高永久，邢藝譞

（1.南開大學 民族事務研究中心，天津 300350；2.南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350）

經過多年改革與實踐探索，特別是黨的十八大以來生態(tài)治理領域的加速改革推進，我國生態(tài)治理的體制機制逐步形成，主要是黨政負責制和引導社會多元參與的治理體制；自上而下的行政壓力體制和自下而上的社會監(jiān)督機制；中央環(huán)保督察和與此相對應的地方“整改—反饋”機制；環(huán)保法治、生態(tài)環(huán)境考評和生態(tài)補償等外部保障機制。黨的十九大報告把污染防治確定為新時代我國的三大攻堅戰(zhàn)之一，提出將大氣、水、土壤、農業(yè)面源污染作為未來的重點治理目標，要求構建以政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的治理體系[1]（36）。西部民族地區(qū)在環(huán)境治理及其體制機制建設方面取得了顯著成效，但由于西部民族地區(qū)經濟社會基礎和環(huán)境治理條件相對薄弱，體制機制方面存在不足，制約著生態(tài)治理現代化，以及治理能力和治理效能的提升。

目前，生態(tài)治理體制機制研究成果主要集中于三個方面。一是治理理念上倡導現代化、本土化，以生態(tài)現代化手段來推動生態(tài)治理。以馬克思主義中國化成果和中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化來夯實治理之基，倡導立足全球化話語，創(chuàng)新治理模式，以及經濟與生態(tài)目標耦合、環(huán)境公平與正義的落地、通過善政走向善治的多重價值意蘊[2]。二是治理結構上不斷優(yōu)化制度供給和主體關系。處理好生態(tài)治理與經濟發(fā)展的關系成為國家生態(tài)治理體制機制建設的核心思路[3]，提倡合作治理方式，廣泛吸納企業(yè)、社會組織和個人參與，實現生態(tài)善治[4]。三是在治理過程中不斷探求全過程治理的機制與實踐策略。例如，重視環(huán)境問題源頭治理的“系統(tǒng)論”和“整體論”[5]，強調基于環(huán)境激勵和利益機制的府際關系協(xié)調的“協(xié)同論”[6]（33），主張生態(tài)治理的問題指向和價值定位深度融合，社會工程和自然工程協(xié)同耦合，以多元主體行為規(guī)制系統(tǒng)整合的“工程論”[7]，呼吁生態(tài)治理專門機構、環(huán)境市場、公眾參與制度，分別協(xié)同政府、企業(yè)、公眾的治理行為，以有效應對多元主體協(xié)同治理的困局[8]，等等。本文以理念—結構—過程為分析框架，對西部民族地區(qū)生態(tài)治理體制機構進行探討，可為后續(xù)研究提供參考。

一、西部民族地區(qū)生態(tài)治理體制機制面臨的主要困境

當前，民族地區(qū)生態(tài)治理取得的治理成效與面臨的風險挑戰(zhàn)并存。一方面，民族地區(qū)綠色發(fā)展態(tài)勢和生態(tài)文明制度體系逐漸形成，環(huán)境污染和能源資源消耗情況得到改善，生態(tài)環(huán)境治理力度顯著增強。另一方面，綠色發(fā)展不平衡不充分問題突出，環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化、資源約束趨緊的形勢依然嚴峻。

（一）生態(tài)治理理念存在局限

一是目標和責任意識有待增強。民族地區(qū)具有自然資源富集、地緣位置突出、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的先天優(yōu)勢，但也面臨生態(tài)環(huán)境恢復周期長、生態(tài)治理任務繁重、生態(tài)資本與經濟效益轉化難的復雜情況。部分地方對黨中央強調的生態(tài)治理進入關鍵期、攻堅期、窗口期論斷的理解不到位，“綠色GDP”新政績觀遠未代替?zhèn)鹘y(tǒng)政績認知。

二是生態(tài)治理價值建構有待完備。在生態(tài)治理過程中，一些民族地區(qū)對民族多元生態(tài)治理文化重視不足，尤其是各民族的本土知識和經驗智慧在生態(tài)治理中的價值尚未被很好地發(fā)掘，未能融入常態(tài)化的基層治理機制中。生態(tài)環(huán)境公共意識發(fā)育緩慢，民族成員參與感較弱，“德法兼治”的生態(tài)治理理念[9]難以拓展作用空間。

（二）生態(tài)治理結構尚不平衡

一是治理主體功能發(fā)掘不足。構建環(huán)境治理體系旨在激發(fā)多元主體合作治理，以彌補嚴峻生態(tài)形勢中政府力量有限、治理效果不佳的情況，而現實情況多是政府“高位推動”下的“直控型治理”，由此形成的局面往往是治理任務歸于政府，約束對象針對企業(yè)，群眾則缺少參與感，社會組織嵌入困難。由于受民族地區(qū)市場化進程較慢、社會組織發(fā)育不足、行政體系慣性等因素影響，社會資本未能被廣泛吸納，環(huán)境公益組織介入生態(tài)保護只占極少數，集體行動和社會組織缺乏嵌入渠道。

二是治理制度供給不足。西部民族地區(qū)生態(tài)治理體制機制的短板造成治理中雙重行政權力虛化、環(huán)境執(zhí)法困難、行政處罰和法律處罰不平衡[10]，這不利于為生態(tài)治理注入更多的制度動能。特別是生態(tài)治理法治方面的薄弱環(huán)節(jié)限制著民族區(qū)域自治優(yōu)勢的充分發(fā)揮。主要表現在：民族自治地方環(huán)境法規(guī)數量不足；地方法規(guī)在深入結合地方治理場域的特點和形勢、可操作性、保障公民環(huán)境權方面的內容有所欠缺，現有的部分法律內容與當前經濟社會發(fā)展不適應[11]；立法方面，地方立法機關立法能力欠缺、立法形式不規(guī)范、立法效果較差[12]；執(zhí)法方面，環(huán)境保護法原則性地規(guī)定了地方政府對轄區(qū)環(huán)境質量負責，而政府各部門具體如何履責并進行監(jiān)管則不夠明確，執(zhí)法責任邊界不清。

（三）生態(tài)治理過程亟待協(xié)調

一是治理的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同機制較弱。西部民族地區(qū)疆域遼闊、邊界線長，各地政府的環(huán)境利益激勵策略、發(fā)展目標有所差異，在聯(lián)合行動、協(xié)調治理方面的能力不足，也間接導致生態(tài)系統(tǒng)治理、環(huán)境規(guī)劃缺乏整體性。民族地區(qū)處于重要河流的發(fā)源地或流域區(qū)域內，三江源地區(qū)缺水，大氣污染、生態(tài)破壞嚴重；黃河中上游大部分屬民族地區(qū)，但沿黃各省區(qū)經濟聯(lián)系度不高、民生發(fā)展較弱、能源聯(lián)合開發(fā)度低，利益協(xié)調十分復雜，存在流域生態(tài)治理難題。

二是生態(tài)治理機制不足且擴散效應有限。目前我國民族地區(qū)生態(tài)建設的制度不健全、政策及激勵不到位的問題仍然突出，具體表現在部分地方環(huán)境產權制度模糊、環(huán)境執(zhí)法成本高而違法成本低、政績考核中生態(tài)指標占比過低[13]等方面，經濟發(fā)展與生態(tài)治理的政策目標和邊界難以有效耦合[5]，生態(tài)產品供應的不充分與各族群眾日益增長的需要不匹配。

生態(tài)產業(yè)化是西部民族地區(qū)進行生態(tài)治理的關鍵途徑，而目前這方面還處于探索階段，獲取的經驗范圍僅在個別生態(tài)示范區(qū)、縣、鄉(xiāng)、村內部，生態(tài)產業(yè)發(fā)展的區(qū)域輻射力非常有限。

二、西部民族地區(qū)生態(tài)治理體制機制的影響因素

影響西部民族地區(qū)生態(tài)治理體制機制建設的核心因素包括中觀層次的結構性治理體制和微觀層次的程序性治理機制[14]。

（一）治理理念因素

治理理念的轉變在宏觀上受到國家治理體系轉變的影響，微觀上則受制于地方干部的政治意識、地方生態(tài)文化價值和干部責任驅動機制等。其一是自然資源和生態(tài)產品①生態(tài)產品指清潔的水源、新鮮的空氣、干凈的土壤、多樣的植被景觀等生態(tài)系統(tǒng)的構成要素，公民共同享有，是生態(tài)治理現代化提倡實現“公民環(huán)境權”的目標之一。的公共性和共享性決定著生態(tài)領域改革的內容和生態(tài)治理的進程，需要調節(jié)各方利益關系。其二是現階段民族地區(qū)的生態(tài)治理中，促進發(fā)展與環(huán)境保護之間的張力使新舊環(huán)境治理問題疊加[15]，“重經濟、輕環(huán)?！钡闹卫響T性依然存在，對優(yōu)秀民族文化、生態(tài)倫理價值的融合度不高，阻礙著生態(tài)資本轉化為經濟價值。

（二）治理結構因素

主體參與結構、制度結構不同程度的偏斜影響和制約著民族地區(qū)的生態(tài)治理效能。其一是我國西部民族地區(qū)環(huán)境保護的社會參與機制和市場機制尚未成熟，“政府承擔無限責任、社會資本未能入場”的情形依然存在。其二是環(huán)保督察壓力下地方政府形成“問責—整改—反饋”的被動式驅動力，在環(huán)境治理中多承擔監(jiān)管和行政職能，而主動協(xié)調的職能則有所欠缺。其三是民族地區(qū)生態(tài)治理相關的法律法規(guī)體系和環(huán)保責任存在盲區(qū)。

（三）治理過程因素

生態(tài)治理是一項跨區(qū)域、跨時間、跨部門、跨行業(yè)的系統(tǒng)性工程，從“綠水青山”到“金山銀山”的轉化涉及主體廣、利益多、事務雜，需要多個部門、行業(yè)、區(qū)域之間的協(xié)調[16]。而西部民族地區(qū)內部和區(qū)域之間的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度、開發(fā)潛力互異[17]，相應的機制及其轉化效果直接影響到生態(tài)整體性治理和協(xié)同性創(chuàng)建。以“條塊關系”為例，從橫向的府際關系看，一方面，行政區(qū)劃與環(huán)保決策之間存在錯位。環(huán)保責任依照屬地管理，但民族地區(qū)的許多生態(tài)治理問題具有跨區(qū)域屬性，需要跨?。ㄗ灾螀^(qū)）市（自治州）來統(tǒng)籌規(guī)劃。另一方面，省（自治區(qū)）及所轄各級政府機構內部與環(huán)保相關的工作所涉及的實際上不限于自然環(huán)境部門。機構職能錯位、管理范圍沖突等體制性障礙仍然存在，環(huán)境執(zhí)法多依靠行政力量而非法治力量，一定程度上阻礙了西部民族地區(qū)的生態(tài)治理現代化，也使西部一些地方的民族區(qū)域自治優(yōu)勢和能動性不能充分釋放。

三、西部民族地區(qū)生態(tài)治理體制機制的創(chuàng)新協(xié)調

西部民族地區(qū)生態(tài)治理體制機制的轉型和完善，要立足于生態(tài)治理全國一盤棋的國家政策環(huán)境，也要綜合考慮民族地區(qū)本身的治理基礎和環(huán)境特殊性。生態(tài)治理路徑主要包括通過轉移高污染行業(yè)恢復生態(tài)的“去工業(yè)化”模式和通過提高技術、降低能耗走經濟高質量發(fā)展之路的“生態(tài)現代化”模式，但這對我國西部民族地區(qū)來說不能“拿來即用”。一是民族地區(qū)環(huán)境問題不止有工業(yè)源頭，還有面積大而分散的邊疆農村及牧區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題，例如，內蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)邊境牧區(qū)依然存在因降雨量減少而導致的水資源缺乏，致使邊境牧區(qū)草地極不穩(wěn)定[18]。二是民族地區(qū)多存在資源密集型產業(yè)的路徑依賴現象，而“最嚴環(huán)境治理”背景下通過削減或停產企業(yè)“去工業(yè)化”并不能有效平衡地方財政壓力下政府績效與生態(tài)治理之間的張力，也不利于西部民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。推進西部民族地區(qū)生態(tài)治理體制機制創(chuàng)新與協(xié)調，需要聚焦西部民族地區(qū)生態(tài)治理體制機制的實際情況，從理念、結構、過程等維度對治理目標責任、價值體系、區(qū)域協(xié)同等進行綜合施策。

（一）提高治理能力

一是生態(tài)治理目標落地和政治責任下沉。新時代西部民族地區(qū)生態(tài)治理要以新發(fā)展理念為依循，在社會風險因素疊加、經濟向平衡高質量轉型的攻堅時期，保持生態(tài)治理的戰(zhàn)略定力，穩(wěn)固環(huán)境改善成效。“十四五”規(guī)劃要求完善生態(tài)文明領域統(tǒng)籌協(xié)調機制，這意味著必須轉變治理理念、整合治理資源、突破治理難題，這就需要西部民族地區(qū)加強黨的領導和組織統(tǒng)籌協(xié)調。

二是注重治理價值與民族文化整合。重視“以人為本”和環(huán)境正義的價值實現，探索符合本土的共建共治共享的社會格局，使民族地區(qū)生態(tài)治理理念轉化為外部效應。國內外學界對中國的生態(tài)環(huán)境與民族文化的內生性關聯(lián)研究多次驗證了知識與實踐的邏輯互構性。本土生態(tài)知識作為“特定民族或特定地域社群對所處自然與生態(tài)系統(tǒng)做出的文化適應”[19]（3），在民族地區(qū)應當高度重視，融合各民族豐富多樣的生態(tài)思想，破除生態(tài)文化領域內的認知壁壘和刻板印象，有助于降低治理成本，促進生態(tài)治理現代化。

（二）優(yōu)化治理結構

一是增加制度供給，實現制度賦能。西部民族地區(qū)進一步優(yōu)化生態(tài)治理體系，需要完善各領域、各層級的制度機制，并將其轉化為治理效能?！笆濉彪A段探索形成的工作機制體現了中國制度的高效性和創(chuàng)新性，較為典型的莫過于中央生態(tài)環(huán)保督察制度，其將生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線落實到環(huán)境管控單元，用監(jiān)管方式平衡了環(huán)境治理中的地方競爭，形成了“督察—整改—反饋”機制，建立了部區(qū)合作領導小組、部區(qū)合作聯(lián)席會議等體制機制。

二是吸納社會主體，優(yōu)化治理結構。構建生態(tài)型政府、責任型政府，生態(tài)責任終身追究機制成為推動生態(tài)治理的共識[20]。生態(tài)現代化治理模式提倡充分發(fā)揮市場機制的雙向作用和補充功能[21]，以生態(tài)文明建設引領產業(yè)經濟轉型[22]，發(fā)揮市場主體在生態(tài)治理環(huán)節(jié)的作用。

經濟社會發(fā)展不平衡不充分是西部民族地區(qū)生態(tài)治理的最大制約因素，其關鍵在于市場機制不成熟。生態(tài)治理機制在政策執(zhí)行過程和治理參與中的短板要依據生態(tài)形勢變化和地方治理實踐加以修正完善[23]，同時，不能忽視市場規(guī)則的逐利性和非生態(tài)性對當前環(huán)境造成的二次破壞。

（三）推進治理協(xié)同性建設

第一，提高生態(tài)治理的整體性和區(qū)域協(xié)同性。習近平總書記在中共中央政治局第二十九次集體學習時強調，要提高生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化水平，構建一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核的制度機制，生態(tài)治理協(xié)同創(chuàng)建的重要性不言而喻。西部民族地區(qū)許多生態(tài)系統(tǒng)具有聯(lián)動效應和跨區(qū)域特點，山水林田湖草作為自然—人文生命共同體的特征更加明顯。我國自然保護區(qū)總面積達147 萬平方公里，其中約72.8%分布在民族地區(qū)①相關數據來自國家生態(tài)環(huán)境部官網（https：//www.mee.gov.cn）。。而西部民族地區(qū)既肩負本地方的生態(tài)保護、全域生態(tài)平衡的重任，也存在跨省區(qū)、跨領域合作治理的巨大空間。

第二，健全生態(tài)治理機制。西部民族地區(qū)生態(tài)治理的現代化以符合當地經濟社會發(fā)展水平為前提，包括政策執(zhí)行、法治機制、評價考核機制的不斷科學化、現代化。為此，要做好三方面工作。一是加快探索法制機制構建，為西部民族地區(qū)生態(tài)保護提供更有力的法治保障和更具體的法律依據。將“生態(tài)破壞責任”作為新規(guī)納入民法體系，有助于創(chuàng)新協(xié)同的法治機制，提高生態(tài)治理效能。近年來，西部民族地區(qū)在構建生態(tài)治理機制方面開展了積極的探索，如新疆維吾爾自治區(qū)的“烏—昌—石”“奎—獨—烏”區(qū)域生態(tài)治理案例和河長制、湖長制流域治理機制；云南省“黨建引領+生態(tài)農業(yè)、生態(tài)輕工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)”的發(fā)展模式等。二是調適評價、問責機制，增加民族地區(qū)生態(tài)治理的正向激勵?！饵h政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》和《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》明確了黨政干部的生態(tài)治理問責機制。三是生態(tài)轉移支付和生態(tài)補償機制的靈活化。通過國家和地方制度調整、經濟杠桿的調控平衡資源輸出，完善和落實生態(tài)補償和國家財政轉移支付機制。

四、西部民族地區(qū)生態(tài)治理體制機制的完善路徑

建立和完善中國特色的環(huán)境治理體系，要從中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌規(guī)劃民族地區(qū)人口、資源、環(huán)境和經濟社會發(fā)展，從各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的多樣性和豐富的生態(tài)治理經驗入手化解風險、克服弊端，加強體制創(chuàng)新和機制協(xié)同。

第一，強化目標責任。西部民族地區(qū)各級黨組織要加強政治引領和思想引領。加快構建和完善生態(tài)治理目標、過程、成果評價的完備治理機制，矯正生態(tài)治理的目標責任和政策執(zhí)行的偏差。推動西部民族地區(qū)生態(tài)治理工作的常態(tài)化，要靈活運用和整合民族地區(qū)生態(tài)治理知識，包括高位推動、基層“干中學”、經驗借鑒等地方性治理經驗。

第二，推進價值整合。在當前國家大力推進生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設的過程中，應當積極促進西部民族地區(qū)生態(tài)資本、經濟效益和治理效能之間的轉化。西部民族地區(qū)生態(tài)文化的理念吸納和知識傳播依托于中華民族共同體建設與中華民族共有精神家園的相互促成。加強對民族生態(tài)文化整體性、系統(tǒng)性的理解，“大力培育生態(tài)公民的文化基因”[24]，是推進生態(tài)文明建設的必然選擇。堅定生態(tài)文化自信，厚植優(yōu)秀的民族生態(tài)文化資本，如此，方可在生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設中找到不竭的力量之源。

第三，創(chuàng)新體制機制。增加制度供給，在中央和地方層面形成全覆蓋的制度化治理結構。西部民族地區(qū)生態(tài)治理的制度供給和賦能，可進一步將環(huán)保督察等趨于成熟的運行機制從省級向市縣級延伸，使環(huán)保責任下沉到基層，構建起“橫向到邊，縱向到底”的監(jiān)督鏈和監(jiān)督網，形成全覆蓋的制度化治理結構。在地方層面，西部民族地區(qū)地方政府作為主要治理主體，在區(qū)域規(guī)劃和政策部署方面，應明確解決突出生態(tài)問題的優(yōu)先級、政策部署和行動路徑，逐步探索環(huán)境執(zhí)法垂管機制等環(huán)保政策執(zhí)行的體制機制。

第四，調適治理主體關系結構。一是培育市場主體。在政府主導的前提下，通過制度引導和釋放政策紅利，為市場資本、社會力量參與環(huán)境治理增加動力、激發(fā)活力、挖掘潛力，逐步打通傳統(tǒng)農牧業(yè)及現代工礦業(yè)生態(tài)轉型的通道，激發(fā)西部民族地區(qū)綠色發(fā)展的內生動力，從而實現生態(tài)治理綠色發(fā)展之路的彎道超越。二是拓展社會化力量。以《生態(tài)環(huán)境志愿服務發(fā)展指導意見》《關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》等政策的出臺為契機，調動各方資源、吸納社會資本，用“利益相關方”思維和生態(tài)治理回報途徑來凝聚力量。

第五，增強協(xié)同治理機制。區(qū)域協(xié)同方面，推進西部民族地區(qū)重點區(qū)域協(xié)同立法，探索深化區(qū)域執(zhí)法協(xié)作[25]，構建區(qū)域行動者網絡，以應對跨區(qū)域環(huán)境問題的共生性、外溢性和流動性[26]。聯(lián)合開發(fā)方面，要在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理方面施行生態(tài)保護區(qū)建設一體化、能源聯(lián)合開發(fā)、生態(tài)關聯(lián)保護等系統(tǒng)性策略。生態(tài)布局方面，以生態(tài)現代化和綠色治理方式，在生態(tài)空間格局、產業(yè)結構、生產生活方式方面進行綜合性源頭治理。產業(yè)升級方面，推行全域旅游發(fā)展等新型生態(tài)產業(yè)模式，通過完善市場機制、生態(tài)產品輸出、改善外部營商環(huán)境等，發(fā)揮民族地區(qū)資源先發(fā)優(yōu)勢，改變區(qū)位劣勢。

第六，完善生態(tài)法治、評價、補償機制。完善治理機制，推動具有民族特色的生態(tài)治理創(chuàng)新，是驅動西部民族地區(qū)生態(tài)治理的力量之源。一是健全環(huán)保法治機制。在民族地區(qū)生態(tài)治理現代化進程中，要充分利用具有民族特點、地方特點的軟法資源，使其兼具法律的權威性和文化的認同性，實現從“硬法之維”到“軟硬共治”[27]，共同為民族地區(qū)生態(tài)文明建設提供堅實有效的制度保障。二是完善評價考核機制。結合西部民族地區(qū)的具體情況，適當增加“綠色GDP”在政府績效中的比重，適度加大對市縣級黨政領導的追責力度[28]。三是構建靈活補償機制。新時代國家生態(tài)補償在原有基礎上增設林業(yè)、流域、海洋領域的補償和國家公園建設體制，西部民族地區(qū)在此基礎上要充分結合當地主體生態(tài)功能區(qū)建設的區(qū)位優(yōu)勢釋放政策紅利。同時，要加快構建市場化、多元化的補償機制，及時考慮物價水平、農牧業(yè)轉型中用工成本因素變化等，適時調整生態(tài)補助。

五、結語

習近平生態(tài)文明思想指導下的生態(tài)治理，是以公平正義的環(huán)境制度為基石，完備健全的環(huán)保法制為保障，協(xié)調政府、市場、社會、公民的權力、責任、利益關系為過程特點。西部民族地區(qū)的生態(tài)治理，在治理目標上，以新發(fā)展理念引導促進經濟與生態(tài)的良性轉化和雙贏；在治理價值上，促進環(huán)境公平正義和人的全面發(fā)展，發(fā)掘整合優(yōu)秀的民族生態(tài)文化；在治理結構上，吸納市場主體、社會組織，最大程度地動員各民族成員，擴大并規(guī)范社會資本參與，充分發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的優(yōu)勢；在治理過程中，加強生態(tài)環(huán)境問題的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，引導試點經驗向區(qū)域擴散和常態(tài)化治理。同時抓好“十四五”時期生態(tài)治理的新機遇，主動對接區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略，融入新發(fā)展格局，為西部民族地區(qū)釋放生態(tài)治理效能提供更大空間。