朱東亞 陳嘉賢 潘光輝

（1 東圖規(guī)劃科技有限公司 廣東 廣州 510630；2 華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 廣東 廣州 510630；3 惠州學(xué)院 廣東 惠州 516000）

二十世紀(jì)九十年代，我國(guó)引入西方績(jī)效評(píng)估理論，設(shè)置了政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)衡量社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的訴求已從過(guò)去的“生產(chǎn)發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱a(chǎn)業(yè)興旺”，農(nóng)村基層政府績(jī)效考核由“唯GDP論”轉(zhuǎn)向追求本土化，原有績(jī)效評(píng)估體系出現(xiàn)與鄉(xiāng)村發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。

1 我國(guó)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)績(jī)效考核的特征

工業(yè)領(lǐng)域績(jī)效考核設(shè)置以產(chǎn)量、質(zhì)量等硬性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，工作目標(biāo)可量化，由于農(nóng)業(yè)具有季節(jié)性、周期性與及地域性特點(diǎn)，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)績(jī)效考核評(píng)估體系不再適應(yīng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展。

1.1 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)具有季節(jié)性

農(nóng)作物生長(zhǎng)繁殖需要光照，由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)具有工業(yè)生產(chǎn)所沒(méi)有的繼起性，不能呈現(xiàn)機(jī)械性的流水化生產(chǎn)，使得鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)績(jī)效考核的成績(jī)不那么顯著。

1.2 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)具有地域性

不同的地域、氣候環(huán)境農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)情況不一樣，橘生淮南則為橘，生淮北則為枳［1］。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與地方農(nóng)業(yè)相互間存在依存度高、聯(lián)系密切等特點(diǎn)，使得鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的形成、發(fā)展、繁榮與衰落都與當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀聯(lián)系緊密。因此，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)置需考慮地理、氣候等因素。

1.3 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)具有周期性

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件影響較大，農(nóng)作物種植需要經(jīng)歷較長(zhǎng)的生長(zhǎng)周期才能形成規(guī)模收益，不同季節(jié)、不同農(nóng)產(chǎn)品，收成也是不一樣的，對(duì)于與農(nóng)業(yè)發(fā)展休戚相關(guān)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)往往因?yàn)榈胤秸?jī)觀、政府激勵(lì)機(jī)制等問(wèn)題，注重短期收益，忽視鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形成規(guī)模需要的時(shí)間，使得現(xiàn)有的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)振興存在矛盾。

1.4 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)評(píng)估的主體具有多元性

現(xiàn)有的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)績(jī)效評(píng)估體系往往是自上而下推進(jìn)評(píng)估，一般由地方政府修改確認(rèn)后，下發(fā)給各部門，然后再由部門的分管領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)到工作人員。然而，由于基層組織缺乏有效監(jiān)管，加上鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)評(píng)估主體過(guò)于單一，容易導(dǎo)致信息的完整性和真實(shí)性出現(xiàn)問(wèn)題［2］。如評(píng)估結(jié)果自下而上傳遞時(shí)，可能出現(xiàn)信息失真、謊報(bào)績(jī)效成果等現(xiàn)象。這主要是由于人們不了解績(jī)效考核細(xì)節(jié)，沒(méi)有真實(shí)反映需求，而工作人員偶爾的瞞上欺下，夸大事實(shí)，會(huì)使評(píng)估結(jié)果大打折扣。

2 現(xiàn)行績(jī)效管理體系存在的問(wèn)題

2.1 考核周期短，產(chǎn)業(yè)周期長(zhǎng)

一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成規(guī)模產(chǎn)業(yè)至少需要10年時(shí)間，如廣東順德的鰻魚養(yǎng)殖、化州的化橘紅、福建的鐵觀音和武夷巖茶等，廣東溫氏集團(tuán)、贛南果業(yè)、伊利股份等農(nóng)業(yè)上市公司規(guī)模化進(jìn)程也說(shuō)明了這點(diǎn)。我國(guó)地方各級(jí)人民政府每屆任期5年，連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆。產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期長(zhǎng)與政府工作人員任期短之間的矛盾使得前后屆部門接力難，不利于產(chǎn)業(yè)振興，而年度考核為短期效益考核行為，難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)振興的長(zhǎng)周期。

2.2 集體行動(dòng)結(jié)果難以量化

集體行動(dòng)表明各部門的協(xié)同配合度對(duì)總體工作結(jié)果有著一定影響，但各部門對(duì)總體工作結(jié)果的貢獻(xiàn)值難以量化，因此，容易形成以牽頭部門為主制定考核指標(biāo)，導(dǎo)致部門本位利益主導(dǎo)，不利于促進(jìn)團(tuán)隊(duì)合作。

2.3 短期指標(biāo)易，長(zhǎng)期效果觀測(cè)難

產(chǎn)業(yè)振興要綜合考慮環(huán)境、資源、技術(shù)、土地和人力等多種因素，而各因素影響機(jī)制復(fù)雜，很難見到立竿見影的效果，更不用說(shuō)量化考核。產(chǎn)業(yè)振興很多基礎(chǔ)工作往往投入大，見效慢，如農(nóng)民種養(yǎng)技術(shù)和經(jīng)營(yíng)能力培訓(xùn)，容易注重培訓(xùn)人次、場(chǎng)次等一些顯性指標(biāo)，不太注重培訓(xùn)實(shí)效。即使農(nóng)民在培訓(xùn)中學(xué)習(xí)理論知識(shí)，也需在實(shí)踐中不斷鍛煉提升。

2.4 事權(quán)下放，財(cái)權(quán)未到位

一般目標(biāo)下達(dá)過(guò)程中會(huì)進(jìn)行逐級(jí)分解，事權(quán)下放而財(cái)權(quán)沒(méi)有配套跟上，上級(jí)建設(shè)項(xiàng)目要求下級(jí)提供資金，縣、鎮(zhèn)、村相關(guān)部門很容易在實(shí)際實(shí)施過(guò)程出現(xiàn)資金不足，項(xiàng)目難以落實(shí)，造成目標(biāo)逐級(jí)衰減現(xiàn)象。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，試點(diǎn)易、全面推進(jìn)難現(xiàn)象相當(dāng)普遍。由于地方政府集中精力抓鄉(xiāng)村振興的局部區(qū)域或工作試點(diǎn)時(shí)，主管領(lǐng)導(dǎo)親自抓試點(diǎn)，往往財(cái)權(quán)和事權(quán)配套到位，效果非常明顯，一旦全面鋪開，財(cái)權(quán)不到位，則無(wú)法取得試點(diǎn)效果。

2.5 縱向合作易，橫向合作難

現(xiàn)有體制下，自上而下推進(jìn)合作比較容易，而跨市、縣、區(qū)的合作行為難以開展，傳統(tǒng)“一縣一業(yè)”“一鎮(zhèn)一業(yè)”過(guò)于聚焦競(jìng)爭(zhēng)，突出地方特色，不利于資源和平臺(tái)的共享。

2.6 指標(biāo)設(shè)置“一刀切”，績(jī)效考核“兩面難”

傳統(tǒng)的績(jī)效考核一切圍繞GDP 指標(biāo)，不區(qū)分農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村和工業(yè)鄉(xiāng)村差異，只注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)片面追求工業(yè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核準(zhǔn)繩下，影響了一些有發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)［3］，在考核怪圈中形成了所謂“高矮定律”，即高個(gè)子的依舊是高個(gè)子，矮個(gè)子的依舊是矮個(gè)子，工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于天然稟賦優(yōu)勢(shì)，完成考核目標(biāo)相對(duì)較輕松，農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往需要犧牲農(nóng)業(yè)進(jìn)行所謂“取長(zhǎng)補(bǔ)短”，這無(wú)疑不利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

2.7 鄉(xiāng)鎮(zhèn)“無(wú)為而治”，產(chǎn)業(yè)振興“有心無(wú)力”

傳統(tǒng)考核結(jié)果對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職稱職位晉升影響較小，導(dǎo)致部分干部存在不求有功，但求無(wú)過(guò)心理，使得鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興處于“有心無(wú)力”狀態(tài)。

2.8 生產(chǎn)與管理主體目標(biāo)不同

科學(xué)合理的考核績(jī)效可有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略實(shí)施。然而，農(nóng)民對(duì)地方政府績(jī)效考核不關(guān)心，認(rèn)為是地方政府事務(wù)，出現(xiàn)外部評(píng)估主體的監(jiān)管缺失和反饋系統(tǒng)宕機(jī)現(xiàn)象［4］。而政府大多注重短期行政績(jī)效指標(biāo)，忽視了經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效，出現(xiàn)唯政績(jī)論現(xiàn)象。

3 績(jī)效管理體系的政策建議

3.1 建立跨任期的長(zhǎng)效考核機(jī)制

建立長(zhǎng)效考核機(jī)制，一是完善與產(chǎn)業(yè)振興周期相適應(yīng)的考核體系，減少年度行為和投入考核指標(biāo)，增加跨年度考核，可設(shè)置產(chǎn)業(yè)周期的中期和末期考核。二是優(yōu)化任期考核。建立干部任期激勵(lì)與約束并重的考核體系，既有約束干部行為的事后終身追責(zé)制，又有鼓勵(lì)干部長(zhǎng)期行為績(jī)效回溯考核制度和延期激勵(lì)機(jī)制。三是建立升職不換崗的連續(xù)工作機(jī)制，例如優(yōu)秀縣委書記可以升職級(jí)后繼續(xù)留任書記，以促進(jìn)基層干部對(duì)產(chǎn)業(yè)振興工作的長(zhǎng)抓不懈，減少因干部換屆、升職、流動(dòng)造成的工作不連續(xù)、政策不連貫。

3.2 建立產(chǎn)業(yè)振興團(tuán)隊(duì)考核工作機(jī)制

團(tuán)隊(duì)考核圍繞產(chǎn)業(yè)振興的核心任務(wù)和行動(dòng)，按照?qǐng)F(tuán)隊(duì)工作特性建立考核與激勵(lì)機(jī)制，重點(diǎn)考核產(chǎn)業(yè)振興團(tuán)隊(duì)任務(wù)完成度，根據(jù)各部門的貢獻(xiàn)分配績(jī)效。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興團(tuán)隊(duì)考核指標(biāo)分為共性與個(gè)性指標(biāo)，以共性指標(biāo)為主要導(dǎo)向，同時(shí)根據(jù)各部門職能特點(diǎn)，設(shè)置個(gè)性指標(biāo)。增強(qiáng)指標(biāo)的科學(xué)性，可授權(quán)第三方機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施數(shù)據(jù)采集。

3.3 增加隱性指標(biāo)的比重

增加產(chǎn)業(yè)振興中投入大見效慢的隱性指標(biāo)比重，特別是加大影響產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期效益行為、生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為和品牌打造行為的指標(biāo)比重。對(duì)難以量化的隱性指標(biāo)，前期需充分調(diào)研，引入同行評(píng)議制度。

3.4 建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金

多方籌資，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持基金，用好專項(xiàng)發(fā)展扶持資金，促進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。建立創(chuàng)業(yè)扶持基金，對(duì)回鄉(xiāng)或下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年給予扶持。

3.5 鼓勵(lì)縣域政府橫向協(xié)同行為

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)振興涉及不同區(qū)域，在績(jī)效考核中需要引入橫向協(xié)同行為指標(biāo)，鼓勵(lì)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作，共建共享農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新平臺(tái)、農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物流電商園區(qū)，共同打造鄉(xiāng)村大旅游、大健康路線，優(yōu)化區(qū)域要素配置，加快區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

3.6 明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位，科學(xué)劃分考核類型

綜合分析當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，充分考慮當(dāng)?shù)貧v史、社會(huì)、人文、地理因素，準(zhǔn)確定位，對(duì)不同定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類實(shí)施不同科學(xué)考核體系，堅(jiān)持揚(yáng)長(zhǎng)避短、兩點(diǎn)論和重點(diǎn)論，因時(shí)因地及時(shí)調(diào)整發(fā)展思路，腳踏實(shí)地謀劃產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面振興。

3.7 強(qiáng)調(diào)考核結(jié)果，塑造激勵(lì)機(jī)制

為切實(shí)調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性，可通過(guò)設(shè)置個(gè)人先進(jìn)獎(jiǎng)、集體先進(jìn)獎(jiǎng)等形式，將獎(jiǎng)項(xiàng)與考核結(jié)果作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調(diào)任、晉升的重要參考依據(jù)，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理競(jìng)爭(zhēng)。