李英偉

（泉州經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 會(huì)審系，福建 泉州 362000）

一、引言

生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)分離是現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的基本趨勢(shì)和要求。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一種農(nóng)民所擁有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)相分離的集體土地產(chǎn)權(quán)制度，但卻產(chǎn)生土地碎片化、小農(nóng)生產(chǎn)和分散經(jīng)營(yíng)的后果，不利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。新《土地管理法》第四條指出，“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地?！薄叭龣?quán)分置”是指農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這“三權(quán)”的分置并行，主要關(guān)聯(lián)農(nóng)用地承包地和建設(shè)用地（含宅基地）?！叭龣?quán)分置”改革的核心在于完善集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變革，即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分別依據(jù)法律和市場(chǎng)原則進(jìn)行配置，使得土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能更清晰，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系更規(guī)范[1]。這一制度安排旨在堅(jiān)持土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是新時(shí)期加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下對(duì)馬克思主義中國(guó)化集體土地產(chǎn)權(quán)理論研究的新突破，也是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式的探索和創(chuàng)新。

在傳統(tǒng)的集體土地征收國(guó)有化模式下，不少集體土地被以相對(duì)較低的價(jià)格征用，地方政府和企業(yè)占據(jù)了土地收益的絕大部分，而擁有集體土地所有權(quán)和土地承包權(quán)的農(nóng)民集體和農(nóng)戶所占份額則相對(duì)較少，基本沒(méi)有享受到土地市場(chǎng)出讓價(jià)格產(chǎn)生的利益，加上各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)各異，從而產(chǎn)生很多征地補(bǔ)償糾紛問(wèn)題。集體土地直接入市流轉(zhuǎn)則打通了城市和農(nóng)村邊界，集體用地將與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以選擇自行開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，或以土地使用權(quán)作價(jià)入股與第三方合作開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，在法律許可范圍內(nèi)，所出讓土地的收益交由村集體統(tǒng)一支配，村民也能從中獲得直接利益，充分享受到土地紅利，從而改變了傳統(tǒng)的收益分配方式。同時(shí)工業(yè)和商業(yè)的入駐也將進(jìn)一步釋放土地活力，給當(dāng)?shù)貛?lái)新的增長(zhǎng)元素，帶動(dòng)地方發(fā)展，大大提高農(nóng)民收入。然而，實(shí)施集體土地入市流轉(zhuǎn)還面臨著一些實(shí)質(zhì)性的難點(diǎn)或問(wèn)題，如需要處理好增量與存量、征地與流轉(zhuǎn)的關(guān)系，需要明確集體建設(shè)用地供應(yīng)程序，對(duì)可入市流轉(zhuǎn)的土地用途如何確定，經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益和征地補(bǔ)償安置價(jià)格的協(xié)調(diào)平衡，同地同權(quán)同價(jià)問(wèn)題，以及農(nóng)民宅基地問(wèn)題等[2]，這些都需要在改革中進(jìn)一步探索推進(jìn)。因此，深入剖析集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革與權(quán)益實(shí)現(xiàn)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，進(jìn)一步探討農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配問(wèn)題，可為我國(guó)農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配制度改革提供更有說(shuō)服力的理論支持。

二、集體土地入市流轉(zhuǎn)收益分配改革的理論依據(jù)

盡管理論界對(duì)當(dāng)前集體土地入市流轉(zhuǎn)是否應(yīng)局限于土地利用規(guī)劃中所劃定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模及范圍而莫衷一是，但并不妨礙我們對(duì)集體土地入市收益分配理論的分析。根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，所有的分配問(wèn)題都可以從產(chǎn)權(quán)理論中得到解釋[3]。解決農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配問(wèn)題就要從深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革入手。馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論包括地租理論、權(quán)能內(nèi)涵理論、權(quán)能結(jié)合與分離、土地產(chǎn)權(quán)制度及變遷、交易商品化、配置市場(chǎng)化、土地公有產(chǎn)權(quán)等豐富內(nèi)容。我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)隨農(nóng)村土地所有權(quán)演變、發(fā)展而來(lái)，其實(shí)際內(nèi)容表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。

第一，產(chǎn)權(quán)在內(nèi)容上是一組可以完整、也可以分離組合的權(quán)利束。產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵表現(xiàn)為生產(chǎn)關(guān)系或經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而生產(chǎn)關(guān)系的變化和發(fā)展又取決于生產(chǎn)力的發(fā)展。土地產(chǎn)權(quán)總體上包含土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利（含土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、土地繼承權(quán)等）三大類。其中，土地所有權(quán)權(quán)能是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的核心。

第二，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)關(guān)系下的土地收益本質(zhì)。所有的產(chǎn)權(quán)主體都擁有特定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有其對(duì)應(yīng)的特定收益形式，存在著特定的數(shù)量界限[3]。不同形態(tài)的土地所有權(quán)決定著不同性質(zhì)的地租，但地租的共同點(diǎn)體現(xiàn)為：對(duì)土地的所有權(quán)是一切社會(huì)土地所有者能夠得到地租收入的依據(jù)。一方面，馬克思認(rèn)為“地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式”，然而“一切地租都是剩余價(jià)值，是剩余勞動(dòng)的產(chǎn)物”[4]。另一方面，馬克思在考察生息資本的資本主義形態(tài)時(shí)又指出，借貸資本是貨幣資本家將“貨幣作為資本的這種使用價(jià)值——生產(chǎn)平均利潤(rùn)的能力——讓渡給產(chǎn)業(yè)資本家”，同時(shí)產(chǎn)業(yè)資本家作為“借入者”也“必須把它作為已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的資本，即作為價(jià)值加上剩余價(jià)值（利息）來(lái)償還；而利息只能是他所實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)的一部分”[5]?？梢?jiàn)，資本所有者憑借其對(duì)生產(chǎn)資料的所有權(quán)獲取利息、股息收入，資本占有使用者憑借生產(chǎn)資料占有使用權(quán)得到凈利潤(rùn)（紅利）收入，平均利潤(rùn)則是資本所有者和資本占有使用者共同的數(shù)量界限。作為土地財(cái)產(chǎn)收益形式，地租和稅收都來(lái)源于土地占有使用者的超額利潤(rùn)，但前者與土地私人所有權(quán)和土地集體所有權(quán)相對(duì)應(yīng)，而后者則與土地國(guó)家所有權(quán)相對(duì)應(yīng)。

第三，土地要素配置市場(chǎng)化、土地產(chǎn)權(quán)商品化理論為集體土地入市流轉(zhuǎn)提供了理論基礎(chǔ)?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制基礎(chǔ)，完整的產(chǎn)權(quán)具有排他性和可轉(zhuǎn)讓性的基本特征。產(chǎn)權(quán)是生產(chǎn)要素所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)分離是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的必然歸宿。產(chǎn)權(quán)具有流動(dòng)性和可交易性，土地產(chǎn)權(quán)分離是當(dāng)代土地制度變革的新思路，“三權(quán)分置”有利于提高土地利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)村土地入市流轉(zhuǎn)。由于土地具有不可移動(dòng)性，土地商品化、土地資產(chǎn)交易、土地市場(chǎng)配置本質(zhì)上體現(xiàn)為土地權(quán)利的變化，或土地產(chǎn)權(quán)的商品化。

第四，集體土地入市流轉(zhuǎn)收益分配具有分配主體多元化和分配形式多樣化的特征。集體土地入市流轉(zhuǎn)收益分配問(wèn)題關(guān)聯(lián)到政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶以及土地使用者等之間的多重復(fù)雜利益關(guān)系。在“三權(quán)分置”背景下，集體土地入市流轉(zhuǎn)過(guò)程中，作為產(chǎn)權(quán)主體的農(nóng)村土地所有者依據(jù)集體土地所有權(quán)獲得地租收益，農(nóng)戶則因承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得承包經(jīng)營(yíng)所得收入和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益，而那些擁有承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的生產(chǎn)專業(yè)戶或企業(yè)主體，則憑借其對(duì)集體土地資源的占有使用權(quán)獲得企業(yè)主收入。

此外，由于對(duì)客觀自然力的占有可以產(chǎn)生超額利潤(rùn)，因而在土地占有使用者的超額利潤(rùn)和增值收益中包含有土地作為一般生產(chǎn)（生活）條件的轉(zhuǎn)移價(jià)值和投入收益，那么擁有土地終極所有權(quán)的政府借此可獲取相關(guān)稅收收益[6]。因此，馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論揭示了集體土地財(cái)產(chǎn)收益分配的一般規(guī)律，是我國(guó)集體土地入市流轉(zhuǎn)收益分配改革的基本理論依據(jù)。

三、“三權(quán)分置”背景下集體土地入市流轉(zhuǎn)收益分配的順序和內(nèi)在機(jī)理

馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論揭示了農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)能分解規(guī)律?，F(xiàn)代農(nóng)村土地制度下的基本產(chǎn)權(quán)關(guān)系是在馬克思財(cái)產(chǎn)權(quán)能分解理論基礎(chǔ)上的進(jìn)一步發(fā)展。馬克思詮釋的土地財(cái)產(chǎn)收益分配規(guī)律表明，各種產(chǎn)權(quán)主體均以其特定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利對(duì)應(yīng)于特定的收入形式，自然資源資產(chǎn)收益過(guò)程有其特有的配置順序[7]。那么，洞悉其規(guī)律，農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)收益主要涉及集體土地征收補(bǔ)償收益、集體土地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)收益、土地投入資本收益、集體土地承包地經(jīng)營(yíng)收益等內(nèi)容（見(jiàn)圖1）。

圖1 集體土地入市流轉(zhuǎn)收益分配順序和內(nèi)在機(jī)理邏輯

（一）集體土地征收補(bǔ)償收益

集體土地征收是指政府出于公共利益的需要，經(jīng)由法定的權(quán)限和程序，將土地強(qiáng)制收歸國(guó)有并予以補(bǔ)償?shù)臋?quán)利和行為。集體土地被征收后，土地所有權(quán)由集體所有變?yōu)閲?guó)家所有。集體土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，其土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓是所有權(quán)的滅失，其收益是一次性的。如果集體土地被政府國(guó)有化征收，代表集體行使其所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)可獲得土地征收補(bǔ)償收益，形式表現(xiàn)為直接提取的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)等。需要指出的是，現(xiàn)行《土地管理法》修改的一大重點(diǎn)就是提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不再以年產(chǎn)值倍數(shù)法來(lái)確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，而改用“區(qū)片綜合地價(jià)”進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償與地價(jià)掛鉤，標(biāo)準(zhǔn)隨地價(jià)的上漲而提高，這更有利于保障征地農(nóng)民的切身利益。

（二）集體土地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)收益

產(chǎn)權(quán)順暢流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基本特征，土地資產(chǎn)得以在流動(dòng)中獲得升值。一旦集體土地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，首先涉及的是一部分實(shí)際上可視為收回本金性質(zhì)的資產(chǎn)價(jià)值，即已消耗并實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)移的一般生產(chǎn)條件成本，應(yīng)優(yōu)先補(bǔ)償，主要有土地所有者在出租、出讓集體用地使用權(quán)過(guò)程中應(yīng)得的土地出租、出讓收益。集體土地直接入市交易不但可以降低地價(jià)成本，而且還能夠增加土地供應(yīng)。與之相對(duì)應(yīng)，針對(duì)國(guó)有土地而言，這部分收益則表現(xiàn)為政府將所征收的土地再次出讓給土地使用者進(jìn)而收取的土地出讓金，這是土地作為生產(chǎn)資料得到的補(bǔ)償，也是國(guó)有土地使用權(quán)價(jià)值的第一次補(bǔ)償。

在集體土地所有權(quán)與使用權(quán)分離條件下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)合同進(jìn)而確立承包關(guān)系，但并未喪失土地所有權(quán)，當(dāng)然享有該土地收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓收益分配權(quán)。農(nóng)村土地承包的發(fā)包方為農(nóng)村土地所有者，其擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利是農(nóng)村集體土地所有權(quán)，可以獲得的收益形式是地租，數(shù)量界限為一部分企業(yè)超額利潤(rùn)。承包過(guò)程完成后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（農(nóng)戶）獲得土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)戶作為承包方，可以獲得集體土地使用權(quán)承包經(jīng)營(yíng)收益?！叭龣?quán)分置”有利于充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)歸農(nóng)民所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，能夠?yàn)槠鋷?lái)土地財(cái)產(chǎn)收入；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，農(nóng)戶據(jù)此可將之轉(zhuǎn)包、出租、互換、借用、轉(zhuǎn)讓，或以其他方式入市交易，進(jìn)而獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益，作為其財(cái)產(chǎn)權(quán)利有償讓渡而得到的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。同時(shí)，“三權(quán)分置”允許勞動(dòng)力與生產(chǎn)權(quán)的分離，即人地分離，土地使用權(quán)通過(guò)招拍掛等形式交由他人支配，這樣實(shí)際經(jīng)營(yíng)人就發(fā)生了改變。經(jīng)產(chǎn)權(quán)順暢流轉(zhuǎn)，擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的經(jīng)濟(jì)主體可通過(guò)處理自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，同時(shí)也使得其他無(wú)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的人得到所需的一部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并通過(guò)對(duì)權(quán)利的運(yùn)用取得經(jīng)濟(jì)收益[8]。

集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶是集體土地的所有權(quán)人和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，前者憑借其對(duì)土地的壟斷而獲得絕對(duì)地租，后者則依據(jù)其優(yōu)越的地理位置，如土地肥沃、靠近中心商業(yè)區(qū)等而取得級(jí)差地租Ⅰ。就承包權(quán)、資格權(quán)來(lái)說(shuō)，無(wú)論在法律意義上還是在事實(shí)上，兩者均作為一項(xiàng)具有獨(dú)特身份性質(zhì)的成員權(quán)而存在，只能歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，它所體現(xiàn)的是農(nóng)戶對(duì)其財(cái)產(chǎn)安全和基本生活保障的維系，承包地、宅基地都具有保障性質(zhì)。在這里，從農(nóng)戶或農(nóng)民個(gè)人來(lái)看，一方面他們作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一份子，據(jù)此可分享因土地征收或入市流轉(zhuǎn)而帶來(lái)的補(bǔ)償收益或地租收益；另一方面，又可根據(jù)所享有的對(duì)集體土地的永久承包權(quán)、資格權(quán)，而獲得土地承包經(jīng)營(yíng)收益或財(cái)產(chǎn)收益。在實(shí)踐中，土地資源開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)的巨大財(cái)產(chǎn)收益有目共睹，如果忽略市場(chǎng)條件，土地流轉(zhuǎn)收益分配不協(xié)調(diào)，就無(wú)法平衡社會(huì)各方面利益訴求，造成對(duì)土地轉(zhuǎn)出者意愿重視不夠，或使其他利益相關(guān)者基本權(quán)益受損。

（三）土地投入資本收益

由于土地資源的稀缺性和政府通過(guò)一系列資本、技術(shù)的投入，對(duì)已有天然生產(chǎn)資料進(jìn)行有計(jì)劃的開(kāi)發(fā)利用，對(duì)土地占有使用實(shí)施管控、投資，將之轉(zhuǎn)化為社會(huì)發(fā)展的一般生產(chǎn)條件和一般生活條件，進(jìn)而引起土地增值，形成土地入市流轉(zhuǎn)中的級(jí)差地租Ⅰ和級(jí)差地租Ⅱ。土地經(jīng)營(yíng)者或使用者對(duì)所投入的間接生產(chǎn)要素費(fèi)用的補(bǔ)償，主要以政府征收的各種土地稅收形式存在。當(dāng)土地資產(chǎn)被投入市場(chǎng)，就能夠?yàn)樗姓邘?lái)更多預(yù)期收益，這些都與企業(yè)自身的努力程度無(wú)關(guān)，要求納稅人進(jìn)行必要的價(jià)值補(bǔ)償，以繳納土地稅的形式返還社會(huì)，用于對(duì)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移支付，助力鄉(xiāng)村振興。此外，在不同的規(guī)劃用途和交通區(qū)位下，集體土地入市所能帶來(lái)的收益也客觀存在，因此遵循利益平衡、正當(dāng)程序、公平合理的準(zhǔn)則，土地增值收益補(bǔ)償份額的確定還需考慮不同地域、不同區(qū)位的平衡，實(shí)現(xiàn)利益共享及區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)在時(shí)空上協(xié)調(diào)發(fā)展。具體而言：一方面，集體土地作為資源類資產(chǎn)，在政府有計(jì)劃的開(kāi)發(fā)利用、宏觀調(diào)控下，土地區(qū)位優(yōu)勢(shì)得到提升和顯化，土地使用權(quán)價(jià)值持續(xù)增加，從而形成了土地占有使用者的超額利潤(rùn)，這部分價(jià)值增加在很大程度上應(yīng)歸功于政府，可以資源稅收的形式收歸財(cái)政。且由于這種價(jià)值增加的持續(xù)性，不可能一次性完成，所以可以成為一種經(jīng)常性的稅收收入。另一方面，由國(guó)家提供的，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施等直接生產(chǎn)條件，還是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所必需的外部間接生產(chǎn)條件，都使得企業(yè)占有使用的土地出現(xiàn)增值，實(shí)際利潤(rùn)增加，要求以房地產(chǎn)增值稅的形式追加補(bǔ)償。此外，政府出于調(diào)節(jié)貧富差距，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的目的，可以獲取對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控收入。

（四）集體土地承包地經(jīng)營(yíng)收益

集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，是企業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)集體所有的土地依法享有的占有、使用和收益的權(quán)利。集體土地承包地經(jīng)營(yíng)收益，是土地使用人對(duì)依法開(kāi)發(fā)利用土地資源資產(chǎn)而實(shí)現(xiàn)的平均利潤(rùn)的分配，以及依據(jù)企業(yè)的不同性質(zhì)，對(duì)企業(yè)履行償債責(zé)任后進(jìn)行的利潤(rùn)分配。農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租合同進(jìn)而確立承包關(guān)系后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者利用農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段對(duì)土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，享有該承包地經(jīng)營(yíng)收益權(quán)。根據(jù)馬克思產(chǎn)權(quán)分離理論，財(cái)產(chǎn)權(quán)組織形式將隨著社會(huì)分工的發(fā)展而發(fā)生變化，自有資本和借入資本產(chǎn)權(quán)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)能都將發(fā)生分解，演變?yōu)橛韶?cái)產(chǎn)所有權(quán)、占有使用權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)執(zhí)行權(quán)等所構(gòu)成的資本財(cái)產(chǎn)權(quán)能體系。無(wú)論是自有資本還是借入資本財(cái)產(chǎn)的所有者，都可憑借其作為職能資本家依據(jù)對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有使用權(quán)而得到企業(yè)主收入，前者同時(shí)還可依據(jù)資本財(cái)產(chǎn)所有權(quán)獲得資本利息收益。投資于農(nóng)業(yè)的資本所有者將其資本轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，依據(jù)生產(chǎn)資料所有權(quán)采取利息、股息的形式獲得資本投入帶來(lái)的收益，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中參與社會(huì)平均利潤(rùn)的分配。

四、“三權(quán)分置”背景下集體土地入市流轉(zhuǎn)收益分配改革的路徑

（一）以規(guī)范的稅收方式明確界定政府增值收益分配比例

我國(guó)集體土地入市流轉(zhuǎn)收益分配問(wèn)題是多年來(lái)社會(huì)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題。在按要素分配原則下，土地收益是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體憑借其擁有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利而分享的地租，同時(shí)政府可通過(guò)再分配政策進(jìn)行收益調(diào)節(jié)[6]。這是由于，一國(guó)在其主權(quán)領(lǐng)土范圍內(nèi)對(duì)由自然界天然形成，且能夠?yàn)樯鐣?huì)帶來(lái)福利的一切資源性資產(chǎn)，都享有終極所有權(quán)[7]。據(jù)此，可通過(guò)對(duì)集體土地入市流轉(zhuǎn)收益的初次分配和稅收再分配，合理調(diào)整政府和集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員之間的分配比例。一是在集體土地入市交易環(huán)節(jié)，通過(guò)土地增值稅、耕地占用稅、契稅等稅收手段進(jìn)行調(diào)控。首先，應(yīng)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)稅制結(jié)構(gòu)。在農(nóng)業(yè)用地初次轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)村集體建設(shè)用地取得環(huán)節(jié)，政府應(yīng)向土地使用者征收耕地開(kāi)墾費(fèi)和耕地占用稅。其次，研究和探索土地增值收益調(diào)節(jié)金轉(zhuǎn)稅費(fèi)制度。土地增值收益調(diào)節(jié)金是對(duì)集體土地首次入市、再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，按凈收益的20%～50%比例征收的資金，旨在平衡土地收益的區(qū)域化差異。但在近年農(nóng)地改革實(shí)踐中，由于很多地方稅費(fèi)是減免的，且收益調(diào)節(jié)金僅屬于行政事業(yè)性收費(fèi)范疇，法律性質(zhì)界定不明，征收比例彈性也較大等原因，現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生諸多問(wèn)題。既然新《土地管理法》規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可直接入市交易，那么相應(yīng)的稅制也應(yīng)隨之調(diào)整，進(jìn)行收益調(diào)節(jié)金轉(zhuǎn)稅費(fèi)改革。建議納入土地增值稅征稅范圍，依據(jù)30%、40%、50%、60%四級(jí)超率累進(jìn)稅率標(biāo)準(zhǔn)征收，并應(yīng)明確其使用范圍和程序。同時(shí)，針對(duì)商業(yè)服務(wù)用地比工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地增值過(guò)高的情況，累進(jìn)稅率也能有效解決收益分配的縱向公平問(wèn)題，使得增值額較高的實(shí)際稅負(fù)也高。再次，除應(yīng)依法征收營(yíng)業(yè)稅、印花稅外，針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓，2021年9月1日施行的《中華人民共和國(guó)契稅法》已明確在入市流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)繳納契稅。二是在集體土地再轉(zhuǎn)讓或保有環(huán)節(jié)，以土地資源稅、房地產(chǎn)增值稅、房地產(chǎn)稅進(jìn)行收益調(diào)控。首先，為了體現(xiàn)對(duì)國(guó)有土地資源的有償使用，我國(guó)是以城鎮(zhèn)土地使用稅（土地資源稅）形式進(jìn)行補(bǔ)償。政府有計(jì)劃地對(duì)集體土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，同樣帶來(lái)了集體土地使用權(quán)價(jià)值的增加，因此稅法規(guī)定城鎮(zhèn)土地使用稅的征收范圍也包括對(duì)形成于集體土地征收、農(nóng)村拆遷、城市化進(jìn)程中的“城中村”。其次，房地產(chǎn)增值稅（含土地增值稅和房產(chǎn)增值稅）是因國(guó)家對(duì)自然資源資產(chǎn)質(zhì)量提高，社會(huì)成員生產(chǎn)、生活基本需求和必備條件改善等進(jìn)行持續(xù)投入的補(bǔ)償，這些活動(dòng)帶來(lái)了企業(yè)占有使用的土地增值和企業(yè)利潤(rùn)的增加。因此，在健全城市房地產(chǎn)增值稅的同時(shí)，還應(yīng)擴(kuò)大征稅范圍到出讓、轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)，以及地上建筑物及其附著物。再次，作為財(cái)產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅可視為國(guó)家為調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)、促進(jìn)社會(huì)公平，在房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控收入。房地產(chǎn)稅通過(guò)在一、二線熱點(diǎn)城市試點(diǎn)后，將在全國(guó)推行，未來(lái)能否擴(kuò)展到農(nóng)村，可參照國(guó)有土地使用權(quán)價(jià)值補(bǔ)償應(yīng)堅(jiān)持的公平正義原則、以超額利潤(rùn)或增值收益為界限的原則、維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的原則、漸進(jìn)式推進(jìn)原則和民生優(yōu)先原則等進(jìn)行適時(shí)研判和確定[6]。

（二）合理平衡不同區(qū)域以及承包者與經(jīng)營(yíng)者之間的利益關(guān)系

市場(chǎng)機(jī)制本來(lái)就是一種利益調(diào)節(jié)機(jī)制，有效運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿平衡不同區(qū)位集體土地所有者之間，以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中的收益分配問(wèn)題是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的必然選擇。為了產(chǎn)生相應(yīng)可供入市流轉(zhuǎn)的土地，無(wú)論是對(duì)農(nóng)用承包地，還是集體建設(shè)用地，均需經(jīng)由土地綜合整治、土地增減掛鉤，或土地整理項(xiàng)目的實(shí)施。據(jù)此，可結(jié)合跨區(qū)域土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓制度，在現(xiàn)代市場(chǎng)體系下，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，順暢實(shí)現(xiàn)對(duì)土地增值收益在不同區(qū)位土地所有者之間的分配調(diào)節(jié)。同時(shí)，盡快出臺(tái)規(guī)范與鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的相關(guān)政策。一是需進(jìn)一步規(guī)范土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，完善入市競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。健全完善招拍掛土地使用權(quán)出讓制度，加強(qiáng)地價(jià)評(píng)估管理并規(guī)范土地估價(jià)業(yè)務(wù)行為，規(guī)范運(yùn)作土地二級(jí)市場(chǎng)，嚴(yán)管土地供應(yīng)，加大土地收儲(chǔ)力度，并建立土地供應(yīng)審批聯(lián)席會(huì)議制度；參考出讓底價(jià)評(píng)估模式，委托有資質(zhì)的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)完成入市地塊的地價(jià)評(píng)估，并建立地價(jià)聯(lián)席會(huì)議審批制度；在省域范圍內(nèi)建立并整合規(guī)范市場(chǎng)化土地公共交易平臺(tái)，對(duì)獲批土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌入市出售項(xiàng)目，應(yīng)確保入市交易公平、公開(kāi)，按照?qǐng)?bào)價(jià)最高且不低于底價(jià)者得的原則確定競(jìng)得人[9]。二是考慮建立異地土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，用統(tǒng)一市場(chǎng)來(lái)化解不同區(qū)域土地所有者之間利益分配不公的矛盾。由于通過(guò)價(jià)格機(jī)制進(jìn)行的跨區(qū)域建設(shè)用地指標(biāo)交易可轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，那么可基于各省域范圍內(nèi)建立的公共交易平臺(tái)，待條件成熟再進(jìn)一步考慮建立跨省集中交易平臺(tái)，進(jìn)而在土地空間置換中實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)之間土地增值收益的均衡分配。然后，再通過(guò)全域土地綜合整治以“多規(guī)合一”方式將鄉(xiāng)村融入，這樣就可以做到農(nóng)村集體用地入市有“規(guī)”可依，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)村集體土地“同權(quán)同價(jià)”入市，從而最大化地顯化集體土地價(jià)值[10]。三是促進(jìn)集體土地收益分配在不同微觀參與主體間的分配。利益分割應(yīng)基于保障農(nóng)民土地收益最大化的原則，其他投資者再依據(jù)各自在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、工業(yè)等方面的投資情況來(lái)分享合理的投資收益[11]；為平衡公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地的收益，應(yīng)改革現(xiàn)行征地制度，規(guī)定對(duì)集體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)以被征地最佳用途的市場(chǎng)價(jià)為依據(jù)，資金來(lái)源于集體用地入市征收的土地增值稅；規(guī)范集體土地出租和出讓中一、二級(jí)土地聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)流程和溢價(jià)分成條款，嚴(yán)格防范違規(guī)協(xié)議出讓等可能導(dǎo)致農(nóng)民集體和農(nóng)戶利益受損的行為；提高社會(huì)資本開(kāi)發(fā)利用土地資產(chǎn)的積極性，制定商服用地及地上建筑物產(chǎn)權(quán)分割的實(shí)施細(xì)則、探索房屋聯(lián)建的條件程序等，完善土地承包地經(jīng)營(yíng)參與及退出機(jī)制，暢通社會(huì)資本的合理退出渠道，打造“資本下鄉(xiāng)”的生態(tài)環(huán)境[12]。四是推動(dòng)無(wú)法直接入市流轉(zhuǎn)的集體土地對(duì)增值收益的分享。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍和前提限定為符合規(guī)劃和用途管制。為此，應(yīng)充分利用土地利用總體規(guī)劃及“增減掛鉤”政策，進(jìn)一步打破用地分類限制，拓展入市范圍，延伸或細(xì)化入市主客體；積極探索宅基地自愿有償退出機(jī)制，優(yōu)化土地功能結(jié)構(gòu)，提高建設(shè)用地集約化水平，盤活存量建設(shè)用地，擴(kuò)大土地增值收益分享的范圍。

（三）不斷完善集體內(nèi)部增值收益分配機(jī)制

“三權(quán)分置”背景下集體土地入市改革使農(nóng)民獲取保障的路徑，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的土地使用權(quán)分配到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下土地流轉(zhuǎn)增值收益分配的轉(zhuǎn)變。集體內(nèi)部增值收益分配主要表現(xiàn)為：在規(guī)范收取政府相關(guān)稅費(fèi)收入后，怎樣確定公共提留收益比例，是否選擇在農(nóng)戶之間以及以何種方式進(jìn)行分配。集體內(nèi)部增值收益分配制度的完善，有利于維護(hù)農(nóng)民的土地收益權(quán)。一般而言，這部分集體土地入市流轉(zhuǎn)收益經(jīng)相關(guān)稅費(fèi)調(diào)節(jié)后，歸集體土地所有權(quán)人共同擁有，具體如何操作可在法定框架下經(jīng)規(guī)范的合同協(xié)議方式協(xié)商解決。一是明晰集體提留的比例和用途，堵塞監(jiān)管漏洞?，F(xiàn)階段農(nóng)民集體與成員之間的土地增值收益分配可采取“法定+意定”結(jié)合的模式，由立法明確限定集體提留收益的用途[13]，且只能用于集體基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、公用事業(yè)、社會(huì)保障、償還債務(wù)等；嚴(yán)格規(guī)范集體增值收益資金管理機(jī)制，明確規(guī)定集體及其成員間的最低分配比例，并進(jìn)一步規(guī)范集體組織管理者在土地收益分配中的自由裁量權(quán)，完善分配辦法和分配流程，健全監(jiān)督體系。二是合理安排入市后集體內(nèi)部土地增值收益的分配與使用。應(yīng)明確界定除政府以稅收方式分享土地增值收益分配比例外的部分都?xì)w集體成員所有，從而體現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有者的權(quán)利。三是尊重農(nóng)民在土地市場(chǎng)中的主體地位，充分維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。保障集體組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和交易自決權(quán)；賦予其自主決策權(quán)，允許通過(guò)民主程序決定是否將限定外的增值收益用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。四是進(jìn)一步探求集體土地入市流轉(zhuǎn)內(nèi)部增值收益分配長(zhǎng)效機(jī)制。激勵(lì)與引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織將入市收益以股權(quán)增值方式追加量化成員股權(quán)進(jìn)行收益分配，嘗試建立“一次性固定收益+長(zhǎng)期分紅”的收益分配模式[14]；不斷鞏固和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，放松對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的用途管制，探究住房租賃試點(diǎn)；深化農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)，探索“自愿退出”模式、“留用地”模式以及“合作開(kāi)發(fā)”等新模式，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民集體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益[10]；建立完善的宅基地有償退出機(jī)制，在農(nóng)戶和集體之間，針對(duì)有合法產(chǎn)權(quán)的宅基地，應(yīng)明確有償退出條件和退出形式，實(shí)行收回補(bǔ)償，健全市場(chǎng)化、多元化合理補(bǔ)償制度，探索貨幣補(bǔ)償、房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換、基本生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障等補(bǔ)償形式。