《治安管理處罰法》必然有其適用的局限性。當(dāng)今社會(huì)飛速發(fā)展，為了適應(yīng)治安管理中出現(xiàn)的新問(wèn)題新挑戰(zhàn)，通過(guò)賦予公安機(jī)關(guān)合理的自由裁量權(quán)以解決法律的局限性并保障公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的合法性成為一種必然的選擇。

（二）完善立法工作的有效補(bǔ)充。隨著時(shí)間的推移和社會(huì)的發(fā)展，法律會(huì)逐漸暴露出滯后性，需要與時(shí)俱進(jìn)完善立法，而立法本身是一項(xiàng)程序復(fù)雜、周期性長(zhǎng)的工作［2］。賦予公安機(jī)關(guān)在治安管理處罰中合理的自由裁量權(quán)，能在一定程度上填補(bǔ)當(dāng)前立法的空白，消除立法滯后性所帶來(lái)的不利影響，同時(shí)也能為立法工作提供重要而及時(shí)的實(shí)踐參考，促進(jìn)我國(guó)治安管理處罰有關(guān)法律體系的不斷完善。

（三）提升治安管理水平的現(xiàn)實(shí)需要。從行政執(zhí)法層面看，賦予公安機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，能使其充分發(fā)揮能動(dòng)性，審時(shí)度勢(shì)及時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)治安問(wèn)題，并可能使個(gè)案正義得到最大程度的實(shí)現(xiàn)。從民眾心理層面看，在自由裁量權(quán)得到合理行使的前提下，民眾對(duì)治安行政執(zhí)法存在一種快速處理的心理期待，不愿為太繁瑣的程序耗費(fèi)時(shí)間。合理行使自由裁量權(quán)，能夠減少部分執(zhí)法流程的空轉(zhuǎn)虛耗，快速解決治安管理的一般矛盾，將部分治理風(fēng)險(xiǎn)消除于萌芽狀態(tài)。

三、《治安管理處罰法》中自由裁量權(quán)行使失當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)及成因

（一）自由裁量權(quán)行使失當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)?！吨伟补芾硖幜P法》中的自由裁量權(quán)兼具自由性和強(qiáng)制性，如果不對(duì)其加以控制，則可能導(dǎo)致自由裁量權(quán)行使失當(dāng)，出現(xiàn)同責(zé)不同罰、同罰不同責(zé)、過(guò)罰不相當(dāng)和地區(qū)執(zhí)法差異過(guò)大等行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)［3］?！吨伟补芾硖幜P法》中自由裁量權(quán)行使失當(dāng)將破壞人民群眾對(duì)公平正義的期待，引發(fā)人民群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的不信任，并可能助長(zhǎng)權(quán)力濫用、滋生腐敗，對(duì)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

（二）自由裁量權(quán)行使失當(dāng)?shù)脑?。一是?zhí)法價(jià)值取向出現(xiàn)偏差。治安管理處罰執(zhí)法中可能存在“以罰代管”或者“為完成指標(biāo)而處罰”的情況，此時(shí)自由裁量權(quán)的行使往往被限制了“自由”，違背了立法本意。二是執(zhí)法人員個(gè)人素養(yǎng)存在不足。在思想認(rèn)識(shí)上，如果公安執(zhí)法人員不能樹立正確的權(quán)力觀，執(zhí)法行為受到人情關(guān)系等的影響，自由裁量權(quán)的行使就可能出現(xiàn)失當(dāng)。在執(zhí)法能力上，如果公安執(zhí)法人員法律知識(shí)欠缺，執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足，也可能導(dǎo)致自由裁量權(quán)行使出現(xiàn)偏差。三是執(zhí)法審核監(jiān)督執(zhí)行不到位。如果公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制審核和執(zhí)法監(jiān)督側(cè)重于自由裁量權(quán)行使的合法性審查，而不重視合理性審查，自由裁量權(quán)的行使可能得不到有效的制約。四是《治安管理處罰法》中部分自由裁量權(quán)適用性不強(qiáng)或彈性過(guò)大。在無(wú)裁量基準(zhǔn)的指導(dǎo)下，執(zhí)法實(shí)踐中較難精準(zhǔn)把握和運(yùn)用自由裁量權(quán)，導(dǎo)致權(quán)力行使失當(dāng)。

四、近年來(lái)公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)《治安管理處罰法》中自由裁量權(quán)行政控制的實(shí)踐

基于《治安管理處罰法》中自由裁量權(quán)可能被不當(dāng)行使的風(fēng)險(xiǎn)，需對(duì)其加強(qiáng)控制，保證其始終在法治的軌道上運(yùn)行。加強(qiáng)行政自由裁量權(quán)的控制，主要實(shí)現(xiàn)路徑是加強(qiáng)行政控制和法律控制。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出了“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”，將規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)列為全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)并實(shí)施的《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》，也對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提出了更高的要求。從加強(qiáng)行政控制的層面看，近年來(lái)，公安機(jī)關(guān)不斷深入推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，實(shí)施了一系列改革措施，進(jìn)一步加強(qiáng)了治安管理處罰自由裁量權(quán)的行政控制，并為完善立法提供了有益的實(shí)踐參考。

（一）強(qiáng)調(diào)以人民為中心的執(zhí)法理念［4］。一方面，公安部三令五申強(qiáng)調(diào)禁止向公安執(zhí)法部門下達(dá)治安管理處罰指標(biāo)和罰沒(méi)款任務(wù)，2021年4月還進(jìn)一步出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)禁止逐利執(zhí)法七項(xiàng)規(guī)定》，持續(xù)推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，預(yù)防并減少“逐利執(zhí)法”“過(guò)度執(zhí)法”等可能導(dǎo)致自由裁量權(quán)行使偏差的情況發(fā)生。另一方面，教育引導(dǎo)公安民警樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、尊重和保障人權(quán)的觀念，強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)、程序意識(shí)、規(guī)則意識(shí)和自覺(jué)接受監(jiān)督意識(shí)，提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)，端正執(zhí)法者自身的價(jià)值取向。

（二）探索建立健全治安管理處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。公安部于2018年頒布實(shí)施了《公安機(jī)關(guān)對(duì)部分違反治安管理行為實(shí)施處罰的裁量指導(dǎo)意見(jiàn)》，多個(gè)省市公安機(jī)關(guān)也根據(jù)本地區(qū)本部門實(shí)際，相應(yīng)制定出臺(tái)了適用于本地區(qū)的治安管理處罰裁量基準(zhǔn)。對(duì)于裁量基準(zhǔn)的實(shí)施，公安部還要求各地公安機(jī)關(guān)通過(guò)信息化手段加以保障，并通過(guò)網(wǎng)上巡查通報(bào)、編發(fā)案例指導(dǎo)、案件法制審核、行政復(fù)議應(yīng)訴等多種途徑，加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)。裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的建立健全和貫徹實(shí)施，填補(bǔ)了《治安管理處罰法》中對(duì)部分自由裁量權(quán)限定不夠嚴(yán)格的漏洞，為規(guī)范公安民警執(zhí)法行為，減少執(zhí)法隨意性提供更明確的操作指引，是實(shí)現(xiàn)自由裁量權(quán)行政控制的重要手段。

（三）逐步推行執(zhí)法辦案公開(kāi)制度。通過(guò)治安管理處罰結(jié)果的公開(kāi)，可進(jìn)一步保障群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的外部監(jiān)督，倒逼自由裁量權(quán)行使規(guī)范化。公安部于2018年8月23日公布實(shí)施了修訂后的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》，其中第十二條規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)逐步向社會(huì)公開(kāi)行政處罰決定、行政復(fù)議結(jié)果的生效法律文書”［5］。各地公安機(jī)關(guān)也對(duì)擴(kuò)大公開(kāi)范圍、創(chuàng)新公開(kāi)方式進(jìn)行了積極的探索，例如，湖南、陜西等省公安機(jī)關(guān)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)端的陽(yáng)光警務(wù)執(zhí)法辦案公開(kāi)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了行政處罰決定對(duì)全社會(huì)公開(kāi)（依法不公開(kāi)的除外）。

五、修訂《治安管理處罰法》加強(qiáng)自由裁量權(quán)法律控制的對(duì)策建議

前文提及，近年來(lái)公安機(jī)關(guān)通過(guò)推行各項(xiàng)措施加強(qiáng)了治安管理處罰中自由裁量權(quán)的行政控制，但從立法控制看，當(dāng)前《治安管理處罰法》中對(duì)自由裁量權(quán)的“授權(quán)”和“控權(quán)”已顯現(xiàn)出一定的滯后性，需要進(jìn)一步修訂，固化行政控制的有益經(jīng)驗(yàn)使其法制化。2021年7月15日，修訂后的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）正式實(shí)施。作為我國(guó)規(guī)范政府行政行為的基本法律之一，修訂后的《行政處罰法》把黨的十八大以來(lái)推進(jìn)全面依法治國(guó)、深化行政執(zhí)法領(lǐng)域改革的重要成果落實(shí)到法律中，體現(xiàn)了進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為的立法導(dǎo)向，也為《治安管理處罰法》等特別法的修訂提供了方向指引。據(jù)相關(guān)新聞報(bào)道，當(dāng)前《治安管理處罰法》修改工作正按立法工作計(jì)劃或者立法規(guī)劃推進(jìn)。筆者認(rèn)為，修訂《治安管理處罰法》，可從以下幾方面完善對(duì)自由裁量權(quán)的“授權(quán)”和“控權(quán)”。

（一）完善《治安管理處罰法》中自由裁量權(quán)的設(shè)置。借鑒近年來(lái)公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部控制的實(shí)踐成果，將通過(guò)執(zhí)法實(shí)踐證明的，適用性廣、指引性強(qiáng)的部分裁量基準(zhǔn)吸納入《治安管理處罰法》，從法律層面，對(duì)以往執(zhí)法實(shí)踐中關(guān)注度較高爭(zhēng)議較大的部分自由裁量權(quán)的裁量基準(zhǔn)，如擾亂公共秩序、賭博等違法行為的情節(jié)認(rèn)定等，進(jìn)行細(xì)化和明確，進(jìn)一步縮減《治安管理處罰法》中適用自由裁量權(quán)彈性較強(qiáng)的有關(guān)條款規(guī)定［6］。通過(guò)精準(zhǔn)立法，為公安機(jī)關(guān)更加準(zhǔn)確合理地行使自由裁量權(quán)提供法制化指引。

（二）增加《治安管理處罰法》中的處罰種類。修訂后的《行政處罰法》，對(duì)行政處罰類型的設(shè)置，除了現(xiàn)行法規(guī)定的“警告”之外，還并列新增了“通報(bào)批評(píng)”，這為《治安管理處罰法》的修訂提供了重要參考。同樣作為榮譽(yù)罰，相比“警告”，“通報(bào)批評(píng)”對(duì)違法行為人聲譽(yù)權(quán)的影響更大，更具威懾力，可作為“警告”的補(bǔ)充和完善。從規(guī)范自由裁量權(quán)行使的角度出發(fā)，筆者建議將“通報(bào)批評(píng)”增補(bǔ)納入治安管理處罰種類，以解決對(duì)同一類違法行為適用的處罰種類之間輕重程度差別較大，公安機(jī)關(guān)難以準(zhǔn)確裁量的問(wèn)題。例如，《治安管理處罰法》第四十五條規(guī)定，有虐待家庭成員，被虐待人要求處理的行為的，處5日以下拘留或者警告。在大多數(shù)人看來(lái)，“拘留”和“警告”這兩類處罰的輕重程度有較大差別，公安機(jī)關(guān)在裁量適用處罰種類時(shí)，可能會(huì)引起較大爭(zhēng)議，并處于左右為難的境地［7］。若增加適用懲戒宣教力度更強(qiáng)的“通報(bào)批評(píng)”處罰，則可縮小適用處罰種類輕重程度的差距，為公安機(jī)關(guān)提供可行性更強(qiáng)的裁量選擇。

（三）強(qiáng)化對(duì)自由裁量權(quán)的監(jiān)督。一是參照《行政處罰法》關(guān)于“法制審核”的有關(guān)規(guī)定和當(dāng)前公安機(jī)關(guān)開(kāi)展行政處罰進(jìn)行法制審核的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在《治安管理處罰法》中增加法制審核的有關(guān)內(nèi)容條款，強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督；二是參照《行政處罰法》，在《治安管理處罰法》中對(duì)公安機(jī)關(guān)治安管理執(zhí)法定期接受縣級(jí)以上人民政府組織開(kāi)展的行政執(zhí)法評(píng)議、考核作出相應(yīng)規(guī)定，強(qiáng)化外部執(zhí)法監(jiān)督；三是在《治安管理處罰法》修訂中進(jìn)一步完善執(zhí)法公開(kāi)的有關(guān)規(guī)定，規(guī)范和保障各地公安機(jī)關(guān)開(kāi)展治安處罰決定對(duì)外公開(kāi)的有關(guān)工作，保障群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)，從多方面強(qiáng)化對(duì)行政處罰法中自由裁量權(quán)的規(guī)范和制約。