石宗輝，石雅靜

(安徽財經(jīng)大學(xué) 會計學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

“合法性是一個實體的行為在某一社會結(jié)構(gòu)的標準體系、價值體系和信仰體系及定義體系內(nèi)是合意的、正當?shù)?、合適的”[1]574。企業(yè)通過權(quán)衡利益相關(guān)者的利益而獲取合法性，合法性是企業(yè)生存和發(fā)展的戰(zhàn)略資源[2]。公司治理是通過降低代理成本和決策科學(xué)化保護利益相關(guān)者利益的一種制度安排。公司治理的核心是董事會，董事會是利益相關(guān)者相互博弈、談判以及尋求均衡的場所。政府主導(dǎo)董事和高管任命以及市場化經(jīng)營的國有企業(yè)的雙重治理，致使國有企業(yè)經(jīng)濟效益低下，股東及部分利益相關(guān)者的利益沒有得到有效的保護，國有企業(yè)面臨“合法性”危機，尤其是居于公司治理核心的董事會合法性備受質(zhì)疑。董事會合法性危機有哪些表現(xiàn)形式？有哪些因素影響董事會合法性？如何通過戰(zhàn)略路徑提升董事會合法性？探究這些問題，有利于提高國有企業(yè)董事會的合法性，有利于提高國有企業(yè)資源的獲取能力，有利于提高國有企業(yè)的經(jīng)營活力、控制力、國際競爭力和抗風(fēng)險能力，進而為國有企業(yè)的進一步改革提供有益借鑒。

一、國有企業(yè)董事會合法性危機

(一)董事會監(jiān)督權(quán)的合法性危機

國有企業(yè)的董事長和總經(jīng)理通常由黨委組織部門提名、考察和任命，其他高管一般由國資委任命。高管選聘流程通常是先由組織部門或國資委商定，再由提名委員會提名，最終由董事會通過。董事會對高管任免沒有決定權(quán)，只是“橡皮圖章”。董事長可以兼任總經(jīng)理，董事可以兼任其他高管，董事與高管交叉任職。如山東省管國有企業(yè)董事會，其中有62%的董事在股東單位任職，董事全部在股東單位任職的企業(yè)占56%[3]。董事與高管不分，董事如何行使監(jiān)督權(quán)以維護股東的利益是一個值得研究的問題。

(二)董事會權(quán)力集中的合法性危機

公司法規(guī)定，依據(jù)公司章程，董事長、執(zhí)行董事或者經(jīng)理可以擔(dān)任公司法定代表人。在實踐中，國有企業(yè)法定代表人一般由董事長擔(dān)任。政府為了加強對企業(yè)的引導(dǎo)和控制，減少董事長和總經(jīng)理的摩擦與對抗，提高決策和執(zhí)行效率，通常傾向于采用董事長與總經(jīng)理“兩職合一”的集權(quán)式治理結(jié)構(gòu)[4]133。國有企業(yè)是黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，為了加強黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，采用“雙向進人，交叉任職”的方式，將黨組織嵌入公司治理結(jié)構(gòu)之中，黨委書記一般由董事長兼任。

根據(jù)“黨管干部、黨管人才”的要求，黨委書記決定組織人事權(quán)，董事會具有任免公司高管、確定薪酬分配和重大事項決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而董事長作為法人代表擁有最終決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)?？偨?jīng)理具有企業(yè)日常經(jīng)營管理權(quán)。董事會中“三職合一”的“關(guān)鍵人物”，既可以行使“組織人事權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)”，又擁有“人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)”。董事會高度統(tǒng)一的治理結(jié)構(gòu)雖有利于提高效率，但也存在以下缺陷：(1)政企不分，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不分，權(quán)力缺乏約束和制衡，容易產(chǎn)生決策失誤；(2)高度集權(quán)導(dǎo)致“關(guān)鍵人物一言堂”，產(chǎn)生“家長制”，促使內(nèi)部人追求私利，具體表現(xiàn)為“利益集團化、掠奪公開化、分贓均等化”；(3)對“關(guān)鍵人物”監(jiān)管無力，具體表現(xiàn)為“上級管得了卻看不見、同級看得見卻管不了，下級看不見也管不了”[5]。高度集權(quán)的董事會權(quán)力配置，促成“關(guān)鍵人物”的“位高權(quán)傾”，絕對權(quán)力產(chǎn)生絕對腐敗，產(chǎn)生“決策失誤、國有資產(chǎn)流失、貪污腐敗”等不良經(jīng)濟后果，損害全體股東的利益。

(三)獨立董事的關(guān)系合法性危機

獨立董事一般具有管理、財務(wù)、技術(shù)和法律等方面的專業(yè)技能和實踐經(jīng)驗，能夠?qū)緫?zhàn)略規(guī)劃、重大經(jīng)營決策以及高管任免和激勵等作出客觀的判斷，通過監(jiān)督經(jīng)營者制衡大股東以降低代理成本和增加決策科學(xué)性，從而證明董事會的合法性。獨立董事的來源應(yīng)“海納百川，廣納賢才”，但依據(jù)試點和較為規(guī)范的中央企業(yè)董事會的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)：獨立董事中，國有企業(yè)和央企監(jiān)事會離退休高管、司局級以上的離退休政府官員、國有企業(yè)現(xiàn)任高管等占比高達78.5%；境外企業(yè)或外資企業(yè)高管占10%；學(xué)術(shù)研究機構(gòu)的專家、院士占11.5%[6]。政府背景的獨立董事占比較高，私營背景的獨立董事占比較低。獨立董事偏好于政府關(guān)系的構(gòu)成，不利于有效制衡國有股大股東而保護利益相關(guān)者利益。

二、影響國有企業(yè)董事會合法性的因素

(一)董事會特征

董事會的權(quán)力結(jié)構(gòu)影響董事會的合法性。大股東控制董事會，因控制權(quán)與現(xiàn)金流權(quán)分離和有限責(zé)任，大股東通過關(guān)聯(lián)交易、大額資金占用等利益輸送“掏空”公司，侵犯小股東利益。經(jīng)營者控制董事會，經(jīng)營者利用董事提名權(quán)干預(yù)董事以及獨立董事的任免，削弱了董事會的監(jiān)督功能，甚至通過經(jīng)營者高薪增加代理成本。董事會獨立于大股東和經(jīng)營者，既可以監(jiān)督經(jīng)營者防止“內(nèi)部人控制”問題，又可以制衡大股東防止“一股獨大”問題。在實踐中，董事長與總經(jīng)理“二職分離”且總經(jīng)理兼任董事，既可以解決因“合約不完全”產(chǎn)生的監(jiān)督經(jīng)營者問題，又可以解決因“信息不對稱”產(chǎn)生的決策科學(xué)性問題。

董事會的來源結(jié)構(gòu)影響董事會的合法性。董事依據(jù)來源可分為“經(jīng)濟型董事”和“行政型董事”。經(jīng)濟型董事經(jīng)提名委員會推薦通過市場化機制選聘，其行為目標是使公司價值最大化，構(gòu)成比例越高，越有利于公司的價值創(chuàng)造；行政型董事由政府提名或任命，承擔(dān)政府的政策性負擔(dān)，可能采用偏離股東價值的行為行事，其占比越高，越有可能產(chǎn)生抑制創(chuàng)新、過度投資和盈余管理等問題。

董事的非正式層級影響董事會的合法性。董事由于專業(yè)技能和實踐經(jīng)驗等的差異產(chǎn)生非正式層級，層級較高的董事通常享有較高的專業(yè)聲譽或社會聲譽，聲譽機制激勵層級較高的董事協(xié)調(diào)董事沖突，提高決策效率和決策效果，以及監(jiān)督經(jīng)營者。董事會的非正式層級能夠促進公司的戰(zhàn)略變革，能夠促進公司創(chuàng)新，能夠促進公司多元化發(fā)展(如促進公司進入互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè))，能夠提高公司績效，能夠及時發(fā)現(xiàn)和阻止公司違規(guī)操作行為。國有企業(yè)在董事會中引進戰(zhàn)略投資者，可以有效利用董事非正式層級機制。

(二)利益相關(guān)者的合法性判斷

合法性判斷，即評價者圍繞特定組織是否具有合法性所進行的自我判斷，可分為被動判斷和主動判斷[7]。利益相關(guān)者對董事會的合法性判斷，是指利益相關(guān)者圍繞董事會及其行為是否具有合法性所進行的自我判斷。利益相關(guān)者對董事會合法性被動判斷的信息來源于以下幾個方面：(1)第三方公司治理評級機構(gòu)對公司董事會合法性的評判；(2)大眾的公意；(3)媒體、司法機關(guān)和政府等判斷驗證機構(gòu)的評判。利益相關(guān)者對董事會合法性主動判斷的標準包括以下幾個方面：(1)利益相關(guān)者的物質(zhì)層面或精神層面的滿意度；(2)董事會行為的經(jīng)濟效益；(3)董事會行為的社會效益。董事會及其行為合法性的判斷標準問題，本質(zhì)上是如何處理好利益相關(guān)者與董事會的關(guān)系問題，利益相關(guān)者認可可視為董事會合法性的終極判斷標準。

(三)信息披露

董事會是否具有合法性取決于公司的利益相關(guān)者，而利益相關(guān)者判斷的依據(jù)是信息。信息按照來源可分為公司財務(wù)報告披露的信息、公司治理評價機構(gòu)披露的信息和媒體披露的信息等。公司財務(wù)報告的信息披露既是董事會履行職責(zé)的行為方式，也是董事會獲取合法性的重要因素。公司披露的信息如果能得到利益相關(guān)者的接受或認可，表明董事會積極履行利益相關(guān)者的受托責(zé)任，從而增強董事會的合法性。公司披露社會責(zé)任信息，向社會傳遞勤勉、誠實、守信、合法、擔(dān)責(zé)和共贏的良好“企業(yè)公民”形象，有利于公司與社會的溝通與交流，也有利于利益相關(guān)者的接受和認可。保護環(huán)境，避免“債留子孫”，是利益相關(guān)者共同關(guān)注的話題。披露環(huán)境信息，尤其是碳排放量和水資源的信息，有利于利益相關(guān)者對公司環(huán)境保護的認識、接受、認可和支持，環(huán)境信息披露質(zhì)量越高，公司的價值越高[8]。公司治理的目標是獲得滿意的顧客。“顧客的口碑是公司的獎杯”，顧客對公司產(chǎn)品或服務(wù)的認可，代表董事會的決策有效，有利于增強董事會的合法性。在體驗經(jīng)濟時代，信息披露能夠提高公司的議價能力，能夠增加顧客的需求，從而能夠使公司獲得更高的收益。公司利用社交媒體，通過發(fā)布“事實型自我披露文本+產(chǎn)品圖片的圖文型社交廣告”，可以增加顧客對產(chǎn)品的好感度[9]。

三、提高董事會合法性的戰(zhàn)略路徑

戰(zhàn)略路徑是指國有企業(yè)董事會為了獲取合法性對外界環(huán)境所作出的戰(zhàn)略選擇以及合法性擴散。合法性獲取戰(zhàn)略包括：適應(yīng)環(huán)境戰(zhàn)略、選擇環(huán)境戰(zhàn)略、操縱環(huán)境戰(zhàn)略[1]587和創(chuàng)造環(huán)境戰(zhàn)略。提高國有企業(yè)董事會合法性戰(zhàn)略路徑包括合法性獲取和合法性擴散。

(一)合法性獲取

傳統(tǒng)國有企業(yè)“增量、擴能、提速”的粗放式發(fā)展，一方面導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、庫存增加和風(fēng)險加劇，另一方面導(dǎo)致產(chǎn)品和服務(wù)不能滿足人民日益增長的美好生活需求。解決國有企業(yè)經(jīng)濟增長悖論的對策，是董事會為了適應(yīng)環(huán)境的變化而制定和實施“調(diào)整產(chǎn)品和服務(wù)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局”的戰(zhàn)略決策。結(jié)構(gòu)調(diào)整，即從增量轉(zhuǎn)向存量，從擴能轉(zhuǎn)向創(chuàng)新，從提速轉(zhuǎn)向提高質(zhì)量，從粗放式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約式發(fā)展，最終達到提高國有企業(yè)核心競爭力的目的。國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局適應(yīng)環(huán)境的變化“有所為有所不為”，國有資本要向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中，向具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集中，在一般性競爭行業(yè)中打造“行業(yè)標桿”。國有企業(yè)董事會采取適應(yīng)環(huán)境戰(zhàn)略，如“調(diào)結(jié)構(gòu)，優(yōu)布局”，不僅有利于董事會獲取合法性，而且有利于國有企業(yè)獲取資源。

國有企業(yè)所有者“虛位”。如果將控制權(quán)配置給政府，政府控制和干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營管理，政府侵犯董事會利益；如果將控制權(quán)配置給經(jīng)營者，經(jīng)營者追求“內(nèi)部人利益最大化”，產(chǎn)生代理成本，經(jīng)營者侵犯董事會利益。國有企業(yè)董事會既不能有效監(jiān)督經(jīng)營者，又不能有效制衡大股東。董事會可以根據(jù)企業(yè)自身條件和外部環(huán)境，適時引進戰(zhàn)略投資者、民營資本和外資等非國有資本，優(yōu)化國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)。國有企業(yè)優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)改革有以下幾方面優(yōu)勢：(1)擴大融資渠道，增加融資方式，降低財務(wù)杠桿，降低財務(wù)風(fēng)險；(2)整合政府宏觀調(diào)控“有形之手”和市場機制“無形之手”，有利于資源的有效配置；(3)在董事會中引進非國有股東，既有利于解決國有股“一股獨大”的問題，又有利于解決“內(nèi)部人控制”的問題。朱磊等通過實證檢驗證明，國有企業(yè)混合所有制改革可以降低經(jīng)營者代理成本，促進企業(yè)創(chuàng)新，抑制股東資金侵占行為，從而有利于國有企業(yè)董事會獲取合法性[10]。

國有企業(yè)混合所有制改革，不僅是為了引入非國有資本，更重要的是引進外資和民營資本以及先進技術(shù)和科學(xué)管理方式，即靈活高效的市場經(jīng)營機制。政企分開，所有權(quán)與控制權(quán)分離，如果董事會作為國有股代理人既享有控制權(quán)又擁有經(jīng)營權(quán)，則董事長擁有絕對權(quán)力，絕對權(quán)力產(chǎn)生絕對腐敗，所以控制權(quán)與經(jīng)營權(quán)應(yīng)分離，即董事會享有控制權(quán)，經(jīng)營者擁有經(jīng)營權(quán)，董事會激勵和監(jiān)控經(jīng)營者。董事會應(yīng)按照市場化機制選聘和管理經(jīng)營者，經(jīng)營者應(yīng)采用任期制和契約化管理[4]141，經(jīng)營者的薪酬待遇應(yīng)采用股票期權(quán)等市場化激勵措施，同時建立經(jīng)營者正常退出機制。董事會應(yīng)適應(yīng)外部經(jīng)營環(huán)境進行市場化戰(zhàn)略決策，具體內(nèi)容包括以下幾方面：(1)國有企業(yè)經(jīng)營市場無限制，董事會判斷是否進入該市場的標準有二，一是是否更有力地發(fā)展生產(chǎn)力，二是是否加強公有制經(jīng)濟；(2)從自由競爭到壟斷競爭的新階段，國有企業(yè)董事會應(yīng)通過并購、重組等戰(zhàn)略占據(jù)壟斷競爭優(yōu)勢地位；(3)董事會應(yīng)及時淘汰或轉(zhuǎn)移不適合市場化經(jīng)營的項目；(4)國有企業(yè)如果承擔(dān)政府指派的社會責(zé)任，董事會應(yīng)向政府索取適當?shù)难a償。國有企業(yè)董事會適應(yīng)外部環(huán)境采用市場化經(jīng)營機制，有利于提高國有企業(yè)經(jīng)營效率。

國有企業(yè)與民營企業(yè)不同，民營企業(yè)以股東財富最大化作為經(jīng)營優(yōu)劣的判斷標準，而國有企業(yè)董事會應(yīng)以社會財富最大化作為評價經(jīng)營者經(jīng)營優(yōu)劣的判斷標準。國有企業(yè)董事會通過改變對經(jīng)營者的評價標準誘使國有經(jīng)濟管理部門及利益相關(guān)者改變對國有企業(yè)合法性的判斷標準。提高國有企業(yè)經(jīng)營效率有利于創(chuàng)造社會財富，經(jīng)營效率包括經(jīng)濟效率、政治效率和社會效率。衡量經(jīng)濟效率的主要因素包括財務(wù)績效、風(fēng)險管控、創(chuàng)新能力、核心競爭力和發(fā)展能力等；衡量政治效率的主要因素包括穩(wěn)定力、控制力、影響力和引領(lǐng)力等；衡量社會效率的主要因素包括財稅貢獻、社會保障、促進就業(yè)和保護環(huán)境等。國有企業(yè)董事會通過改變對經(jīng)營者的評價體系而采用創(chuàng)造環(huán)境戰(zhàn)略，以獲取董事會合法性。

(二)合法性擴散

信息披露是企業(yè)為了保護投資者利益、接受社會公眾的監(jiān)督而依照法律規(guī)定或企業(yè)意愿將其自身的財務(wù)變化、經(jīng)營狀況和社會責(zé)任等信息和資料向政府和社會報告、公開或公告的行為，是董事會解脫受托責(zé)任、表明履職情況的重要方式，也是董事會傳播合法性的重要途徑。國有企業(yè)董事會為了擴散合法性應(yīng)重點披露以下幾方面信息：(1)董事會獨立性。董事會及其專門委員會獨立董事的提名、來源和構(gòu)成等。(2)混合所有制改革?；旄暮蟮墓蓹?quán)結(jié)構(gòu)對董事會的影響。(3)市場化經(jīng)營。董事會選聘職業(yè)經(jīng)理人及對其約束和激勵機制。(4)社會責(zé)任履行情況。(5)經(jīng)營效率和社會財富創(chuàng)造情況。通過信息披露，企業(yè)可以向社會公眾表明它們在社會規(guī)范和倫理準則的范圍內(nèi)開展經(jīng)營，從而維持和捍衛(wèi)公司的合法性。

企業(yè)與媒體披露董事會合法性信息，具有專業(yè)性但缺乏系統(tǒng)性，且可靠性難以驗證，不利于利益相關(guān)者對董事會合法性的判斷。第三方公司治理評級機構(gòu)對公司董事會合法性的評判指標分層細化，具有明晰性和系統(tǒng)性，提高了信息的可靠性。標準普爾的公司治理評價體系[11]提供了所有權(quán)結(jié)構(gòu)、董事會結(jié)構(gòu)及程序和信息披露等董事會評價信息。南開大學(xué)公司治理研究中心構(gòu)建了中國公司治理評價系統(tǒng)[12]，該系統(tǒng)從股東行為、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層、信息披露和利益相關(guān)者等6個維度對樣本公司進行系統(tǒng)評價。國有企業(yè)董事會利用第三方公司治理評級機構(gòu)來擴散董事會合法性，重點做好以下幾方面工作：(1)申請第三方公司治理評級機構(gòu)對企業(yè)董事會進行合法性評級；(2)與第三方公司治理評級機構(gòu)溝通并對國有企業(yè)政治效益和社會效益進行評價；(3)企業(yè)披露第三方公司治理評級機構(gòu)對董事會合法性提供評級信息。

利益相關(guān)者關(guān)系管理，是指國有企業(yè)為了實現(xiàn)社會財富最大化目標而采用產(chǎn)品或服務(wù)營銷、金融營銷和聲譽營銷等方法管理企業(yè)與利益相關(guān)者之間的信息交流。企業(yè)通過選擇與社會認知相同的價值觀和信仰的董事會成員展示董事會良好的聲譽，通過聲譽營銷吸引供應(yīng)商提供“物美價廉”的資源，吸引勞動者提供優(yōu)質(zhì)人力資本，吸引經(jīng)營者提供先進管理技術(shù)。企業(yè)通過傳統(tǒng)媒介手段(如媒體見面會、投資者交流會、新產(chǎn)品發(fā)布會等)和新媒介手段(如微博、微信、APP應(yīng)用程序等)向利益相關(guān)者傳遞企業(yè)的良好信譽、產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、發(fā)展戰(zhàn)略和未來前景等信息，以及向利益相關(guān)者展示董事會及其行為的合法性，從而獲得利益相關(guān)者的認可。另外，董事會要對利益相關(guān)者進行分類研究，制定差異化的利益相關(guān)者關(guān)系活動策略，分別形成供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)、投資者網(wǎng)絡(luò)和客戶網(wǎng)絡(luò)等關(guān)系資源，以獲取利益相關(guān)者的進一步認同。