俞皓升

云南警官學(xué)院，云南 昆明 650223

1990年12月全國人大常委會(huì)頒布了《關(guān)于禁毒的決定》，1991年國務(wù)院成立全國禁毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)外稱國家禁毒委員會(huì)，具體職能為領(lǐng)導(dǎo)全國禁毒工作，制定全國的關(guān)于禁毒工作的戰(zhàn)略、方針、政策和措施，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國范圍內(nèi)的禁毒工作，協(xié)調(diào)各方力量共同制定全國禁毒規(guī)劃，開展國際合作，統(tǒng)籌禁毒人、財(cái)、物的安排等工作，負(fù)責(zé)向國務(wù)院報(bào)告。國家禁毒委員會(huì)辦公室作為國家禁毒委員會(huì)的具體辦事機(jī)構(gòu)，設(shè)立于公安部，具體工作由公安部禁毒局承擔(dān)。中國禁毒工作實(shí)行政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)，社會(huì)廣泛參與的工作機(jī)制。

2014年6月中共中央、國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)禁毒工作的意見》，提出地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)禁毒工作負(fù)總責(zé)，要把禁毒工作納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，擺上重要議事日程，列入全面深化改革，社會(huì)治理和公共服務(wù)的重要內(nèi)容。建立禁毒工作考評(píng)和責(zé)任追究制度，將禁毒工作納入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核內(nèi)容。各級(jí)禁毒委員會(huì)要加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)禁毒工作的組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，各級(jí)禁毒委員會(huì)成員單位要認(rèn)真落實(shí)同級(jí)禁毒委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“禁毒委”）的部署要求，各級(jí)禁毒委員會(huì)辦公室要加強(qiáng)禁毒對(duì)策的研究和溝通協(xié)調(diào)、督導(dǎo)考核。但是在推進(jìn)禁毒委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱“禁毒辦”）實(shí)體化運(yùn)行過程中仍然存在一些值得我們探討與深究其運(yùn)作模式、如何推進(jìn)落實(shí)等問題。

一、地方禁毒委與禁毒辦的關(guān)系，各自的職能、職責(zé)

各地禁毒委為轄區(qū)禁毒工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究確定本轄區(qū)禁毒工作的工作思想與思路、政策和措施，組織協(xié)調(diào)禁毒相關(guān)問題。禁毒辦為禁毒委的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行禁毒委員會(huì)的各項(xiàng)決定，為具體開展日常工作的行政部門。

（一）地方禁毒委參照國家禁毒委相關(guān)職責(zé)設(shè)立，承擔(dān)的主要職能：

1.貫徹落實(shí)上級(jí)禁毒委和當(dāng)?shù)攸h委政府的禁毒工作部署，定期向上級(jí)禁毒委和當(dāng)?shù)攸h委政府匯報(bào)禁毒工作。

2.制定轄區(qū)禁毒工作規(guī)劃和禁毒工作措施、年度工作目標(biāo)，明確獎(jiǎng)懲措施，監(jiān)督責(zé)任落實(shí)。

3.明確禁毒委成員單位職責(zé)任務(wù)，協(xié)調(diào)有關(guān)部門和單位研究解決禁毒工作中存在的重大問題。

4.指導(dǎo)下級(jí)禁毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組落實(shí)禁毒工作部署，并督導(dǎo)檢查完成情況。

5.宣傳禁毒法律、法規(guī)、規(guī)章、政策，并對(duì)禁毒法律、法規(guī)、規(guī)章、政策的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查。

6.建立健全毒情監(jiān)測(cè)評(píng)估、濫用預(yù)警和毒情通報(bào)機(jī)制，定期發(fā)布毒情形勢(shì)和變化動(dòng)態(tài)。

（二）地方禁毒辦承擔(dān)地方禁毒委的日常工作，履行下列職責(zé)：

1.分析毒情形勢(shì)，研究禁毒對(duì)策，擬定禁毒工作任務(wù)目標(biāo)、禁毒工作措施和重大行動(dòng)建議，提出具體問題和困難，提請(qǐng)黨委、政府、禁毒委研究決定。

2.建立完善禁毒委各工作小組聯(lián)席會(huì)議和辦事制度，推動(dòng)禁毒委員會(huì)成員單位依法履職。

3.落實(shí)禁毒工作督導(dǎo)考核測(cè)評(píng)和責(zé)任追究制度，督促禁毒委成員單位和下級(jí)禁毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組完成目標(biāo)任務(wù)。

4.會(huì)同有關(guān)部門建立禁毒經(jīng)費(fèi)保障管理、效益評(píng)估制度，加強(qiáng)禁毒業(yè)務(wù)裝備規(guī)劃和建設(shè)，推進(jìn)禁毒基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

5.組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)禁毒社會(huì)組織開展專業(yè)服務(wù)，鼓勵(lì)、支持禁毒社會(huì)工作隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍參與禁毒工作。

6.完成黨委政府和上級(jí)禁毒辦部署的其他禁毒工作。

二、我國禁毒辦實(shí)體化的現(xiàn)狀

禁毒辦實(shí)體化，就是將禁毒工作資源進(jìn)行優(yōu)化融合、最終形成符合實(shí)際的可操作性的機(jī)制改革，因?yàn)榻竟ぷ魇莻€(gè)綜合性強(qiáng)、專業(yè)性復(fù)雜的工作?，F(xiàn)有的禁毒辦大多只是在公安禁毒部門加掛一個(gè)牌子，光靠公安一家部門容易出現(xiàn)“獨(dú)木難支”的情況，而要改變這一局面，只有將禁毒辦推行實(shí)體化。［1］這也是完成禁毒工作的重要舉措，是健全黨和國家禁毒體系的重要部署，是推進(jìn)禁毒工作法治化、制度化的重要步驟，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)舉，更是實(shí)用理性思維的重要實(shí)踐。

具體實(shí)踐中，在我國禁毒辦目前主要存在以下兩種運(yùn)行模式。一類是將禁毒委員會(huì)由當(dāng)?shù)攸h委領(lǐng)導(dǎo)，政法委牽頭，禁毒辦設(shè)立于黨委政法委，負(fù)責(zé)禁毒協(xié)調(diào)議事相關(guān)工作。另一類是直接由政府負(fù)責(zé)，禁毒辦設(shè)立于縣級(jí)以上政府職能部門（絕大部分為公安部門），內(nèi)部成立禁毒委員會(huì)辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、執(zhí)行監(jiān)督相關(guān)禁毒工作。

三、我國禁毒辦實(shí)體化運(yùn)行存在的幾個(gè)問題

（一）禁毒工作認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，難于形成合力

缺乏自上而下的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，多數(shù)地方政府部門更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和業(yè)務(wù)成績(jī)，忽視毒品問題與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系。尤其對(duì)新型毒品的健康危害、社會(huì)危害的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足，都認(rèn)為禁毒工作屬于禁毒部門的業(yè)務(wù)范疇，忽視毒品更容易引發(fā)社會(huì)治安不穩(wěn)定、滋生故意犯罪，不愿意主動(dòng)參與到禁毒人民戰(zhàn)爭(zhēng)中。

（二）隊(duì)伍參差不齊，無法適應(yīng)工作需求

缺乏關(guān)于禁毒隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化培訓(xùn)機(jī)制，導(dǎo)致禁毒隊(duì)伍水平不高，社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)功能與社會(huì)現(xiàn)代化要求不相適應(yīng)。

1.制度的落實(shí)關(guān)鍵在執(zhí)行，執(zhí)行的關(guān)鍵在人

沒有一支專業(yè)化、職業(yè)化的禁毒隊(duì)伍，很難適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)治理現(xiàn)代化的要求。曾經(jīng)主要依靠公安、司法、教育、衛(wèi)生等部門開展與各自業(yè)務(wù)相對(duì)應(yīng)的禁毒工作，缺乏相關(guān)法律與政策的支撐，沒有形成一支專業(yè)的禁毒隊(duì)伍，禁毒辦缺乏專業(yè)人員具體抓禁毒工作，只是依靠簡(jiǎn)單禁毒培訓(xùn)，讓各街道、社區(qū)（村委會(huì)）、村小組等干部來開展相關(guān)禁毒工作。

2.工作粗放

部分禁毒辦受資金、客觀環(huán)境、人員素質(zhì)等因素影響，導(dǎo)致社區(qū)戒毒和康復(fù)工作還比較粗放，大部分社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)人員還是局限于簽協(xié)議、建檔立卡、通信聯(lián)絡(luò)等傳統(tǒng)工作方法。

3.工作成效低

專業(yè)的社區(qū)康復(fù)和社區(qū)戒毒工作人員待遇普遍偏低、人員素質(zhì)相對(duì)較差，人員流動(dòng)大，工作延續(xù)性差，導(dǎo)致禁毒辦領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)戒毒和康復(fù)工作成效不明顯。

（三）禁毒宣傳機(jī)制不健全，宣教工作滯后

如今毒品更新速度驚人，不到50年時(shí)間已經(jīng)從第一代傳統(tǒng)毒品（鴉片、可卡因、海洛因、大麻等）和第二代合成毒品（甲基苯丙胺，氯胺酮等），開始向第三代新精神活性物質(zhì)（合成大麻素、甲卡西酮、LSD等）普及。［2］現(xiàn)如今，毒品不僅危害成年人，新型合成毒品更將毒爪伸向青少年，甚至兒童。但禁毒辦在禁毒宣傳工作方面缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和宣傳獎(jiǎng)懲機(jī)制，沒有將禁毒宣傳工作作為一項(xiàng)常態(tài)工作進(jìn)行落實(shí)。根據(jù)中國疾病預(yù)防控制中心（CDC）的數(shù)據(jù)顯示，在最近幾年中，尤其2019年以來新診斷的感染HIV的大學(xué)生人數(shù)年增長(zhǎng)率在30%～50%不等。其中，我國青年學(xué)生每年新增的艾滋病患者3000多例，這樣的增長(zhǎng)率在十年前幾乎是不可想象的，恐怕很多人都不會(huì)想到艾滋病近幾年在大學(xué)生群體中，會(huì)傳播得那么快。尤其對(duì)于新精神活性物質(zhì)預(yù)防教育不足，大部分學(xué)生，甚至成年人還不知道新精神活性物質(zhì)是什么，更無法了解到其危害，更有甚者認(rèn)為新精神活性物質(zhì)不會(huì)成癮。因此，禁毒辦在實(shí)體推動(dòng)毒品預(yù)防教育方面，沒有科學(xué)宣傳工作機(jī)制，沒有充分發(fā)揮好預(yù)防教育職能。

四、禁毒辦實(shí)體化的構(gòu)建路徑

對(duì)于推進(jìn)禁毒辦實(shí)體化的構(gòu)建，因各地禁毒實(shí)際、財(cái)稅收入、人員編制等問題各不相同，構(gòu)建方式各不相同。但筆者認(rèn)為，禁毒事業(yè)的初心與使命是功在當(dāng)代、利在千秋，禁毒辦的實(shí)體化運(yùn)行就是為培養(yǎng)一支讓黨放心、讓人民信賴的高素質(zhì)、專業(yè)化的禁毒工作隊(duì)伍，為構(gòu)建具有新時(shí)代中國特色的“六全”禁毒體系創(chuàng)造“中國方案”。

（一）完善權(quán)責(zé)統(tǒng)一、分工明確的禁毒工作構(gòu)架

1.完善相關(guān)法律法規(guī)的配套

2008年6月1日《禁毒法》實(shí)施以來，關(guān)于禁毒辦實(shí)體運(yùn)行缺乏詳細(xì)的法律依據(jù)，2014年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)禁毒工作的意見》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)地方黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)。因此，筆者認(rèn)為《禁毒法》《治安管理處罰法》應(yīng)該根據(jù)黨的十九屆五中全會(huì)關(guān)于建設(shè)現(xiàn)代化國家相關(guān)要求，完善禁毒辦的法律地位，賦予相關(guān)行政管理職責(zé)與行政管理權(quán)力，這是推進(jìn)禁毒辦實(shí)體化的法律支撐。

2.制定職責(zé)明確的工作制度

禁毒辦在推進(jìn)禁毒工作時(shí)既要防止“九龍治水”的熱鬧、又要預(yù)防“老虎吃天無從下口”的窘境。通過完善的禁毒辦工作職責(zé)，明確成員單位的各自職責(zé)，形成“指令-執(zhí)行-反饋-銷號(hào)”的閉環(huán)禁毒工作機(jī)制，通過量化考核，為職能部門的獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰提供依據(jù)。

（二）完善禁毒辦隊(duì)伍建設(shè)

完善禁毒辦隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化、實(shí)戰(zhàn)化培訓(xùn)機(jī)制，著重解決人員素質(zhì)與技術(shù)支持

1.設(shè)立專人專職及專門辦公場(chǎng)所

參照《公務(wù)員法》，在現(xiàn)有公務(wù)員編制、事業(yè)編制條件下，優(yōu)先向禁毒辦傾斜，制定任免、考評(píng)、教育和晉升制度，遴選與錄用堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。辦公場(chǎng)所嚴(yán)格按照中央和地方的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行設(shè)置，并將其工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算。

2.按照禁毒工作架構(gòu)進(jìn)行禁毒文化建設(shè)

任何有形的工作組織架構(gòu)都與其相對(duì)應(yīng)的新時(shí)代文化建設(shè)相輔相成，與新時(shí)代禁毒工作相適應(yīng)的禁毒文化建設(shè)，是助推禁毒辦實(shí)體有效運(yùn)行的基本保障。禁毒辦實(shí)體運(yùn)行是以市域綜合治理理念為基礎(chǔ)構(gòu)建的，主要包括毒品預(yù)防教育、管控吸毒人員、打擊毒品犯罪、監(jiān)管制毒物品、監(jiān)測(cè)毒情態(tài)勢(shì)、禁毒國際合作，等等。［3］相應(yīng)的禁毒辦更多應(yīng)該傾向于是一個(gè)服務(wù)社會(huì)的行政機(jī)構(gòu)，而不僅僅是一個(gè)注重績(jī)效的打擊成果的類行政司法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，營(yíng)造以黨建為引領(lǐng)，“預(yù)防為主，綜合治理，禁種、禁制、禁販、禁吸并舉”為方針的紅色文化氛圍，讓各個(gè)職能部門始終做到政治堅(jiān)定、思想清醒、務(wù)實(shí)作風(fēng)、各司其職，更強(qiáng)調(diào)專業(yè)化的分工協(xié)作。

3.科學(xué)運(yùn)用現(xiàn)代科技，提升禁毒工作專業(yè)化效能

對(duì)于禁毒辦來說，建立以禁毒信息研判為導(dǎo)向的業(yè)務(wù)流程和對(duì)應(yīng)打防管控措施的關(guān)鍵是禁毒情報(bào)的獲取與處理情報(bào)信息的能力。在5G時(shí)代即將來臨的背景下，云數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、5G通信等技術(shù)的發(fā)展和智能手機(jī)的普及，為相關(guān)信息的收集和整理提供了便利。因此，禁毒辦應(yīng)該在大數(shù)據(jù)時(shí)代充分運(yùn)用好科技力量，提升現(xiàn)代化管理水平和治理能力。

4.強(qiáng)化組織培訓(xùn)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)

除大力加強(qiáng)專業(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)外，在相對(duì)應(yīng)職責(zé)范圍內(nèi)，以專業(yè)化為導(dǎo)向?yàn)樵诼毠ぷ魅藛T提供最新禁毒政策、防控技術(shù)、人員管控、科技運(yùn)用等培訓(xùn)，也可以引進(jìn)“技術(shù)人才”或者以政府購買服務(wù)的方式強(qiáng)化培訓(xùn)效果，培養(yǎng)更多禁毒專業(yè)人力資源。

（三）強(qiáng)化多維度、多方位的宣傳獎(jiǎng)懲機(jī)制

1.強(qiáng)化宣傳成效考核

一是可以通過督辦、通報(bào)、成績(jī)排名等方式對(duì)各成員單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道進(jìn)行禁毒宣傳工作監(jiān)督，未達(dá)標(biāo)或者排名靠后的相關(guān)成員單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，可以組織市禁毒委對(duì)其主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談，對(duì)于禁毒工作嚴(yán)重缺位的情況，可采取重點(diǎn)整治、掛牌督辦等方式進(jìn)行督導(dǎo)，禁毒辦部署的各項(xiàng)任務(wù)工作應(yīng)納入年終考核與績(jī)效考核，以及作為提拔任用的重要依據(jù)。二是強(qiáng)化毒品案件紀(jì)律宣傳，積極做好中央五部委聯(lián)合印發(fā)的“三個(gè)規(guī)定”學(xué)習(xí)工作，尤其針對(duì)毒品犯罪偵查，建立辦案人員、無關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、相關(guān)干系人等插手案件、打聽與過問案情、說情干預(yù)的記錄、報(bào)告和責(zé)任追究制度，并依照黨紀(jì)國法，移交相關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行依法辦理。［4］

2.強(qiáng)化宣傳獎(jiǎng)懲機(jī)制

一是將禁毒宣傳工作作為年度政府工作報(bào)告及財(cái)政預(yù)算的一部分，接受各級(jí)人大及其常委會(huì)的審議，接受其監(jiān)督。二是接受地方紀(jì)檢委、審計(jì)部門、檢察院等部門關(guān)于相關(guān)財(cái)經(jīng)紀(jì)律法律監(jiān)督。主要涉及禁毒宣傳獎(jiǎng)懲機(jī)制及兌現(xiàn)工作是否違規(guī)違法，吸毒違法案件辦理、毒品犯罪案件偵查中，是否存在毒品案件證據(jù)收集、執(zhí)行程序不符合程序、貪污瀆職等情況，最大限度保障人權(quán)，維護(hù)好法律權(quán)威。三是主動(dòng)做好人民群眾的禁毒宣傳工作。禁毒宣傳工作做得好不好應(yīng)該由人民群眾說了算，所有的禁毒宣傳工作也都是圍繞“以人民為中心”開展的，運(yùn)用“民力無限”的思維方式，結(jié)合禁毒知識(shí)有獎(jiǎng)競(jìng)猜、新媒體宣傳、“我為群眾辦實(shí)事”等方式，鼓勵(lì)人民群眾為禁毒工作及其宣傳工作建言獻(xiàn)策，共同建設(shè)平安中國。

五、結(jié)語

禁毒辦實(shí)體化是具有深遠(yuǎn)政治意義的改革，是中國禁毒工作制度的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，是實(shí)踐黨的十九屆五中全會(huì)精神建設(shè)現(xiàn)代化社會(huì)主義國家的必然要求，是打贏新一輪禁毒人民戰(zhàn)爭(zhēng)的重要舉措，是走出一條新時(shí)代中國特色的禁毒工作構(gòu)架之路，推進(jìn)國家綜合治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為全球禁毒工作貢獻(xiàn)“中國智慧”。