羊中太，康開榮

(青海民族大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，西寧 810007)

在中國，鄉(xiāng)村建設(shè)是國家現(xiàn)代化建設(shè)的短板之一，鄉(xiāng)村社會治理任重而道遠。回顧我國各個時期的鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化建設(shè)，無論選擇自治、德治、法治等模式，還是選擇鄉(xiāng)紳治理、人民公社、鄉(xiāng)政民治、柔性治理等模式，國家與市場、效率與民主等維度的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展始終是改革的主軸。系統(tǒng)梳理中國百年鄉(xiāng)村治理邏輯，對提升我國鄉(xiāng)村治理水平與推進鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義和指導(dǎo)意義。

一、單位制：鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化的序幕

中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會經(jīng)歷了千年“自治”“官治”“官紳共治”的官督紳辦制度。在近現(xiàn)代進程中，所有的中央和地區(qū)政權(quán)都試圖將國家權(quán)力介入到社會基層組織[1]，圍繞行政類或社會類供給和公共服務(wù)的抉擇，單位制逐漸從城市社會的基本組織形式變成農(nóng)村建設(shè)的基本特征[2]。自1917年始,山西省倡導(dǎo)“村本政治”，實行編村，開啟了“民治”的行政村制度[3]。

1949年后，基于中國有80%農(nóng)業(yè)人口的社會事實，除了設(shè)置政府單位和國企單位外，還在廣大農(nóng)村開展了人民公社運動，推行高度集中的政治經(jīng)濟體制，以滿足工業(yè)國家的基礎(chǔ)要求。鄉(xiāng)村社會在“政社合一、政經(jīng)不分”初期，“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵”整齊劃一的行動在水利工程、交通橋梁、造田產(chǎn)糧等方面效果突出，并在統(tǒng)一思想、集中資源、集體行動中表現(xiàn)出極強的工作效率。單位制是以特殊的科層制結(jié)構(gòu)和政治控制機制的形式在垂直性庇護關(guān)系、人與人之間的橫向工具性關(guān)系的基礎(chǔ)上形成的一種社會基本單元[4]。單位作為一種集自上而下的科層制權(quán)力和資源交換權(quán)為一體的“中介”，擁有對組織內(nèi)部各成員以及利益相關(guān)者的一種特殊支配責(zé)任，而國家則借此實現(xiàn)了對社會及個人的組織及管理[5]。1970年代后期，由于城市及工業(yè)區(qū)域勞動力市場的需求，以及農(nóng)民自我激勵機制的匱乏，農(nóng)村基層社會組織管理體制取代了人民公社[6]，從此單位制被“鄉(xiāng)政民治”所取代。

二、鄉(xiāng)政民治：開辟了一個宏大的鄉(xiāng)村自治空間

十一屆三中全會開啟了農(nóng)村改革新進程，改變了農(nóng)村的經(jīng)濟與生活方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家政權(quán)在基層的末梢，成為村一級成立自治組織的重要場所。村一級自治組織由村黨委和村民自治委員會構(gòu)成，履行村民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制初期，在高度集中、行動集權(quán)和單位制的影響下，農(nóng)民自治體制與市場競爭、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不相協(xié)調(diào)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，讓農(nóng)民得到了土地使用權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，億萬農(nóng)民經(jīng)歷了從“包產(chǎn)到戶”到“個體戶”的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村社會對物質(zhì)生活的需求量不斷增長，農(nóng)民開始由農(nóng)村奔向陌生的城市以謀求進一步發(fā)展。尤其是市場經(jīng)濟的開放，驅(qū)動著大量農(nóng)村背景的知識分子和勞動力甚至民間資本涌入城市。1980年代末，隨著國家工業(yè)化程度的進一步提升，社會流動人口越來越多。大量農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)以獲取更好的生活質(zhì)量與城鎮(zhèn)資源，鄉(xiāng)村社會一度出現(xiàn)了人口素質(zhì)偏低、人口結(jié)構(gòu)失衡等窘境。

經(jīng)過40多年的發(fā)展，中國沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)的發(fā)展出現(xiàn)差距，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，資源分配不公平、政策執(zhí)行不到位、農(nóng)村發(fā)展不充分等問題突出。傳統(tǒng)“行政命令”手段的鄉(xiāng)村管理模式逐漸出現(xiàn)了鄉(xiāng)村基層政權(quán)“懸浮化”、村治組織“行政單一化”、村兩委“不在場”等現(xiàn)象，催生出工業(yè)強國與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的不平衡問題，以及鄉(xiāng)村社會自身經(jīng)濟文化發(fā)展不充分不平衡等問題。

三、鄉(xiāng)村治理：鄉(xiāng)村自治空間的發(fā)展模式探索

我國從“建起來”到“富起來”的發(fā)展過程中，農(nóng)村的發(fā)展滯后于城市的發(fā)展。我國持續(xù)多年的二元管理體制造成了城鄉(xiāng)收入、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、人居環(huán)境等方面的較大失衡，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展不同程度地被輕視，從而積累出了城鄉(xiāng)矛盾與“三農(nóng)問題”。解決“三農(nóng)問題”的根本是重新理解國家與農(nóng)民的關(guān)系問題[7]，揭示中國鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)與治理體制的生成邏輯，從而探索出提升鄉(xiāng)村社會內(nèi)生動力的機制，擴大鄉(xiāng)村社會的自治空間。

(一)通過農(nóng)村社區(qū)培育鄉(xiāng)村治理組織

自中國加入世貿(mào)組織后，改革開放進入深水區(qū)。國家再一次推進新農(nóng)村建設(shè)[8]。新農(nóng)村建設(shè)的根本要務(wù)是著力提升農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，改善鄉(xiāng)村社會中農(nóng)民的生活條件，推進農(nóng)村社會物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，健全農(nóng)村社會基層民主制度，進而縮小農(nóng)村與城市之間的差距，構(gòu)建和諧社會。而其中最重要的問題是如何貫徹落實提升農(nóng)民主體地位的組織與制度創(chuàng)新。圍繞社會主義物質(zhì)文明、精神文明和制度文明等多元價值體系實現(xiàn)多元目標，既要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，也要對農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會、文化等領(lǐng)域進行全面建設(shè)。為了找到行之有效的治理方法和治理著力點，有必要在推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中重構(gòu)基層社會組織和管理體系[9]。

2001年，江西省借鑒城市社區(qū)管理模式，率先推行了全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的“試驗田”，探索以自然村為重點的試驗效果。2003年，江西省通過開展村落社區(qū)建設(shè)試點，形成了以“黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門指導(dǎo)、村級組織牽頭、志愿者協(xié)會主辦、社會力量支持、群眾廣泛參與”為主導(dǎo)的工作格局。2005年，十六屆五中全會提出了“城鄉(xiāng)一體化建設(shè)”，強調(diào)實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟體制下的平等、和諧、協(xié)調(diào)發(fā)展。2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》以“五個統(tǒng)籌”深化工農(nóng)關(guān)系與城鄉(xiāng)關(guān)系，推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，并徹底廢除了延續(xù)千年的農(nóng)業(yè)稅?！巴ピ好阑?、新型農(nóng)村合作醫(yī)療及“村村通”等方面的多項改革措施，極大地改善了農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活條件。2007年，全國實施農(nóng)村免費義務(wù)教育，全面推動廉租房、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村低保的落實。2008年10月，黨的十七屆三中全會提出了“建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的制度”，但大部分鄉(xiāng)村區(qū)域由于受條塊制度的影響而長期處于被改造狀態(tài)，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)仍然需要完善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然滯后[10]。

(二)以項目制疏通中央到基層社會的資本轉(zhuǎn)移

2006年，分稅制改革完成后，國家為了促進政府行為由單一經(jīng)營性行為向以公共服務(wù)為目的的行為轉(zhuǎn)化，推出“項目—發(fā)展”治理邏輯，包括項目的制定、申請、審核、分配、變通、執(zhí)行、轉(zhuǎn)化、檢查等一系列環(huán)節(jié)。項目制在公共服務(wù)供給中強調(diào)目標明確、配置均衡、程序合理、管理嚴格、監(jiān)督規(guī)范，并將法治化、規(guī)范化、標準化、專業(yè)化作為基本要求，利用特定組織完成某種項目，達到以“項目為載體”進行資金的轉(zhuǎn)移支付，合理利用政府資源配置并提供公共服務(wù)。項目制的初衷是為了彌補單位制的治理缺陷，強化中央的宏觀調(diào)控能力，削弱因財政分權(quán)造成的“塊塊主義”，搞活微觀主體(尤其指農(nóng)村經(jīng)濟)。但項目制過分強調(diào)標準化、技術(shù)化的技術(shù)理性，造成了有些區(qū)域過于追求行政績效而忽視了民眾最真實的需要。分稅制與農(nóng)業(yè)稅改革完成后，新農(nóng)村建設(shè)需要大力推進，可地方供給能力下降，特別是支農(nóng)惠農(nóng)的資金只有通過轉(zhuǎn)移支付才能輸入到農(nóng)村。農(nóng)村缺乏自給自足的能力，沒有支農(nóng)惠農(nóng)的項目資金注入，村莊發(fā)展寸步難行。

項目制自上而下分配資源的原則，對各級參與主體產(chǎn)生不同的影響。在互動過程中逐漸形成一種分級運作機制，即國家部門“發(fā)包”、地方政府“打包”、村莊“抓包”[11]，各個層級依循不同的制度邏輯而采取不同的行動。項目制在有效提升農(nóng)村社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，也在一些地區(qū)出現(xiàn)了“跑項目、拉關(guān)系”的現(xiàn)象，產(chǎn)生了“大項目套小項目”、“一項目生多項目”、“圈內(nèi)化”及腐敗等問題[12]。

(三)推進網(wǎng)格化管理改進公共事務(wù)的服務(wù)機制

2004年，北京東城區(qū)將工商管理中的網(wǎng)格化管理運用于社會治理領(lǐng)域，城市的網(wǎng)格化管理以創(chuàng)新的視角對各個管理區(qū)域進行細致、精確的網(wǎng)格化劃分處理，依托于先進的信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)將各個區(qū)域內(nèi)的城市管理人員、巡邏警察以及環(huán)衛(wèi)工人等之間的溝通、合作等具體內(nèi)容通過設(shè)定制度的方式進行固定，從而形成一種劃分清晰、責(zé)任明確的新型城市管理體系。網(wǎng)格化的城市管理辦法極大地優(yōu)化了城市內(nèi)各個部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，推動了以往“粗放式”管理朝著“精細化”管理方向的轉(zhuǎn)化，有利于建構(gòu)城市各區(qū)域系統(tǒng)管理、精準管理、清晰管理的長效機制[13]。網(wǎng)格化管理在消防、食品、執(zhí)法、衛(wèi)生監(jiān)管等領(lǐng)域的治理效果尤為明顯，適合對指標性可檢測的社會問題或社會形象進行不間斷的控制與監(jiān)督。

將網(wǎng)格化管理運用到社會穩(wěn)定管控中，其信息化、數(shù)字化技術(shù)特點可以為基層社會維穩(wěn)提供一個很好的信息平臺。但在基層社會治理過程中，網(wǎng)格化在自上而下推動信息技術(shù)建設(shè)的同時，也帶來了不可預(yù)期的強化社會管控問題，降低了社會活力。網(wǎng)格化管理的“變相化”，雖然更加符合科層制體制的理想意愿，卻會造成縱向流程滯脹、橫向部門之間缺乏大局意識以及忽視條塊關(guān)系之間的耦合等后果。在泛化網(wǎng)格化的治理過程中，行政管理部門容易忽視社會治理“多元”與“民生”之間的內(nèi)在管理邏輯。在有些區(qū)域，網(wǎng)格點上配置的人員素質(zhì)不一，導(dǎo)致服務(wù)不一；區(qū)域財政不齊，導(dǎo)致技術(shù)設(shè)備與員工收入不齊；基層制度設(shè)計不同，導(dǎo)致網(wǎng)格各主體權(quán)責(zé)不清。

四、社會治理：鄉(xiāng)村社會內(nèi)生動力提升的實踐途徑

項目制、農(nóng)村社區(qū)治理、網(wǎng)格化治理等基本都帶有改造鄉(xiāng)村的思維慣性，均未能真正將城鄉(xiāng)一體化建設(shè)納入多元價值與多元目標相互統(tǒng)一的戰(zhàn)略體系中。農(nóng)村現(xiàn)代化始終是從外部入手改造鄉(xiāng)村環(huán)境和精神風(fēng)貌，從而需要提升國家綜合實力，提高國家現(xiàn)代化水平。鄉(xiāng)村建設(shè)抑或城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，其根本的問題是三農(nóng)問題，而三農(nóng)問題的核心問題是農(nóng)民。改革開放40多年來，鄉(xiāng)村社會發(fā)展不斷完善，鄉(xiāng)村經(jīng)濟的市場力量漸漸凸顯，農(nóng)民主體意識開始增強，鄉(xiāng)村建設(shè)在國家制度的優(yōu)勢下與共和國一道開啟了“同框同夢”之旅。

(一)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)奠定了中國未來鄉(xiāng)村社會治理模式的基調(diào)

黨的十八大提出了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的目標以及鄉(xiāng)村發(fā)展的模式。2013年，中央一號文件中首次提出“建設(shè)‘美麗鄉(xiāng)村’的時代發(fā)展目標”，著力在農(nóng)村社會中的環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)以及綜合整治三個方面下功夫。中國的特殊國情要求，實現(xiàn)美麗中國，就必須加強美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。2013年提出的國家治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化目標，為中國未來發(fā)展繪制了路線圖，把中國農(nóng)村問題再次提上日程。十八大以來推進的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、個體參與”的社會治理模式，在一定程度上把權(quán)力下放給農(nóng)民[14]，提升了農(nóng)民的主動性。2015年，中央對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標作出指導(dǎo)，在村莊建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)等領(lǐng)域規(guī)定了21項量化指標并提出了具體要求[15]，同時提出了供給側(cè)改革，在分配結(jié)構(gòu)上強調(diào)相對公平的城鄉(xiāng)差距、縮小貧富差距，提出多維度扶持三農(nóng)問題的解決方案。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的升級版，其目的是解決村級公共產(chǎn)品供需矛盾以及農(nóng)村日益增長的公共產(chǎn)品需求與村級公共產(chǎn)品發(fā)展相對落后之間的矛盾。但美麗鄉(xiāng)村建設(shè)涉及眾多部門的利益，部門之間與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系復(fù)雜，出現(xiàn)了諸多問題[16]。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)中的一項內(nèi)容，通過推進城鄉(xiāng)一體化將億萬農(nóng)民納入城市范疇。城鄉(xiāng)融合需要解決農(nóng)村人口的就業(yè)問題，這就需要抓住企業(yè)這一投資主體，依靠市場機制激發(fā)民間企業(yè)的投資活力，為小康社會開辟制度文明與物質(zhì)文明的道路，為美麗鄉(xiāng)村營造生態(tài)文明。

(二)精準扶貧彰顯了中國鄉(xiāng)村社會治理體制的優(yōu)越性

貧窮問題受制于文化習(xí)俗、心理觀念、制度設(shè)計、資源分配等復(fù)雜性與動態(tài)性問題。在缺失內(nèi)生動力機制的狀況下，被動牽引扶貧對象會受到技術(shù)困境、思想觀念、制度本身等因素的限制?！熬珳史鲐殹钡哪康氖翘岣叻鲐毠ぷ髻|(zhì)量，緊扣精準這條主線，實現(xiàn)從貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)逐漸延伸到連片特困區(qū)的扶貧攻堅，將各方力量結(jié)合起來，并著力于理念層面的識別、幫扶、管理和考核等，實現(xiàn)全過程的精準治理。精準扶貧具體要做到從扶貧對象、項目安排、資金使用、措施到位、因村派人、脫貧成效等6個方面的精準治理。

精準扶貧是為了抵消經(jīng)濟減貧效應(yīng)的不足而必須采取的措施[17]，符合中國當前的國情需要。專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的格局，與區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)均等化等密切相關(guān)。利用不同政策和制度之間的協(xié)同性和耦合性來強化制度與政策之間的協(xié)同性以獲取扶貧開發(fā)工作資源的合力，對促進貧困人口減貧脫貧具有重要意義[18]。精準扶貧以“項目式”脫貧、“普惠式”脫貧、“運動型”脫貧為手段，開展扶貧脫貧機制建設(shè)；以宏觀調(diào)控為指南，推出社會分配政策和產(chǎn)業(yè)政策等，開辟專項脫貧扶貧之道；以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指標、小康社會指標為可量化的數(shù)據(jù)，進行監(jiān)測評估。借助政府作用、依托黨組織，通過自上而下全國一盤棋式的小康社會攻堅大戰(zhàn)解決農(nóng)村人口的脫貧問題。

(三)鄉(xiāng)村振興是激勵鄉(xiāng)村社會治理可持續(xù)發(fā)展的驅(qū)動力

20世紀，世界多個強國都在搞“歸農(nóng)運動”[19]。我國以“新農(nóng)村建設(shè)”為主導(dǎo)的思想在各個時期的內(nèi)涵各具特點。2017提出的“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，將“三農(nóng)”問題定位于全黨工作的重中之重。鄉(xiāng)村振興的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?，改變了以往農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城市“化”農(nóng)村、城市“統(tǒng)”農(nóng)村的思路，有助于充分挖掘鄉(xiāng)村社會中“兩山理論”的生態(tài)經(jīng)濟存量，有利于在國內(nèi)大循環(huán)市場體系中發(fā)揮生態(tài)、技術(shù)、人力、物力等優(yōu)勢。2019年，“十三個堅持與完善”以及“兩不愁三保障”等一系列制度的提出，徹底將深埋于中國農(nóng)民心底的“生存危機感”消解，二元結(jié)構(gòu)在國家現(xiàn)代化發(fā)展過程中開始趨向“橄欖型”社會階層結(jié)構(gòu)。這種普惠制政策的落實，能夠真正擴大鄉(xiāng)村社會的內(nèi)需市場，進而不斷拓展人類命運共同體的善治維度，全方位滿足公民社會的系統(tǒng)性需求，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興打下基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為城市與鄉(xiāng)村搭建了橋梁，鄉(xiāng)村與城市的界限因此而逐漸模糊，中國鄉(xiāng)村在新時代開始真正體驗到了工業(yè)社會反哺的良性循環(huán)。

五、結(jié)語

國家治理現(xiàn)代化需要統(tǒng)籌普遍性發(fā)展和特殊性保護的問題，普遍的權(quán)利和自由的問題。在國家建設(shè)的各個階段，黨和政府在基層社會治理方面積累了許多寶貴經(jīng)驗。其中黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人民民主專政、依法治國的民主經(jīng)驗，黨和政府的效率、社會主義市場的多元多樣性、民主生活的歷史性與現(xiàn)代性相統(tǒng)一等，更加豐富了中國特色社會主義治國理政體系的真實性內(nèi)容。鄉(xiāng)村建設(shè)的經(jīng)驗在于鄉(xiāng)村社會的發(fā)展離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，離不開政府的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，離不開“三農(nóng)”工作隊伍。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提升到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務(wù)的高度，各項指標與質(zhì)量進一步提升，城鄉(xiāng)“二元一體化”交融開始從制度、理論層面逐漸成熟。要完成全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的歷史性任務(wù)，亟需中國特色的公共管理理論的解釋力與實踐力作指導(dǎo)。