裴敬偉

（華中農業(yè)大學 文法學院，湖北 武漢 430070）

生態(tài)修復是改善和提升生態(tài)環(huán)境質量的重要舉措。特別是黨的十九屆四中全會明確提出要統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護和修復，健全生態(tài)保護和修復制度①中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定.https://www.12371.cn/2019/11/05/ARTI1572948516253457.shtml。，其體系化、系統(tǒng)化問題便成為環(huán)境法當前面臨的重要課題。但是，在法治實踐中，生態(tài)修復廣泛存在于刑事司法制裁、環(huán)境侵權責任、生態(tài)補償?shù)阮I域，各自為學，割裂了生態(tài)修復的法律問題與進路選擇。因而，需要以生態(tài)整體主義為導向，在刑事制裁、侵權責任與生態(tài)補償?shù)戎贫戎?，尋找生態(tài)修復法律制度協(xié)同的整體性解決方案。

一、生態(tài)修復的概念演進：從生態(tài)學到法學

（一）生態(tài)學中的生態(tài)修復

生態(tài)學中“生態(tài)修復”概念是發(fā)展的，存在多種理解，同時亦有使用“生態(tài)恢復”等術語的情況。一般而言，生態(tài)修復是指通過人工措施對受損生態(tài)系統(tǒng)進行部分恢復，生態(tài)恢復則是對受損生態(tài)系統(tǒng)的全面恢復，通常情況下很難區(qū)分修復和恢復。生態(tài)修復是協(xié)助生態(tài)系統(tǒng)恢復，但能否讓生態(tài)系統(tǒng)完全恢復，以及生態(tài)系統(tǒng)的恢復程度如何，只有等到項目完成后才能判斷，生態(tài)系統(tǒng)自我恢復能力會自發(fā)地使自己逐步恢復到受損前的狀態(tài)[1]7。也就是說，生態(tài)修復是人類主動干預的行為，重點是干預生態(tài)系統(tǒng)過程和生態(tài)系統(tǒng)服務；而生態(tài)恢復則是生態(tài)系統(tǒng)自我恢復，強調之前存在的生物群，即回到原來的發(fā)展軌跡?！都涌焱七M生態(tài)文明建設的意見》亦明確提出：在生態(tài)建設與修復中，以自然恢復為主，與人工修復相結合。所以從這個意義上說，生態(tài)修復是重要的環(huán)境治理措施，而生態(tài)恢復則是一個自然狀態(tài)，且兩者經常交織于同一過程無法完全區(qū)分。

從生態(tài)特征角度來看，生態(tài)修復包括物種組成、生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境、群落結構、景觀環(huán)境、生態(tài)功能、生態(tài)復雜性、自組織性、生態(tài)彈性以及自我可持續(xù)性，這些特征中前四項特征屬于直接特征，可以由人直接控制，而后五項特征屬于間接特征并不能由人來創(chuàng)造[1]31。如果從制度治理角度來說，生態(tài)修復也僅是針對生態(tài)過程中人能夠控制的部分，對于人無法控制的部分則沒有預期性，最多是通過前四項特征進而間接實現(xiàn)后五項特征。換言之，如果以傳統(tǒng)法治視角構建的生態(tài)修復法律制度能夠直接干預的，僅是生態(tài)系統(tǒng)的部分特征。

生態(tài)修復的對象范疇亦有所擴展。早期概念僅包括損害的生態(tài)系統(tǒng)，并使其回到可以提供生態(tài)服務的狀態(tài)，后逐步發(fā)展成為幫助恢復和管理原生生態(tài)系統(tǒng)完整性的過程，包括生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)結構、區(qū)域和歷史內容以及可持續(xù)的社會實踐等。在對象上，經濟、歷史、社會等要素也逐步納入生態(tài)修復之中[2]。生態(tài)修復為適應生態(tài)文明的需求，逐步從保持生態(tài)系統(tǒng)平衡發(fā)展到社會經濟治理層面，成為國家政治、經濟和文化相關的社會治理措施[3]。所以，生態(tài)修復對象范疇，除生態(tài)環(huán)境要素外，加入政治、經濟和文化等要素，使得生態(tài)修復屬性從較為純粹的環(huán)境治理發(fā)展為社會治理，其復雜性越發(fā)會引起概念的爭議。

總的來說，生態(tài)學上的生態(tài)修復既包含人類能直接控制的因素，又包含人類不能直接控制的因素，在對象上涵蓋從生態(tài)環(huán)境到歷史社會眾多范疇，導致其制度化過程中爭議不斷。如果作為環(huán)境治理制度，也應在符合法治要求的基礎上確定生態(tài)修復的概念內涵，在此基礎上形成法律制度體系。

（二）法學中的生態(tài)修復

當生態(tài)修復進入法學領域，法學學者對該概念的認知亦成多樣化趨勢。如中國環(huán)境法律中較早規(guī)定的森林生態(tài)效益補償基金、草原植被恢復費、土地復墾等制度，都一定程度上涉及到生態(tài)修復的內容，但它們主要目的在于解決生態(tài)修復的資金問題，對于生態(tài)修復本身行為的規(guī)制少之又少，且在很長一段時間被認為屬于生態(tài)補償?shù)膬热荨?/p>

對于行政上的生態(tài)修復，多數(shù)情況下屬于提升環(huán)境質量的措施，是可以作為一項新的管制手段和制度來進行設計[4]，或者作為矯正對整體生態(tài)環(huán)境造成負外部性的行為，以維護公共利益[5]。如果從政府生態(tài)環(huán)境保護責任來看，生態(tài)修復也可以被認為是政府責任[6]。對此，無論是行政部門的“責令修復”還是政府的主動修復，其實質都是將生態(tài)修復作為行政上的技術手段，表現(xiàn)為行政行為或行政責任，在一定程度上被認定具有了公法屬性。

在司法上，《關于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展提供司法服務和保障的意見》明確提出：落實以生態(tài)環(huán)境修復為中心的損害救濟制度，統(tǒng)籌適用刑事、民事、行政責任，最大限度修復生態(tài)環(huán)境。此規(guī)定要求司法機關積極貫徹恢復性司法理念，統(tǒng)籌協(xié)同三大責任領域，促進修復生態(tài)環(huán)境。對此，起初一般認為對于生態(tài)環(huán)境刑事、民事以及行政責任的承擔，可以采取補種樹木、恢復植被、凈化水質、放養(yǎng)動物等簡單方式處理，同時還可減輕行為人的部分責任[7]。實踐中，確有眾多環(huán)境刑事案件使用了生態(tài)修復的手段，最為典型的就是補種樹木、恢復植被等，但對于生態(tài)修復的效果卻沒有論及。另外，也有將生態(tài)修復作為情節(jié)進行規(guī)定的，如《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中，對于行為人積極修復生態(tài)環(huán)境，確有悔罪表現(xiàn)的，可以認定為情節(jié)輕微。從現(xiàn)有環(huán)境刑事案件來看，有的作為賠償、有的作為補償、有的則是作為自愿捐贈[8]。總的來說，生態(tài)修復不屬于中國《刑法》規(guī)定的刑事責任范疇，但可以看作是刑法中“積極賠償”，或作為當事人悔罪表現(xiàn)，以此換取司法機關量刑考慮的情節(jié)。

在民事賠償領域，《關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等司法文件都將“修復生態(tài)環(huán)境”確定為環(huán)境侵權的一種責任方式。在以上司法解釋中，將恢復原狀和生態(tài)修復緊密聯(lián)系在一起，即生態(tài)修復責任的承擔前提是“被侵權人請求恢復原狀”。換言之，此時生態(tài)修復還不是獨立的責任形式。此后，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》以及《民法典》中，不再將“修復生態(tài)環(huán)境”與“恢復原狀”相關聯(lián)，而是與傳統(tǒng)民事責任承擔方式分開規(guī)定，可以說成為生態(tài)環(huán)境侵權責任承擔的一種新形式。由此可以看出，一般情形下根據(jù)生態(tài)環(huán)境侵權案件的私法屬性而被歸于一種私法責任。當然，也有觀點認為生態(tài)修復責任雖有“私法責任”之名但應屬于“公法責任”，因為環(huán)保行政主管機關依據(jù)公法規(guī)范監(jiān)管污染者承擔生態(tài)環(huán)境修復責任[9]。該觀點的實質是抓住生態(tài)修復監(jiān)管的行政屬性來確定其公法屬性，明顯脫離其民事侵權的私法屬性或生態(tài)環(huán)境私益屬性，確有不合適之處。

綜上，無論處于何種法律關系之中，都必須以法治的思維來審視生態(tài)修復，即生態(tài)修復必須具有一定確定性與可預見性。生態(tài)學上的生態(tài)修復概念多樣、內容復雜且具有人的行為不可干預之處，全維度地將生態(tài)學上的生態(tài)修復照搬到法學上，明顯不合適。無論如何，在確定生態(tài)修復法律屬性時不應該脫離其應用的法律場域。

二、生態(tài)修復法律制度的主要領域及制度協(xié)同之必然

生態(tài)修復進入法學后，主要在刑事制裁、生態(tài)賠償和生態(tài)補償領域作為責任承擔方式或環(huán)境治理措施使用，由此造成法律屬性的不同認知。該爭議的主要根源在于生態(tài)修復作為一種技術，陸續(xù)應用于環(huán)境刑事案件制裁方式、生態(tài)損害賠償責任承擔方式、生態(tài)環(huán)境補償方式等，客觀目的都是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的修復，但在主觀認知上帶上相關法律制度屬性的烙印。

（一）刑事制裁領域的生態(tài)修復

刑事制裁領域，典型的生態(tài)修復就是林木破壞案件中認定責令補種的行為。通常刑事責任主要是關于人身、財產以及政治權利上的限制，環(huán)境資源犯罪如果按傳統(tǒng)刑事歸責方式，即使侵害者受到應有制裁但依然很難保障被損害的生態(tài)環(huán)境利益。在生態(tài)文明建設過程中，與其加重懲罰犯罪行為，不如積極恢復被損害的生態(tài)環(huán)境利益，所以生態(tài)修復被應用到刑事制裁過程中。

該領域的生態(tài)修復有以下特點：一是原因行為是基于環(huán)境資源領域的犯罪，在受到刑事處罰的同時承擔生態(tài)修復行為責任，并可以明確生態(tài)修復并非刑事處罰方式。二是現(xiàn)有刑事制裁案中的生態(tài)修復規(guī)模較小，通常是采取補植復綠、土地復墾、增殖放流、繳納生態(tài)修復費等生態(tài)修復措施。三是對生態(tài)修復的對象并不一定是損害對象，如為履行生態(tài)修復責任，有些法院專門建有“補植復綠基地”和“增殖流放基地”。換言之，刑事制裁中的生態(tài)修復對象并不一定要和生態(tài)破壞本身發(fā)生直接聯(lián)系，替代性修復亦可。四是刑事制裁中生態(tài)修復的法律屬性并不完全一致，大多數(shù)情況下其法律屬性可以看作是刑事案件中的損害賠償，當事人積極進行生態(tài)修復可以理解為積極賠償，但是也有少數(shù)刑事案件將生態(tài)修復作為當事人自愿行為，同樣作為量刑考慮的情節(jié)，即“積極修復生態(tài)環(huán)境”作為司法機關不起訴或量刑時予以考量的情節(jié)。刑事制裁領域的生態(tài)修復由于并非刑事責任法定承擔方式，通常作為情節(jié)予以考量，該情況下的生態(tài)修復具有相當?shù)撵`活性，在修復程度上與被損害的生態(tài)原狀相比較可能產生較大偏差。

（二）民事賠償領域的生態(tài)修復

民事賠償領域，生態(tài)修復已然成為新的民事責任承擔方式。《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》要求“及時有效修復”，《民法典》規(guī)定“有權請求侵權人在合理期限內承擔修復責任”，都進一步明確了修復責任是生態(tài)環(huán)境侵權責任的承擔方式，且都存在時間期限上的要求。這里要注意的是生態(tài)修復與傳統(tǒng)民事責任恢復原狀之間的關系，雖在司法解釋中規(guī)定請求恢復原狀的可以依法裁判污染者承擔環(huán)境修復責任，看似將恢復原狀請求與修復責任承擔相等同，實際上立法者也有意將生態(tài)修復作為恢復原狀來看待，但是至于能否恢復原狀，該解釋也同時規(guī)定恢復原狀難以確定費用的情況下，各部門可以結合相關因素進行合理確定。

這其實在一定程度上說明，前面所說的修復責任并不是要求生態(tài)系統(tǒng)達到“恢復”原狀程度，而是合理“近似”原狀。因為生態(tài)修復在技術上有不可達性，客觀上就達不到預計的要求，況且很多情況下需要生態(tài)系統(tǒng)長時間的自我恢復才能達到修復前的狀態(tài)。由此可以看出，生態(tài)修復僅是實現(xiàn)“恢復原狀”的手段或工具，而不能直接視為“恢復原狀”的結果。另外，在時間上要求“及時”“合理”期限，也意味著不得因修復技術復雜且難以預計的事項而延遲采取行動，實際上這就是要求盡快著手實施生態(tài)修復，至于恢復程度則應該在民事責任原則下貫徹生態(tài)修復的理念予以確定。

（三）生態(tài)補償領域的生態(tài)修復

生態(tài)補償?shù)闹饕憩F(xiàn)是對重點生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)修復。目前，生態(tài)補償從原來的濕地、礦產資源擴大到流域和水資源、飲用水水源保護、農業(yè)、草原、森林、自然保護區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、海洋領域，其中涉及最多的是森林和礦區(qū)環(huán)境治理，如天然林保護工程、退耕還林、退耕還草等生態(tài)修復工程。生態(tài)補償中的受補償?shù)貐^(qū)展開了大量生態(tài)修復工作，恢復被破壞的森林、草原和礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

生態(tài)補償中實施生態(tài)修復明顯與刑事制裁、民事賠償中的生態(tài)修復不同：一是原因不同，生態(tài)補償基于國家保護整體生態(tài)環(huán)境，而刑事制裁與民事賠償基于個別生態(tài)環(huán)境破壞案件；二是規(guī)模不同，生態(tài)補償中很多生態(tài)修復工程的規(guī)模明顯龐大、歷時較長，與刑事制裁中補種幾百顆樹木或者修復道路景觀不可同日而語；三公共利益需求不同，生態(tài)補償中的生態(tài)修復工程還涉及國家生態(tài)安全和社會的可持續(xù)發(fā)展，具有重大公共利益，刑事制裁與民事賠償中生態(tài)修復雖也涉及公共利益但其核心是為私人責任的承擔；四是決定主體不同，生態(tài)補償?shù)臎Q定主體通常是國家政府，或是社會主體通過合意完成，但是刑事制裁與民事賠償是由法院在案件判決中予以決定的。

由此可以看出生態(tài)修復的復雜性，但從統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理角度來看，生態(tài)修復法律制度需要從多樣性走向協(xié)同性。生態(tài)修復存在于不同法律領域，相互之間區(qū)隔，內容多樣，各領域的法律制度功能亦不同，制度層面割裂嚴重，不利于生態(tài)環(huán)境治理的統(tǒng)籌性要求，造成社會成本高企。

（四）生態(tài)修復法律制度協(xié)同的必要性

基于山水林田湖生命共同體理念，生態(tài)修復通常應綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)的完整性，以江河湖流域、山體山脈區(qū)域等相對完整的自然地理單元為基礎。但是刑事制裁、民事賠償引發(fā)的生態(tài)修復通常具有偶發(fā)性，修復的范圍有限，與生態(tài)補償?shù)戎卮笊鷳B(tài)修復工程在地域上有重疊之處，在空間布局與時序安排上生態(tài)修復有協(xié)同之必要。

第一，有利于生態(tài)環(huán)境增益，實現(xiàn)生態(tài)振興。法律對生態(tài)利益調整有二：一是激勵增進生態(tài)利益，二是抑制減損生態(tài)利益[10]。在中國，現(xiàn)有環(huán)境法主要以“抑負性”為主要功能，如污染防治法中要求降低污染物負荷，減少排放，但實際上環(huán)境中污染物因為排放的存在依然會增加，這也是中國傳統(tǒng)環(huán)境法具有的特征。隨著環(huán)境法的發(fā)展，越來越強調物質循環(huán)、維持平衡，不使其繼續(xù)惡化下去，即環(huán)境中的污染物不增加也不減少階段。

環(huán)境法進入到新時代，生態(tài)修復與之前兩個階段比較有本質區(qū)別，其目的是恢復和提升生態(tài)環(huán)境質量，屬于生態(tài)環(huán)境增益的措施。即，生態(tài)環(huán)境保護的要求已然從“少破壞”上升到了“更優(yōu)化”的高度。中國現(xiàn)階段推進的鄉(xiāng)村振興，生態(tài)環(huán)境質量根本好轉是生態(tài)振興戰(zhàn)略的新目標，也是其應有之義?！蛾P于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中規(guī)定了生態(tài)環(huán)境建設方面的目標任務：到2035年“生態(tài)環(huán)境根本好轉”、到2050年全面實現(xiàn)“農村美”。這就要求跨越法律部門，形成系統(tǒng)性、統(tǒng)合性、立體性生態(tài)修復法律制度。

第二，有利于生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌修復。生態(tài)系統(tǒng)不是孤島，某一生態(tài)系統(tǒng)的損害必然影響周邊生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)修復是一項復雜的系統(tǒng)工程，山林涵養(yǎng)水源、江湖互有溝通，田地間保持生態(tài)廊道，植物、動物、細菌等群落組成平衡和諧生態(tài)系統(tǒng)。單一環(huán)境媒介、單一生物群落、單一小型地塊單元的生態(tài)修復最終會融入生態(tài)過程之中，況且能量流動和物質交換不停發(fā)生，這些都需要從地域生態(tài)系統(tǒng)整體進行考慮。

生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌修復還應加深對生態(tài)的認知，統(tǒng)籌景觀、人文等要素的修復。如日本的自然再生理念要求多元主體合作，以生態(tài)系統(tǒng)平衡為基礎保持生物多樣，以實現(xiàn)自然共生的社會為目標[11]。刑事制裁和民事賠償中的生態(tài)修復明顯沒有此理念要求，民事賠償在恢復生態(tài)環(huán)境程度上難以確定，與恢復原狀相比難有自洽答案。由此，也只有通過它們與生態(tài)補償協(xié)同，實現(xiàn)環(huán)境與社會的統(tǒng)籌修復。

三、生態(tài)修復法律制度協(xié)同的障礙

刑事制裁、民事賠償和生態(tài)補償?shù)姆蓪傩圆⒉幌嗤?，實現(xiàn)各領域的生態(tài)修復法律制度協(xié)同會面臨的很多障礙。

（一）生態(tài)修復主體利益沖突

生態(tài)修復主體呈現(xiàn)多元化趨勢。實施生態(tài)補償?shù)闹黧w主要是中央政府和地方政府，補償資金也主要來自財政收入和轉移支付，利益具有公共利益屬性，生態(tài)修復的目的也主要是基于公共利益。而刑事制裁和民事賠償?shù)纳鷳B(tài)修復主體是侵權責任人，其修復生態(tài)行為具有一定的被懲罰性或損害填補性，由侵害者負擔修復成本，所以司法案件中侵權者的生態(tài)修復行為具有私益屬性。

由此可以看出，司法案件中的私主體與為公共利益服務的行政主體明顯具有利益上的不一致。即便在民事賠償和刑事制裁之間，也會形成不同主體為了不同司法目的在同一地域上進行生態(tài)修復，方法不同、標準不同、時序不同都會產生修復主體的沖突，這不僅不能達到提升生態(tài)環(huán)境質量的目標，還造成社會資源的浪費。但是，需要注意的是，生態(tài)修復行為促使生態(tài)環(huán)境好轉，也同時具有公共利益屬性。

（二）生態(tài)修復目標存在本質區(qū)別

關于生態(tài)修復的目標，有這樣三種要求：“損害發(fā)生前的狀態(tài)”“比原來更好的狀態(tài)”或者“修復利用價值”[12]，以上這些表述雖然都是指修復受損的生態(tài)環(huán)境要達到的程度，但在質上存在區(qū)別。也有學者將生態(tài)修復的目標分三個層面：微觀上生態(tài)修復的目標是要恢復被破壞特定的生態(tài)環(huán)境功能，中觀上是保持生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的平衡和再生產能力；宏觀上是為人類社會的可持續(xù)發(fā)展提供物質條件和空間[13]。換言之，生態(tài)修復的目標不僅要考慮某個案件欲實現(xiàn)的目標，還要考慮相對完整地理單元的系統(tǒng)完整性，以及環(huán)境社會的可持續(xù)發(fā)展。

目標的本質區(qū)別導致生態(tài)修復法律制度的本質區(qū)別。從一定程度上來說，刑事制裁中的生態(tài)修復容易發(fā)生偏差，造成不足或過度。民事賠償中的生態(tài)修復符合微觀目標，在程度上僅要求“損害發(fā)生之前的狀態(tài)”。生態(tài)補償由于政府是統(tǒng)籌生態(tài)要素做出的決策，且為履行政府改善環(huán)境之責任，在程度上應為“更好的狀態(tài)”。刑事制裁、民事賠償與生態(tài)修復中都有生態(tài)修復，目標不盡相同，有層次性。這樣，生態(tài)的整體性與生態(tài)修復目標的多層次性存在矛盾，為提高生態(tài)修復的效率，保障生態(tài)修復統(tǒng)籌性，必然在生態(tài)修復目標上要求實現(xiàn)協(xié)同。

（三）生態(tài)修復缺乏公眾參與

公眾參與原則是生態(tài)環(huán)境保護法的一個基本原則，是監(jiān)督和保障決策科學理性的重要舉措。當前，以上主要領域的生態(tài)修復，基本上欠缺公眾參與制度。刑事制裁和民事賠償領域屬于司法范疇，對于判決的影響如果說有公眾參與的話，那可能僅限人民陪審員，但是在判決執(zhí)行中，因司法封閉性難以做到公眾參與。在生態(tài)補償領域，如果構成生態(tài)修復項目或者規(guī)劃，則有可能納入環(huán)評對象，作為一個項目或規(guī)劃對待，在一定范圍內公眾可以就環(huán)境影響提出意見。但是從公眾參與目的來說，此類的公眾參與針對的是項目或規(guī)劃對環(huán)境造成的影響，并非生態(tài)修復自身。生態(tài)修復所要達到的目的、范圍、模式、效果等才是公眾在生態(tài)修復中應該可以獲取的信息并提出相應意見，特別是生態(tài)修復還涉及歷史文化的情形。

（四）生態(tài)修復監(jiān)管的不可持續(xù)性

生態(tài)修復的效果需要長期監(jiān)管，以避免不確定的風險。在較長的生態(tài)修復監(jiān)管期限內各環(huán)節(jié)均容易滋生問題和風險[14]。一般而言，生態(tài)補償中的生態(tài)修復驗收工作由政府部門承擔，但是驗收不等于監(jiān)管，重要的是生態(tài)修復的日常監(jiān)測以及后期績效評價。如果沒有可持續(xù)性的監(jiān)管，生態(tài)修復在漫長的過程中很有可能偏離目標，造成生態(tài)風險上升。

在司法案件中的生態(tài)修復也欠缺必要的監(jiān)管。如鎮(zhèn)江市《關于在全市環(huán)境資源刑事案件中開展生態(tài)恢復工作的指導意見》要求，由檢察院來監(jiān)督環(huán)境資源刑事案件的生態(tài)修復。檢察機關監(jiān)督法律實施，但并非萬能，如果僅是簡單的事項，檢察機關可能還能夠應付，一旦涉及到復雜的生態(tài)修復技術與驗證，可能就無能為力。況且，國家司法資源有限，檢察機關如果負責生態(tài)修復監(jiān)管事項，即使是委托第三人進行，檢察機關也要投入相當資源進行復核，都是對本就緊缺的國家司法資源的揮霍。由此可見，如果能夠實現(xiàn)刑事案件、民事賠償和生態(tài)補償中的生態(tài)修復監(jiān)管協(xié)同，將有利于降低成本節(jié)約司法資源。

四、生態(tài)修復法律制度協(xié)同路徑的選擇

目前，生態(tài)修復立法較少且散在于各相關法律法規(guī)中。刑事司法領域在沒有具體規(guī)定的情形下，對恢復性司法進行先行實踐。生態(tài)損害賠償領域雖有一定之規(guī)，但其細化方面明顯不足。生態(tài)補償領域，較為系統(tǒng)的生態(tài)修復法律制度依然付之闕如。為實現(xiàn)山水林田湖草一體化統(tǒng)籌治理，促進生態(tài)環(huán)境質量提升，需要創(chuàng)新中國生態(tài)修復法律制度協(xié)同路徑。

（一）主體協(xié)同：構建生態(tài)修復協(xié)調組織

如前所述，生態(tài)修復應以整體性的地理單元為基礎，統(tǒng)籌山水林田湖草進行系統(tǒng)性修復，但是在實際管理之中，通常還是以行政區(qū)劃展開。如中國一些地方立法中關于生態(tài)修復管理體制，就是按照傳統(tǒng)的分工，由政府有關部門按照各自職責負責生態(tài)修復工作，并實行修復目標責任制，分解落實到相關部門進行年度目標責任考核。這里不說增加考核是否合理，這一傳統(tǒng)分工體制與生態(tài)修復的整體性與系統(tǒng)性存在根本性矛盾，沒有考慮生態(tài)系統(tǒng)的地理特性以及地方對于生態(tài)系統(tǒng)獨特的需要，僅僅只考慮生態(tài)功能上的改善，把生態(tài)修復作為一項工作而已。為統(tǒng)籌生態(tài)修復，政府與政府之間、部門與部門之間、政府與公眾之間也應協(xié)同一致，在以較為完整的地形地貌為基礎單元制定生態(tài)修復規(guī)劃時，應由該單元內主要的地方政府牽頭，其他地方政府以及公眾協(xié)同參與制定統(tǒng)一的生態(tài)修復規(guī)劃。在實施生態(tài)修復規(guī)制之時，也不能由各部門分工處理各自轄區(qū)事務。鑒于生態(tài)修復的社會公益屬性，該規(guī)劃的制定與實施應有生態(tài)修復協(xié)調組織參與。

生態(tài)修復涉及面廣，生態(tài)修復協(xié)調組織可以由居民、企業(yè)以及環(huán)保組織和政府以統(tǒng)籌治理為目標而設立。在日本，由居民、環(huán)保組織、技術專家、政府等組建“自然再生協(xié)商會”屬比較典型的生態(tài)修復協(xié)調組織，該組織負責制定與地域自然再生事項相關的《自然再生總體構想》，并在此基礎上通過協(xié)商完成《自然再生事項計劃》[11]。中國地方政府制定生態(tài)修復規(guī)劃過程中，由生態(tài)修復協(xié)調組織代表本地居民、企業(yè)、環(huán)保組織甚至污染受害者提出利益訴求，能更好地有利于制定生態(tài)修復規(guī)劃，創(chuàng)造符合地方需求的美好生態(tài)環(huán)境。如果發(fā)生生態(tài)損害賠償或者生態(tài)環(huán)境刑事案件，在同一地域單元可由生態(tài)修復協(xié)調組織作為主體與侵害者進行協(xié)商。刑事制裁下的生態(tài)修復具有靈活性，處理生態(tài)修復事宜應較為容易。民事賠償案件下，生態(tài)修復協(xié)調組織可作為生態(tài)修復的監(jiān)督者或者對生態(tài)環(huán)境利益具有獨立請求權之第三人參加到訴訟之中，以解決侵權案件中生態(tài)環(huán)境利益的代表性問題。如果是生態(tài)修復協(xié)調組織內部的個人或企業(yè)成為生態(tài)環(huán)境侵害者，則生態(tài)修復問題還可以在協(xié)調組織框架內解決，節(jié)約司法成本。

（二）目標協(xié)同：通過磋商達到目標銜接

刑事制裁案件中生態(tài)修復主要是作為情節(jié)減輕刑事處罰，通常而言超越法院確定的目標對責任者有利，民事賠償中生態(tài)修復目標按理論來說是近似“恢復原狀”，生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)修復目標則是由國家環(huán)境政策水平確定，它們之間的目標并非一致。在修復程度上則存在生態(tài)補償可以要求達到“更好”程度，而民事賠償則是達到“以前”相同的狀態(tài)，程度上的落差成為統(tǒng)籌生態(tài)修復的障礙之一。另外，在修復序位上也存在爭議，在行政修復與司法修復的序位關系上，認可行政修復的優(yōu)先序位[15]，即行政修復在“可以修復”的情況下應以行政修復為先，其實是承認行政修復與司法修復實現(xiàn)的目標可能存在不一致的地方。但是，無論誰先誰后，如果從技術角度來說，修復可能性均存在，區(qū)別在于修復的具體程度或目標。概而言之，如不能協(xié)同實現(xiàn)這些不同領域生態(tài)修復，則在修復具體程度或目標方面難以達成一致，特別是面對生態(tài)民事賠償案件中生態(tài)修復對“以前”狀態(tài)如何確定、如何檢驗是否達標等問題，一直會躊躇不定。

生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)修復一般會參考受損生態(tài)系統(tǒng)歷史狀態(tài)或周邊類似生態(tài)系統(tǒng)狀態(tài)，確定相似的本地原生生態(tài)系統(tǒng)或類似生態(tài)系統(tǒng)作為參照生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)補償以此為目標應是可行，按照生態(tài)環(huán)境整體性原理，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件或生態(tài)環(huán)境刑事制裁案件能否引入?yún)⒄丈鷳B(tài)系統(tǒng)目標，以實現(xiàn)生態(tài)修復目標的協(xié)同：第一，在目標程度上，生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)修復使用了參照生態(tài)系統(tǒng)概念，即本地原生或類似生態(tài)系統(tǒng)，此與民事賠償中“以前”相同狀態(tài)下的生態(tài)系統(tǒng)已經非常類似，如果司法修復能達到此程度應可以視作“恢復原狀”。第二，目標協(xié)同還應引入磋商機制，實現(xiàn)責任者與生態(tài)修復協(xié)調組織之間的磋商，避免多主體介入導致問題或目標的復雜化。磋商機制對于生態(tài)修復非常有利：一是可以減輕司法負擔提高生態(tài)修復效率，如以扣減公法責任換取責任者認諾，快速展開生態(tài)修復工作；二是以生態(tài)修復協(xié)同目標代替案件的個別目標，解決單個案件修復目標不明確這一問題；三是在協(xié)同前提下，可以適當延長侵害者修復期限，可以避免侵害者因一次高額賠償導致企業(yè)破產?？傮w而言，目標協(xié)同無論是從統(tǒng)籌環(huán)境要素和生態(tài)系統(tǒng)修復，還是解決民事賠償責任中生態(tài)修復目標設定障礙，都能夠發(fā)揮重大作用。

（三）社會協(xié)同：多元化公眾參與

無論是刑事制裁、民事賠償亦或是生態(tài)補償，生態(tài)修復都密切關系到社會公眾的生態(tài)環(huán)境權益。生態(tài)修復涉及到社會公共利益、社會主體之間的平衡，生態(tài)修復的政府決策、司法決定及其實施過程，很多觀點都認可其是一個管制過程，為避免“管制俘獲”[16]，即避免為管制而管制，有必要通過公眾的廣泛參與，形成符合公眾利益且科學合理的生態(tài)修復決策。但目前來說，專門的生態(tài)修復公眾參與制度幾乎空白。在環(huán)境保護方面，環(huán)境保護部曾頒布《環(huán)境保護公眾參與辦法》，但是該辦法適用對象有限，主要是法規(guī)制定、行政許可與行政處罰、環(huán)境教育等環(huán)?；顒樱湫姓黧w是環(huán)境保護部門。而生態(tài)修復則較多涉及到自然資源部門，行政主體上就不適用該辦法，在活動范圍上也沒有規(guī)定生態(tài)修復相關活動。其實，如果能成立生態(tài)修復協(xié)調組織，讓居民、企業(yè)、專家以及環(huán)保社會組織參與進來，則該組織一定程度上就體現(xiàn)出多元主體的特性。

在刑事制裁與民事賠償?shù)纳鷳B(tài)修復責任中引入公眾參與機制，有助于司法民主，減少公眾對于司法的神秘感。無論是案件審判階段或是判決執(zhí)行階段，公眾參與將有利于形成良好的環(huán)境教育功能。公眾參與在效果上也可以減輕司法部門和行政部門的壓力，體現(xiàn)公眾的意見。生態(tài)修復涉及面廣，多元化公眾參與機制還可以促進市場主體主動參與生態(tài)修復，企業(yè)主動承擔生態(tài)修復社會責任。還有，鄉(xiāng)村土地生態(tài)修復，農村居民從生態(tài)宜居和綠色農業(yè)發(fā)展的角度來說，完善田地的生物緩沖帶、林網(wǎng)溝渠等設施，修復耕地生物群落等要求；從城市居民來說，則通常對農田生態(tài)景觀提出訴求，以發(fā)展休閑和康養(yǎng)農業(yè)；從農業(yè)生產企業(yè)角度來說，則要求耕地中提供的農業(yè)產品綠色高品質。甚至，通過公眾的推動，市場主體的主動參與，不排除修復更多的歷史、文化和社會的元素，實現(xiàn)豐富多彩的美好生活。

（四）監(jiān)督協(xié)同：統(tǒng)一跟蹤監(jiān)測評價

生態(tài)修復在不同法律領域采取不同的監(jiān)督制度，會造成監(jiān)督成本的浪費。在生態(tài)補償?shù)那闆r下，生態(tài)修復跨越期限較長，對生態(tài)系統(tǒng)開展長期的監(jiān)測是非常有必要的，可以作為生態(tài)修復的成效評估的依據(jù)。生態(tài)系統(tǒng)在發(fā)展演替過程中具有很多不確定性，長期監(jiān)測有利于對生態(tài)系統(tǒng)做出風險評估，對一些偏離生態(tài)修復目標的部分或者一些技術上存在瑕疵的部分重新做出調整，空間布局以及時序安排上也可以重新修正。但是，如果在刑事制裁和民事賠償中，由行政機關或者司法機關采取長期的監(jiān)測，其成本難以承擔，其效果也難以預測。

生態(tài)修復目標如果實現(xiàn)協(xié)同，則監(jiān)督協(xié)同亦成必然。目標協(xié)同的核心目的在于柔軟處理民事賠償中生態(tài)修復所要達到的程度，或曰統(tǒng)籌處理生態(tài)修復的效果，只要生態(tài)修復能夠快速完成且實現(xiàn)地理單元生態(tài)環(huán)境整體好轉，就可以說達到案件審判的目的。但是要檢察院或法院跟蹤案件執(zhí)行，確定案件目標并完成生態(tài)修復的驗收，這其實是難為檢察院或法院。所以建立生態(tài)修復統(tǒng)一跟蹤監(jiān)測評價體系，實現(xiàn)監(jiān)督協(xié)同，有利于降低生態(tài)修復的后期成本，特別是解決司法案件中驗收難題，甚至是因技術不可達原因導致對部分生態(tài)修復責任的豁免。更為重要的是，生態(tài)修復監(jiān)督協(xié)同的實質可以說是統(tǒng)籌促進生態(tài)修復可持續(xù)的發(fā)展，以有效監(jiān)測為基礎，以生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉為目標，在監(jiān)督協(xié)同過程中防范生態(tài)修復的風險，不斷促進生態(tài)系統(tǒng)多樣性，實現(xiàn)景觀、文化與社會的全面修復。

五、結論

生態(tài)修復法律制度的協(xié)同不是生態(tài)修復法律制度的簡單疊加，而是跨越法律領域的有機融合。在刑事制裁、民事賠償與生態(tài)補償各自領域內的生態(tài)修復，囿于修復范圍各異、原因多樣、技術復雜、屬性不一以及生態(tài)系統(tǒng)整體性等原因，制度發(fā)展存在各種障礙與局限。秉持山水林田湖草生命共同體理念，以及生態(tài)環(huán)境增益和統(tǒng)籌修復需要，各領域散在的生態(tài)修復制度有必要系統(tǒng)化、體系化。通過主體、目標、公眾參與以及監(jiān)督等方面的協(xié)同，生態(tài)修復法律制度從成本效益上看，有助于實現(xiàn)生態(tài)修復成本的最小化和最優(yōu)化；從生態(tài)效果上看，符合生態(tài)整體主義要求，可以達到最理想的效果；從法律實施上看，有助于解決司法上特別是民事賠償中的生態(tài)修復理論難題，實現(xiàn)恢復性司法應有之義。生態(tài)修復雖始于生態(tài)科學技術，但進入法學后被廣泛重視，必然成為新時代生態(tài)環(huán)境法發(fā)展的核心理念之一，對生態(tài)環(huán)境質量不再僅僅采取被動防治措施，而是積極采取主動修復措施促進生態(tài)環(huán)境恢復，生態(tài)修復法律制度還存在不完善不健全的地方，但只要發(fā)揮好生態(tài)修復制度協(xié)同之力，必然會實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉這一生態(tài)振興的目標。