◎ 朱滿德 趙 琴 程國強(qiáng)

提 要:保障糧食安全始終是治國理政的頭等大事。新中國成立以來，中國糧食安全取得了舉世矚目的巨大成就；黨的十八大以來，中國走出了一條中國特色糧食安全之路。進(jìn)入新時(shí)代新發(fā)展階段，面對14億人民的美好生活需要和日益復(fù)雜嚴(yán)峻的國際形勢，中國糧食安全面臨越來越嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。本文通過剖析新時(shí)代保障國家糧食安全將面對的農(nóng)業(yè)資源環(huán)境、氣候變化與自然災(zāi)害、政府重農(nóng)抓糧與農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧積極性、糧食生產(chǎn)支持政策與國際規(guī)則、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口與全球農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈等各類風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步提出了筑牢國內(nèi)糧食安全保障能力基礎(chǔ)、調(diào)動政府重農(nóng)抓糧與農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧積極性、完善糧食生產(chǎn)支持政策體系、提升全球農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈管理能力等治理策略與建議。

民為國基，谷為民命，糧食事關(guān)國運(yùn)民生。新中國成立以來，通過長期艱苦奮斗、持續(xù)自力更生，中國依靠自己的力量成功解決了中國人的吃飯問題、端牢了中國人的飯碗，中國糧食安全取得舉世矚目的巨大成就，同時(shí)也為世界糧食安全做出了重大貢獻(xiàn)。中國糧食產(chǎn)量由1949年1.13億噸、1978年3.05億噸，持續(xù)增長到2021年的6.83億噸，2015年以來始終保持在6.5億噸以上的高位水平；人均糧食占有量相應(yīng)由209千克、319千克穩(wěn)定提高到483千克，高于全球平均水平。特別是2020年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)圓滿收官，全面小康如期實(shí)現(xiàn)，徹底消除了饑餓和絕對貧困，全面解決了全體14億中國人“不愁吃”問題。

但也不容忽視，一方面，國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境約束趨緊、自然災(zāi)害加重且呈多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢、地方政府重農(nóng)抓糧和農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧的積極性不斷弱化、糧食生產(chǎn)支持政策面臨國際規(guī)則約束增強(qiáng)，穩(wěn)定國內(nèi)糧食生產(chǎn)難度越來越大、挑戰(zhàn)越來越嚴(yán)峻。另一方面，世界百年變局與世紀(jì)疫情相互交織，國際形勢波譎云詭，單邊主義和保護(hù)主義抬頭，經(jīng)濟(jì)霸凌行徑增多，全球供應(yīng)鏈不穩(wěn)定性增加，國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易、投資與合作風(fēng)險(xiǎn)和不確定性上升，也給中國糧食安全帶來前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)。因此，亟需加強(qiáng)國家糧食安全風(fēng)險(xiǎn)識別，有效防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)端牢中國人的飯碗，牢牢掌控糧食安全主動權(quán)和全面應(yīng)對大變局各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略主動權(quán)?；诖?，本文首先解析新時(shí)代新發(fā)展階段我國糧食安全的內(nèi)涵及拓展，進(jìn)一步從農(nóng)業(yè)資源約束、兩個(gè)積極性調(diào)動、農(nóng)業(yè)國際規(guī)則約束、非傳統(tǒng)安全沖擊等方面闡釋現(xiàn)階段保障國家糧食安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，最后從風(fēng)險(xiǎn)治理視角提出有關(guān)政策建議。

一、中國糧食安全內(nèi)涵拓展：新時(shí)代十年中國特色糧食安全之路

糧食安全的核心要義是“確保所有的人在任何時(shí)候既能買得到又能買得起所需要的基本食品”（聯(lián)合國糧農(nóng)組織，1983）。具體而言，家庭和個(gè)人層面的糧食安全核心在于食物的可獲得性和經(jīng)濟(jì)可負(fù)擔(dān)性，即“購得到”“買得起”，關(guān)鍵變量是居民收入；國家糧食安全重點(diǎn)在于食物的國內(nèi)可獲得性及其供給穩(wěn)定性，即確?？煞€(wěn)定地獲取基本食物，其中包括食物的國內(nèi)生產(chǎn)能力和全球供應(yīng)能力兩個(gè)方面；全球糧食安全是全世界范圍消除饑餓、糧食不安全和一切形式營養(yǎng)不良，即到2030年實(shí)現(xiàn)全球“零饑餓”目標(biāo)。

1996年《中國的糧食問題》白皮書提出，“立足國內(nèi)資源，實(shí)現(xiàn)糧食基本自給，是中國解決糧食供需問題的基本方針”，“中國將努力促進(jìn)國內(nèi)糧食增產(chǎn)，在正常情況下，糧食自給率不低于95%”。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，立足中國國情、糧情，提出“抓緊構(gòu)建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略”和“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，確立“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，走出了一條中國特色糧食安全之路。與20世紀(jì)傳統(tǒng)糧食安全戰(zhàn)略相比，新形勢下中國特色國家糧食安全戰(zhàn)略體現(xiàn)出更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)等特征，將更好滿足新時(shí)代億萬中國人民美好生活需要。

（一）數(shù)量安全與質(zhì)量安全并舉

14億多人口要吃飯是中國最大的國情。立足國內(nèi)資源實(shí)現(xiàn)糧食基本自給，是必須守牢的國家糧食安全底線。過去幾十年，不低于95%的糧食自給率是傳統(tǒng)糧食安全觀的關(guān)鍵性目標(biāo)，因此，糧食產(chǎn)量和自給率受到異常關(guān)注，一旦突破自給率“底線”就引起對國家糧食安全的擔(dān)憂甚至是恐慌。單純追求糧食產(chǎn)量或自給率的數(shù)量目標(biāo)，自身帶有深刻的時(shí)代烙印，即糧食供給短缺的歷史背景和解決溫飽的現(xiàn)實(shí)訴求，因未能關(guān)注品質(zhì)和質(zhì)量、與消費(fèi)需求匹配等問題，盡管糧食供需總量實(shí)現(xiàn)平衡或緊平衡，但結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，普通大宗農(nóng)產(chǎn)品過剩和優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品有效供給不足、特殊專用品種相對短缺并存。

進(jìn)入新時(shí)代新發(fā)展階段，億萬中國人美好生活需要不僅僅要“有得吃”“吃得飽”，更要“吃得好”“吃得豐富多樣和營養(yǎng)健康”，必然要求更加注重糧食安全“量”與“質(zhì)”并舉。新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略明確提出了“在注重糧食數(shù)量的同時(shí)，更加注重品質(zhì)和質(zhì)量”，努力實(shí)現(xiàn)與糧食市場需求的高質(zhì)量匹配，即在更高層次、更高質(zhì)量上保障糧食安全。伴隨著中國邁向中高收入階段的食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)趨同，人均口糧消費(fèi)緩慢下降并趨穩(wěn)、肉蛋奶等動物性食品消費(fèi)持續(xù)增長，在確?？诩Z絕對安全前提下處理好農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，顯得尤為重要。譬如，需要處理好糧食與動物性食品、口糧與飼料糧、優(yōu)質(zhì)專用和高產(chǎn)普通糧食品種等結(jié)構(gòu)性保障問題。

（二）當(dāng)代人安全和子孫后代安全兼顧

不僅我們當(dāng)代人要吃飯，子孫后代也要吃飯。在實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人“吃得好”“吃得營養(yǎng)健康”的同時(shí)，也要保證我們子孫后代在吃飯問題上“不倒退”“有提升”。過去幾十年間，為解決十幾億人口吃飯問題，各級政府多措并舉大力發(fā)展糧食生產(chǎn)，但也伴隨出現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源過度開發(fā)和不合理利用，化肥農(nóng)藥等化學(xué)投入品過量施用和超安全標(biāo)準(zhǔn)使用，農(nóng)業(yè)面源污染加劇、地下水超采和耕地退化，生態(tài)環(huán)境遭受破壞等問題，為糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展埋下隱患，對子孫后代的吃飯形成了威脅。

新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略改變了強(qiáng)調(diào)保障當(dāng)前供給和總量增長而忽視經(jīng)濟(jì)社會成本、資源環(huán)境和生態(tài)代價(jià)的做法，明確指出“在保障當(dāng)期供給的同時(shí)，更加注重農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展”。如，在全國范圍內(nèi)持續(xù)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、試點(diǎn)耕地休養(yǎng)生息和輪作休耕、推進(jìn)化肥農(nóng)藥“零增長”行動，全面系統(tǒng)提升糧食安全保障能力，由高代價(jià)增產(chǎn)向健康、可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型。同時(shí)敬畏自然，積德累仁，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)資源與糧食生產(chǎn)能力代際傳承的歷史責(zé)任，確保留一片良田、存一汪清水給子孫后代。

（三）立足國內(nèi)與適度進(jìn)口統(tǒng)籌

14億多中國人的吃飯問題，不僅是重大的經(jīng)濟(jì)問題、社會問題，更是復(fù)雜的政治問題、安全問題，任何時(shí)候都不能放松國內(nèi)糧食生產(chǎn)，要端牢中國飯碗，中國飯碗主要裝中國糧。面對百年變局和世紀(jì)疫情沖擊，更要牢牢守住糧食安全底線，掌控戰(zhàn)略主動權(quán)。鑒于國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境條件等，新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略要求合理配置有限的國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源，集中力量保障最基本的谷物需求，特別是確?？诩Z絕對安全。

“中國立足國內(nèi)解決糧食供需平衡問題，并不排除利用國際資源作為必要補(bǔ)充”，這在1996年《中國的糧食問題》就已明確提出，“但這只起品種、豐歉調(diào)劑和區(qū)域平衡的作用”。新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略要求“更加積極地利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)業(yè)資源，有效調(diào)劑和補(bǔ)充國內(nèi)糧食供給”，這是準(zhǔn)確把握國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境條件、國家糧食安全新形勢和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)踐所作的戰(zhàn)略抉擇，是新糧食安全觀的最大變化和重大創(chuàng)新。中國實(shí)踐已經(jīng)證明，適度進(jìn)口國外油脂油料、食糖、棉花等非口糧資源型農(nóng)產(chǎn)品，合理利用全球農(nóng)業(yè)資源，將一定程度上減輕國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源短缺壓力、騰出寶貴的國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源來確?？诩Z生產(chǎn)供給，對立足國內(nèi)實(shí)現(xiàn)糧食基本自給、確?？诩Z絕對安全具有重大意義。事實(shí)上，2021年中國進(jìn)口食用油籽10205萬噸（其中大豆9652萬噸）、食用植物油1132萬噸、食糖567萬噸、棉花234萬噸、谷物6538萬噸（其中玉米2835萬噸、高粱大麥2190萬噸），表明中國糧食安全需要“立足國內(nèi)、放眼全球”，已離不開全球農(nóng)業(yè)資源和國際農(nóng)產(chǎn)品市場。2015年中央農(nóng)村工作會議提出“樹立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀”，從更好滿足人民美好生活需要出發(fā)，在確保糧食供給的同時(shí)，保障肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等各類食物有效供給，這要求更加積極充分利用國際農(nóng)業(yè)市場和全球農(nóng)業(yè)資源，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)開放、深化糧農(nóng)國際合作，建立開放型糧食安全保障體系。

（四）中央地方和產(chǎn)區(qū)銷區(qū)共擔(dān)責(zé)任

新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略進(jìn)一步明確中央和地方的國家糧食安全責(zé)任和分工，即中央政府承擔(dān)首要責(zé)任、地方政府承擔(dān)主體責(zé)任。2013年，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出“保障國家糧食安全，中央義不容辭，承擔(dān)首要責(zé)任”，中央財(cái)政要在重大水利設(shè)施建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付等方面加強(qiáng)對糧食生產(chǎn)的支持；同時(shí)各級地方政府要樹立大局意識，“自覺承擔(dān)維護(hù)國家糧食安全責(zé)任，不能把擔(dān)子全部壓到中央身上”。2014年國務(wù)院出臺《關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》，要求各省級政府必須切實(shí)承擔(dān)起保障本地區(qū)糧食安全的主體責(zé)任，明確省級政府在糧食生產(chǎn)、流通和消費(fèi)各環(huán)節(jié)的事權(quán)和責(zé)任。2021年中央一號文件提出“地方各級黨委和政府要切實(shí)扛起糧食安全政治責(zé)任，實(shí)行糧食安全黨政同責(zé)”，進(jìn)一步壓實(shí)地方政府維護(hù)國家糧食安全的責(zé)任。

長期以來，糧食主產(chǎn)區(qū)是中國糧食生產(chǎn)的核心區(qū)域，在維護(hù)國家糧食安全中發(fā)揮了極端重要的作用，但對主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)并未做明確具體的要求。新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略明確要求“主銷區(qū)也要確立糧食面積底線、保證一定的口糧自給率”；2022年再次提出“主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要保面積、保產(chǎn)量，不斷提高主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力，切實(shí)穩(wěn)定和提高主銷區(qū)糧食自給率，確保產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食基本自給”，不斷壓實(shí)主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)責(zé)任。

二、新時(shí)代中國糧食安全風(fēng)險(xiǎn)及其識別

中國立足國情、糧情，全面實(shí)施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，堅(jiān)定不移走中國特色糧食安全之路。然而，當(dāng)今世界百年變局和世紀(jì)疫情交織，國際形勢復(fù)雜多變，風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之嚴(yán)峻前所未有，中國已進(jìn)入必須直面各類嚴(yán)峻復(fù)雜的自然風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)和新興風(fēng)險(xiǎn)新階段，必須堅(jiān)持底線思維、增強(qiáng)憂患意識、提高重大風(fēng)險(xiǎn)防控化解能力，加強(qiáng)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)識別和研判，切實(shí)筑牢糧食安全防線。

（一）農(nóng)業(yè)資源環(huán)境約束趨緊

耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，保護(hù)耕地是保障國家糧食安全的根本。今后一個(gè)時(shí)期，耕地主要面臨如下風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)：一是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對耕地的占用，以及退耕還林還草、違法違規(guī)占用等，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量不斷減少，由2009年的20.3億畝減少至2019年的19.18億畝。第三次全國國土調(diào)查顯示，2009年-2019年全國有2.29億畝耕地流向林地、草地、濕地、水面等生態(tài)功能較強(qiáng)的地類，其中耕地凈流向林地1.12億畝、凈流向園地0.63億畝?，F(xiàn)階段仍有部分地區(qū)以生態(tài)治理、鄉(xiāng)村振興等名義違規(guī)占用耕地乃至基本農(nóng)田來種樹挖塘、人工造景。二是耕地沙化荒漠化、酸化鹽堿化加劇，因水土流失、化學(xué)投入品過度施用等導(dǎo)致土壤有機(jī)質(zhì)減少、耕地質(zhì)量持續(xù)下降。目前，南方耕地酸化、北方耕地鹽堿化、東北黑土地退化涉及面積6.6億多畝，超過耕地面積的1/3；根據(jù)2019年《耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測與評價(jià)辦法》，全國耕地平均等級4.76等，中低產(chǎn)田占到2/3以上，基礎(chǔ)地力相對較差、生產(chǎn)障礙因素突出的7-10等耕地占比22%?，F(xiàn)階段耕地占補(bǔ)平衡時(shí)“占優(yōu)補(bǔ)劣”“以次充好”現(xiàn)象依舊存在，也難以杜絕。三是耕地“非糧化”在局部地區(qū)加劇。東部地區(qū)工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地、片面追求利潤，集中連片改種高效益的經(jīng)濟(jì)作物，發(fā)展休閑度假農(nóng)業(yè)，西部地區(qū)圍繞脫貧攻堅(jiān)或鞏固脫貧成果，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、主攻特色高效農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步加劇耕地“非糧化”傾向。

糧食及農(nóng)業(yè)是高耗水部門，水資源短缺成為中國糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵剛性約束。中國是全球13個(gè)人均水資源最貧乏國家之一，水資源時(shí)空分布極度不均衡——中國北方資源性缺水，年均降水量少，對高耗水糧食作物是一種束縛，如內(nèi)蒙古2021年平均降水量僅378毫米，已是1961年以來同期第六豐年，甘肅、寧夏水資源形勢更嚴(yán)峻；西南是工程性缺水，雖然降水豐富，但因喀斯特巖溶地貌地表難留住水、缺乏水利工程等使農(nóng)業(yè)灌溉依舊缺水；南方面臨水質(zhì)性缺水，水污染逐步成為其灌溉農(nóng)業(yè)的制約性因素。

中國水土資源及其與糧食生產(chǎn)的匹配度并不高。總體而言，中國北方耕地多、降水少，南方降水多、耕地少，全國65%的耕地處于年降水量800毫米以下地區(qū)，其中15%的耕地位于降水量400毫米以下地區(qū)，這些耕地用于糧食生產(chǎn)將面臨水資源的嚴(yán)重約束。中國48%的耕地處于一年一熟地區(qū)，意味著這些區(qū)域提高復(fù)種指數(shù)、擴(kuò)大糧食種植面積難度較大。過去幾十年間，中國“南糧北移”趨勢明顯，北方省份糧食面積和產(chǎn)量占比有顯著提升，東北地區(qū)尤為突出，但潛在風(fēng)險(xiǎn)在于，一是引起了華北地區(qū)地下水的超量開采，華北平原已形成巨大地下水漏斗區(qū)；二是更易受到干旱等自然災(zāi)害等影響，進(jìn)而可能威脅國家糧食安全。

自然災(zāi)害是糧食及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最大威脅之一。圖/中新社

農(nóng)業(yè)面源污染也成為影響糧食安全的重要因素，主要是化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等化學(xué)投入品不合理使用，利用率低、殘留率高。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部測算，2020年全國三大糧食作物的化肥平均利用率40.2%，農(nóng)藥平均利用率40.6%，較2015年已有顯著提升，但殘留率依舊較高，形成對耕地和水資源的污染，以及農(nóng)膜殘留白色污染源、區(qū)域性重金屬超標(biāo)等，對生態(tài)環(huán)境與糧食生產(chǎn)的可持續(xù)造成潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）氣候變化引發(fā)自然災(zāi)害加重

自然災(zāi)害是糧食及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最大威脅之一。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織2021年發(fā)布的《災(zāi)害和危機(jī)對農(nóng)業(yè)及糧食安全的影響報(bào)告》，現(xiàn)在每年自然災(zāi)害發(fā)生頻率已是20世紀(jì)70年代和80年代的三倍多，且災(zāi)害強(qiáng)度和復(fù)雜性都有所增長，全球氣候變化進(jìn)一步加劇這些挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)部門承受了自然災(zāi)害的絕大部分經(jīng)濟(jì)損失和沖擊，其中干旱是造成糧食及農(nóng)業(yè)減產(chǎn)的最主要因素，其次是洪水、風(fēng)暴和病蟲害。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會報(bào)告《氣候變化2021：自然科學(xué)基礎(chǔ)》顯示，受氣候變化影響，全球?qū)⑦M(jìn)入暴雨、洪澇、干旱、臺風(fēng)、寒潮、高溫?zé)崂说葮O端天氣事件頻發(fā)期，這可能沖擊全球糧食生產(chǎn)、貿(mào)易和糧食安全。

中國是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)重發(fā)的國家，每年受災(zāi)面積占農(nóng)作物播種面積比重超過10%，旱災(zāi)、洪澇是最主要的災(zāi)害類型。以2019年和2020年為例，全國農(nóng)作物受災(zāi)面積分別約為2.9億畝和3億畝，分別占農(nóng)作物播種面積的11.6%和11.9%，其中旱災(zāi)占比分別為40.7%和25.5%，洪澇、地質(zhì)災(zāi)害和臺風(fēng)占比分別為44.7%和55.4%，盡管在不同年份間、不同區(qū)域間有所差異，但作為糧食主產(chǎn)區(qū)的東北地區(qū)、長江流域自然災(zāi)害偏重發(fā)生。2020年，全國先后出現(xiàn)33次大范圍強(qiáng)降水，南方地區(qū)發(fā)生1998年以來最重汛情，長江中下游出現(xiàn)嚴(yán)重的洪澇災(zāi)情；2021年極端氣候事件多發(fā)，長江上游、黃河中下游等再次遭遇洪澇影響；2022年7-8月南方持續(xù)的高溫和干旱，都使得農(nóng)作物受災(zāi)嚴(yán)重。雖然中國農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力持續(xù)提升，但糧食生產(chǎn)“靠天吃飯”的總體格局未有根本性改變，頻發(fā)重發(fā)的自然災(zāi)害已經(jīng)成為中國糧食生產(chǎn)所需面對的重大風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，對新時(shí)代保障國家糧食安全形成巨大威脅。

（三）地方政府重農(nóng)抓糧和農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧兩個(gè)積極性持續(xù)弱化

農(nóng)業(yè)大省、糧食大省，往往都是經(jīng)濟(jì)弱省、財(cái)政窮省。其一，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益總體偏低、增加值偏少，對經(jīng)濟(jì)增長和社會就業(yè)貢獻(xiàn)相對有限，地方政府抓農(nóng)業(yè)不如抓工業(yè)抓第三產(chǎn)業(yè)見效快、成效好，政府引導(dǎo)或干預(yù)“不當(dāng)”容易引發(fā)群體事件和社會風(fēng)險(xiǎn)，過往的政績觀、考核機(jī)制都不利于地方政府重農(nóng)抓糧。其二，農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，面臨自然和市場雙重風(fēng)險(xiǎn)，需要各級政府持續(xù)加大財(cái)政投入，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、病蟲害防控、各類生產(chǎn)性補(bǔ)貼等，這對經(jīng)濟(jì)弱省、財(cái)政窮省的財(cái)力是巨大考驗(yàn)。其三，部分農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)有待優(yōu)化，可能加重地方政府重農(nóng)抓糧的負(fù)擔(dān)。例如，中央財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，中央財(cái)政和省級財(cái)政需按照保費(fèi)的一定比例進(jìn)行補(bǔ)貼，部分項(xiàng)目建設(shè)投資需地方政府予以資金配套，進(jìn)而會削弱財(cái)力薄弱地區(qū)重農(nóng)抓糧積極性。此外對農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金用途管制、專項(xiàng)審計(jì)、績效考核等要求越來越嚴(yán)格，“資金用不得、項(xiàng)目停不得、績效難考得”，部分涉農(nóng)項(xiàng)目成為“燙手山芋”，影響了地方政府重農(nóng)抓糧積極性。其四，部分地區(qū)剛剛完成脫貧攻堅(jiān)，特色高效農(nóng)業(yè)發(fā)揮了極為重要的支撐作用，現(xiàn)階段鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果任務(wù)依舊艱巨、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收壓力更大，實(shí)施“退林還耕”將種植結(jié)構(gòu)調(diào)回糧食，面臨較大壓力。

過去十多年，經(jīng)營性收入占我國農(nóng)村居民可支配收入的比重持續(xù)下降，由2013年的42%降至2020年的35%，其中來自第一產(chǎn)業(yè)的比例更低，近年普通農(nóng)戶農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、副業(yè)化趨勢愈發(fā)明顯，對國家糧食安全可能產(chǎn)生不利影響。雖然經(jīng)濟(jì)效益可能不再是每一個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的唯一目標(biāo)，但絕大部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營者仍極其關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本收益和比較效益。全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益數(shù)據(jù)顯示，稻谷、小麥、玉米三種主糧畝均生產(chǎn)總成本由2010年的673元增加到2020年的1120元，期間畝均現(xiàn)金收益多數(shù)穩(wěn)定在500元-650元，但畝均凈利潤在2016年-2019年一直為負(fù)值，2020年轉(zhuǎn)為正值也僅有47元，同時(shí)它與經(jīng)濟(jì)作物的比較效益大幅下滑，較大程度影響農(nóng)民種糧積極性，部分丘陵山區(qū)撂荒、非糧化現(xiàn)象有明顯增長。糧食生產(chǎn)成本居高不下、農(nóng)民種糧不掙錢的現(xiàn)實(shí)格局，其潛在風(fēng)險(xiǎn)還在于，一旦多次挫傷農(nóng)民種糧的積極性，想再度調(diào)動其種糧則難度較大，如何保護(hù)和調(diào)動農(nóng)民種糧積極性壓力有增無減。

（四）糧食生產(chǎn)政策支持面臨國際規(guī)則約束增強(qiáng)

中國糧食連續(xù)多年保持在6億噸高產(chǎn)水平，靠的是“人努力、天幫忙、政策好”，糧食最低收購價(jià)、農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲、各種補(bǔ)貼等政策發(fā)揮了協(xié)同支撐作用。實(shí)踐表明，若要調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、激勵(lì)糧食生產(chǎn)發(fā)展，政策措施需要明確指向，與生產(chǎn)掛鉤，盡管黃箱政策有市場扭曲效應(yīng)，卻是“合適”的選擇。但是，中國加入世界貿(mào)易組織（WTO）時(shí)承諾農(nóng)業(yè)綜合支持總量為零，亦即黃箱政策支持不超過微量允許水平——對特定農(nóng)產(chǎn)品的黃箱支持不超過該產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5%，對非特定農(nóng)產(chǎn)品的黃箱支持不超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%。2008年以來，中國政府先后對玉米、大豆、油菜籽、棉花實(shí)施臨時(shí)收儲措施，以及2009年-2014年連續(xù)提高水稻、小麥最低收購價(jià)和上述農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲價(jià)，導(dǎo)致國內(nèi)政策性收儲價(jià)與國際市場價(jià)、固定外部參考價(jià)之間的價(jià)差拉大，出現(xiàn)糧食產(chǎn)量、進(jìn)口量、收儲量、庫存量“齊增”局面，部分特定農(nóng)產(chǎn)品的黃箱支持逼近或是突破微量允許“天花板”。2016年9月，美國將中國對稻谷、小麥、玉米的國內(nèi)支持訴諸WTO爭端解決機(jī)制，引起歐盟等27個(gè)第三方成員關(guān)注，2019年專家組裁決中國對稻谷和小麥的國內(nèi)支持違反了中國入世承諾，這對糧食最低收購價(jià)政策的合規(guī)性和實(shí)施的持續(xù)性形成巨大挑戰(zhàn)。同年WTO還就美國訴中國大米、小麥和玉米關(guān)稅配額案再次做出了不利于中國的裁決。當(dāng)前中國糧食生產(chǎn)支持政策體系面臨前所未有的國際規(guī)則挑戰(zhàn)，今后一個(gè)時(shí)期由此引發(fā)國際貿(mào)易爭端和糾紛的風(fēng)險(xiǎn)正顯著增加。面對中國國內(nèi)糧價(jià)顯著高于國際市場這一重大現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)行的糧食生產(chǎn)支持政策、糧食收儲制度等亟需改革完善與調(diào)適轉(zhuǎn)型，但如何構(gòu)建既適應(yīng)國際規(guī)則、又保護(hù)農(nóng)民利益、還促進(jìn)糧食發(fā)展的糧食生產(chǎn)或糧食產(chǎn)業(yè)支持政策體系，亟需研究探索。

（五）全球農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈不穩(wěn)定性和不確定性增加

適度進(jìn)口是中國特色糧食安全之路的重要組成部分，是基于國情糧情的必然選擇，這就需要建立持續(xù)、安全、穩(wěn)定的全球農(nóng)業(yè)供應(yīng)體系。但是，新冠肺炎疫情暴發(fā)以來世界多國對糧食等農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施出口管制以優(yōu)先保障本國供給，地區(qū)沖突對主產(chǎn)國谷物生產(chǎn)和出口造成沖擊，國際霸凌行徑動輒對其他國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁和貿(mào)易管制等，都對國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、全球農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈構(gòu)成復(fù)雜嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，并造成諸多的不穩(wěn)定和不確定性，一定程度上破壞了全球糧食及農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易體系。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從新冠肺炎疫情暴發(fā)到2020年底，全球就有38個(gè)國家或地區(qū)針對196種農(nóng)產(chǎn)品累計(jì)實(shí)施1336項(xiàng)出口限制措施，其中大部分措施集中在糧食產(chǎn)品。與此同時(shí)，因各國農(nóng)業(yè)資源稟賦及生產(chǎn)能力差異，主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和出口越來越集中于少數(shù)國家或地區(qū)，如大米主要產(chǎn)自亞洲，印度、越南和泰國是主要出口國；小麥出口主要來自俄羅斯、歐盟、加拿大、美國和澳大利亞；玉米出口主要來自美國、阿根廷、烏克蘭和巴西。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與貿(mào)易的這種聚集使得自然災(zāi)害、地區(qū)沖突、大國博弈等沖擊影響更加突出，也成為一種新風(fēng)險(xiǎn)新挑戰(zhàn)。

伴隨經(jīng)濟(jì)增長，中國資源型農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口大幅增長，2021年農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口額達(dá)3042億美元，但進(jìn)口品種、來源地和運(yùn)輸線路集中度依舊較高。例如，大豆進(jìn)口來自巴西、美國和阿根廷的占比達(dá)97.6%，其中進(jìn)口自美國和巴西9044萬噸、占比93.7%；豆油進(jìn)口來自阿根廷、巴西、俄羅斯的占比91.4%；棕櫚油進(jìn)口來自馬來西亞和印度尼西亞的占比接近100%；棉花進(jìn)口來自美國、巴西、印度的占比為87.7%；食糖進(jìn)口來自巴西的占82.7%。面對百年未有之大變局，大國博弈和沖突可能加劇，當(dāng)前這種農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易格局容易受制于人。

此外，糧食市場通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、生物能源等與能源市場的聯(lián)動加強(qiáng)，通過期貨期權(quán)等與金融市場的互動增強(qiáng)，即糧食的“能源化”和“金融化”。而能源市場、金融市場的高頻動蕩和大幅波動，以及美元超發(fā)制造的流動性，都將沖擊全球糧食市場，造成全球糧食市場的復(fù)雜嚴(yán)峻和不確定性，增加世界糧食不安全風(fēng)險(xiǎn)。面對不斷擴(kuò)大農(nóng)業(yè)開放，這種不穩(wěn)定和不確定性將通過農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口、市場預(yù)期等快速傳導(dǎo)至國內(nèi)市場，并深刻影響中國農(nóng)產(chǎn)品市場和糧食安全，對國內(nèi)糧食市場保供穩(wěn)價(jià)調(diào)控形成新挑戰(zhàn)。

三、新時(shí)代中國糧食安全風(fēng)險(xiǎn)治理架構(gòu)及其政策建議

開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，面對百年大變局和世紀(jì)大疫情的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，端牢中國飯碗、筑牢國家糧食安全防線，是應(yīng)對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險(xiǎn)的壓艙石，是確保國家安全、維護(hù)國家長治久安的根本保障。要切實(shí)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)謀劃，從國內(nèi)國際兩個(gè)層面強(qiáng)化糧食安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、研判與預(yù)警，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、注重協(xié)同治理、強(qiáng)調(diào)分類施策，構(gòu)建從源頭防范、系統(tǒng)防控到協(xié)同治理的國家糧食安全風(fēng)險(xiǎn)治理架構(gòu)。

（一）筑牢國內(nèi)糧食安全保障基礎(chǔ)

立足國內(nèi)實(shí)現(xiàn)谷物基本自給、確?？诩Z絕對安全，是端牢中國飯碗、保障國家糧食安全必須堅(jiān)守的底線。就國內(nèi)供給風(fēng)險(xiǎn)的防范及治理而言，其核心任務(wù)是持續(xù)夯實(shí)糧食國內(nèi)供給保障能力，現(xiàn)實(shí)舉措是深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，抓好“地”與“技”兩大關(guān)鍵，確保國內(nèi)6.5億噸糧食產(chǎn)能穩(wěn)定。

對于“藏糧于地”，一是打好耕地保衛(wèi)戰(zhàn)。要嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)黨政同責(zé)，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，加強(qiáng)對耕地保護(hù)的考核和追責(zé)。進(jìn)一步完善耕地占補(bǔ)平衡政策，將數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降落到實(shí)處，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)占用耕地，嚴(yán)格管控耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，對補(bǔ)充耕地要建立標(biāo)準(zhǔn)、組織驗(yàn)收、加強(qiáng)管護(hù)。大力實(shí)施黑土地保護(hù)、酸化鹽堿化耕地改良、水土流失治理、農(nóng)田重金屬污染修復(fù)和耕地輪作休耕，提升耕地地力水平。二是加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。統(tǒng)籌各級各部門涉農(nóng)資金和項(xiàng)目，加大中低產(chǎn)田改造、丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造、大中型灌區(qū)續(xù)建改造，推進(jìn)以農(nóng)田水利為重點(diǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和提檔升級，興建田水路電井林綜合配套設(shè)施，將高效節(jié)水灌溉、耕地質(zhì)量保護(hù)提升與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提檔升級一體化推進(jìn)。既要注重整體推進(jìn)、配套建設(shè)、建管并重，也要加強(qiáng)農(nóng)藝、農(nóng)機(jī)和農(nóng)技集成，良種、良法和良田配套，穩(wěn)步提高綜合生產(chǎn)能力。三是強(qiáng)化耕地用途管制，分類明確耕地用途和利用優(yōu)先序。對各地新發(fā)展林、果、草等產(chǎn)業(yè)要引導(dǎo)上山上坡或利用“四荒地”，對耕地流轉(zhuǎn)用途要加強(qiáng)引導(dǎo)，妥善處理剛脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展與糧食生產(chǎn)“爭地”問題。

對于“藏糧于技”，一是打好種源安全仗。種子是糧食安全的源頭，種源安全關(guān)系國家安全。要切實(shí)加強(qiáng)國家種質(zhì)資源庫建設(shè)，強(qiáng)化糧食作物種質(zhì)資源收集保護(hù)和開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)主糧種源的自主可控。積極實(shí)施種源創(chuàng)新技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，增強(qiáng)種業(yè)科技自主原始創(chuàng)新能力，有序推進(jìn)生物育種產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。加快培育糧食高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)、節(jié)水抗旱、多抗廣適、宜機(jī)宜飼、專用特用新品種，滿足多元化需求，保持稻谷和小麥種業(yè)優(yōu)勢領(lǐng)先地位。二是加快農(nóng)機(jī)裝備數(shù)字化智能化升級。推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施裝備搭載數(shù)字技術(shù)、3S技術(shù)、信息技術(shù)，加大其在節(jié)水灌溉、測土配方施肥、農(nóng)機(jī)定位耕種收、病蟲害診斷防控等方面的集成應(yīng)用，加強(qiáng)全過程監(jiān)測預(yù)警、智慧管理和信息交流，推進(jìn)數(shù)字田園和精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。三是建立農(nóng)業(yè)綜合數(shù)據(jù)平臺和大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，為糧食生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)等科學(xué)決策提供技術(shù)支持。

（二）調(diào)動地方政府重農(nóng)抓糧和農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧積極性

糧食安全事關(guān)國家安全，需要各級各地政府共同履職擔(dān)當(dāng)，共同承擔(dān)起保障糧食安全的重任。一方面，要進(jìn)一步壓實(shí)糧食安全黨政同責(zé)、耕地保護(hù)黨政同責(zé)。地方各級黨委和政府需共同加強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力、儲備能力、流通能力建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶等建設(shè)，提升糧食安全綜合保障能力和糧食安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力。中央在重點(diǎn)關(guān)注糧食主產(chǎn)區(qū)的同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化對產(chǎn)銷平衡區(qū)、主銷區(qū)穩(wěn)糧食面積、保糧食產(chǎn)量主體責(zé)任的考核和追責(zé)。另一方面，要通過獎(jiǎng)補(bǔ)措施等調(diào)動地方政府重農(nóng)抓糧的積極性。例如，加大對糧食主產(chǎn)省的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度；加大對糧食主產(chǎn)省和產(chǎn)糧大縣的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度，對一定比例的獎(jiǎng)補(bǔ)資金給予使用權(quán)限；降低地方政府在保障糧食安全的部分項(xiàng)目建設(shè)、部分補(bǔ)貼資金上的配套比例，減輕重農(nóng)抓糧的負(fù)擔(dān)；實(shí)施對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制，保障產(chǎn)糧大縣重農(nóng)抓糧得實(shí)惠、有發(fā)展。

保護(hù)和調(diào)動農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧積極性，一是穩(wěn)定和完善糧食最低收購價(jià)政策。這關(guān)系農(nóng)民對種糧的信心和預(yù)期，因此要審慎推進(jìn)最低收購價(jià)政策合規(guī)改革，完善實(shí)施機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)對糧食生產(chǎn)影響的風(fēng)險(xiǎn)評估。二是健全農(nóng)民種糧收益保障機(jī)制。穩(wěn)定已有的存量補(bǔ)貼，對增量補(bǔ)貼資金要?jiǎng)?chuàng)新補(bǔ)貼機(jī)制，加快改革農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)操作機(jī)制，讓保險(xiǎn)真正發(fā)揮效用，切實(shí)讓種糧農(nóng)民受益，保障農(nóng)民種糧不虧損、能獲利并有合理收益。三是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)和糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，開展農(nóng)業(yè)托管、訂單農(nóng)業(yè)、加工物流等，提高種糧綜合收益并惠及種糧農(nóng)民。

（三）完善糧食生產(chǎn)支持政策體系

糧食生產(chǎn)周期長、自然風(fēng)險(xiǎn)大、市場風(fēng)險(xiǎn)高、比較效益低，因此必須采取有效措施加強(qiáng)對糧食生產(chǎn)的支持和補(bǔ)貼。今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)根據(jù)中國國情、糧情，按照“適應(yīng)國際規(guī)則、保護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)糧食發(fā)展”原則進(jìn)一步健全和完善中國糧食生產(chǎn)支持政策體系。

一是改革完善糧食最低收購價(jià)政策。2019年WTO裁決中國對稻谷和小麥的黃箱補(bǔ)貼違反中國加入承諾，也意味著需對糧食最低收購價(jià)政策進(jìn)行必要的改革以符合國際規(guī)則，避免引發(fā)越來越多的國際貿(mào)易糾紛。但實(shí)踐也表明，糧食最低收購價(jià)是保護(hù)種糧農(nóng)民利益、促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵舉措，是糧食生產(chǎn)支持政策體系的基石，其改革調(diào)整需要審慎、穩(wěn)妥?？煽紤]按照“穩(wěn)定架構(gòu)、增強(qiáng)彈性、改革機(jī)制”的思路推進(jìn)糧食最低收購價(jià)改革完善。穩(wěn)定最低收購價(jià)政策架構(gòu)，給種糧農(nóng)民吃一顆“定心丸”，否則可能造成糧食市場預(yù)期的不穩(wěn)定或混亂，也容易受國際糧食市場劇烈波動的沖擊，極易挫傷農(nóng)民種糧積極性，造成難以預(yù)料的影響?！霸鰪?qiáng)彈性”是增強(qiáng)最低收購價(jià)調(diào)整、政策性收儲啟動退出的靈活性，“改革機(jī)制”則是將保供給促增收的托市機(jī)制調(diào)整回兜底保障、解決賣糧難的托底機(jī)制。

二是用足WTO黃箱政策支持空間。中國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值巨大，即非特定產(chǎn)品黃箱支持具有較大的政策空間?？梢愿淖円酝狞S箱補(bǔ)貼方式和針對具體品種的支持方式，轉(zhuǎn)為普惠型的對農(nóng)機(jī)裝備、農(nóng)業(yè)信貸、利息、保險(xiǎn)等投入的獎(jiǎng)補(bǔ)支持，以及針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件不利地區(qū)、剛脫貧地區(qū)、民族地區(qū)、適度規(guī)模經(jīng)營主體等特定區(qū)域、特定主體類的獎(jiǎng)補(bǔ)支持?？梢赃m當(dāng)增加這一類黃箱政策設(shè)計(jì)，但要注重增強(qiáng)政策的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和有效性，提升政策效能，避免以黃箱之名行綠箱之實(shí)。

三是穩(wěn)步擴(kuò)大綠箱政策規(guī)模與范圍。如，加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整治和地力保護(hù)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與推廣應(yīng)用、農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)體系、新型經(jīng)營主體培育等，增強(qiáng)實(shí)效性，切實(shí)提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

與此同時(shí)，針對糧食作物，可以研究和探索在特定區(qū)域?qū)嵤┧{(lán)箱補(bǔ)貼，在符合國際規(guī)則的同時(shí)切實(shí)有效保護(hù)種糧農(nóng)民利益。可探索將針對農(nóng)業(yè)的支持補(bǔ)貼與針對農(nóng)村發(fā)展的支持、針對農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)與針對生態(tài)環(huán)境或其他目的的項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)政性投入適當(dāng)區(qū)分，避免因農(nóng)林水財(cái)政支出過大或者相關(guān)政策宣傳引起國際社會對中國農(nóng)業(yè)支出補(bǔ)貼的關(guān)注和誤解。

（四）提升全球農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈管理能力

面對百年變革、世紀(jì)疫情、地區(qū)沖突、霸凌行徑等對全球農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈的沖擊，必須強(qiáng)化全球農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈管理能力，有效防范、及時(shí)化解各種不確定性對中國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口、對保障國家糧食安全的可能沖擊。一是加強(qiáng)對全球農(nóng)業(yè)資源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的數(shù)據(jù)收集、調(diào)查監(jiān)測和分析研究，為進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口、境外農(nóng)業(yè)投資與合作等提供支撐，同時(shí)也為全球農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測預(yù)警和防控治理等提供依據(jù)。二是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口品種、區(qū)域國別、進(jìn)口渠道、運(yùn)輸途徑等多元化，逐步化解進(jìn)口集中度過高可能引發(fā)的各種非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)沖擊。三是培育農(nóng)業(yè)“走出去”市場主體，支持中國企業(yè)深度融入全球農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈，特別是提升加工、物流與貿(mào)易等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的自主掌控能力，保障農(nóng)產(chǎn)品“買得起、買得到、運(yùn)得回”。四是加強(qiáng)與“一帶一路”國家、周邊發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)投資合作，進(jìn)一步提升全球農(nóng)業(yè)供給能力，改善國際農(nóng)業(yè)投資與貿(mào)易環(huán)境。