董 皞

內(nèi)容提要：灣區(qū)經(jīng)濟(jì)具有高度的開放性與區(qū)域的法治性特征?；浉郯拇鬄硡^(qū)既具有一般灣區(qū)的特性，但同時也具有頂層推動、制度差異、法律障礙、經(jīng)濟(jì)目的與法律手段等特異性。因此粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)必須要協(xié)作發(fā)展、合作治理，以地方政府合作為主、民間溝通為重要方式，創(chuàng)立平等協(xié)商、共商共識、各自立法的實踐模式，從而解決粵港澳大灣區(qū)制度差異、法律障礙所造成的消極影響。理論界與實務(wù)界應(yīng)當(dāng)對大灣區(qū)內(nèi)地方立法、司法、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)的協(xié)作方式以及中央與地方權(quán)力劃分、特區(qū)租管地、國際私法的適用等具體問題展開進(jìn)一步深入的研究。

全球主義和區(qū)域主義的崛起是近幾十年來世界發(fā)展的主要趨勢。①駱天緯：《區(qū)域法治發(fā)展的理論邏輯——以地方政府競爭為中心的分析》，法律出版社2017 年版，第57 頁。不同區(qū)域內(nèi)所具有的不同區(qū)位優(yōu)勢，一方面使其無法單獨(dú)同其他區(qū)域進(jìn)行競爭，另一方面也因此推動了區(qū)域內(nèi)分工合作局面的產(chǎn)生。黨的十九大報告指出，要支持香港、澳門融入國家發(fā)展大局，以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、粵港澳合作、泛珠三角區(qū)域合作等為重點(diǎn)，全面推進(jìn)內(nèi)地同香港、澳門互利合作。其首要意義就在于我國旨在探索區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、提升區(qū)域發(fā)展新動能，從而應(yīng)對新時期的發(fā)展挑戰(zhàn)。②參見蔡赤萌：《粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實挑戰(zhàn)》，載《廣東社會科學(xué)》 2017 年第4 期。與之相伴的必定是區(qū)域法治的生成，因為只有社會秩序井然、權(quán)利有效保護(hù)、資源配置充分合理，區(qū)域經(jīng)濟(jì)才可能做大做強(qiáng)，也才可能在區(qū)域競爭中獨(dú)占鰲頭。申言之，區(qū)域法治的發(fā)展是區(qū)域合作的重要基礎(chǔ)，具有一種經(jīng)濟(jì)的力量。③參見孫文愷：《“法治經(jīng)濟(jì)” 的理論解讀》，載《江海學(xué)刊》 2016 年第1 期。

傳統(tǒng)的區(qū)域合作可能產(chǎn)生的法治問題是地方政府的保護(hù)主義、機(jī)會主義，出于對本地利益的維護(hù)，限制了資源合理配置、競爭良性進(jìn)行的實現(xiàn)，最終悖反于區(qū)域合作與區(qū)域發(fā)展的初衷。④汪偉全：《地方政府競爭秩序的治理——基于消極競爭行為的研究》，上海人民出版社2009 年版，第156 頁?；浉郯拇鬄硡^(qū)作為區(qū)域合作的重要實踐，其建基于“一國兩制” 這一偉大而又獨(dú)特的制度設(shè)計，因此在區(qū)域法治的重要治理方式上，也可能因此產(chǎn)生與其他地區(qū)迥異的特點(diǎn)。如何理解粵港澳大灣區(qū)的特異性，并在此基礎(chǔ)上解決協(xié)調(diào)發(fā)展合作治理的法律問題，就成為當(dāng)前必須要研究和重視的問題。

一、灣區(qū)經(jīng)濟(jì)及其共通性

灣區(qū)本是一個地理概念，并不是政治或法律概念，主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)者對一種地理經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的命名。作為一種成熟的區(qū)域經(jīng)濟(jì)模式，灣區(qū)是其所在各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭和主力，也是國際之間競爭的重要載體，是在一種特殊的地理經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)環(huán)境產(chǎn)業(yè)集群模式，表現(xiàn)在動力的自發(fā)性、發(fā)展的自發(fā)性、產(chǎn)業(yè)的共生性、合作的協(xié)議性等。⑤參見馬忠新、伍鳳蘭：《灣區(qū)經(jīng)濟(jì)表征及其開放機(jī)理發(fā)凡》，載《改革》 2016 年第9 期。一般的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)在法律層面上基本沒有什么特殊性，主要體現(xiàn)在發(fā)展規(guī)劃、特殊政策、授權(quán)方式等多方面的不同。

新時代中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級客觀上亟須尋找新的突破口，打造新的增長極。同時，一國兩制下的香港和澳門也需要拓展新的發(fā)展空間?；浉郯拇鬄硡^(qū)歷來就是中國改革開放的窗口和前沿陣地，其絕佳的區(qū)位優(yōu)勢，良好的基礎(chǔ)條件，活躍的國際貿(mào)易，使之成為國家諸多戰(zhàn)略的集中交叉地。那么作為灣區(qū)的一種表現(xiàn)形式，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)當(dāng)具有怎樣的特性呢？

環(huán)視世界的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)，著名的就有紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、倫敦港、悉尼灣區(qū)。其中名列“世界三大灣區(qū)” 的是經(jīng)濟(jì)實力最強(qiáng)的東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)和舊金山灣區(qū)。故本文以世界三大灣區(qū)的區(qū)域治理為比較對象來說明。

（一）高度開放性是灣區(qū)發(fā)展的核心

第一，高度開放性表現(xiàn)在交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。例如，紐約灣區(qū)充分利用其優(yōu)良資源，構(gòu)建了包括紐約、新澤西、紐瓦克等為主的港口群，通過200 多條水運(yùn)航線、14 條運(yùn)輸線、380 公里地鐵、稠密的公路網(wǎng)和3 個現(xiàn)代化空港擴(kuò)大其合作腹地，形成四通八達(dá)的交通開放性。⑥申勇、馬忠新：《構(gòu)筑灣區(qū)經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)的對外開放新格局》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報》 2017 年第1 期。東京灣區(qū)則以東京內(nèi)環(huán)線和外環(huán)線兩條環(huán)形軌道交通線路為支撐，以6 條新干線、12 條JR 線、13 條地鐵、27 條私鐵、4 條其他軌道交通為骨架，打造了高度的交通開放性。⑦林貢欽、徐廣林：《國外著名灣區(qū)發(fā)展經(jīng)驗及對我國的啟示》，載《深圳大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》 2017 年第5 期。

第二，高度開放性表現(xiàn)在人才資源的自由流動。舊金山灣區(qū)以環(huán)境優(yōu)美、科技發(fā)達(dá)著稱，擁有舉世知名的硅谷和斯坦福、加州伯克利等20 多所著名大學(xué)，還擁有谷歌、蘋果、Facebook 等互聯(lián)網(wǎng)巨頭和特斯拉等企業(yè)全球總部。高科技的發(fā)展需要依靠人才，而舊金山灣區(qū)則因地制宜，集聚了越來越多的高科技人才，促使科技迅猛發(fā)展?！翱萍紴硡^(qū)” 成為舊金山灣區(qū)的精準(zhǔn)描述。東京灣區(qū)內(nèi)也分布有佳能、索尼等大型企業(yè)，橫濱大學(xué)、慶應(yīng)大學(xué)等著名學(xué)府在此吸引大量人才，并將產(chǎn)、學(xué)、研協(xié)作發(fā)揮得淋漓盡致，有力地提升了區(qū)域的生產(chǎn)力與競爭力。⑧參見前引⑦，林貢欽、徐廣林文。

第三，高度開放性表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)分布的錯落有致。東京灣地區(qū)逐步形成了京濱、京葉兩大工業(yè)地帶，鋼鐵、石油化工、現(xiàn)代物流、裝備制造和高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)十分發(fā)達(dá)。日本年銷售額在100 億元以上的大企業(yè)有50%設(shè)于灣區(qū)，三菱、豐田、索尼等一大批世界五百強(qiáng)企業(yè)總部均設(shè)于此地。東京灣區(qū)可稱為“產(chǎn)業(yè)灣區(qū)”。紐約灣區(qū)則是世界金融的核心中樞，其金融業(yè)、奢侈品、都市文化等都具有世界性的影響力。紐約曼哈頓是中央商務(wù)區(qū)（CBD）的發(fā)源地，是世界第一大經(jīng)濟(jì)體美國的經(jīng)濟(jì)和文化中心，也是聯(lián)合國總部大樓的所在地。華爾街是世界金融的心臟，擁有紐約證券交易所和納斯達(dá)克證券交易所。美國7 家大銀行中的6 家，2900 多家世界金融、證券、期貨及保險和外貿(mào)機(jī)構(gòu)均設(shè)于此，成為世界金融的心臟。紐約的對外貿(mào)易周轉(zhuǎn)額占全美的1/5，制造業(yè)產(chǎn)值占全美的1/3。全美最大的500 家公司，1/3 以上的總部設(shè)在紐約灣區(qū)。紐約灣區(qū)可稱為“金融灣區(qū)”。

因此，有學(xué)者指出，開放性是區(qū)域競爭力的重要指標(biāo)，我國進(jìn)行灣區(qū)建設(shè)就必須要積極推動粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展。⑨參見吳思康：《深圳發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的幾點(diǎn)思考》，載《人民論壇》 2015 年第6 期。也有學(xué)者透過定量分析，得出灣區(qū)開放層級相對較高，是較大區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)者的重要結(jié)論。⑩參見前引⑥，申勇、馬忠新文。從法律層面認(rèn)知，即灣區(qū)城市群內(nèi)的城際區(qū)分淡化，行政區(qū)界限被打破。?丘杉：《粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展路向選擇的維度分析》，載《廣東社會科學(xué)》 2017 年第4 期。相繼伴隨著的是原有的立法、行政、司法體系的制度創(chuàng)新與重構(gòu)。

（二）區(qū)域法治是灣區(qū)發(fā)展的方向

區(qū)域法治是灣區(qū)經(jīng)濟(jì)高度開放性的必然結(jié)果，其對行政區(qū)界線的打破以及治理制度的創(chuàng)新與重構(gòu)要求區(qū)域治理需建立在一定的法律基礎(chǔ)上。否則，缺失了法律法規(guī)的存在，區(qū)域合作意味著人治成分的大量增加，高度開放性的特征無法得到履行和保證。

從二十世紀(jì)六十年代到二十一世紀(jì)，日本政府先后五次制定國土開發(fā)政策，1952 年制定了《國土綜合開發(fā)法》、1956 年制定《首都圈整備法》、1968 年制定《中部圈整備法》、1977 年制定《第三次全國綜合開發(fā)計劃》、2000 年又制定了《國土審議會令》，引導(dǎo)地方政府和企業(yè)進(jìn)行投資和建設(shè)。紐約灣區(qū)則在環(huán)境治理方面有著突出表現(xiàn)，將自然和環(huán)境保護(hù)納入灣區(qū)開發(fā)和建設(shè)的原則中，頒布了《國家環(huán)境政策法》 和《州環(huán)境質(zhì)量審查法》。?王凱、周密：《日本首都圈協(xié)同發(fā)展及對京津冀首都圈發(fā)展的啟示》，載《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》 2015 年第1 期。

因此，世界三大灣區(qū)在區(qū)域治理方面的特征可以概括為“開放” 與“統(tǒng)籌”。開放是灣區(qū)發(fā)展的核心，標(biāo)志著灣區(qū)功能的真正落地；而統(tǒng)籌則是灣區(qū)發(fā)展的方向，沒有灣區(qū)內(nèi)部的相互配合與支持，沒有良性競爭與制度包容，就不可能實現(xiàn)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，也就不可能帶動地區(qū)乃至國家的發(fā)展。從外在形式上而言，統(tǒng)籌就意味著依法治區(qū)，意味著法治在灣區(qū)治理中發(fā)揮著協(xié)調(diào)劑、黏合劑和穩(wěn)定劑的作用。

二、粵港澳大灣區(qū)的特異性及其表現(xiàn)

2017 年3 月5 日召開的十二屆全國人大五次會議上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報告中提出，要推動內(nèi)地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮港澳獨(dú)特優(yōu)勢，提升在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外開放中的地位與功能?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市群包括廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶九市和香港、澳門兩個特別行政區(qū)。粵港澳大灣區(qū)和國際對接更為便利，同時也具備港闊水深的優(yōu)良海港，并據(jù)此形成發(fā)達(dá)的海港經(jīng)濟(jì)區(qū)，因港而生、依灣而興。此外，粵港澳大灣區(qū)歷史上與東南亞、南亞、中東、非洲經(jīng)濟(jì)聯(lián)系廣泛。作為“海上絲綢之路” 發(fā)源地，粵港澳大灣區(qū)具有無可匹敵的優(yōu)勢。

作為灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的具體實踐，粵港澳大灣區(qū)也應(yīng)當(dāng)具有灣區(qū)的共通性特點(diǎn)，即高度開放與依法治區(qū)。但粵港澳大灣區(qū)卻在這方面表現(xiàn)出迥異于其他灣區(qū)的突出特點(diǎn)。從根本上而言，是因為“一國兩制” 使得粵港澳大灣區(qū)涉及同一主權(quán)國家下的跨境區(qū)域問題。具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）頂層推動

一般而言，地方政府的競爭是區(qū)域合作發(fā)展，特別是區(qū)域法治發(fā)展的動力來源；資本、人才、技術(shù)等優(yōu)質(zhì)要素可以自由進(jìn)入或退出公共物品和服務(wù)的領(lǐng)域，如果一個供應(yīng)商提供的產(chǎn)品相較于其他供應(yīng)商產(chǎn)品更差，優(yōu)質(zhì)要素就會退出，形成“用腳投票” 的模式。?參見前引①，駱天緯書，第75-77 頁。因此，一般的區(qū)域合作，包括灣區(qū)經(jīng)濟(jì)更多地強(qiáng)調(diào)自發(fā)性，強(qiáng)調(diào)要素的自由性，國家公權(quán)力本身的影響力度較小。而粵港澳大灣區(qū)則更加強(qiáng)調(diào)頂層推動，由中央政府層面出臺實施粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，全面推進(jìn)內(nèi)地同香港、澳門互利合作。2018 年3 月20 日，李克強(qiáng)總理答記者問時說：“現(xiàn)在大灣區(qū)的規(guī)劃綱要正在制定過程當(dāng)中，很快會出臺實施?！?可以發(fā)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)是2017 年國家政府工作報告的重要內(nèi)容。甚至回溯十三五規(guī)劃，其中一段寫道，“加大內(nèi)地對港澳開放力度，加快前海、南沙、橫琴等粵港澳合作平臺建設(shè)。加深內(nèi)地同港澳在社會、民生、科技、文化、教育、環(huán)保等領(lǐng)域交流合作。深化泛珠三角等區(qū)域合作”，也可以發(fā)現(xiàn)其中已經(jīng)有粵港澳大灣區(qū)的蹤影。而在黨的十九大報告里更是鮮明地指出了粵港澳大灣區(qū)建設(shè)問題。因此，在頂層設(shè)計方面，粵港澳大灣區(qū)具有極其不凡的地位。

從已有的粵港澳合作實踐而言，由于“一國兩制” 的特殊地方治理模式，內(nèi)地與港澳特別行政區(qū)在合作模式、合作方法上都有極強(qiáng)的頂層推動與參與。目前，粵港澳大灣區(qū)所設(shè)立的“機(jī)制體制安排”，便是由國家發(fā)展和改革委員會與廣東、香港、澳門四方共同簽署協(xié)議來推進(jìn)，從而解決粵港澳大灣區(qū)發(fā)展中的重大問題和合作事項。國家發(fā)改委的牽頭協(xié)調(diào)功能，加大了總體規(guī)劃和協(xié)調(diào)的力度。?參見前引②，蔡赤萌文。如澳門大學(xué)橫琴校區(qū)的實施，更是粵澳合作的成功典范。這個實踐創(chuàng)新體現(xiàn)著頂層的重要推動作用，形成了以全國人大常委會的授權(quán)為前提，并由國務(wù)院決定管轄范圍，簽訂租賃合同，適用特別行政區(qū)法律的“特區(qū)租管地” 模式。?董皞：《“特區(qū)租管地”：一種區(qū)域合作法律制度創(chuàng)新模式》，載《中國法學(xué)》 2015 年第1 期。類似的治理實踐也包括深圳灣香港口岸的設(shè)計與運(yùn)作。如果將視野擴(kuò)展至粵港澳大灣區(qū)甚至內(nèi)地全部地區(qū)，“特區(qū)租管地” 模式無疑會成為頂層推動的“特別區(qū)”。

（二）制度差異

世界三大灣區(qū)在發(fā)展與運(yùn)作中具有很多先進(jìn)的經(jīng)驗，但是我國粵港澳大灣區(qū)難以直接套用，仍然需要探索中國灣區(qū)發(fā)展的道路和制度。其中的根本原因就在于粵港澳大灣區(qū)所處的“一國兩制”大背景?！耙粐鴥芍啤?突破了傳統(tǒng)上認(rèn)為一個國家只有一種制度的思想，打破了威斯特伐利亞主權(quán)國家規(guī)范。?袁正清、趙洋：《“一國兩制” 與主權(quán)規(guī)范創(chuàng)新》，載《國際政治研究》 2017 年第4 期。中國在堅持恢復(fù)行使港澳兩地主權(quán)、具有主權(quán)者地位的前提下，中央創(chuàng)新性地對具體的管理制度進(jìn)行設(shè)計。?參見張強(qiáng)：《特別行政區(qū)語境下的主權(quán)概念探析》，載《港澳研究》 2016 年第1 期。也就是說，在確保國家制度的主體性不變的情況下，對局部地區(qū)進(jìn)行適度的制度調(diào)試，多數(shù)全國性法律制度并不在特別行政區(qū)適用，以適應(yīng)其實際情況。理論上而言，地方事權(quán)由地方事務(wù)所決定；作為單一制國家，我國地方事務(wù)屬于列舉性事權(quán)，未明確的事權(quán)乃中央事權(quán)或中央與地方事權(quán)。?葉必豐：《論地方事務(wù)》，載《行政法學(xué)研究》 2018 年第1 期。在特別行政區(qū)語境下，中央授予香港、澳門特別行政區(qū)在范圍與程度上遠(yuǎn)超于其他地區(qū)的高度自治權(quán)，意即對特別行政區(qū)列舉的權(quán)力范圍較大，從而實現(xiàn)了不同于內(nèi)地一般省、自治區(qū)、直轄市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會治理等各方面制度。?參見程潔：《香港新憲制秩序的法理基礎(chǔ)：分權(quán)還是授權(quán)》，載《中國法學(xué)》 2017 年第4 期。《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《香港基本法》）第五條規(guī)定，香港特別行政區(qū)不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變；《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）第五條也做類似規(guī)定。因此，這種制度的差異性來源于港澳的歷史情況，并由中央的授權(quán)行使來確立其正當(dāng)性。具體而言：

首先，港澳兩地具有不同于內(nèi)地的法律制度。港澳兩部基本法在第八條都規(guī)定了保有原有的法律制度，因此香港保有了普通法系的制度規(guī)范，包括普通法、衡平法、條例、附屬立法和習(xí)慣法的法律淵源，澳門則保有了大陸法系的制度規(guī)范。港澳兩地法律與內(nèi)地法律雖應(yīng)在一個法律體系內(nèi)，但在具體社會治理規(guī)范上卻明顯不同，形成相對區(qū)別的三個法域，構(gòu)成有中國特色的社會主義法律體系。這為內(nèi)地與港澳的合作帶來了最為明顯的形式上與內(nèi)容上的沖突，不利于開放性的法治實現(xiàn)。但同時也為區(qū)域合作指明了制度發(fā)展的方向，即需要建立起一套能夠調(diào)和三地法律沖突的制度。

其次，港澳兩地具有不同于內(nèi)地的管理模式。例如，全國人大通過兩部基本法授權(quán)港、澳兩個特別行政區(qū)獨(dú)特的管理模式，建立起了單一制下的以行政長官為主導(dǎo)的地方政權(quán)形式。?參見肖蔚云：《行政長官制是單一制下澳門特別行政區(qū)地方政權(quán)形式》，載《中國法學(xué)》 2017 年第4 期。這與內(nèi)地普遍實行的人民代表大會制度具有很大不同，香港、澳門兩地除行政長官與行政機(jī)關(guān)外，其他機(jī)構(gòu)如立法會、法院等與中央國家機(jī)關(guān)如全國人大常委會之間的互動渠道較為閉塞，主要通過行政長官這一重要樞紐。這使得內(nèi)地與港澳之間的官方聯(lián)系不足，增加了粵港澳大灣區(qū)合作的制度管理鴻溝。因此，必須在管理模式上進(jìn)一步實事求是、創(chuàng)新思維，實現(xiàn)融入式的開放性特征。

再次，港澳兩地具有不同于內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)制度。這包括了迥異于內(nèi)地的貨幣制度、稅務(wù)制度等等?！断愀刍痉ā?第一百一十一條規(guī)定，港元為香港特別行政區(qū)法定貨幣，繼續(xù)流通；同樣，《澳門基本法》 第一百零八條規(guī)定，澳門元為澳門特別行政區(qū)的法定貨幣，繼續(xù)流通。實踐中，港元與美元掛鉤、澳門元又間接與美元掛鉤的操作，表明在內(nèi)地與港澳的合作中，特別是粵港澳大灣區(qū)的貿(mào)易合作中，存在著貨幣差異所造成的不穩(wěn)定性因素。而《香港基本法》 第一百一十六條、《澳門基本法》 第一百一十二條又規(guī)定了港澳兩地作為獨(dú)立關(guān)稅區(qū)的地位，這使得一國之內(nèi)的生產(chǎn)要素流動受到限制，阻礙了灣區(qū)的開放性的生成，帶給灣區(qū)合作治理一個重要問題。此外，中央通過基本法授權(quán)港澳自行制定工商業(yè)的發(fā)展政策、勞工政策、航運(yùn)政策等經(jīng)濟(jì)政策，這一方面為港澳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了活力與自主性，但另一方面港澳自行制定經(jīng)濟(jì)政策的背后意味著統(tǒng)籌能力的弱化，區(qū)域資源合理配置的難度增大。

（三）法律障礙

基于“一國兩制” 的制度設(shè)計，內(nèi)地與港澳在合作中出現(xiàn)的阻礙無法通過簡單的溝通與交流解決。例如《澳門基本法》 第二十二條規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市均不得干預(yù)澳門特別行政區(qū)依照本法自行管理的事務(wù)，如需在澳門特別行政區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)，須征得澳門特別行政區(qū)政府同意并經(jīng)中央人民政府批準(zhǔn)等。這表明，粵港澳大灣區(qū)的合作在開放性與統(tǒng)籌性上均具有港澳基本法的保留和限制。如果要化解這一難題，必須要在遵循憲法和基本法所規(guī)定的“一國兩制” 的框架下進(jìn)行，既要保持特別行政區(qū)高度自治，又要有助于促進(jìn)內(nèi)地與港澳，特別是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部開放性、統(tǒng)籌性的形成和生長。申言之，需要以一種內(nèi)地、特別行政區(qū)都認(rèn)可并具有較強(qiáng)穩(wěn)定性的方式進(jìn)行，此唯有在法律方面構(gòu)建合作基礎(chǔ)才能得以實現(xiàn)。

與此同時，從社會現(xiàn)實的角度出發(fā)，目前港澳兩地對于法治的價值理念極為重視，特別是在香港，法治成了各方提出問題、分析問題和解決問題的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。實際上，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)，或者說“9+2” 合作的特異性的根本就體現(xiàn)在法律制度上的不同。如果要調(diào)和粵港澳、“9+2” 城市群內(nèi)部的開放、統(tǒng)籌問題，那么就是在調(diào)和它們之間的法律沖突問題，這包括法律的起草與制定、法律的執(zhí)行、司法的互助等多個方面的要求。

特別行政區(qū)高度自治要求三地協(xié)同與合作的基本規(guī)則需要上升到法律層面解決，但三地之間先天的法律障礙是協(xié)同與合作的重大壁壘，是發(fā)展與治理必須解決的先決條件，而這種法律障礙不可能通過經(jīng)濟(jì)和行政主體協(xié)商的方式來解決，只能依靠法律手段解決。否則，一方面不符合內(nèi)地實行的人民代表大會制度關(guān)于人大地位和作用的要求，另一方面也不符合特別行政區(qū)行政主導(dǎo)體制下對行政權(quán)力的監(jiān)督要求。?參見趙偉：《論粵港澳區(qū)域合作中的法律問題及其反思》，載《江漢大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》 2017 年第3 期。所以在協(xié)調(diào)發(fā)展粵港澳大灣區(qū)的過程中，既要看到中央授權(quán)港澳與內(nèi)地省（直轄市、自治區(qū)）所帶來的因地制宜，也要看到授權(quán)為合作帶來了障礙，特別是港澳與相關(guān)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）在授權(quán)上的不對等，不利于大灣區(qū)內(nèi)部的立法、執(zhí)法和司法合作。這就需要作為授權(quán)者的中央政府在此問題上發(fā)揮重要作用，透過授權(quán)、授權(quán)監(jiān)督等多種方式平衡好各方的法律制度。?參見王禹：《論恢復(fù)行使主權(quán)》，人民出版社2016 年版，第197-201 頁。

（四）經(jīng)濟(jì)目的與法律手段

按照韋伯的理論，只有建立形式使合理的法律制度，才能為一個可預(yù)測、可計算且合理的經(jīng)濟(jì)制度奠定基礎(chǔ)；而實際上，形式合理的法律制度并不必然與經(jīng)濟(jì)制度有完全的對應(yīng)關(guān)系，而是說法律的發(fā)展是一個從“不合理” 到“合理”，從特殊到普遍的過程。?參見朱景文：《法治和關(guān)系：是對立還是包容》，載《環(huán)球法律評論》 2003 年春季號。

粵港澳大灣區(qū)是在不同的政治區(qū)域之間，以法律手段實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會治理目的的經(jīng)濟(jì)灣區(qū)。在當(dāng)下的灣區(qū)實踐當(dāng)中，粵港澳三地或者說內(nèi)地與港澳之間在形式的法律制度方面并不完善，也因此產(chǎn)生了諸多發(fā)展壁壘。但隨著全球化與區(qū)域化的不斷加深，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的法律制度必將從不合理到合理這個方向去發(fā)展，亦即大灣區(qū)的發(fā)展目標(biāo)決定了大灣區(qū)內(nèi)法律制度的革新化，而大灣區(qū)合理的法律制度又將反過來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，帶動本地區(qū)整體實力的上升，有助于“一國兩制” 的成功落實。

是故，當(dāng)粵港澳大灣區(qū)遭遇制度差異所帶來的法律障礙時，其同時也是帶來了粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的法治新動力。正如馬克思所言：“社會不是以法律為基礎(chǔ)的，那是法學(xué)家們的幻想。相反的，法律應(yīng)該以社會為基礎(chǔ)。”?《馬克思恩格斯全集》（第6 卷），人民出版社1961 年版，第291-292 頁?；浉郯拇鬄硡^(qū)的合作發(fā)展是中央與特別行政區(qū)良性互動的重要體現(xiàn)形式，是實現(xiàn)雙贏的有效途徑。?參見駱偉建：《澳門特別行政區(qū)基本法新論》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012 年版，第122-129 頁。故在此經(jīng)濟(jì)社會需求下，法律問題的探究頗有必要。

三、粵港澳大灣區(qū)構(gòu)建的方向與目標(biāo)

目前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正面臨國際國內(nèi)的雙重壓力和挑戰(zhàn)，急需培養(yǎng)新的增長極和動力源。從國際來看，2008 年金融危機(jī)之后，西方發(fā)達(dá)國家為維護(hù)自身利益，開始推行“去全球化” 的貿(mào)易保護(hù)主義模式，全球經(jīng)貿(mào)投資規(guī)則和經(jīng)濟(jì)治理體系進(jìn)入深入調(diào)整期，這對于外向型經(jīng)濟(jì)比重較高的中國來說，沖擊極大，需要重新建立對外開放的新格局。從國內(nèi)來看，經(jīng)過了三十多年的高速增長之后，中國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展升級，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)頭羊。正是在國際國內(nèi)的雙重需求和挑戰(zhàn)下，粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展備受矚目和期待。為了符合該宏偉的經(jīng)濟(jì)目的，粵港澳大灣區(qū)的法律治理也需要進(jìn)行適應(yīng)性的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，這首先需要明確粵港澳大灣區(qū)構(gòu)建的方向與目標(biāo)，從而進(jìn)行具體化的問題研究。

（一）協(xié)同發(fā)展與合作治理的意義

粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展與合作治理具有怎樣的意義？這是一個看似簡單實際卻又深刻而復(fù)雜的問題。有學(xué)者在分析京津冀協(xié)同發(fā)展問題時已指出，協(xié)同發(fā)展不能片面基于經(jīng)濟(jì)維度和地方利益角度理解其內(nèi)涵，不能將協(xié)同發(fā)展的影響僅僅界定在相關(guān)省市的空間尺度內(nèi)；與之相反的是，協(xié)同發(fā)展其實是一個涉及政治、社會和文化等多方面的綜合問題，只有堅持綜合分析的偉度，才能把握協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略內(nèi)涵。如果說協(xié)同發(fā)展涉及不同的空間尺度，那么也應(yīng)當(dāng)將其放在不同的大背景下，包括市縣的尺度、地區(qū)的尺度乃至全國的尺度。?參見孫久文、原倩：《京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的比較和演進(jìn)重點(diǎn)》，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》 2014 年第5 期。

同理，粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展與合作治理雖然與大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，但是在理解其意義時也需要用一個綜合分析的角度。粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展與合作治理廣泛而深刻地影響著政治、經(jīng)濟(jì)、社會、法律、文化等多個方面，具有信息互通、決策共商、資源互利、行動互助、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、治理城市、共治共贏、共擔(dān)共享的顯著意義。

此外，當(dāng)我們將空間尺度逐步拉伸，會發(fā)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展與社會治理在區(qū)域內(nèi)的“9+2” 范圍、整個大灣區(qū)內(nèi)都有不同程度的影響；而當(dāng)其拉伸至國家范圍時，不難發(fā)現(xiàn)，這也是國家區(qū)域競爭的動力引擎，是“鯰魚效應(yīng)” 的生動體現(xiàn)，也是“一國兩制” 發(fā)展的時代意涵。當(dāng)將空間尺度拉伸至國際視角時，粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展與合作治理也是提升國家競爭力與整體形象的重要機(jī)制，“一國兩制” 所帶有的區(qū)際特色也有助于促進(jìn)國家“一帶一路” 倡議的逐步實現(xiàn)。

（二）合作的性質(zhì)

粵港澳大灣區(qū)實際上也是既有合作發(fā)展的升級版。在此之前，可以發(fā)現(xiàn)粵港澳已有《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）、《粵港合作框架協(xié)議》、《中國廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》 等多重制度框架。其中所涉及的便是“一國兩制” 下粵港、粵澳、港澳之間的民商事法律關(guān)系，解決的核心問題則是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出問題。?參見李曉輝：《橫琴：多元法律交融的嘗試與探索》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報》 2016 年第4 期。

而粵港澳大灣區(qū)的合作則是大灣區(qū)內(nèi)部不同治理主體的經(jīng)濟(jì)性協(xié)作。不能因為粵港澳大灣區(qū)的多重意義與影響，抑或是在縣市、區(qū)域、國家乃至國際方面的深刻含義，就否認(rèn)粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)性協(xié)作本質(zhì)。這是粵港澳大灣區(qū)合作的出發(fā)點(diǎn)，也是合作矛盾的主要方面。

（三）發(fā)展協(xié)作目標(biāo)

粵港澳大灣區(qū)作為灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的一種獨(dú)特形式，當(dāng)然也具有開放性的重要特征，并且以區(qū)域的法治為重要依托。在此基礎(chǔ)上，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展所應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)，必須在可接受性的前提上論證，否則，漫無邊際的學(xué)術(shù)想象無助于解決粵港澳大灣區(qū)的實際發(fā)展問題。同時也應(yīng)當(dāng)平衡好眼前利益與長遠(yuǎn)利益、自然利益與人類利益，以及合作中各方的利益。?參見林初昇：《“粵港澳大灣區(qū)” 城市群發(fā)展規(guī)劃之可為與不可為》，載《熱帶地理》 2017 年第6 期。據(jù)此，筆者提出如下六點(diǎn)具體協(xié)作目標(biāo)。

一是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，形成與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施體系，重點(diǎn)共建“一中心三網(wǎng)”，形成輻射國內(nèi)外的綜合交通體系。

二是打造全球創(chuàng)新高地，合作打造全球科技創(chuàng)新平臺，構(gòu)建開放型創(chuàng)新體系，完善創(chuàng)新合作體制機(jī)制，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新共同體，逐步發(fā)展成為全球重要科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心。

三是攜手構(gòu)建“一帶一路” 開放新格局，深化與沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通及經(jīng)貿(mào)合作，深入推進(jìn)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化，打造CEPA 升級版。

四是培育利益共享的產(chǎn)業(yè)價值鏈，加快向全球價值鏈高端邁進(jìn)，打造具有國際競爭力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)區(qū)。加快推動制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，重點(diǎn)培育發(fā)展新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、高端裝備、新材料、節(jié)能環(huán)保、新能源汽車等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)集群。

五是共建金融核心圈，推動粵港澳金融競合有序、協(xié)同發(fā)展，培育金融合作新平臺，擴(kuò)大內(nèi)地與港澳金融市場要素雙向開放與聯(lián)通，打造引領(lǐng)泛珠、輻射東南亞、服務(wù)于“一帶一路” 的金融樞紐，形成以香港為龍頭，以廣州、深圳、澳門、珠海為依托，以南沙、前海和橫琴為節(jié)點(diǎn)的大灣區(qū)金融核心圈。

六是共建大灣區(qū)優(yōu)質(zhì)生活圈，以改善社會民生為重點(diǎn)，打造國際化教育高地，完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，促進(jìn)文化繁榮發(fā)展，共建健康灣區(qū)，推進(jìn)社會協(xié)同治理，把粵港澳大灣區(qū)建成綠色、宜居、宜業(yè)、宜游的世界級城市群。

四、粵港澳大灣區(qū)合作的手段、保障模式與載體

（一）地方政府為基本合作主體

明確粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的特點(diǎn)、方向與目標(biāo)有利于在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討合作的手段、保障模式與載體。而這些具體合作的范式選擇首先需要確定合作的主體?；浉郯拇鬄硡^(qū)以經(jīng)濟(jì)合作為主要面向，理論上而言，存在著地方政府與市場參與者的多個持份者，并且后者應(yīng)當(dāng)是合作發(fā)展的巨大受益者。

但能否以此而決斷市場參與者是粵港澳大灣區(qū)合作的基本主體呢？這面臨著以下幾個問題。

一是欠缺合作的深入性?！耙粐鴥芍啤?下粵港澳三地有著不同的具體治理制度，如果以市場參與者作為基本合作主體，那么，合作的方式與內(nèi)容可能僅限于在現(xiàn)行治理體系不沖突不抵觸的范圍內(nèi)進(jìn)行，?法律沖突的判定可參見董皞：《判定法律沖突之問題研究》，載《法律科學(xué)》 2014 年第1 期。而這種重合的范圍是有其限度的。這也意味著合作的高度開放性難以實現(xiàn)。

二是欠缺合作的穩(wěn)定性。大灣區(qū)治理的重要特征在于依法治理，這是改造既有秩序、維持共識基礎(chǔ)的重要載體?；浉郯娜夭煌姆芍贫仁呛献鏖_展的重要障礙，如果要保持市場參與者的投資、消費(fèi)信心，必須要以政府的公信力為擔(dān)保。僅僅以市場參與者作為基本主體，只能以誠信為基礎(chǔ)，難以達(dá)到灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有效果。

所以，粵港澳大灣區(qū)合作的主體必須要以地方政府為主，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力的積極參與，構(gòu)建合作的基本秩序，確保合作的深入性與穩(wěn)定性得以實現(xiàn)。從既有的實踐來看，《粵港合作框架協(xié)議》 《粵澳合作框架協(xié)議》 等也是以廣東、香港、澳門等在各自權(quán)限范圍內(nèi)的平等主體的身份簽訂的經(jīng)貿(mào)合作協(xié)議。?參見張亮、敖穎怡：《粵港澳緊密經(jīng)貿(mào)合作的法律基礎(chǔ)研究》，載《當(dāng)代港澳研究》 2012 年第3 期。這也說明以地方政府為合作的基本主體是為實踐所認(rèn)可的模式，具有較強(qiáng)的可操作性。

（二）行政性合作為主要合作方式，民間性溝通為重要方式

粵港澳大灣區(qū)合作的基本主體是地方政府，因此合作的主要方式也需要發(fā)生于地方政府間。

同時，在現(xiàn)代社會中，專業(yè)化與高效化是發(fā)展的主流趨勢，這意味著行政性合作是粵港澳大灣區(qū)合作的主要方式。如果從特別行政區(qū)的政治體制而言，行政主導(dǎo)是特別行政區(qū)的設(shè)計理念。盡管在實踐運(yùn)作中，特別行政區(qū)行政主導(dǎo)運(yùn)作存在一定障礙，但是這仍然是特區(qū)同其他省、區(qū)、市合作的主要動力。例如，《澳門基本法》 第一百一十四條規(guī)定，特別行政區(qū)自行制定工商業(yè)發(fā)展政策，鼓勵投資和技術(shù)進(jìn)步，并開發(fā)新產(chǎn)業(yè)和新市場；第六十四條規(guī)定，澳門特區(qū)政府具有制定并執(zhí)行政策的職權(quán)，這表明特別行政區(qū)在粵港澳大灣區(qū)合作交流中需要政府發(fā)揮制定并執(zhí)行政策的職權(quán)，才能達(dá)到應(yīng)有的效果，行政性合作成為其主要方式難以撼動。

當(dāng)然，在重視行政性合作的同時，也不能忽視民間性溝通的方式。有學(xué)者指出，“粵港澳大灣區(qū)牽涉到一國兩制、三個獨(dú)立稅區(qū)，并沒有一個統(tǒng)一的決策機(jī)構(gòu)?！浉郯娜胶炇鸬摹秴f(xié)議》同意遵循市場主導(dǎo)、政府推動的原則。盡管粵港澳大灣區(qū)是中央政府提出的新概念和OPP，但要將其最終落實，政府所能起的作用實際上是非常有限的。切忌夸大政府所能起的作用而做一廂情愿的規(guī)劃，此乃有效落實粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃的重要前提。”?參見前引?，林初昇文。OPP 來自法國科技社會學(xué)者M(jìn)ichel Callon，意指強(qiáng)制通行點(diǎn)（Obligatory Passage Point，簡稱OPP），它迫使讓所有相關(guān)的行動者為了某個項目、議題或者規(guī)劃等匯聚到了一起。因此，重視市場參與者的地位和意見，是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)不能忽視的重要因素。換句話說，政府是粵港澳大灣區(qū)合作的基本主體，但是政府也依然是合作的秩序維護(hù)者與服務(wù)者，不能代替市場參與者完成合作的全部內(nèi)容。

（三）多（雙）方會議和聯(lián)合議事小組為主要協(xié)商渠道與機(jī)制

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的地方政府是平等行為主體，因此粵港澳大灣區(qū)的合作也必須在尊重各方的基礎(chǔ)上進(jìn)行。換言之，粵港澳大灣區(qū)合作中出現(xiàn)的障礙和沖突的解決，必須以粵港澳三地的共通協(xié)商作為主要的解決渠道和機(jī)制。片面地夸大或者矮化某一地方主體都不利于合作的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。

同時，也需要考慮粵港澳大灣區(qū)合作的實際情況，以共贏、平等、務(wù)實、可行作為合作展開的實際路線。這包括在合作事務(wù)上與合作范圍上的由淺入深的推進(jìn)。例如在某些事務(wù)方面，可能不需要所有主體共同參與，或者說某些主體的參與缺乏積極性，那么在此情況下，完全可以由部分主體實施合作的內(nèi)容或步驟，促進(jìn)合作規(guī)?；奶嵘约盎ダセ莸膶崿F(xiàn)。?參見何傳添：《粵港澳緊密合作區(qū)：內(nèi)涵、思路和路徑選擇》，載《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》 2009 年第3 期。但這并不否認(rèn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)整體目標(biāo)的實現(xiàn)，因為從局部到整體的進(jìn)路是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的一種順序邏輯，其最初的出發(fā)點(diǎn)與最終的落腳點(diǎn)都在于平等協(xié)商，在于大灣區(qū)內(nèi)高度開放性的實現(xiàn)。

（四）聯(lián)合議事、共商共識、獨(dú)立立法、政府協(xié)議、法律對接為主要平臺或載體

粵港澳大灣區(qū)的特異性集中體現(xiàn)在法律制度上的差異，體現(xiàn)在“一國兩制” 下跨境合作的難題上，因此，在區(qū)域法治的框架下，如何實現(xiàn)既有規(guī)則的整合，是合作的重中之重。實現(xiàn)的路徑主要有兩種形式。

第一種可稱為中央立法式，亦稱自上而下式。該方式強(qiáng)調(diào)的是由中央自上而下地為大灣區(qū)立法，而區(qū)內(nèi)的十一個城市則依法辦事。這種方法十分快捷和有效，并且也是“一國兩制” 框架中“一國” 原則的具體表現(xiàn)。?參見丁煌：《粵港澳大灣區(qū)建設(shè)需法治先行》，載《文匯報》 2017 年12 月12 日第A12 版。

在正常狀況下，中央為特別行政區(qū)立法主要的方式就是通過將全國性法律列入基本法附件三的形式予以適用。然而，《香港基本法》 《澳門基本法》 第十八條第三款所規(guī)定的全國人大常委會通過附件三列入基本法實施的全國性法律限于國防、外交和其他依照基本法規(guī)定不屬于特別行政區(qū)自治范圍的法律。而粵港澳大灣區(qū)是以經(jīng)濟(jì)協(xié)作作為其本質(zhì)特征的，難以將其歸屬為國防、外交范圍。同時，兩部基本法都授權(quán)特別行政區(qū)自行制定經(jīng)濟(jì)政策，這也意味著以經(jīng)濟(jì)協(xié)作為主要標(biāo)的的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)內(nèi)容應(yīng)該屬于特別行政區(qū)高度自治的內(nèi)容，中央亦難于為港澳兩個特別行政區(qū)直接立法。另一方面，粵港澳大灣區(qū)屬于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的范疇，而大灣區(qū)內(nèi)法律制度差異的解決亦是區(qū)域法治的內(nèi)容，如果通過全國人大常委會列入附件三的形式進(jìn)行，其實質(zhì)難以符合全國性法律的領(lǐng)域。

至于是否可以依靠全國人大常委會用決定的形式為兩個特區(qū)立法，目前而言，缺乏理論上的依據(jù)。因為既有的實踐如全國人大常委會為2017 年香港特別行政區(qū)行政長官普選問題所做出的決定，其本質(zhì)上是一種重大的政治決斷，來源于《香港基本法》 第四十五條以及附件一有關(guān)行政長官產(chǎn)生辦法的規(guī)定。但粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)制度的沖突解決，兩部基本法中并沒有明確規(guī)定全國人大常委會的決斷，所以全國人大常委會難以使用決定為大灣區(qū)內(nèi)的法制進(jìn)行整合。

第二種可稱為地方立法式。該方式則強(qiáng)調(diào)由粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的十一個城市進(jìn)行認(rèn)真醞釀，充分協(xié)商，達(dá)成共識，從而各自立法，相互配套，彼此銜接，解決合作中出現(xiàn)沖突的問題。目前內(nèi)地與港澳的合作實踐是這一方式的一種體現(xiàn)。例如，2017 年12 月18 日國家商務(wù)部和澳門特別行政區(qū)政府簽署《CEPA 投資協(xié)議》 《CEPA 經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)議》，其中《CEPA 投資協(xié)議》 中關(guān)于投資者與投資所在地一方的爭端解決，內(nèi)地與澳門共同設(shè)計了一套機(jī)制，有利于兩地企業(yè)和政府建立解決方案，而這種全面和有效的制度性安排的具體落實有待雙方在協(xié)議框架下磋商，從而跟進(jìn)完善法律法規(guī)的后續(xù)工作。?《CEPA 兩升級協(xié)議昨簽署》，載《澳門日報》 2017 年12 月19 日第A10 版。這種方式既有利于解決雙方在合作過程中存在的問題，也符合特別行政區(qū)高度自治的基本法規(guī)范內(nèi)涵，具有制度上的優(yōu)越性。

但不能否認(rèn)，地方各自立法也存在明顯的問題。一是動力與效率問題。由大灣區(qū)內(nèi)城市各自立法，意味著各方作為合作主體在協(xié)商中具有平等地位，所以聯(lián)合議事的過程中如何取得共識需要加以思考和解決。如果合作主體持續(xù)性地陷于協(xié)商，可能導(dǎo)致各自立法難產(chǎn)。同時，協(xié)商共識還只是政府間的協(xié)商與共識，政府協(xié)商的共識備忘錄轉(zhuǎn)化為立法機(jī)關(guān)的共識和法律，也還需要時間和存在風(fēng)險。

二是權(quán)限的范圍問題。香港、澳門兩個特別行政區(qū)被授予了高度自治權(quán)，在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)進(jìn)行合作時具有更強(qiáng)的主動性和靈活性。盡管我國《憲法》 第三條第四款規(guī)定要充分發(fā)揮地方的主動性和積極性，并且《立法法》 也賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，但大灣區(qū)內(nèi)的內(nèi)地城市，仍在諸多領(lǐng)域沒有自主權(quán)，這涉及中央與地方事權(quán)的劃分問題。如果大灣區(qū)的內(nèi)地城市沒有相應(yīng)的權(quán)限，那么亦無法與港澳達(dá)成共識，開展各自立法工作。

不過這并不是根本性的沖突問題，第二種方式下，仍然可以進(jìn)一步進(jìn)行改革，在堅持地方立法的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)中央的推動作用，強(qiáng)調(diào)中央為地方間的交流合作乃至融合提供權(quán)源上、制度上的可能，在既有的憲制秩序下發(fā)揮中央的保障作用。筆者認(rèn)為，需要根據(jù)“一國兩制” 下粵港澳大灣區(qū)的特異性，提出更為適合我國國情的模式。申言之，既有的中央立法式與地方立法式都不能完全解決現(xiàn)有的問題，我們需要在二者之間尋求一種更為符合實際的做法。因此，通過中央保障、中央?yún)f(xié)調(diào)，由地方間聯(lián)合議事、共商共識、獨(dú)立立法、政府協(xié)議、法律對接的程序和方式更加能夠有助于粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的合作。這既符合憲法和基本法的有關(guān)地方事務(wù)以及特別行政區(qū)高度自治的有關(guān)內(nèi)容，著力于平等互惠的合作途徑，同時，為了化解其中的巨大制度障礙，中央的協(xié)調(diào)保障作用使得這種區(qū)域合作具有更強(qiáng)的可操作性。因此當(dāng)下的任務(wù)是在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入細(xì)化研究粵港澳大灣區(qū)的法律問題。

五、粵港澳大灣區(qū)法律問題研究的方向和內(nèi)容

因此，法制協(xié)作機(jī)制研究分別以廣東省、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)為研究對象，旨在建立起大灣區(qū)區(qū)域治理協(xié)同機(jī)制，將這一城市群建設(shè)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)統(tǒng)合起來。為此，需要在以下七個方面進(jìn)行更深入的研究。

（一）粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)與發(fā)展的地方立法與協(xié)作機(jī)制研究

區(qū)域法治發(fā)展的基礎(chǔ)是法律文本的產(chǎn)生。由于粵港澳大灣區(qū)內(nèi)所涉及的城市數(shù)量多，并且包含著香港、澳門兩個特別行政區(qū)，各城市間在立法理念與立法技術(shù)方面均存在較大差異。因此，粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)與發(fā)展首先需要研究和解決的是地方立法協(xié)作問題。

本方向研究的重點(diǎn)主題與項目是多方可達(dá)成共識的、無關(guān)各自政治制度的市場監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)體系、旅游、人才流動、資格互認(rèn)等方面的法律對策。之所以要著力于以上方面，就是因為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)需要進(jìn)一步提升市場的一體化水平和相互之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，需要在人才流動、資格互認(rèn)、市場監(jiān)管等方面形成可統(tǒng)一化的規(guī)則體系，也只有在上述機(jī)制方面實現(xiàn)規(guī)則的整合，才可能實現(xiàn)生產(chǎn)要素的流動以及規(guī)范化秩序的產(chǎn)生。故這方面的立法協(xié)調(diào)至關(guān)重要。

而研究的展開可圍繞實體與程序兩個方面進(jìn)行。前者要求尋找到多方之間在此領(lǐng)域范圍內(nèi)的沖突點(diǎn)，尋求最大社會公約數(shù)，先易后難，維系粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的互信基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，需要在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)成立專門的聯(lián)合工作組，這有利于大灣區(qū)內(nèi)的各主體的緊密相連。而這種組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立有不同的程度選擇。第一種是以歐盟為代表的形式。歐盟地區(qū)各國授權(quán)形成歐盟委員會、歐盟議會等組織對于歐盟經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。第二種則是我國東北地區(qū)的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》 明確提出的形式，即對政府關(guān)注、群眾關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)、重點(diǎn)立法項目成立聯(lián)合工作組。相比而言，前者具有更強(qiáng)的效率，后者則更注重現(xiàn)實操作性。在粵港澳大灣區(qū)的立法協(xié)作組織上，應(yīng)當(dāng)依據(jù)“一國兩制” 特異性，一方面注意到以基本法為框架的高度自治需求，另一方面必須強(qiáng)調(diào)立法協(xié)作的恒常性，因此這種立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置不是要求成立新一級的區(qū)域政權(quán)，也不是要求以區(qū)域冠名立法，而是通過一個平臺使得各方能夠提出規(guī)劃后各自立法而實施。中央則以見證者、監(jiān)督者的身份發(fā)揮重要的協(xié)調(diào)作用。

從程序上而言，立法協(xié)作面臨信息公開問題、協(xié)作會議問題等。有學(xué)者指出，粵港澳協(xié)調(diào)立法需要區(qū)域內(nèi)各地方政府積極暢通信息公開的渠道，形成區(qū)域內(nèi)立法的良性驅(qū)動。?石佑啟、林敏超：《粵港澳立法協(xié)作——從政府信息公開的角度切入》，載蔡鎮(zhèn)順、徐彪主編《粵港澳緊密合作中的法律問題》，中國法制出版社2011 年版，第6 頁。這也意味著在整個協(xié)作過程中，不僅地方政府與地方政府間要達(dá)成信息公開，以便多方在平等協(xié)商的情形下達(dá)成共識，而且地方政府同區(qū)域內(nèi)的社會各界也要信息公開，聯(lián)合工作組需要建立區(qū)域內(nèi)的立法咨詢與聽證制度，重視區(qū)域內(nèi)的各方居民的利益。

（二）粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)與發(fā)展的司法協(xié)作與法律適用機(jī)制研究

粵港澳大灣區(qū)框架協(xié)議生效之后，涉及粵港澳大灣區(qū)的各類案件必將呈現(xiàn)出上漲的趨勢，為了有效化解糾紛、降低糾紛解決成本、增強(qiáng)相關(guān)糾紛后果的可預(yù)期性，司法協(xié)作必不可少。從現(xiàn)實面向而言，既有的非司法途徑的解決方式仍未取得理想化的效果，而作為權(quán)利保障的最終法治化途徑，要求司法的協(xié)作與法律的適用一定要跟得上合作的步伐，否則難以建立良好的合作秩序和氛圍，更難以維系互利互助互信的局面。

因此，本方向的重點(diǎn)主題與項目是司法機(jī)關(guān)之間協(xié)作的多元化糾紛解決機(jī)制、送達(dá)機(jī)制、資源共享機(jī)制等方面的法律對策。歐盟在這方面有較為突出的貢獻(xiàn)，歐洲法院承擔(dān)了在歐盟層面確保有效法律救濟(jì)的責(zé)任。?參見冉艷輝、鄭洲蓉：《中國區(qū)域合作中地方利益協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，中國社會科學(xué)出版社2017 年版，第103-104 頁。但在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)，司法救濟(jì)面臨保持不同法域的困境。建立統(tǒng)一的司法機(jī)關(guān)可能性不高。在這種情形下，必須要做好不同法域間司法機(jī)關(guān)的合作，一方面加強(qiáng)司法的透明度，另一方面增加各地區(qū)的參與性。在合作的領(lǐng)域方面，有學(xué)者指出粵澳兩地在區(qū)域治理方面有著基本一致的共識，但區(qū)際司法協(xié)議是區(qū)域治理長遠(yuǎn)發(fā)展的重要組成部分。在制定區(qū)際司法協(xié)議時，應(yīng)當(dāng)遵循三個原則，應(yīng)當(dāng)遵循三個原則，即方式上從易至難，在條款設(shè)置上要精確、詳細(xì)，在簽署方式上可靈活多變。也有學(xué)者指出，可以將區(qū)際移交逃犯所涉及的罪名都放在同一份區(qū)際移交逃犯，但是將不涉受爭議原則的罪名先行簽訂區(qū)際移交逃犯協(xié)議，涉及受爭議原則的罪名另案處理繼續(xù)磋商。?參見鄭錦耀：《內(nèi)地與澳門簽署區(qū)際移交逃犯協(xié)議的困局及其解決》，載《“一國兩制” 研究》 2017 年第1 期。這就需要在中央授權(quán)的原則下，開展先行先試的創(chuàng)新性改革，同時也需要學(xué)者能夠給予給多的智力支撐。

（三）粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)與發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施共建共享法制協(xié)作機(jī)制研究

在所有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中，基礎(chǔ)設(shè)施、信息資源的互聯(lián)互通都是最重要的，也是最需要政府解決的問題。但基礎(chǔ)設(shè)施、信息資源與當(dāng)?shù)刎斦墓┙o、百姓的福利水平直接相關(guān)，如何在各發(fā)展并不完全均衡的區(qū)域之間達(dá)成某種程度的共識，協(xié)作機(jī)制自是當(dāng)然。

例如，目前澳門急需建立養(yǎng)老院舍，以照顧長者的晚年生活，但限于澳門地域面積狹小，難以實施。此前澳門政府以多次希望能夠在鄰近的廣東省建設(shè)相關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以滿足澳門居民的養(yǎng)老需求，包括同江門市合作以及在橫琴設(shè)立“澳門新街坊” 等項目，但后來均未有后續(xù)結(jié)果。澳門特別行政區(qū)政府對此的解釋是與內(nèi)地的協(xié)商未有進(jìn)展。對此，有學(xué)者進(jìn)行了分析，指出這種合作是存在諸多法律障礙的，最重要的就是關(guān)于土地轉(zhuǎn)讓的資格問題。?參見莫世健、陳石：《澳門與廣東自貿(mào)區(qū)合作的法律困境和挑戰(zhàn)》，載《“一國兩制” 研究》 2016 年第1 期。與之相關(guān)的則是“澳門新街坊” 內(nèi)部究竟適用何種法律，如何確保在此區(qū)域內(nèi)享有不低于澳門的權(quán)利保障。

又如，澳門不少居民，特別是長者，居住在廣東省，但在醫(yī)療服務(wù)方面，卻難以享受兩地的社會保險服務(wù)。澳門立法會議員多次在立法會提出相關(guān)質(zhì)詢，特區(qū)政府均告知涉及兩地醫(yī)療服務(wù)體系的差異性，該問題難以解決。這意味著大灣區(qū)內(nèi)部的基本醫(yī)療保障也難以覆蓋。當(dāng)然令人感到欣喜的是，目前中央已出臺政策，港澳居民在內(nèi)地可享有住房公積金，但相關(guān)的民生制度建設(shè)仍任重而道遠(yuǎn)。因此，本方向研究的重點(diǎn)主題是交通網(wǎng)絡(luò)布局、運(yùn)輸方式銜接、信息通訊和教育資源共享等方面的法律對策。

（四）粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)與發(fā)展的生態(tài)法制協(xié)作機(jī)制研究

粵港澳大灣區(qū)既是高效的經(jīng)濟(jì)灣區(qū)，也是宜居的生態(tài)灣區(qū)，完善生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)合作對于大灣區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展來說，非常重要，因此急需與之相適應(yīng)的環(huán)境協(xié)作治理的法律對策。實際上，如果說經(jīng)濟(jì)的非區(qū)域化發(fā)展導(dǎo)致的不良后果是增長速度的停滯和發(fā)展水平的落伍，那么，生態(tài)領(lǐng)域?qū)^(qū)域化的忽視則可能導(dǎo)致生存質(zhì)量的下降。區(qū)域的隔離化難以阻擋統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng)的變遷。

例如，之前廣東省某地要興建核電站，這雖然是本地區(qū)經(jīng)濟(jì)方面的主要建設(shè)，但是由于其所帶來的環(huán)境風(fēng)險的隱患，香港、澳門等多個地方的民眾均表達(dá)出了對自身安危的顧慮。因此，在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)時，非常需要重視其對生態(tài)可能造成的影響，需要對此進(jìn)行制度化的規(guī)范，讓大灣區(qū)內(nèi)的城市充分參與其中，確保共建共享的實現(xiàn)。

又如，澳門本身面積狹小，在處理有關(guān)資源回收方面存在較大困難，也可以與大灣區(qū)內(nèi)的其他城市進(jìn)行協(xié)作處理，共通分擔(dān)，減小對生態(tài)環(huán)境的影響和破壞。但另一方面，也不能一味地要求將澳門的廢物全面清出至大灣區(qū)內(nèi)的其他城市，特別是廣東省，否則這不是一個互惠互利的關(guān)系。這急需大灣區(qū)內(nèi)部進(jìn)行溝通和協(xié)商，解決好生態(tài)保護(hù)與城市發(fā)展的關(guān)系。

有學(xué)者指出，應(yīng)當(dāng)在制度上保持以省政府為協(xié)調(diào)者、地方政府和市場力量為主導(dǎo)實施者的跨市空間治理模式，建立機(jī)制對規(guī)劃的使用效果進(jìn)行評估。?參見林雄斌、楊家文：《新區(qū)域主義下跨市空間規(guī)劃與多層級治理研究——以珠三角為例》，載《中國公共政策評論》 2015年第1 期。當(dāng)這結(jié)合粵港澳大灣區(qū)的實際時，仍然需要明確這個協(xié)調(diào)者，研究市場力量在跨區(qū)域治理中的作用和障礙，也包括評估制度如何設(shè)立。因此本方向研究的重點(diǎn)主題是水資源保護(hù)、土地保護(hù)、大氣污染治理等方面協(xié)作治理的法律對策。

（五）中央與地方權(quán)力界限的法律問題研究

粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展需要區(qū)域內(nèi)地方政府的協(xié)調(diào)，這包括立法協(xié)作、執(zhí)法協(xié)作、司法協(xié)作。但這些協(xié)作需要建基于權(quán)力的合法性問題。申言之，只有區(qū)域內(nèi)各主體有相應(yīng)權(quán)限才能夠開展相應(yīng)的協(xié)作。我國憲法目前沒有明確中央權(quán)力和地方權(quán)力的法律界限，根據(jù)《憲法》 第九十五條、第九十六條以及第一百零七條的規(guī)定，地方政府具有一定的自主權(quán)，但地方政府所管理的本行政區(qū)域內(nèi)的事務(wù)是非常狹窄的。?參見何淵：《論區(qū)域法律治理中的地方自主權(quán)——以區(qū)域合作協(xié)議為例》，載《現(xiàn)代法學(xué)》 2016 年第1 期。這導(dǎo)致的后果是地方政府在區(qū)域合作中所能夠發(fā)揮的作用是有限的。所以這就需要對中央與地方權(quán)力的界限進(jìn)行研究。例如，在粵港澳大灣區(qū)合作中一個非常重要的問題是在一國主權(quán)之內(nèi)還存在邊境，這并非大灣區(qū)內(nèi)的某個城市能夠單方面做出決定予以便利化的。

法國同我國一樣是傳統(tǒng)的單一制國家。在法國的地方區(qū)域合作問題上，法國中央政府首先解決的就是地方的法律地位問題。1972 年通過的《大區(qū)設(shè)立及組織法》 中就賦予了大區(qū)“公權(quán)力組織”的法律地位，1982 年的《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權(quán)力和自由法案》 中又規(guī)定了市鎮(zhèn)、省和大區(qū)由選舉產(chǎn)生的議會自行管理，確立其為地方自治團(tuán)體。其次是中央政府發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，積極設(shè)立聯(lián)合體，發(fā)布行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等行政優(yōu)化措施。這對法國地方政府合作產(chǎn)生了重要的影響。?參見汪偉全：《地方政府合作》，中央編譯出版社2013 年版，第80-83 頁。

因此，這要求粵港澳大灣區(qū)在進(jìn)一步深化合作與發(fā)展的過程中，必須明確中央與地方權(quán)力的界限問題，主要研究的內(nèi)容是中央與地方權(quán)力劃分的標(biāo)準(zhǔn)，如何在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下促進(jìn)大灣區(qū)內(nèi)合作的深入開展等方面的法律基礎(chǔ)問題與對策。

（六）特區(qū)租管地法律問題研究

在具體的合作范式當(dāng)中，不可回避的問題是區(qū)域內(nèi)土地的合作開發(fā)問題。由于港澳面積較狹小，特別是澳門現(xiàn)有的土地已難以滿足其進(jìn)一步經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善的一系列訴求，因此是否能將特區(qū)租管地模式作為一種規(guī)范制度性的方法進(jìn)行審慎性地適用成為必須要思考的問題。從目前既有的實踐而言，包括澳門大學(xué)橫琴校區(qū)、深圳灣口岸等都表明該方式是行之有效的，其不僅解決了港澳發(fā)展的空間障礙問題，而且也盤活了地方的資源配置，有利于地方利益的分配。?參見鄧大才：《論政府競爭》，載《江蘇社會科學(xué)》 2004 年第4 期。

特區(qū)租管地模式在法律上存在不少亟待研究和解決的問題，包括中央授權(quán)的方式，特區(qū)租管地創(chuàng)立的程序，治理的依據(jù)、路徑以及糾紛解決的機(jī)制等等。?參見前引?，董皞文。所以，深化粵港澳大灣區(qū)的協(xié)作治理，就需要對包括土地使用權(quán)在內(nèi)的生產(chǎn)要素進(jìn)行創(chuàng)新性的探索，設(shè)立符合我國法律體系的程序與機(jī)制。

（七）國際私法與大灣區(qū)法律適用問題研究

粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化面臨的具體法律理論問題和法律實務(wù)問題。理論問題包括粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的法律性質(zhì)及相關(guān)文件的性質(zhì)、定位和作用，CEPA 與中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的關(guān)系，“先行先試” 的政策意義與作用等；實務(wù)問題包括對CEPA 補(bǔ)充協(xié)議中“服務(wù)提供者” 的定義與標(biāo)準(zhǔn)、CEPA 下爭端解決機(jī)制的構(gòu)建、粵港澳大灣區(qū)實行區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化可能發(fā)生的民商事爭端的解決途徑等?；浉郯拇鬄硡^(qū)是一個新的法律課題，研究才剛剛起步，發(fā)展前景遠(yuǎn)大。

結(jié)語

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是黨的十九大對港澳問題的重要論述，這意味著在認(rèn)知“一國兩制” 理念時，既要看到歷史中的“一國兩制”，也要注重當(dāng)下的“一國兩制”。換言之，我們既要深入研究“一國兩制” 作為一種國家統(tǒng)一方式的重要內(nèi)涵，也要探索創(chuàng)新在新時代下“一國兩制” 對于港澳乃至大灣區(qū)、國家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障等多重目標(biāo)的實現(xiàn)。

粵港澳大灣區(qū)作為灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的一種表現(xiàn)形式，其應(yīng)當(dāng)具有灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的高度開放性與區(qū)域法治性的特征，但同時我們也要看到粵港澳大灣區(qū)的特異性。因此在粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)與發(fā)展過程中，可以學(xué)習(xí)其他灣區(qū)的經(jīng)驗，但更重要的是在中國道路上的制度創(chuàng)建與制度自信。

本文提出了目前應(yīng)當(dāng)著重開展研究的七個方面，當(dāng)然實際需要研究的內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。面對粵港澳大灣區(qū)的深刻的制度差異，不能因此輕言放棄，因為法律必須為社會而服務(wù)，社會應(yīng)當(dāng)是法律的基礎(chǔ)。這要求理論界和實務(wù)界在遵循大灣區(qū)的構(gòu)建方向和目標(biāo)的情形下，尋找到一條符合我國法治的發(fā)展路徑。