劉 潔, 成一農(nóng)

(云南大學(xué) 歷史地理研究所，云南 昆明 650091)

對(duì)于漢代“刺史”和“州牧”之間的關(guān)系，顧頡剛先生指出：“刺史本是監(jiān)察官，但在漢成帝綏和元年‘罷刺史，置州牧’后，州牧成為了正式的行政長官，州也就成了最高的行政區(qū)域?！盵1]顧頡剛的這一觀點(diǎn)被后來的研究者所繼承，并成為目前學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)。嚴(yán)耕望先生認(rèn)為：“兩漢之際的‘州’是地方行政單位，而州牧為地方最高行政官。”[2]283周振鶴先生亦指出：“‘刺’是監(jiān)察，‘牧’是牧民，性質(zhì)截然不同。在時(shí)而稱作刺史，時(shí)而改為州牧的這一過程中，刺史的地方官化越來越顯著?！盵3]與上述觀點(diǎn)不同，李曉杰先生則認(rèn)為：“東漢政區(qū)秉承西漢舊制，大部分時(shí)間內(nèi)依然推行郡(國)縣二級(jí)制，只是到了東漢末年，才出現(xiàn)州—郡—縣三級(jí)制。”[4]即在李曉杰看來，東漢初年的“州牧”并不是地方官，這時(shí)的“州”也不是郡縣之上的一級(jí)高層政區(qū)。除此之外，曹旭東先生將這時(shí)的“州牧”細(xì)分成了“割據(jù)歸附型、軍區(qū)轉(zhuǎn)化型和內(nèi)地型”[5]21-25等三種類型(1)第一種為“割據(jù)歸附型”(如涼州牧竇融、交州牧鄧讓)；第二種為“軍區(qū)轉(zhuǎn)化型”(如益州牧岑彭、并州牧郭伋、幽州牧朱浮)；第三種為“內(nèi)地型”(如揚(yáng)州牧歐陽歙、兗州牧鮑永)。。

在這些研究的基礎(chǔ)上，筆者試圖在具體問題上進(jìn)一步深入，并對(duì)“州牧是地方官”的看法進(jìn)行反思。本文將光武帝“建武元年(25)到十八年(42)”作為研究時(shí)段，以“州牧制”作為研究對(duì)象，以期深化我們對(duì)于光武帝時(shí)期“州牧制”的認(rèn)識(shí)。值得注意的是，建武元年(25)到十二年(36)的“州牧制”只是在光武帝控制的區(qū)域內(nèi)推行，在建武十二年(36)劉秀完成統(tǒng)一之后，建武十二年(36)到十八年(42)“州牧制”的實(shí)施才具有全國性。

一、州牧之性質(zhì)

以往的主流觀點(diǎn)認(rèn)為“州牧是地方官”，但這種看法似乎忽視了“州牧”所具有的“中央”性質(zhì)。在筆者看來，光武帝時(shí)期的“州牧”是中央政權(quán)外派到地方的官員，同時(shí)兼具中央和地方雙重性質(zhì)。這正如白鋼先生所指出的：“中央派出機(jī)構(gòu)逐步地方政權(quán)化，這是中國傳統(tǒng)政治體制運(yùn)行機(jī)制的一大特點(diǎn)?！盵6]

在劉秀尚未稱帝之前，更始政權(quán)派遣他“持節(jié)”去鎮(zhèn)撫河北，并讓他以破虜將軍的身份行“大司馬事”，劉玄更是授予他極大的權(quán)力，即如“州牧行部事”?！逗鬂h書·光武帝紀(jì)》(以下簡(jiǎn)稱《光武帝紀(jì)》)：“及更始至洛陽，乃遣光武以破虜將軍行大司馬事。十月，持節(jié)北度(渡)河，鎮(zhèn)慰州郡。所到部縣，輒見二千石、長吏、三老、官屬，下至佐史，考察黜陟，如州牧行部事?！盵7]10在兩漢時(shí)期，皇帝的使臣奉命出巡地方，一般都會(huì)“持節(jié)”(手持符節(jié))作為憑證，如西漢交阯刺史持節(jié)治蒼梧?！稘h書·地理志》顏師古引《胡廣記》注云:“漢既定南越之地,置交阯刺史,別于諸州,令持節(jié)治蒼梧,分雍州置朔方刺史?！盵8]廖伯源先生認(rèn)為：“漢代之節(jié)為皇帝之使者所專用，可以無疑。”[9]185雖然此時(shí)的劉秀并不是“州牧”身份，但還是可以推測(cè)出如下結(jié)論：“兩漢之際的‘州牧’是中央派出到地方的官員，以‘持節(jié)’的方式代表中央去安撫地方。”

光武帝時(shí)期的“州牧”是中央派到地方的官員，即以“皇帝之使者”的身份行事，而這一“使官”的性質(zhì)表現(xiàn)在以下諸多方面。在祭祀上，州牧作為“使官”，在州治所有“社”而無“稷”，這跟“洛陽立太社稷”和“郡縣置社稷”形成鮮明的差異。《續(xù)漢書·祭祀志》：“建武二年，立太社稷于洛陽，在宗廟之右，方壇，無屋，有墻門而已?！薄翱たh置社稷，太守、令、長侍祠，牲用羊豕。唯州所治有社無稷，以其使官。古者師行平有載社主，不載稷也?！盵7]3200在人事任免上，州牧擁有較大的自主權(quán)，可以“各實(shí)所部，省減吏員”[7]49，而并不需要像“縣國”一樣向“大司徒、大司空”二府報(bào)備。《光武帝紀(jì)》：“今百姓遭難，戶口耗少，而縣官吏職所置尚繁，其令司隸、州牧各實(shí)所部，省減吏員?？h國不足置長吏可并合者，上大司徒、大司空二府?！盵7]49

進(jìn)一步來看，光武帝似乎是有意將“較大的人事權(quán)”下放給“州牧”，這在建武六年(30)引起了朱浮(曾任冀州牧，時(shí)為執(zhí)金吾)的激烈批評(píng)。朱浮認(rèn)為即便是二千石的官員不能勝任職位，工作出現(xiàn)了很大的差錯(cuò)，也不應(yīng)將這種“罷黜權(quán)”交給州牧，而應(yīng)該交由中央的“三公”負(fù)責(zé)。《后漢書·朱浮傳》：“舊制，州牧奏二千石長吏不任位者，事皆先下三公，三公遣掾史案驗(yàn)，然后黜退。帝時(shí)用明察，不復(fù)委任三府，而權(quán)歸刺舉之吏?！盵7]1143注曰:“刺舉即州牧也?！盵7]1144對(duì)此，勞干先生認(rèn)為：“這只是重用刺史牽制太守，并非要以刺史的權(quán)代替太守?！盵10]勞干的觀點(diǎn)符合事實(shí)，只不過誤將“州牧”當(dāng)成“刺史”。

朱浮還向光武帝指出：“竊見陛下疾往者上威不行，不專國命，即位以來，不用舊典，信賴舉之官，黜鼎輔之任，至于有所劾奏，便加免退，復(fù)案不關(guān)三府，罪譴不蒙澄察。陛下以使者為腹心，而使者以從事為耳目，是為尚書之平，決于百石之吏，故群下苛刻，各自為能?！盵7]1143注曰：“使者,刺史也?！独m(xù)漢志》曰：‘每州有從事, 秩百石。耳目謂令采察也。平謂平?jīng)Q也?！盵7]1144在朱浮的奏疏中，將“州牧”定義為“使者”，這與筆者對(duì)于“州牧”的性質(zhì)判斷一致，即中央派到地方的官員。廖伯源先生認(rèn)為：“使者轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｂ毷拐咴俎D(zhuǎn)變?yōu)檎街姓賳T，在漢代幾乎完成轉(zhuǎn)變之全程者，刺史為一佳例?！盵9]329以此而論，這時(shí)的“州牧”顯然并未完全轉(zhuǎn)化成地方行政長官。而在建武六年，地方上是“州牧”而并非“刺史”，所以應(yīng)將注釋改為“使者,州牧也”，此處的“百石之吏”則是指“州牧之從事”。

光武帝建武十一年(35)，“州牧制”發(fā)生了一些改變。在建武十一年前，州牧每年年底都要去京師“奏事”，這跟西漢時(shí)期的“刺史”并無差別，從中亦可以反映出此時(shí)“州牧”的性質(zhì)。但在建武十一年以后，州牧每年只需派“計(jì)吏”到京師去匯報(bào)有關(guān)情況?！豆馕涞奂o(jì)》：“(建武十一年)是歲，省朔方牧，并并州。初斷州牧自還奏事?！弊⒃唬骸啊肚皶芬袅x曰‘刺史每歲盡則入奏事京師’,今斷之?！盵7]58《續(xù)漢書·百官志》亦云:“諸州常以八月巡行所部郡國,錄囚徒,考殿最。初歲盡詣京都奏事,中興但因計(jì)吏?！盵7]3617胡廣曰:“不復(fù)自詣京師,其所道皆如舊典。”[7]3619建武十一年，光武帝“初斷州牧自還奏事”，自此之后，州牧的中央性質(zhì)有所弱化，但地方官化卻有所加強(qiáng)。

除此之外，在兩漢之際，州牧和太守之間并沒有明確的隸屬關(guān)系。公孫述曾以“蜀郡太守兼益州牧印綬”[7]534，而劉秀亦“詔彭(岑彭)守益州牧，所下郡，輒行太守事”[7]661。因此，不能將這時(shí)的“州”看成是一級(jí)政區(qū)，也不能將“州牧”完全定性為“地方官”。盡管“州牧”確實(shí)帶有濃厚的“地方”色彩，但究其根本，“州牧”是中央派到地方的官員，而建武十八年前的“州牧”也只是光武帝在戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)下的臨時(shí)設(shè)置。

二、州牧之作用

在不同的情形之下，東漢政權(quán)對(duì)于各個(gè)州牧的控制力度不一，這正如曹旭東先生所細(xì)分的“三種類型的州牧”[5]21-25。但這個(gè)時(shí)期的“州牧”基本上都能起到“拱衛(wèi)中央”和“鎮(zhèn)撫地方”的雙重作用，只是這種雙重作用辯證統(tǒng)一，本文也很難將二者完全區(qū)別開來。嚴(yán)耕望先生認(rèn)為：“莽末之亂，中原鼎沸，軍旅馳驅(qū)，故光武中興之初，仍因舊制置州牧以利軍事之控制。”[2]284由此可見，在戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)下，“州牧制”適應(yīng)了光武帝統(tǒng)一戰(zhàn)爭(zhēng)的需要。

光武帝時(shí)期的“州牧”對(duì)于拱衛(wèi)中央起到了不可忽視的作用，以下分別舉出三例以作說明。

第一例是并州牧郭伋。為了遏制和打擊盧芳，光武帝特意調(diào)任郭伋為并州牧，“(十一年)帝以盧芳據(jù)北土，乃調(diào)伋為并州牧”[7]1092。在朝中大臣紛紛舉薦郭伋擔(dān)任大司空時(shí)，光武帝為了北方邊境的穩(wěn)定考慮，并沒有采用群臣的建議?！栋思液鬂h書輯注》：“時(shí)人多舉伋可大用，上以并州部邊，匈奴未服，欲使鎮(zhèn)撫，故久不遷也。”[11]378事實(shí)證明，光武帝此舉十分高明，“伋牧朔藩”[7]1115，最終促使盧芳不得不逃亡匈奴?！逗鬂h書·郭伋傳》有：“是時(shí)朝廷多舉伋可為大司空，帝以并部尚有盧芳之儆，且匈奴未安，欲使久于其事，故不召。伋知盧芳夙賊，難卒以力制，常嚴(yán)烽候，明購賞，以結(jié)寇心。芳將隋昱遂謀脅芳降伋，芳乃亡入匈奴?！盵7]1093

第二例是涼州牧竇融，新莽滅亡后，竇融一度割據(jù)河西，后歸附東漢政權(quán)，被光武帝封為“涼州牧”。在歸順劉秀之后，“融乃與五郡太守共砥厲兵馬，上疏請(qǐng)師期”[7]802，并表示可以從中協(xié)助光武帝征討隗囂。當(dāng)光武帝親征隗囂時(shí)，竇融親率五郡太守，統(tǒng)領(lǐng)數(shù)萬步騎配合其征伐，為這次的軍事行動(dòng)做出了極大的貢獻(xiàn)?！逗鬂h書·竇融傳》：“八年夏，車駕西征隗囂，融率五郡太守及羌虜小月氏等步騎數(shù)萬，輜重五千余兩(輛)，與大軍會(huì)高平第一?！盵7]805-806趙國華先生指出：“劉秀經(jīng)略西北的成功，得力于一打一拉的戰(zhàn)略方針，而且竇融對(duì)于隗囂的成敗可謂舉足輕重。”[12]劉秀對(duì)竇融的兩處評(píng)價(jià)集中反映了州牧對(duì)于拱衛(wèi)中央和鎮(zhèn)撫地方的雙重作用，“勞鎮(zhèn)守邊五郡，兵馬精強(qiáng)，倉庫有蓄，民庶殷富，外則折挫羌胡，內(nèi)則百姓蒙福”[7]799。《東觀漢記·竇融傳》亦有：“執(zhí)志忠孝，扶微救危，仇疾反虜隗囂，率厲五郡精兵，羌胡畢集，兵不血刃，而虜土崩瓦解，功既大矣。”[13]417

第三例是交阯牧鄧讓，在建武五年(29)，交阯牧鄧讓和其下的七郡太守向光武帝遣使奉貢，甚至有的太守還讓自己的兒子率軍協(xié)助岑彭征伐。《光武帝紀(jì)》：“交阯牧鄧讓率七郡太守遣使奉貢。”[7]41如果說“遣使奉貢”只是形式上的“臣服中央”，但“將兵助彭征伐”卻是“拱衛(wèi)中央”的具體表現(xiàn)?！栋思液鬂h書輯注》：“時(shí)岑彭屯兵津鄉(xiāng)，移檄江南，班行詔命。桂陽太守張隆遣使貢獻(xiàn)，且命子將兵助征伐。”[11]340《后漢書·岑彭傳》記載得更為詳細(xì)：“初，彭與交阯牧鄧讓厚善，與讓書陳國家威德，又遣偏將軍屈充移檄江南，班行詔命。于是讓與江夏太守侯登、武陵太守王堂、長沙相韓福、桂陽太守張隆、零陵太守田翕、蒼梧太守杜穆、交阯太守錫光等，相率遣使貢獻(xiàn)，悉封為列侯?；蚯沧訉⒈碚鞣ァＲ独m(xù)漢書》注曰：‘張隆遣子曄將兵詣彭助征伐，上以曄為率義侯’不總遣子，故言或。”[7]659

另外，光武帝劉秀似乎是有意擴(kuò)大州牧的權(quán)力，比如在“人事權(quán)”這一方面就表現(xiàn)的較為明顯(詳見上文)。除了地方上的“人事權(quán)”之外，“州牧”還擁有向中央舉薦人才的權(quán)力，如崔篆就曾被幽州牧舉薦為賢良?！逗鬂h書· 崔篆傳》：“建武初，朝廷多薦言之者，幽州刺史又舉篆賢良?！盵7]1705與之相佐證，《光武帝紀(jì)》亦記載有“(七年)公、卿、司隸、州牧舉賢良、方正各一人，遣詣公車，朕將覽試焉”[7]52。此時(shí)為東漢初年，《后漢書·崔篆傳》與本紀(jì)相沖突，當(dāng)以“本紀(jì)”為準(zhǔn)，故而應(yīng)將“幽州刺史”改為“幽州牧”。

除了“拱衛(wèi)中央”之外，“州牧”還起到了“鎮(zhèn)撫地方”的作用。如揚(yáng)州牧鮑永和益州牧岑彭，試析如下?！版?zhèn)撫地方”應(yīng)是光武帝調(diào)任鮑永任“揚(yáng)州牧”的本意，當(dāng)時(shí)正值“南土尚多寇暴”，而鮑永則通過“誅強(qiáng)橫而鎮(zhèn)撫其余”的方式使“百姓安之”。《后漢書·鮑永傳》：“帝嘉其略，封為關(guān)內(nèi)侯，遷揚(yáng)州牧。時(shí)南土尚多寇暴，永以吏人痍傷之后，乃緩其銜轡，示誅強(qiáng)橫而鎮(zhèn)撫其余，百姓安之。注曰：‘銜轡，喻法律以控御人也?！盵7]1019

而岑彭亦曾被光武帝封為“益州牧”，這應(yīng)該和他在征伐中的優(yōu)異表現(xiàn)密切相關(guān)。岑彭在指揮軍隊(duì)征戰(zhàn)的過程中，“令軍中無得虜掠”，又不受百姓用來勞軍的牛和酒，最終使得“百姓皆大喜悅，爭(zhēng)開門降”。《后漢書·岑彭傳》：“彭上劉隆為南郡太守，自率臧宮、劉歆長驅(qū)入江關(guān)，令軍中無得虜掠。所過，百姓皆奉牛酒迎勞。彭見諸耆老，為言大漢哀愍巴蜀久見虜役，故興師遠(yuǎn)伐，以討有罪，為人除害。讓不受其牛酒。百姓皆大喜悅，爭(zhēng)開門降。詔彭守益州牧，所下郡，輒行太守事?！盵7]661這種“不戰(zhàn)而屈人之兵”的效果達(dá)到了光武帝的預(yù)期，同時(shí)他自己也親身實(shí)踐過。劉秀曾以“如州牧行部事”，在出使河北后，“輒平遣囚徒，除王莽苛政，復(fù)漢官名。吏人喜悅，爭(zhēng)持牛、酒迎勞”[7]10。

與岑彭形成鮮明對(duì)比的是吳漢，當(dāng)岑彭遇刺身亡后，由吳漢兼領(lǐng)其軍，但吳漢卻在攻破成都后大開殺戒，此舉讓光武帝聞之大怒，這或許可以為上述觀點(diǎn)提供佐證?！逗鬂h書·公孫述傳》：“明旦，岑降吳漢。乃夷述妻子，盡滅公孫氏，并族延岑。遂放兵大掠，焚述宮室。帝聞之怒，以譴漢。”[7]543綜上，“東漢之初因平定叛亂的需要，所以光武帝承新莽位尊權(quán)重的州牧制而不改”[14]。從這個(gè)意義上說，在統(tǒng)一戰(zhàn)爭(zhēng)的進(jìn)程中，“州牧”的設(shè)置加快了東漢王朝平定其他割據(jù)政權(quán)的進(jìn)程。

三、對(duì)“罷州牧”時(shí)間的探討

建武十二年(36)，光武帝在平定巴蜀后完成了統(tǒng)一，到建武十三年(37)，大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)已經(jīng)結(jié)束，東漢政權(quán)進(jìn)入休養(yǎng)生息的階段?！豆馕涞奂o(jì)》：“(建武十二年)冬十一月戊寅，吳漢、臧宮與公孫述戰(zhàn)于成都，大破之。述被創(chuàng)，夜死。辛巳，吳漢屠成都，夷述宗族及延岑等?！盵7]59“(建武十三年)時(shí)兵革既息，天下少事，文書調(diào)役，務(wù)從簡(jiǎn)寡，至乃十存一焉。”[7]62但直到建武十八年，東漢王朝才“罷州牧，置刺史”[7]70?！稏|觀漢記·百官表》亦有：“州牧刺史，漢舊官，建元元年復(fù)置牧，十八年改為刺史，督二千石?！盵13]143

對(duì)于建武十八年的“罷州牧，置刺史”，以往的學(xué)者側(cè)重于考察“置刺史”后產(chǎn)生的影響，如汪清先生認(rèn)為：“這標(biāo)志著東漢從‘州牧制’進(jìn)入了以監(jiān)察為主的‘刺史制’時(shí)代?！盵15]但如果換個(gè)方式思考，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)問題，為什么建武十二年完成統(tǒng)一，但要直到十八年才“罷州牧，置刺史”？這中間大概五六年的時(shí)間，是什么促使光武帝在這個(gè)時(shí)間段仍然保留“州牧制”？

這個(gè)答案或許正如臧知非先生所言，“東漢雖然完成統(tǒng)一，但這時(shí)的統(tǒng)一遠(yuǎn)未穩(wěn)固，且中央統(tǒng)治權(quán)威尚未樹立”[16]96-99，故而東漢政權(quán)依舊需要州牧發(fā)揮其“拱衛(wèi)中央”和“鎮(zhèn)撫地方”的雙重作用。如果此時(shí)貿(mào)然變更“州牧制”可能會(huì)使局面惡化，等到國家安穩(wěn)之后，光武帝才有可能騰出手來將“州牧”改成權(quán)力稍弱且側(cè)重于監(jiān)察的“刺史”。但從始至終，“州牧制”的存在一直是光武帝心頭的一根刺，這不僅是因?yàn)椤爸菽痢睓?quán)力極大，而且也跟劉秀對(duì)臣下頗為不信任有關(guān)。廖伯源先生指出：“光武帝加強(qiáng)監(jiān)軍制度及以人質(zhì)之手段控制麾下將領(lǐng)，都顯示其性格之猜忌?！盵17]

建武十二年，東漢王朝雖然完成了統(tǒng)一，但地方上還是存在很多不安定的因素。具體來說，有兩件讓光武帝非常頭痛的事情，這就迫使“謹(jǐn)厚”(2)《后漢書》：“及見光武絳衣大冠，皆驚曰：‘謹(jǐn)厚者亦復(fù)為之’，乃稍自安”，出自《后漢書》卷1《光武帝紀(jì)》，第3頁。當(dāng)劉秀成為皇帝后，“時(shí)宗室諸母因酣悅，相與語曰：‘文叔少時(shí)謹(jǐn)信，與人不款曲，唯直柔耳。今乃能如此！’”，出自《后漢書》卷1《光武帝紀(jì)》，第68頁。的劉秀不得不暫時(shí)保留“州牧制”。廖伯源先生亦認(rèn)為：“光武之性格務(wù)實(shí)，少冒險(xiǎn)進(jìn)取之雄心，為人謙和守成。”[18]擺在劉秀面前的第一個(gè)難題是由“度田事件”引發(fā)的“民變”。建武十五年(39)，“詔下州郡檢核墾田頃畝及戶口年紀(jì)，又考實(shí)二千石長吏阿枉不平者”[7]66，但這件事情最終卻演化到了“豪族大姓紛紛反抗，各處盜賊涌現(xiàn)”的局面?！豆馕涞奂o(jì)》：“(十六年)秋九月，河南尹張伋及諸郡守十余人，坐度田不實(shí)，皆下獄死。郡國大姓及兵長、群盜處處并起，攻劫在所，害殺長吏。郡縣追討，到則解散，去復(fù)屯結(jié)。青、徐、幽、冀四州尤甚?！盵7]66-67據(jù)臧知非先生的研究：“最終的結(jié)果是光武帝嚴(yán)格推行了‘度田令’，借此整頓了社會(huì)秩序，有效地穩(wěn)定了東漢初年的政局?！盵16]96-99

第二個(gè)難題是東漢王朝的統(tǒng)治權(quán)威尚未完全樹立，地方的離心傾向依然存在。蜀地雖于建武十二年即被平定，但在之后一直不穩(wěn)定。作為平定蜀地的大司馬吳漢，在滅掉公孫述政權(quán)之后，似乎就已經(jīng)意識(shí)到了蜀地有著潛在的動(dòng)亂因素。故而在平蜀之后不久，他多次上書請(qǐng)求在巴蜀封皇子以鎮(zhèn)之。對(duì)于這一請(qǐng)求，最終在建武十五年三月，光武帝下詔群臣商議此事?！豆馕涞奂o(jì)》：“初，巴蜀既平，大司馬吳漢上書請(qǐng)封皇子，不許，重奏連歲。(十五年)三月，乃詔群臣議。”[7]64從“重奏連歲”可以得知：在連續(xù)的好幾年之內(nèi)，吳漢多次上書陳述此事。而從十五年倒推兩三年，即光武帝初定天下后不久。

這種擔(dān)憂并非沒有道理，在建武十八年二月，“蜀郡守將史歆叛，遣大司馬吳漢率二將軍討之，圍成都”[7]69。同年七月，“吳漢拔成都，斬史歆等。壬戌，赦益州所部殊死已下”[7]70，這正是當(dāng)時(shí)地方不穩(wěn)定的一個(gè)集中體現(xiàn)?！逗鬂h書·吳漢傳》亦有：“十八年，蜀郡守將史歆反于成都，自稱大司馬，攻太守張穆，穆逾城走廣都，歆遂移檄郡縣，而宕渠楊偉、朐徐容等，起兵各數(shù)千人以應(yīng)之?！盵7]683除蜀地之外，其他地區(qū)也不安定，如建武十四年(38)，“會(huì)稽大疫”[7]64，這在醫(yī)療衛(wèi)生不發(fā)達(dá)的漢代，無疑會(huì)對(duì)地方的穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。在建武十六年(40)，交阯地區(qū)的征側(cè)、征貳舉兵反叛，一度攻克六十余座城池，后被伏波將軍馬援所平定。《光武帝紀(jì)》：“十六年春二月，交阯女子征側(cè)反，略有城邑。”[7]66

但全國局面似乎在建武十七年(41)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，這標(biāo)志著東漢王朝在總體上已趨于平穩(wěn)。這一年，有“五鳳凰見于潁川之郟縣”[7]69，史書上也留下了“道不拾遺”的記載?？v觀諸家《后漢書》和《東觀漢記》，這是建武時(shí)期首次出現(xiàn)形容“治世景象”的文字?！稏|觀漢記》：“(十七年)鳳皇至，高八九尺，毛羽五彩，集潁川,群鳥并從,蓋地?cái)?shù)頃,留十七日乃去。商賈重寶，單車露宿，牛馬放牧，道無拾遺?！盵13]12

綜上，從建武十二年到十八年，這是東漢王朝從走出戰(zhàn)亂到逐步穩(wěn)定的過渡時(shí)期。當(dāng)建武十八年，國家已經(jīng)平穩(wěn)過渡到和平時(shí)期之后，地方權(quán)力極大的“州牧制”和“集權(quán)統(tǒng)治”的需求相沖突，這最終促使光武帝“罷州牧，置刺史”。這時(shí)的統(tǒng)一局面得到了鞏固，而且經(jīng)過開國后一段時(shí)間內(nèi)的政策調(diào)整，東漢政權(quán)已經(jīng)徹底走出“馬上得天下”，開始進(jìn)入“馬下治天下”。

四、結(jié)語

中央集權(quán)和地方分權(quán)是中國古代王朝經(jīng)常面臨的問題，在不同的情況下，中央政權(quán)對(duì)于地方權(quán)力的下放程度也不盡相同。在建武元年到十二年，此時(shí)的光武帝似乎是有意增強(qiáng)地方的權(quán)力，但這種行為并沒有削弱中央集權(quán)，反而因?yàn)橹菽恋脑O(shè)置，使光武帝在東漢統(tǒng)一戰(zhàn)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位，加快了漢廷平定各個(gè)割據(jù)政權(quán)的進(jìn)程。這中間不可忽視的一點(diǎn)是，即便是在地方權(quán)力得到強(qiáng)化的情況下，光武帝劉秀也能憑借其突出的政治軍事才能，在全局上較好地控御地方。當(dāng)國家逐步走入正軌后，“州牧制”和“集權(quán)統(tǒng)治”相沖突，故而在建武十八年，劉秀將權(quán)力極大的“州牧”改為側(cè)重監(jiān)察的“刺史”?？傊?，統(tǒng)治策略要因時(shí)因地做出調(diào)整，適應(yīng)新的形勢(shì)需要，從而實(shí)現(xiàn)國家的長治久安。