黃 輝 伍 丹

(福州大學(xué)法學(xué)院， 福建福州 350108)

流域控制是水污染防治法律制度體系建設(shè)必須設(shè)計(jì)的環(huán)節(jié)，科學(xué)合理的流域控制管理制度體系能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)黃河流域水資源開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)的引導(dǎo)。2017年10月19日，環(huán)境保護(hù)部辦公廳印發(fā)《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃(2016—2020年)》(1)環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展改革委、水利部:《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃(2016—2020年)》,《節(jié)能與環(huán)保》2017年第11期。，黃河重點(diǎn)流域范圍中共劃分出150個(gè)控制單元并篩選出50個(gè)優(yōu)先控制單元。經(jīng)涉水規(guī)范體系的系統(tǒng)治理后黃河整體水質(zhì)逐步改善，但仍有部分河段水污染嚴(yán)重。為提高黃河水污染治理水平，回應(yīng)新時(shí)代流域治理需求，2021年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》。(2)中共中央、國(guó)務(wù)院：《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》,《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2021年第30期。為實(shí)現(xiàn)黃河水污染的多重流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)大治理，需要研究現(xiàn)有的水污染防治制度體系，并結(jié)合黃河特性以完善制度安排。流域控制研究能夠在一定程度上解決黃河流域治理中出現(xiàn)的整體水質(zhì)情況改善、部分水質(zhì)污染嚴(yán)重的問(wèn)題。而水質(zhì)監(jiān)管與水污染總量控制制度則是水污染治理的重要制度，結(jié)合黃河水污染治理現(xiàn)狀反思既有制度缺漏，有利于構(gòu)建并完善黃河水污染防治法律制度體系。

一、黃河流域水污染的流域特性

流域是指一條河流或水系的集水區(qū)域，具有明確的邊界范圍。(3)王志憲、程道平：《流域管理學(xué)研究重點(diǎn)的思考》,《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(自然科學(xué)版)2004年第2期。而現(xiàn)今的流域概念已不僅僅是指自成系統(tǒng)的水文單元，而是將社會(huì)系統(tǒng)填充進(jìn)去的一個(gè)整體空間單元。作為以水為核心要素的多元國(guó)土空間，流域內(nèi)河流跨越多個(gè)行政區(qū)域的自然流動(dòng)，一方面受到降水、地形、基巖、土壤、植被等多種耦合流域因素，以及徑流量、水位、含沙量等動(dòng)態(tài)反饋調(diào)節(jié)因素等自然因素的影響，河流納污能力與河流徑流量之間呈正向關(guān)聯(lián)，即河流流量小納污能力低，河流流量大納污能力高。另一方面，兩岸不同的用水文化以及結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)鏈布置等國(guó)土開(kāi)發(fā)活動(dòng)也使河流呈現(xiàn)出差異化的水污染流域特性。即流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題在一般地區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的共性基礎(chǔ)之上，還疊加了流域?qū)傩缘碾p重因素影響使“發(fā)生環(huán)節(jié)”和“后果環(huán)節(jié)”呈現(xiàn)出不同的環(huán)境問(wèn)題。(4)王燦發(fā)、王雨彤：《論黃河法的生成邏輯與路徑展開(kāi)——以“空間思維”為主線》,《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2022年第2期。因此，不僅河流水資源具有流域性，水污染亦具有此特性。(5)呂忠梅：《水污染的流域控制立法研究》,《法商研究》2005年第5期?？梢?jiàn)，黃河生態(tài)環(huán)境的脆弱加劇了水污染的治理復(fù)雜性。

(一)黃河干支流水質(zhì)差異明顯

據(jù)《黃河水資源公報(bào)》(2000—2018年)顯示，黃河流域好于Ⅲ類水體的河段長(zhǎng)度占比從38.7%上升到73.8%，Ⅳ-Ⅴ類水體、劣Ⅴ類水體的河段長(zhǎng)度占比分別從37.3%和24%下降到13.9%和12.4%。2006—2019年間，黃河流域好于Ⅲ類水體的國(guó)控?cái)嗝姹壤粩嗌仙?，?0.0%升至72.9%，而劣Ⅴ類水體的國(guó)控?cái)嗝姹壤粩嘞陆?，?5.0%下降至8.8%，黃河干流徹底消除劣Ⅴ類水體。而黃河的汾河干流、石川河和清澗河等主要支流近十年水質(zhì)持續(xù)為劣Ⅴ類。(6)孫佑海：《黃河流域生態(tài)環(huán)境違法行為司法應(yīng)對(duì)之道》,《環(huán)境保護(hù)》2020年第Z1期。以此報(bào)告結(jié)論為基準(zhǔn)，黃河支流水質(zhì)改善時(shí)間晚、水質(zhì)差，且呈普遍性，黃河支流成為黃河水污染治理的重點(diǎn)單元。

河流的徑流量與河流納污能力密切相關(guān)，而支流納污能力受限，需要更長(zhǎng)的周期改善水質(zhì)，因而更容易發(fā)生水質(zhì)污染。此外，省際間生態(tài)治理能力的差別也導(dǎo)致黃河干支流水污染空間差異(7)鈔小靜、周文慧：《黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代化治理體系構(gòu)建》,《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2020年第11期。，城市與城市、城市與鄉(xiāng)村之間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與污染治理能力的差異也客觀存在，即水污染治理能力強(qiáng)的地區(qū)水質(zhì)優(yōu)于水污染治理能力弱的地區(qū)。黃河干流與重要支流布局有省會(huì)城市，而各級(jí)支流主要分布小城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求導(dǎo)致眾多無(wú)序開(kāi)發(fā)亂象。汾河沿岸的兩渡煤基智造產(chǎn)業(yè)園進(jìn)駐項(xiàng)目中，煤炭洗選企業(yè)就多達(dá)七家，無(wú)序的污染排放影響支流水質(zhì)，對(duì)汾河流域生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響。支流水體污染重、治理慢逐漸導(dǎo)致黃河干支流水質(zhì)差異明顯。

(二)黃河流域水污染呈復(fù)合性

黃河流域的產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)布局較重，工業(yè)廢水加之生活污水等眾多污染源的匯入導(dǎo)致黃河水污染呈現(xiàn)復(fù)合性。河流自源頭到入?？趨R入海洋的流經(jīng)過(guò)程，不斷承受河流從上中下游輸送的污染壓力。中上游眾多的高耗水、高污染的能源重化工基地以及大量的煤化工企業(yè)，致使黃河中下游各大支流的水質(zhì)自上游到下游逐漸惡化，黃河面臨農(nóng)業(yè)、重工業(yè)、石化和生活源等眾多污染源的污染威脅。位于黃河中游的山西、寧夏等省的大量煤化工企業(yè)的水污染治理成效不足，源源不斷向下游輸送污染。此外，上中游工農(nóng)業(yè)用水的增加也導(dǎo)致黃河流向下游的徑流量驟減，水流量的減少導(dǎo)致部分區(qū)域濕地退化，嚴(yán)重影響黃河下游濕地綜合功能的發(fā)揮，以及黃河下游灘區(qū)水域岸線的無(wú)序侵占、非法采砂等無(wú)序開(kāi)發(fā)(8)耿明全、姚秀芝：《黃河下游寬河道生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題探討》,《水利建設(shè)與管理》2019年第12期。，加劇黃河水體污染的復(fù)合性。水患威脅也不容忽視，黃河下游河道淤積的大量泥沙抬高河床，使河道高懸。(9)田勇、孫一、李勇，等：《新時(shí)期黃河下游灘區(qū)治理方向研究》,《人民黃河》2019年第3期。發(fā)生大規(guī)模降雨時(shí)，黃河復(fù)合性受污染水體涌向下游，造成洪澇性水體污染，嚴(yán)重影響下游生產(chǎn)。

(三)黃河排污口排水呈季節(jié)性

黃河流域水資源時(shí)空分配不均且總量逐漸減少。受氣候變化和人類活動(dòng)雙重影響，以傳統(tǒng)水資源可利用量為基礎(chǔ)的水資源承載力評(píng)價(jià)已然不能適應(yīng)最嚴(yán)格水資源管理制度的要求。(10)姜大川：《氣候變化下流域水資源承載力理論與方法研究》,博士學(xué)位論文，中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，2018年。黃河上中游流經(jīng)干旱半干旱地區(qū)，平均降雨量小且易受季風(fēng)氣候影響，因此流域的天然徑流量近幾十年已大幅縮減。同時(shí)受季節(jié)性降雨影響，黃河干流及主要支流的徑流量集中在汛期，7月至10月汛期的黃河徑流量占全年徑流量的60%以上。黃河水資源是相對(duì)匱乏的，盡管黃河擁有461億m2的水資源總量，但相比長(zhǎng)江95451.2億m2的水資源總量差距懸殊。流域內(nèi)偏低的用水效能以及大量損耗地表水的取水方式，加劇了水資源的緊缺，枯水期地表水損耗更為嚴(yán)重，加劇黃河流域水污染。(11)高欣、丁森、尚光霞，等：《黃河流域水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題診斷與保護(hù)方略》,《環(huán)境保護(hù)》2021年第13期。黃河汛期極易發(fā)生洪澇災(zāi)害，中上游的大量洪水向下游沖刷受污染水體，又影響了下游的水質(zhì)。以汾河為例，一到雨季裹挾煤粉的大量污水流經(jīng)排洪溝渠最終涌入汾河，威脅生態(tài)脆弱的汾河水質(zhì)。

排污口是連接水里與岸上的最后一道閘口，是水污染治理需要重點(diǎn)監(jiān)管的環(huán)節(jié)。黃河流域兩岸重化工等污染企業(yè)眾多，不少證照齊全的企業(yè)也存在嚴(yán)重的污染問(wèn)題。環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱的地區(qū)，污水直排與亂排問(wèn)題嚴(yán)重；部分建成區(qū)、城鄉(xiāng)接合部、農(nóng)村地區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施缺失，呈現(xiàn)出雨污分流落后、管網(wǎng)溢流滲漏、污水廢水以及雨洪水混接混排等問(wèn)題，加重黃河排污口的治理負(fù)擔(dān)。黃河每年超40億立方米的廢污水量，經(jīng)上千個(gè)主要干支流規(guī)模的排污口流入黃河，加之城市低下的污水處理率、超低的再生水利用率以及違法排污屢禁不止都加重了黃河水污染治理的壓力。(12)鄧琦：《排污口數(shù)千、瀕危魚類減六成：黃河將迎最嚴(yán)監(jiān)管》，https://www.sohu.com/a/359560034_114988，2019年12月14日。季節(jié)性降雨導(dǎo)致季節(jié)性排污，逢大雨季節(jié)，雨水將大量污染物經(jīng)排污口倒灌沖入河道，導(dǎo)致黃河水質(zhì)出現(xiàn)季節(jié)性反彈。

二、黃河水污染流域控制的制度缺陷

黃河流域水污染具有長(zhǎng)期性與復(fù)雜性，水污染的流域控制存在一些突出困難，現(xiàn)有的水質(zhì)量監(jiān)測(cè)管理與水污染總量控制污染等防治制度在解決黃河流域水污染的流域性問(wèn)題時(shí)也表現(xiàn)出一定缺陷。

(一)水質(zhì)監(jiān)測(cè)管理制度不完善

1. 缺少省際間對(duì)支流的監(jiān)管

黃河流域治理需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。生態(tài)環(huán)境部根據(jù)《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》(13)中華全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組：《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》，http://www.wfgx.gov.cn/GXQXXGK/HBFJ/201702/t20170207_1806789.html，2017年2月7日。成立了七大流域(海域)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局即在其中。其職能主要是優(yōu)化流域環(huán)境監(jiān)管與行政執(zhí)法職能配置，對(duì)流域環(huán)境保護(hù)工作在規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評(píng)、監(jiān)測(cè)和執(zhí)法五個(gè)方面進(jìn)行統(tǒng)一。但中央對(duì)河流干支流的監(jiān)管程度仍存差異，干流強(qiáng)而支流弱(14)李玉紅：《黃河流域干支流水污染治理研究》,《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2021年第5期。，尤其是缺少省際間對(duì)支流的監(jiān)管，影響河湖空間動(dòng)態(tài)平衡，造成河湖環(huán)境自凈能力與生態(tài)流量常態(tài)化打折，損害黃河流域的生態(tài)環(huán)境。因此黃河干流水質(zhì)雖得到改善，但支流水污染長(zhǎng)期未能得到有效解決，阻礙黃河流域水污染治理的有效推進(jìn)。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查組向河南省的反饋督查情況顯示(15)生態(tài)環(huán)境部：《生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組向八省區(qū)反饋督查情況》，https://www.testmart.cn/Home/News/infor_detail/id/659928842.html，2021年7月21日。，違規(guī)引水、占用濕地、城鎮(zhèn)污水處理廠超負(fù)荷運(yùn)行、全省垃圾滲濾液積存量巨大且去向不明，防控措施不到位。潛流取水、河道打井等自利開(kāi)發(fā)極端取水方式被黃河中游地區(qū)支流一些沿河企業(yè)所采用，完全擠占河流用于污染物稀釋和自凈的生態(tài)水量空間，造成有河皆干、有水皆污的后果。(16)連煜：《堅(jiān)持黃河高質(zhì)量生態(tài)保護(hù)，推進(jìn)流域高質(zhì)量綠色發(fā)展》,《環(huán)境保護(hù)》2020年第Z1期。

2. 治理成效評(píng)價(jià)不健全

為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記保障水安全的講話精神，建立水資源剛性約束硬指標(biāo)，黃河水利委制定了黃河干流和6條重要跨省支流共15個(gè)控制斷面的生態(tài)流量保障目標(biāo)，有關(guān)省(自治區(qū))也制定了汾河等13條省(自治區(qū))內(nèi)重要河流共16個(gè)控制斷面的生態(tài)流量保障目標(biāo)，并細(xì)化干支流以及各地相應(yīng)河流的水量分配。2021年6月，《水利部關(guān)于強(qiáng)化取水口取水計(jì)量監(jiān)測(cè)的意見(jiàn)》印發(fā)后，為加快建立健全水資源監(jiān)測(cè)體系，黃河水利委員會(huì)和沿黃省(自治區(qū))在內(nèi)的各流域管理機(jī)構(gòu)和省級(jí)水行政主管部門編制了取水口監(jiān)測(cè)計(jì)量體系建設(shè)實(shí)施方案。(17)楊得瑞：《深入推進(jìn)黃河流域以水而定量水而行》,《中國(guó)水利》2021第18期。但水?dāng)嗝姹O(jiān)測(cè)結(jié)果的追責(zé)問(wèn)責(zé)考核卻存在省際差異，治理成效評(píng)價(jià)制度不健全加重黃河污染。都思兔河入黃口烏陶橋斷面水質(zhì)超標(biāo)，生態(tài)環(huán)境廳多次督辦，但縣委、縣政府敷衍應(yīng)對(duì)，未追責(zé)相關(guān)責(zé)任人，水環(huán)境問(wèn)題一直未得到有效解決，形成有督查無(wú)責(zé)任人的治理困境。

(二)水污染總量控制制度不完善

1. 缺少季節(jié)性控制指標(biāo)

黃河排污口的季節(jié)性排污威脅河流水質(zhì)基準(zhǔn)，而現(xiàn)行水污染總量控制更關(guān)注水污染物的削減。大量污水隨季節(jié)性降雨經(jīng)溝渠沖刷匯入黃河，威脅黃河水質(zhì)。因技術(shù)支撐不足，我國(guó)未能建立水污染總量控制制度的水生態(tài)系統(tǒng)功能分區(qū)體系，區(qū)域資源不能共享。因此制定控制指標(biāo)的部門未能掌握各區(qū)域水污染的基本情況，缺少季節(jié)性控制指標(biāo)，易受季節(jié)性氣候影響的河流會(huì)因大降雨引發(fā)的洪澇造成突發(fā)性水污染事件。黃河沿岸布局有大量的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)，水污染總量控制制度的實(shí)行能夠在一定程度上改善河流污染。但總量控制下，部分支流的水體污染治理需要更加精細(xì)的控制指標(biāo)，在水污染物總量控制方面，針對(duì)黃河季節(jié)性降水特點(diǎn)，加入季節(jié)性指標(biāo)進(jìn)行控制，減少因降雨造成的治理成效波動(dòng)，以解決黃河流域內(nèi)水污染排放總量雖未超過(guò)控制數(shù)量，但流域內(nèi)水質(zhì)卻已超標(biāo)等與制度設(shè)計(jì)初衷相悖的問(wèn)題。

2. 缺少排污口管理制度

黃河流域排污口眾多，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)規(guī)范。流域入河排污口監(jiān)管對(duì)象單一的問(wèn)題長(zhǎng)期存在，主要針對(duì)工業(yè)企業(yè)、工業(yè)園區(qū)和污水處理廠，對(duì)生活用水和農(nóng)業(yè)用水的排污口未執(zhí)行較為嚴(yán)格的監(jiān)管措施。此外，現(xiàn)行的限制排污制度安排中，是以行政區(qū)作為分配和限制單元，在水功能區(qū)納污能力的基礎(chǔ)上進(jìn)行總量控制，并沒(méi)有將計(jì)劃的排污總量直接分配到具體的排污口。在計(jì)算區(qū)域污染排放量時(shí)又是以企業(yè)為單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，即水污染排污總量的控制與企業(yè)間的排污許可之間并無(wú)銜接。(18)尹煒、裴中平、辛小康：《現(xiàn)行水污染物總量控制制度存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》,《人民長(zhǎng)江》2019年第8期。我國(guó)當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)分工體系中，大城市利用前沿高新技術(shù)遷出工業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，保留研發(fā)環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)等產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，增加經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)值的同時(shí)減少區(qū)域污染。(19)樊杰、王宏遠(yuǎn)、陶岸君，等：《工業(yè)企業(yè)區(qū)位與城鎮(zhèn)體系布局的空間耦合分析——洛陽(yáng)市大型工業(yè)企業(yè)區(qū)位選擇因素的案例剖析》,《地理學(xué)報(bào)》2009年第2期。遷出的生產(chǎn)環(huán)節(jié)大多設(shè)置在周邊小城市，小城市和縣城逐漸成為生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的承載空間。(20)李玉紅：《中國(guó)農(nóng)村污染工業(yè)發(fā)展機(jī)制研究》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2017年第5期。黃河支流眾多的縣市，大量企業(yè)違法增設(shè)排污口并違排亂排。城市污水管網(wǎng)只鋪設(shè)了主管線，卻沒(méi)有鋪設(shè)配套的支管，以汾河的二級(jí)支流南白石河為例，一到夏季便會(huì)匯入大量污水。依賴人工抽查的排污口整治使治污監(jiān)督不到位，財(cái)政投入不足使基礎(chǔ)設(shè)施不到位等因素嚴(yán)重威脅黃河水質(zhì)。

三、 流域治理制度缺陷原因剖析

(一)水質(zhì)監(jiān)測(cè)管理制度缺陷之成因分析

1. 省際溝通機(jī)制不健全

黃河中下游支流的水質(zhì)普遍較差，匯集工業(yè)、生活和農(nóng)業(yè)等多種污染，沿岸各省雖根據(jù)行政區(qū)域制定了地方監(jiān)管措施，但對(duì)于跨越省際的黃河干支流水污染治理仍需調(diào)整。跨界水環(huán)境政策執(zhí)行受阻的主要原因之一就是省際間信息溝通滯緩。政府主體間橫向博弈的囚徒困境使地方更為注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績(jī)，不注重區(qū)域水體保護(hù)。同時(shí)，區(qū)域內(nèi)水污染治理的成本消耗與治理成效之間的矛盾更是加劇了地方自利開(kāi)發(fā)行為。(21)雷超男、廖曉明：《跨界水環(huán)境政策執(zhí)行受阻的博弈分析——以黃河流域水污染防治為例》,《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2020年第8期。省際間缺少水污染治理的溝通協(xié)調(diào)，各省份均采取觀望應(yīng)付政策，無(wú)疑會(huì)加重河流污染。而黃河跨越多個(gè)省份，地方政府間對(duì)黃河水資源的使用方式易對(duì)其他區(qū)域產(chǎn)生影響。各地將不易被監(jiān)測(cè)的污染經(jīng)黃河自然流動(dòng)進(jìn)行輸送轉(zhuǎn)嫁，雖減少地方治理壓力，卻會(huì)造成水污染治理的公地悲劇。

我國(guó)目前水污染協(xié)作制度尚不完善、上下游責(zé)任不明確，水污染治理實(shí)踐仍是在“分段治理”，而不是“全域治理”，省際間水污染治理的橫向互動(dòng)不足，不僅加大上下游省際之間的治水矛盾，也會(huì)阻礙水污染流域治理的有效推進(jìn)，與流域一體化的生命共同體理念不相符合。因此，加強(qiáng)省際治水溝通，調(diào)動(dòng)上游省區(qū)市流域治理的積極性十分必要。

2. 落實(shí)治水責(zé)任難度大

將治水責(zé)任強(qiáng)制發(fā)包給地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，解決了由誰(shuí)負(fù)責(zé)治水的環(huán)節(jié)，但是治水過(guò)程中更為關(guān)鍵的是確保治水責(zé)任的真正落實(shí)，即真正實(shí)現(xiàn)治水目的，保護(hù)河流水質(zhì)。水污染的流域治理需要系統(tǒng)性謀劃，尤其是跨區(qū)域河流的邊界污染以及污染轉(zhuǎn)移問(wèn)題等，都對(duì)水污染治理成效的真正實(shí)現(xiàn)提出要求。隨著水污染治理復(fù)雜性的增加，多部門綜合管理的模式被探索發(fā)展，但是會(huì)出現(xiàn)部門之間職責(zé)邊界的模糊化。各部門各自為政，只解決關(guān)乎自身利益的污染問(wèn)題，造成“九龍治水”的現(xiàn)狀，于長(zhǎng)期治水并無(wú)益處。黃河流域自上游、中游到下游地區(qū)呈現(xiàn)階梯形分布的水污染格局，以山西、河南和山東等省的沿黃城市為例，在空間上呈現(xiàn)區(qū)域性連片污染集聚的特點(diǎn)。(22)白璐、孫園園、趙學(xué)濤，等：《黃河流域水污染排放特征及污染集聚格局分析》,《環(huán)境科學(xué)研究》2020年第12期。生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)而設(shè)，但地方政府的不作為使監(jiān)督無(wú)法落實(shí)。同時(shí)在行政區(qū)劃對(duì)河流的分割現(xiàn)狀下，各地方政府之間缺乏利益協(xié)調(diào)和約束機(jī)制，僅關(guān)注自身利益，消極應(yīng)對(duì)治水職責(zé)，流域治理無(wú)法實(shí)現(xiàn)河流全程銜接。在部門內(nèi)部，治水任務(wù)涉及上下級(jí)等多部門之間的協(xié)調(diào)，而上下級(jí)部門在流域治理方面往往呈現(xiàn)出一種松散聯(lián)系。由此，我國(guó)水污染流域治理按照分級(jí)負(fù)責(zé)和屬地管理原則對(duì)流域整體進(jìn)行了分割，形成了自上而下逐級(jí)劃分的由不同層級(jí)的屬地政府負(fù)責(zé)的流域單元。但這種流域管理模式難以適應(yīng)水治理的系統(tǒng)性要求，無(wú)法切實(shí)落實(shí)治水責(zé)任。

(二)水污染總量控制制度缺陷之成因分析

1. 指標(biāo)存在先天的制度缺陷

我國(guó)治水的技術(shù)支撐不足，因此尚未建立起基于水生生態(tài)系統(tǒng)的分區(qū)體系，更未建立能夠體現(xiàn)水生生態(tài)系統(tǒng)健康保障的水質(zhì)基準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)體系(23)柯強(qiáng)、趙靜、王少平，等：《最大日負(fù)荷總量(TMDL)技術(shù)在農(nóng)業(yè)面源污染控制與管理中的應(yīng)用與發(fā)展趨勢(shì)》,《生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報(bào)》2009年第1期。，使得水污染總量控制制度存在先天的制度缺陷。黃河流經(jīng)我國(guó)西、中、東部地區(qū)，環(huán)境分區(qū)管控理念應(yīng)當(dāng)引入水污染總量控制，而生態(tài)系統(tǒng)分區(qū)體系的缺失無(wú)法共享區(qū)域資源。由于水污染控制指標(biāo)的不完全掌握，在處理黃河季節(jié)性降雨引發(fā)的洪澇污染時(shí)，便無(wú)法進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)。季節(jié)性的降水會(huì)影響流域水質(zhì)，枯水期的過(guò)量引水也會(huì)加劇水體污染，而黃河本就生態(tài)脆弱，水污染治理壓力巨大。此外，水污染總量控制制度中水域納污能力的計(jì)算方式并沒(méi)有體現(xiàn)出水域納污能力，計(jì)算方程未納入季節(jié)性降水對(duì)納污能力的影響，致使水污染總量控制制度呈現(xiàn)粗放型控制特點(diǎn)，這種先天的制度缺陷使總量控制制度缺乏公信力和權(quán)威性，無(wú)法有效保護(hù)黃河脆弱的生態(tài)環(huán)境體系。

2. 存在排污口控制項(xiàng)目缺失

我國(guó)水污染總量控制制度缺失排污口控制項(xiàng)目，對(duì)不同的水污染物以及區(qū)域水環(huán)境未實(shí)現(xiàn)差異化管理，加劇排污口復(fù)合性污染。排污口排出的污水來(lái)源不明晰，污水匯入河流對(duì)流域的影響即污染水源與受納水體的響應(yīng)關(guān)系也不明晰。排污口水污染現(xiàn)狀排查制度的缺失，無(wú)法實(shí)現(xiàn)水環(huán)境保護(hù)的及時(shí)性與有效性，系統(tǒng)性的排污口智能監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的尚未建立也加劇了各流域水體治理壓力，無(wú)法及時(shí)根據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行水體污染管控。河流排污口易聚合工業(yè)污染、生活污水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污水等多種污染源，大量植物營(yíng)養(yǎng)物和有毒污染物經(jīng)排污口匯入河流中，會(huì)嚴(yán)重影響河流水質(zhì)，造成水生態(tài)環(huán)境惡化，嚴(yán)重威脅水安全。目前我國(guó)已啟動(dòng)排污口整治試點(diǎn)，如2019年渤海入海排污口整治，2020年長(zhǎng)江、渤海入河入海排污口整治，以及2021年黃河流域排污口的整治排查，但國(guó)家尚未出臺(tái)關(guān)于排污口整治的相關(guān)制度規(guī)范，各地對(duì)本流域入河排污口整改的原則、方法、措施等尺度不一，加大操作難度。(24)陳焰、夏瑞、后?？担骸饵S河上游流域水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及對(duì)策——以湟水河典型流域?yàn)槔?《環(huán)境保護(hù)》2021年第13期。同時(shí)黃河排污口匯集的植物營(yíng)養(yǎng)物、有毒污染物等指標(biāo)未納入核算體系，進(jìn)一步加重黃河流域水污染程度。因此統(tǒng)一的排污口摸排整治制度的缺失，不利于水污染總量控制預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、水污染流域控制制度經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)重點(diǎn)支流防治規(guī)劃監(jiān)測(cè)制度

我國(guó)“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃已正式編制完成重點(diǎn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，實(shí)施流域污染綜合治理，實(shí)施重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃制度。流域上下游各政府部門之間應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、定期商討，建立聯(lián)合監(jiān)測(cè)與執(zhí)法合作模式，加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)與信息共享。規(guī)劃中明確我國(guó)各河流的流域水污染治理任務(wù)，整體規(guī)劃我國(guó)長(zhǎng)江、黃河等水污染流域治理。黃河重點(diǎn)規(guī)劃控制煤化工、石化企業(yè)污染，改善支流水質(zhì)，減少中上游水環(huán)境威脅。

歐盟委員會(huì)在管理萊茵河時(shí)，要求流域管理委員會(huì)或者成員國(guó)在制定流域規(guī)劃時(shí)，要先提交流域特性報(bào)告。報(bào)告內(nèi)容包括水體的物理特性、影響水體的環(huán)境壓力類型，管理規(guī)劃中存在的關(guān)鍵問(wèn)題，實(shí)施措施的經(jīng)濟(jì)評(píng)估等。(25)熊永蘭、張志強(qiáng)、尉永平：《國(guó)際典型流域管理規(guī)劃的新特點(diǎn)及其啟示》,《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2014年第2期。借鑒歐盟對(duì)流域管理的經(jīng)驗(yàn)，我們可以通過(guò)分析黃河流域水資源現(xiàn)狀與水資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，制定黃河流域預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)采取的措施。這種基于黃河流域現(xiàn)狀的調(diào)查研究，可以明確黃河流域管理規(guī)劃的目標(biāo)，對(duì)后續(xù)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)提供數(shù)據(jù)支持。構(gòu)建水污染防治規(guī)劃制度不漏支流以及重點(diǎn)流域單元，對(duì)黃河水污染治理十分重要。

(二)全面推行河長(zhǎng)制保護(hù)黃河水質(zhì)

黃河水資源僅占全國(guó)2%，人均不足全國(guó)25%。但黃河需要供給全國(guó)12%的人口用水和全國(guó)15%耕地的灌溉用水，保障流域內(nèi)超百個(gè)大中城市、縣(市、旗)及能源基地的用水。(26)吳濃娣、劉定湘：《做好黃河流域高質(zhì)量發(fā)展水文章》,《水利發(fā)展研究》2020年第5期。黃河水資源開(kāi)發(fā)利用率已遠(yuǎn)超國(guó)際公認(rèn)的40%生態(tài)警戒線，徑流量的明顯減少加劇水資源供需矛盾。(27)趙良仕、劉思佳、孫才志：《黃河流域水—能源—糧食安全系統(tǒng)的耦合協(xié)調(diào)發(fā)展研究》,《水資源保護(hù)》2021年第1期。人類活動(dòng)對(duì)黃河流域水資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)，不僅加劇水資源緊缺，也進(jìn)一步加重了流域污染。為解決流域治理體制存在的跨部門協(xié)作困難、跨地區(qū)合作困難、跨層級(jí)治理困難的結(jié)構(gòu)性矛盾，河長(zhǎng)制被納入《水污染防治法》中。河長(zhǎng)制根據(jù)各流域單元的屬性在原來(lái)分級(jí)管理和屬地管理的基礎(chǔ)上形成上下對(duì)應(yīng)的黨政領(lǐng)導(dǎo)治水結(jié)構(gòu)，以流域?yàn)閱挝?，將治水?zé)任落實(shí)到地方黨政領(lǐng)導(dǎo)。此外，各河長(zhǎng)還可請(qǐng)求上級(jí)河長(zhǎng)出面進(jìn)行行政協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域合作治理，垂直的首長(zhǎng)責(zé)任鏈條以及考核問(wèn)責(zé)的加強(qiáng)更是實(shí)現(xiàn)了對(duì)流域的層級(jí)控制。(28)曹新富、周建國(guó)：《河長(zhǎng)制何以形成:功能、深層結(jié)構(gòu)與機(jī)制條件》,《中國(guó)人口?偊b資源與環(huán)境》2020年第11期。河長(zhǎng)制的設(shè)計(jì)將河流的水質(zhì)監(jiān)管責(zé)任具體到人，突破傳統(tǒng)思路，充分利用領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威與資源整合治理力量，利于解決黃河水污染治理危機(jī)。

(三)實(shí)施污染物入河入?？偭靠刂浦贫?/h3>

受制于貧乏的自然資源和較弱的環(huán)境承載能力，黃河流域脆弱的生態(tài)環(huán)境導(dǎo)致水資源保障形勢(shì)嚴(yán)峻。黃河發(fā)源于青海省巴顏喀拉山脈、注入山東省渤海，橫貫我國(guó)西、東、中三大戰(zhàn)略區(qū)域，自然條件差距顯著，水資源利用率低，水質(zhì)污染嚴(yán)重，水環(huán)境面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。(29)賈永鋒、趙萌、尚長(zhǎng)健，等：《黃河流域地下水環(huán)境現(xiàn)狀、問(wèn)題與建議》,《環(huán)境保護(hù)》2021年第13期。對(duì)于生態(tài)環(huán)境脆弱的黃河水污染治理，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的引入與實(shí)施十分必要。應(yīng)將水污染總量控制制度進(jìn)一步精細(xì)化，就涉氮、涉磷等嚴(yán)重影響水質(zhì)的排河排海污染物進(jìn)行單獨(dú)的排放總量控制。河北省為強(qiáng)化對(duì)陸源污染的管控進(jìn)而綜合治理渤海，加強(qiáng)了對(duì)涉氮污染物排放的監(jiān)管，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)涉氮重點(diǎn)行業(yè)總氮排放指標(biāo)控制的通知》，貫徹16個(gè)涉氮重點(diǎn)行業(yè)的行業(yè)總氮指標(biāo)排放規(guī)范，監(jiān)測(cè)上報(bào)總氮排放，減少影響海水水質(zhì)的總氮入河入海量。以期實(shí)現(xiàn)入海河流總氮量年均減少3%，入海河流水質(zhì)得到明顯改善的目的。(30)趙耀光：《試行水污染物排?？偭靠刂浦贫群颖辈澈＞C合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)開(kāi)局良好》，http://hebei.hebnews.cn/2020-01/07/content_7655861.htm，2020年1月7日。水質(zhì)監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，河北省13個(gè)國(guó)考入海河流斷面水質(zhì)在2019年均達(dá)到優(yōu)或優(yōu)于水質(zhì)要求，水質(zhì)提升明顯。

五、黃河水污染流域治理法律制度建設(shè)

制度建設(shè)是黨的十九屆四中全會(huì)的突出要求。2021年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》提出促進(jìn)黃河全流域高質(zhì)量發(fā)展。(31)中共中央、國(guó)務(wù)院：《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2021年第30期。治理黃河水污染應(yīng)當(dāng)把握流域控制的中心思想，在流域?qū)用姘l(fā)揮法律協(xié)調(diào)統(tǒng)一的功能。針對(duì)行政區(qū)劃對(duì)流域的分割從而造成黃河水污染呈流域性特征的問(wèn)題，應(yīng)從制度上完善監(jiān)測(cè)管理，排查黃河流域重點(diǎn)污染區(qū)、支流監(jiān)管疏漏區(qū)、不明排污口等影響流域整體治理的污染環(huán)節(jié)，完善制度設(shè)計(jì)加強(qiáng)黃河水污染的流域綜合治理。

(一)完善黃河水污染監(jiān)測(cè)管理制度

1. 聯(lián)席會(huì)議制度消除干支流水質(zhì)差異

對(duì)跨區(qū)域水污染的治理，省際間的合作十分必要。治理好黃河，需要統(tǒng)籌考慮上下游、干支流、左右岸，并兼顧開(kāi)發(fā)與保護(hù)的協(xié)調(diào)以及不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同階段的協(xié)調(diào)。(32)左其亭：《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展研究框架》,《人民黃河》2019年第11期。應(yīng)從流域系統(tǒng)性出發(fā)，召開(kāi)流域水污染防治聯(lián)席會(huì)議，建立黃河水污染聯(lián)防聯(lián)治聯(lián)席會(huì)議制度。水污染治理應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)管控污染源，加強(qiáng)系統(tǒng)性治理，突出聯(lián)動(dòng)治理，形成區(qū)域整體化精細(xì)化協(xié)同管理模式。(33)牛桂敏、郭珉嬡、楊志：《建立水污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制促進(jìn)京津冀水環(huán)境協(xié)同治理》,《環(huán)境保護(hù)》2019年第2期。就黃河流域呈現(xiàn)整體水質(zhì)改善、部分支流污染嚴(yán)重的水污染問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)對(duì)重點(diǎn)支流污染進(jìn)行針對(duì)性研究，加強(qiáng)省際間治水政策的交流，使各區(qū)域的治水政策能夠?qū)崿F(xiàn)有效聯(lián)動(dòng)。關(guān)于黃河水污染的省際協(xié)同治理，目前山東省和河南省簽訂了《黃河流域(豫魯段)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，這是黃河流域首份省際生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。(34)張敏：《政府間行政協(xié)議：黃河流域協(xié)同治理的法制創(chuàng)新》,《寧夏社會(huì)科學(xué)》2022年第2期。而聯(lián)席會(huì)議制度的實(shí)施，不僅加強(qiáng)各省際之間的水污染治理合作，也利于省際間的互相監(jiān)督。尤其受污染嚴(yán)重的下游地區(qū)可就中上游的治理工作提出意見(jiàn)，對(duì)省際間的污染事件調(diào)查處理以及支流水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行流域?qū)Ρ?，分析水污染治理的薄弱環(huán)節(jié)，科學(xué)排查重污染河段的支流污染源?？鐓^(qū)域河流的水污染具有外溢性，有必要突破行政區(qū)劃對(duì)河流的分割管理模式(35)王薇、李月：《跨域生態(tài)環(huán)境治理的府際合作研究——基于京津冀地區(qū)海河治理政策文本的量化分析》,《長(zhǎng)白學(xué)刊》2021年第1期。，面對(duì)黃河脆弱的生態(tài)環(huán)境，水污染防治聯(lián)席會(huì)議制度的建立可以促成跨區(qū)域合作，精細(xì)化監(jiān)督治理支流面源污染，實(shí)現(xiàn)對(duì)黃河支流的監(jiān)測(cè)管理，確?？s小甚至逐漸消除黃河干支流的水質(zhì)差異。

2. 加強(qiáng)黃河水質(zhì)的制度監(jiān)管

(1)水權(quán)交易制度反向監(jiān)管水質(zhì)

水權(quán)交易行為是基于合理界定和分配水資源的使用權(quán)，以市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)在地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間流轉(zhuǎn)水資源使用權(quán)。(36)水利部：《水權(quán)交易管理暫行辦法》,《中華人民共和國(guó)水利部公報(bào)》2016年第2期。進(jìn)行水權(quán)交易需要：(a)水資源產(chǎn)權(quán)明晰(37)李興拼、李蔡明、陳金木，等：《新時(shí)代背景下水權(quán)交易制度發(fā)展探究》,“中國(guó)水利學(xué)會(huì)2021學(xué)術(shù)年會(huì)”論文(第五分冊(cè))，北京，2021年10月，第366-369頁(yè)。；(b)水權(quán)所有者愿意通過(guò)市場(chǎng)交易出讓部分或全部水權(quán)；(c)市場(chǎng)交易的水權(quán)必須安全清潔。黃河流域水權(quán)交易設(shè)計(jì)可以根據(jù)黃河生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性來(lái)區(qū)分黃河上中下游的生態(tài)差異與生態(tài)特點(diǎn)，綜合考慮黃河上游的水源涵養(yǎng)功能、中游的水土保持功能以及黃河下游的生態(tài)保護(hù)功能，設(shè)計(jì)服務(wù)于黃河流域生態(tài)功能的水權(quán)交易，將黃河流域的水權(quán)交易作為水質(zhì)監(jiān)管的重要手段。水質(zhì)與水量是不可分割的水資源的基本屬性，水權(quán)交易綜合考慮水質(zhì)與水量，有助于配置資源、穩(wěn)定水質(zhì)。在黃河流域探索將節(jié)約或節(jié)余水權(quán)通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行二次配置，既彰顯了黃河流域水資源的剛性約束紅線，又實(shí)現(xiàn)了用水集約化目標(biāo)，能夠有效助推黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。(38)石玉波、王寅、鄧延利：《培育黃河流域水權(quán)交易市場(chǎng)助力生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展》,《水利發(fā)展研究》2021年第2期。上中游對(duì)黃河地表水的大量消耗加劇下游用水緊張，通過(guò)開(kāi)發(fā)實(shí)施黃河上中下游地區(qū)間的水權(quán)交易制度，下游用水戶可在交易中實(shí)現(xiàn)對(duì)上中游水質(zhì)的反向監(jiān)管，減少污染水體向下游的輸送量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)整手段對(duì)黃河水質(zhì)的反向監(jiān)測(cè)與管理。

(2)完善河長(zhǎng)制中水?dāng)嗝嬷卫沓尚У目己?/p>

河長(zhǎng)制的制度創(chuàng)新有利于發(fā)展健康河湖，持續(xù)開(kāi)發(fā)河湖功能。河長(zhǎng)制重點(diǎn)關(guān)注河湖治理保護(hù)的效率和效果，真正改善河湖面貌，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。(39)王冠軍、劉卓、郎勱賢，等：《河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制成效評(píng)價(jià)及思考》,《中國(guó)水利》2021年第2期。具體到黃河水污染的復(fù)合性，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格河長(zhǎng)制中的考核責(zé)任，對(duì)水?dāng)嗝姹O(jiān)測(cè)水質(zhì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行分區(qū)分類劃分后，根據(jù)不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)被監(jiān)測(cè)水?dāng)嗝孢M(jìn)行責(zé)任認(rèn)定。中央層面與地方層面的評(píng)價(jià)工作應(yīng)當(dāng)在一個(gè)體系內(nèi)進(jìn)行，突出治理效果與效率評(píng)價(jià)，就河長(zhǎng)制實(shí)施前后的河湖面貌改善情況進(jìn)行對(duì)比，完善河長(zhǎng)制成效評(píng)價(jià)機(jī)制。首先，完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，修訂制定河道治理、水域岸線保護(hù)利用以及采砂管理等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使河長(zhǎng)制監(jiān)測(cè)考核項(xiàng)目有對(duì)應(yīng)指標(biāo)可循。其次，加強(qiáng)河湖空間管控，強(qiáng)化岸線分區(qū)管控規(guī)劃與河道采砂管理規(guī)劃，強(qiáng)化黃河下游規(guī)劃約束。最后，加快監(jiān)測(cè)平臺(tái)聯(lián)動(dòng)，結(jié)合社會(huì)監(jiān)督平臺(tái)與預(yù)警監(jiān)測(cè)平臺(tái)，構(gòu)建黃河全流域監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。沿黃各省可以通過(guò)完善水污染治理成效評(píng)價(jià)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)黃河水質(zhì)的有效監(jiān)管。

(二)完善黃河水污染總量控制制度

1. 設(shè)計(jì)季節(jié)性項(xiàng)目控制指標(biāo)

應(yīng)當(dāng)根據(jù)黃河當(dāng)前水污染現(xiàn)狀以及黃河流域自然因素的特點(diǎn)，有針對(duì)性地將耗氧污染物和營(yíng)養(yǎng)鹽作為水污染總量的重點(diǎn)控制項(xiàng)目，并就季節(jié)性降水期制定動(dòng)態(tài)控制指標(biāo)。對(duì)黃河污染仍比較嚴(yán)重的重點(diǎn)支流等流域，除有毒污染物外，還應(yīng)研究石油類、放射性、酸堿鹽無(wú)機(jī)物等的污染性狀，將合適的特征污染物納入水污染總量控制項(xiàng)目。對(duì)受季風(fēng)氣候影響明顯的流域，應(yīng)當(dāng)將控制項(xiàng)目的指標(biāo)進(jìn)行季節(jié)性劃分，降水期要制定更為嚴(yán)格的控制指標(biāo)。同時(shí)，針對(duì)我國(guó)黃河中游大量結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)鏈布局的現(xiàn)狀，應(yīng)就該流域段河流水體的氨氮污染問(wèn)題進(jìn)行針對(duì)性控制。系統(tǒng)出臺(tái)河流水體氨氮污染治理的相應(yīng)法規(guī)以及政策，主控黃河水污染的氨氮指標(biāo)，建立流域?qū)用娴陌钡刂茦?biāo)準(zhǔn)，高度重視河流水體的氨氮污染問(wèn)題，減少氨氮污染水體的跨域轉(zhuǎn)移。因此，建議在《中國(guó)黃河保護(hù)法(草案)》的修改過(guò)程中，將特定污染物的排放總量控制納入其中，在水污染物總量控制的選擇對(duì)象方面宜選用氨氮、總磷等作為重點(diǎn)控制項(xiàng)目，并且由于黃河流域生態(tài)環(huán)境差異明顯，不同流域之間的水文水動(dòng)力差異明顯，應(yīng)允許水污染總量控制項(xiàng)目在流域間以及季風(fēng)期與非季風(fēng)期間存在一定的差異。

2. 設(shè)置黃河排污口管理制度

黃河流域分布有眾多排污口，各省已積極響應(yīng)號(hào)召就本地區(qū)的排污口進(jìn)行排查，但因缺乏統(tǒng)一的排查標(biāo)準(zhǔn)，各地對(duì)本流域入河排污口整改的原則、方法、措施等尺度不一，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)黃河水污染的協(xié)調(diào)統(tǒng)一治理。實(shí)證分析證明政策對(duì)水質(zhì)的影響差異顯著。(40)曹春暉：《黃河中上游流域水質(zhì)環(huán)境影響因素分析研究》,《科技創(chuàng)新與應(yīng)用》2019年第25期。因此應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)地方政府已有的排污口治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置黃河流域排污口整治管理制度，合理引導(dǎo)黃河水污染的治理。

(1)排污口整治責(zé)任清單

為解決黃河流域排污口眾多且排污成因多樣的難題，要依托智慧黃河的建設(shè)，制定排污口管理責(zé)任清單。圍繞流域水利信息化監(jiān)測(cè)感知、網(wǎng)絡(luò)傳輸、數(shù)據(jù)資源、智能應(yīng)用方面的突出短板，構(gòu)建涵蓋黃河保護(hù)治理全要素的、時(shí)空密度適用的、空天地一體的智能感知網(wǎng)，依托水文水資源、水災(zāi)害、水利工程、水生態(tài)等監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和自然資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等共享數(shù)據(jù)，打造同步仿真運(yùn)行的數(shù)字孿生流域，建設(shè)流域大數(shù)據(jù)中心。(41)汪安南：《深入推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略努力譜寫水利高質(zhì)量發(fā)展的黃河篇章》,《人民黃河》2021年第9期。同時(shí)在責(zé)任清單中明確黃河流域排污口整治的時(shí)間表、路線圖、責(zé)任單位、責(zé)任人及整治要求，分解落實(shí)到具體單位和部門，各單位和部門要按照清單的要求編制本部門的具體實(shí)施方案，提出自己所負(fù)責(zé)排污口的整治目標(biāo)和具體措施，整治效果以及措施的成效由智能監(jiān)控系統(tǒng)進(jìn)行反饋，實(shí)現(xiàn)黃河流域排污口的治理效果的智能監(jiān)督與責(zé)任到人的治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黃河水污染的現(xiàn)代化治理。

(2)排污口整治銷號(hào)制度

黃河流域?qū)嵭猩鷳B(tài)流量差異化管理制度，綜合考慮水資源開(kāi)發(fā)中的人工干預(yù)對(duì)流域水循環(huán)、水文規(guī)律的影響，結(jié)合地方的自然、社會(huì)條件，量化不同區(qū)域的生態(tài)流量目標(biāo)以及水資源需求，實(shí)現(xiàn)對(duì)河流上中下游水資源的精準(zhǔn)管控，對(duì)河流進(jìn)行分區(qū)分類的差異化管理。而黃河流域的排污口整治工作則需要在了解生態(tài)流量差異化的基礎(chǔ)上，排查黃河全流域的排污口，掌握黃河流域的排污狀況，了解污水來(lái)源，及時(shí)識(shí)別排污量大、水質(zhì)差、環(huán)境影響較大的排污口及排污問(wèn)題，通過(guò)排污口的溯源工作厘清污染責(zé)任人。實(shí)行排污口整治銷號(hào)制度，是黃河流域水污染監(jiān)測(cè)管理制度的一部分，將排污口排查情形整理在冊(cè)，并在治理完成后進(jìn)行排污口銷號(hào)，能夠?qū)S河流域的排污口進(jìn)行精準(zhǔn)管理與有效監(jiān)督，整治不明排污口以改善流域的生態(tài)環(huán)境，維持河流的生物多樣性，維護(hù)河流的生態(tài)空間。

六、結(jié)語(yǔ)

完善黃河水污染治理法律制度體系，要破解現(xiàn)有水污染治理制度中的實(shí)施障礙，結(jié)合黃河水污染特性，構(gòu)建適應(yīng)黃河特色的現(xiàn)代化流域水治理體系。健全黃河水污染治理法治體系，補(bǔ)足水質(zhì)監(jiān)測(cè)與污染總量控制環(huán)節(jié)，積極推進(jìn)《中國(guó)黃河保護(hù)法(草案)》的修改完善。以河湖長(zhǎng)制為平臺(tái)，加強(qiáng)流域與省區(qū)協(xié)作，以聯(lián)席會(huì)議等突破行政區(qū)劃限制的方式，實(shí)現(xiàn)水污染治理多重監(jiān)督。同時(shí)，在把握好黃河保護(hù)治理原則的前提下，鼓勵(lì)基層單位運(yùn)用改革辦法、市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)工作，加強(qiáng)對(duì)黃河流域水權(quán)交易的政策研究，全面深化水價(jià)改革，為黃河水污染治理取得成效提供多重制度保障。以共抓大保護(hù)協(xié)調(diào)大治理的理念指引分析黃河保護(hù)存在的制度障礙，建設(shè)促進(jìn)上下游省際互動(dòng)、干支流流域互濟(jì)，形成區(qū)域協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動(dòng)、多主體參與的全域治理新機(jī)制，有效推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。