楊解君，劉 青

（1.南京工業(yè)大學(xué) 法政學(xué)院，江蘇 南京 211816；2.南京信息工程大學(xué)，江蘇 南京 210044）

2020 年年初，在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和各級(jí)政府的積極施治以及全國人民齊心抗疫之下，新冠疫情得到了迅速而有效的控制。然而，由于全球新冠疫情持續(xù)傳播、新冠病毒的數(shù)次變種，我國仍處于“外防輸入，內(nèi)防反彈”的疫情防控常態(tài)化時(shí)期。面對(duì)全球疫情的加速蔓延，我國面臨的境外輸入病例導(dǎo)致本地傳播的風(fēng)險(xiǎn)增大。2022 年3 月，上海爆發(fā)了新一輪新冠疫情，國內(nèi)各地也都陸續(xù)出現(xiàn)一些疫情，我國新冠疫情的防控形勢(shì)依然嚴(yán)峻。但在全民動(dòng)員、舉國抗疫體制和疫情防控常態(tài)化機(jī)制以及“動(dòng)態(tài)清零”的政策指導(dǎo)之下，我們有充分理由相信，中國能夠最終打贏這場(chǎng)疫情防控持久戰(zhàn)。

與國外疫情發(fā)展態(tài)勢(shì)相對(duì)照，中國的疫情防控已取得了巨大的成績(jī)和突出的成效。當(dāng)前，全球新冠疫情在世界多國大流行，歐美諸國確診病例持續(xù)走高，有的國家甚至長期處于失控狀態(tài)。并且，新冠病毒已發(fā)生了數(shù)次變異，使得其感染性和傳播能力較之以往更強(qiáng)，全球抗疫形勢(shì)較之過往更為復(fù)雜。經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都充分表明，必須對(duì)新冠病毒采取更為積極有效有力的防控與治理措施。

應(yīng)當(dāng)說，在2020 年年初的那場(chǎng)疫情應(yīng)對(duì)大考和當(dāng)前的疫情應(yīng)對(duì)中，中國已交出了一份令世人滿意的優(yōu)秀的抗疫成績(jī)單，這體現(xiàn)的不只是醫(yī)療技術(shù)及其救治資源的有效利用，更為突出的是充分彰顯了中國制度和我國國家治理體系的優(yōu)勢(shì)及其治理能力的強(qiáng)勁?；仡欉^往，我們既要看到在這次疫情應(yīng)對(duì)過程中我國所展現(xiàn)出的治理體系和治理能力、治理制度及應(yīng)對(duì)舉措的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也應(yīng)看到在這場(chǎng)應(yīng)對(duì)疫情的時(shí)空里，國家治理體系和治理制度包括社會(huì)治理方面所暴露出來的短板與不足以及一些亟待解決的問題。有鑒于此，本文擬就社會(huì)治理在新冠疫情應(yīng)對(duì)中所存在的法治短板與問題展開分析探討，以便為未來社會(huì)治理法治化建設(shè)提供參考。

一、社會(huì)治理成效及其法治化短板

（一）我國的社會(huì)治理及其成效

社會(huì)治理，是指政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個(gè)人等多種主體通過平等的合作、對(duì)話、協(xié)商、溝通等方式，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織、社會(huì)生活進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。①社會(huì)治理，引自MBA 智庫百科。https://wiki.mbalib.com/wiki/%E7%A4%BE%E4%BC%9A%E6%B2%BB%E7%90%86.我國現(xiàn)行的社會(huì)治理，主要呈現(xiàn)為由黨領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)組織等多主體參與的“共治”格局和運(yùn)行特色，旨在實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧與有序發(fā)展。我國現(xiàn)行的社會(huì)治理來源于對(duì)社會(huì)管理的創(chuàng)新與變革。歷史上，我國曾經(jīng)歷過“統(tǒng)治型”社會(huì)管理、新中國成立后“管控型”社會(huì)管理、改革開放以來“黨政主導(dǎo)型”社會(huì)管理[1]，黨的十八大以來則創(chuàng)新發(fā)展了社會(huì)管理并進(jìn)而形成了社會(huì)治理的新格局。黨的十八屆三中全會(huì)首次明確地提出了“社會(huì)治理”的概念與創(chuàng)新要求，將社會(huì)治理融入國家治理體系和治理能力這一基本治國理政理念與方略之中。

社會(huì)治理的提出與時(shí)俱進(jìn)，順應(yīng)了新時(shí)代的發(fā)展與要求，正如習(xí)近平總書記所說：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”[2]我國的社會(huì)治理較之過去的社會(huì)管理而言，更加強(qiáng)調(diào)多元主體的合作共治（包括黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、家庭、公民等方方面面力量通過協(xié)商協(xié)作方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)事務(wù)的合作治理共同治理），更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治（強(qiáng)調(diào)尊重社會(huì)成員的社會(huì)政治權(quán)利，激發(fā)社會(huì)成員的權(quán)能，使社會(huì)成員在社會(huì)治理過程中擁有發(fā)言權(quán)、選擇權(quán)和影響力，強(qiáng)調(diào)最大限度地發(fā)揮社會(huì)組織和社區(qū)的自治功能，構(gòu)建政府管理與社會(huì)自治相結(jié)合、政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合的社會(huì)管理和公共服務(wù)體制），更加強(qiáng)調(diào)多種手段的綜合運(yùn)用（包括法律、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、道德和行政手段的綜合運(yùn)用），更加強(qiáng)調(diào)協(xié)商互動(dòng)（包括政府部門、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等多種社會(huì)主體之間進(jìn)行廣泛溝通、交流、協(xié)商、合作），以便整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)能夠有效應(yīng)對(duì)各種社會(huì)危機(jī)，調(diào)節(jié)各種利益沖突，提高社會(huì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量。[1]

黨的十九大之后，我國社會(huì)治理體系不斷完善，系統(tǒng)性和規(guī)范性不斷增強(qiáng)，尤其是黨的十九屆四中全會(huì)以來，治理制度和治理體系更加成熟、更加定型，在“五位一體”的社會(huì)治理體制（即“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”）的基礎(chǔ)上增加了民主協(xié)商、科技支撐的內(nèi)容，成為“七位一體”的社會(huì)治理體系，提升了社會(huì)治理的社會(huì)化和智能化程度，彰顯了共建共治共享的核心要義。[3]因此，當(dāng)新冠肺炎疫情突如其來時(shí)，總體而言現(xiàn)行的社會(huì)治理制度在疫情防控中顯現(xiàn)出了其強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)。在社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)和組織方面，在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，各級(jí)黨組織、政府各司其職，集中力量辦大事，在短期內(nèi)緊急調(diào)配和組織各類資源，不僅防止了疫情的蔓延和擴(kuò)散，而且還維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定、保持了人民群眾生產(chǎn)生活的平穩(wěn)有序②以在疫情抗擊中迅速建立起的兩座重要傳染病醫(yī)院——火神山醫(yī)院和雷神山醫(yī)院為例。火神山醫(yī)院于2020 年1 月25 日正式開工，2 月2 日即交付使用；雷神山醫(yī)院于1 月27 日正式開工，2 月6 日即開展驗(yàn)收并逐步移交。在短短的十天左右的時(shí)間里，兩座醫(yī)院迅速地“拔地而起”，這是世界上其他任何一個(gè)國家都無法企及的“中國速度”。而這必須在短短幾天內(nèi)將2500余臺(tái)大型設(shè)備及運(yùn)輸車輛、4900 余個(gè)集裝箱、20 萬平方米的防滲膜，以及大量的電纜電線、配電箱柜、衛(wèi)生潔具等物資在全部齊集抵達(dá)武漢且必須在有序、有效的管理和建設(shè)的前提下，才得以實(shí)現(xiàn)了火神山雷神山兩座醫(yī)院建設(shè)的奇跡。而在上海本輪疫情高峰時(shí)期，在廣大建設(shè)者的日夜拼搏下，設(shè)計(jì)床位約5 萬張的國家會(huì)展中心（上海）方艙醫(yī)院從啟動(dòng)改建到第一個(gè)艙開艙收治感染者僅用了4 天，再一次驗(yàn)證了中國速度與中國奇跡。；在社會(huì)治理的科技支撐方面，重視“科技支撐”，利用遠(yuǎn)程呈現(xiàn)、大數(shù)據(jù)管理、科技算法等科技手段加強(qiáng)疫情防控①例如，“健康碼”“行程碼”“場(chǎng)所碼”等的設(shè)計(jì)和使用，就體現(xiàn)了對(duì)運(yùn)用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)疫情科技防控的最大亮點(diǎn)?！敖】荡a”是一個(gè)類似電子身份證的二維碼，其作用不僅在于報(bào)備其持有人的健康，更重要在于掌握其持有人的行動(dòng)軌跡。一旦某一區(qū)域出現(xiàn)了疑似或確診的新冠病人，大數(shù)據(jù)后臺(tái)即健康碼系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫能夠迅速篩選分類和識(shí)別出曾在某一段時(shí)間內(nèi)出入該區(qū)域的人群，并對(duì)其軌跡進(jìn)行追蹤，可以有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)人員的管控，從而能夠有效地降低風(fēng)險(xiǎn)。；在社會(huì)治理的理念與運(yùn)作方面，強(qiáng)調(diào)基層治理和社區(qū)治理，充分發(fā)揮了聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的全民參與作用，使抗疫工作實(shí)現(xiàn)了全境全域全社會(huì)的“全覆蓋”，這種全覆蓋直至將每戶家庭和每個(gè)成員都納入到防控體系之中，從而有效地防控了新冠病毒的傳播與疫情的蔓延，以至于這場(chǎng)疫情防控戰(zhàn)也被形象地形容為一場(chǎng)“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”。

（二）我國社會(huì)治理的法治化短板

盡管社會(huì)治理體系在新冠疫情的防控和處置方面可圈可點(diǎn)、成效明顯，但就其治理系統(tǒng)及其功能而言，在“依法治理”或“法治保障”方面則存在著較為明顯的短板。法治社會(huì)建設(shè)（2012 年底習(xí)近平總書記在紀(jì)念憲法公布實(shí)施30 周年大會(huì)的講話中第一次提出）和社會(huì)治理（在2013 年十八屆三中全會(huì)上首次提出）的發(fā)展進(jìn)程亦相對(duì)滯后，社會(huì)治理領(lǐng)域的法治化程度尚有待進(jìn)一步提高。在社會(huì)治理面臨法治化程度的提升進(jìn)程中，適逢新冠疫情暴發(fā)，于此就易暴露出社會(huì)治理領(lǐng)域法治應(yīng)對(duì)的欠缺問題。可以說，在應(yīng)對(duì)新冠疫情的過程中社會(huì)治理的短板主要體現(xiàn)為法治的短板，而這種短板來自長期來對(duì)社會(huì)治理與社會(huì)治理法治化的忽視，使得社會(huì)治理體系在面對(duì)疫情突發(fā)時(shí)基本上處于一個(gè)倉促應(yīng)對(duì)而無所適從、無法治準(zhǔn)備、無法可依的無序狀態(tài)。

整體而言，在新冠疫情暴發(fā)之前，社會(huì)治理盡管是作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面，但在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)中卻是一個(gè)相對(duì)的弱項(xiàng)。而與之相對(duì)應(yīng)的法治社會(huì)建設(shè)，相較于法治國家、法治政府建設(shè)而言也處在一個(gè)相對(duì)滯后的發(fā)展階段，在“法治國家、法治政府與法治社會(huì)一體建設(shè)”中屬于薄弱環(huán)節(jié)。[4]客觀而論，我國社會(huì)治理領(lǐng)域的法治建設(shè)存在著一個(gè)有待建立健全、發(fā)展和進(jìn)一步完善的巨大空間。新冠疫情暴發(fā)之前，不僅正常時(shí)期的一般社會(huì)治理需要提升法治化的程度，需要有相應(yīng)的社會(huì)治理法律制度的建立、健全與完善，而且需要有面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的“非常法治”之準(zhǔn)備與跟進(jìn)。但可惜的是，在應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的應(yīng)急事件或緊急事態(tài)方面，社會(huì)治理法治體系及其法律制度基本上呈現(xiàn)為欠缺與空白之狀。諸如，在社會(huì)治理中發(fā)揮主力軍作用的各類社會(huì)治理組織尤其是基層社會(huì)組織和相應(yīng)的各種社會(huì)治理措施幾乎均無相應(yīng)的法律依據(jù)，也沒有與應(yīng)對(duì)和防控突發(fā)事件相適應(yīng)的預(yù)防性法律制度安排，更沒有明確的社會(huì)治理組織方面的組織法，也沒有相應(yīng)的人力物力財(cái)力方面的法律保障與支撐。

具體而論，這種欠缺與空白主要體現(xiàn)在：第一，在社會(huì)治理主體方面，除基層人民政府及派出機(jī)關(guān)有相應(yīng)的組織法依據(jù)、城市居民委員會(huì)和農(nóng)村村民委員會(huì)作為基層群眾自治性組織有相應(yīng)的自治組織法依據(jù)外②基層人民政府及其派出機(jī)關(guān)的組織法依據(jù)主要是《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《城市街道辦事處組織條例》，村民委員會(huì)的自治組織法依據(jù)是《村民委員會(huì)組織法（2018 修正）》，居民委員會(huì)的自治組織法依據(jù)是《城市居民委員會(huì)組織法（2018修正）》。，對(duì)于基層黨組織如何領(lǐng)導(dǎo)和參與社會(huì)治理、基層群眾性自治組織如何從事社會(huì)治理、慈善組織和志愿者組織等社會(huì)組織力量如何參與社會(huì)治理、社區(qū)單位或者家庭及其成員如何配合和參與社區(qū)治理，基本上都無相關(guān)的法律規(guī)定。第二，這些不同的社會(huì)治理主體在社會(huì)治理中的地位與角色、不同主體間的法律關(guān)系，如基層政府與其他社會(huì)組織間的權(quán)力界限何在等等問題，實(shí)際上都游離在現(xiàn)行法律規(guī)定之外。第三，作為基層群眾自治性組織，理應(yīng)擔(dān)當(dāng)起社會(huì)治理中社區(qū)治理的主角，充分發(fā)揮其“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治功能，但實(shí)際中其主要是對(duì)基層人民政府或者街道辦事處交辦的事情上傳下達(dá)或完成上級(jí)交辦的任務(wù)，其作為社區(qū)治理主體的地位被遮蔽，其自治功能被弱化或者邊緣化，其治理能力受到限制。

如此，當(dāng)突發(fā)事件來臨時(shí)，在無法治保障和相關(guān)法律依據(jù)的情形下，這些治理能力受限的社會(huì)組織及其人員會(huì)無所適從，難以有效應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，從而導(dǎo)致社會(huì)信任危機(jī)。如，新冠肺炎疫情發(fā)生以來，有的社區(qū)只有物業(yè)公司來管理，沒有建立社區(qū)居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)，有的社區(qū)連物業(yè)管理都成了問題，從而使社區(qū)治理陷入了真空地帶，足見社會(huì)治理主體及其法治缺失所造成之不利，從上海疫情發(fā)生之初的社會(huì)應(yīng)對(duì)混亂狀況即可見一斑。又如，我國《慈善法》第30 條早已規(guī)定了相關(guān)的行政運(yùn)作機(jī)制：“發(fā)生重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件時(shí)，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，提供需求信息，及時(shí)有序引導(dǎo)開展募捐和救助活動(dòng)”。而對(duì)于社會(huì)主體在發(fā)生突發(fā)事件后如何參與社會(huì)救助以及協(xié)助官方公益性組織開展救助等方面，卻并無相關(guān)法律規(guī)定。這種立法上的缺失，使得在2020 年的武漢抗疫中出現(xiàn)了社會(huì)各界捐助的抗疫物資只能限于簡(jiǎn)單的“一刀切”管理模式，陷入了“指定官方機(jī)構(gòu)壟斷，排斥社會(huì)力量的協(xié)作”的某種不良狀態(tài)。當(dāng)時(shí)，由社會(huì)各界為湖北省武漢市疫情防控工作所募集的款物，只能由湖北省紅十字會(huì)、湖北省慈善總會(huì)、湖北省青少年發(fā)展基金會(huì)、武漢市慈善總會(huì)、武漢市紅十字會(huì)等官方公益性組織開展其接收、統(tǒng)計(jì)、管理、發(fā)放等工作，社會(huì)力量難以介入。但疫情之下所調(diào)配的物資總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了日常狀態(tài)下這些官方公益性組織所能承擔(dān)的最大負(fù)荷，人手短缺、疲于應(yīng)付，最終出現(xiàn)了如湖北省紅十字會(huì)對(duì)于捐贈(zèng)信息發(fā)布不準(zhǔn)確、口罩?jǐn)?shù)量清點(diǎn)統(tǒng)計(jì)錯(cuò)誤等重大問題，嚴(yán)重?fù)p害了人們對(duì)此類公益性組織的信任與信心。①《口罩型號(hào)、數(shù)量都出錯(cuò)！湖北紅十字會(huì)最新回應(yīng)來了》，來源于：搜狐網(wǎng)。https://www.sohu.com/a/369821318_351146.再如，疫情期間大多數(shù)居民小區(qū)、社區(qū)均實(shí)行了封閉式管理。對(duì)于突如其來的疫情而開展居民區(qū)封閉管理人手不足的問題，一方面市委市政府安排了機(jī)關(guān)干部下沉開展志愿服務(wù)，另一方面，依照《城市居民委員會(huì)組織法》第2 條規(guī)定，“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，各居民委員會(huì)組織居民志愿者參與居民區(qū)封閉管理，但對(duì)于居民委員會(huì)如何開展自我管理、自我教育、自我服務(wù)卻沒有更進(jìn)一步的制度規(guī)定和要求。因此，在一些群眾自治意識(shí)不強(qiáng)、參政意識(shí)薄弱、基層群眾自治能力較弱的地區(qū)，居委會(huì)未能在疫情防控中充分發(fā)揮這一功能；而在一些地區(qū)盡管居民內(nèi)心具有強(qiáng)烈參與社區(qū)治理的愿望，但又缺乏居民委員會(huì)的有效領(lǐng)導(dǎo)和組織，這些都無疑限制了社會(huì)治理成效的發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)，降低了人們對(duì)基層社會(huì)治理的信任。而在此輪上海疫情防控中，同樣也暴露出了一系列社會(huì)治理問題，存在諸如由于既有準(zhǔn)備工作不足、工作人員粗心等導(dǎo)致大量捐贈(zèng)物資浪費(fèi)，還有不法商人賣天價(jià)蔬菜和變質(zhì)豬肉以及個(gè)別工作人員喪失信念大肆貪污捐贈(zèng)物資等現(xiàn)象。②《疫情期間，上海封控小區(qū)明明擁有大量捐贈(zèng)物資，為什么發(fā)不到群眾手里？》，https://view.inews.qq.com/a/20220504A07TEL00.

上述種種現(xiàn)象，暴露出了我國在社會(huì)治理中存在亟待解決的法律制度空白與社會(huì)治理主體功能懸置的問題。

二、疫情防控社會(huì)治理舉措的有為及其可能的非法治化問題

面對(duì)新冠疫情，在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，近年來各地采取了一系列的社會(huì)治理創(chuàng)新舉措，形成了縱向的快速響應(yīng)機(jī)制、橫向的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制和立體的群防群治機(jī)制等三大社會(huì)治理機(jī)制。[5]正是這些新形成的社會(huì)治理機(jī)制與國家治理體系和政府治理體系一道，共同有效地阻斷了新冠病毒的傳播并遏制了疫情在全國的蔓延，取得了多次的階段性勝利。

在肯定社會(huì)治理舉措有效的同時(shí)，我們也應(yīng)看到其可能存在的法治隱憂和其對(duì)法治理論及實(shí)踐提出的挑戰(zhàn)。若干社會(huì)治理體制機(jī)制和治理方式的創(chuàng)新，從法治視角來觀察和判斷的話，至少存在以下一些值得警醒和需要解決的問題：

一是社會(huì)治理主體問題。在疫情防控中，全國各地都普遍成立了防控疫情領(lǐng)導(dǎo)小組與疫情防控指揮部，包括中央、省（自治區(qū)、直轄市）、市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）等各級(jí)防控疫情領(lǐng)導(dǎo)小組與疫情防控指揮部，這些不同層級(jí)的疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部不僅下達(dá)若干決定與命令并布置疫情防控工作與任務(wù)，而且還實(shí)際采取若干行動(dòng)。以疫情最初的發(fā)生地為例，武漢市于2020年1 月20 日成立的武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部，下設(shè)應(yīng)急保障、宣傳、交通、市場(chǎng)、醫(yī)療救治、疫情防控、社區(qū)、綜合等8 個(gè)工作小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮全市疫情防控工作。此后，武漢所實(shí)施的出境離漢人員管控，在機(jī)場(chǎng)、火車站、長途汽車站、客運(yùn)碼頭等進(jìn)行對(duì)離漢旅客體溫檢測(cè)、登記發(fā)熱的旅客信息、發(fā)放宣傳冊(cè)和口罩、免費(fèi)辦理退票或改簽手續(xù)、指導(dǎo)轉(zhuǎn)診到轄區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，并進(jìn)行登記報(bào)告等各項(xiàng)抗疫舉措皆由指揮部統(tǒng)一指揮。同時(shí)，武漢市疫情防控指揮部還下達(dá)對(duì)市內(nèi)公共交通工具進(jìn)行“日消毒”和“每班次通風(fēng)”，在市場(chǎng)監(jiān)管方面加大華南海鮮批發(fā)市場(chǎng)休市后管控力度、對(duì)全市農(nóng)（集）貿(mào)市場(chǎng)和各類經(jīng)營場(chǎng)所進(jìn)行整治，加強(qiáng)清潔、消毒、通風(fēng)管理等指令。①《武漢成立防控指揮部 多層次聯(lián)動(dòng)防范疫情擴(kuò)散》，中新社武漢2020 年1 月21 日電。武漢市住宅小區(qū)封閉管理的主要措施也由武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部發(fā)布通知予以明確實(shí)施。這些機(jī)構(gòu)以及采取措施的做法至今仍被各地沿襲采用。如，以近期疫情防控嚴(yán)峻的上海市為例，同樣也是成立了“上海市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組”（只是該小組由市政府辦公廳發(fā)文成立）。

應(yīng)當(dāng)說，在疫情防控工作中，中央以及各地疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組與疫情防控指揮部的抗疫舉措作為此次疫情防控工作中的重要環(huán)節(jié)，為抗擊疫情取得勝利發(fā)揮了重要作用。但是，這些體現(xiàn)“戰(zhàn)時(shí)體制”或“應(yīng)急管理”的領(lǐng)導(dǎo)小組尤其是各種指揮部，其法律主體、法律地位、法律性質(zhì)、職權(quán)職責(zé)皆不明確，其行為的合法性與適當(dāng)性及其法律效力的評(píng)判亦無法律根據(jù)。如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第57 條“突發(fā)事件發(fā)生地的公民應(yīng)當(dāng)服從人民政府、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者所屬單位的指揮和安排，配合人民政府采取的應(yīng)急處置措施，積極參加應(yīng)急救援工作，協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序”中有較為籠統(tǒng)的關(guān)于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的規(guī)定，然而中央及各地方臨時(shí)組建的防控疫情領(lǐng)導(dǎo)小組與疫情防控指揮部，作為不同層級(jí)的政府臨時(shí)組建的防疫機(jī)構(gòu)，在若干輪疫情防控工作中均體現(xiàn)出具有一定的職權(quán)和較大的權(quán)力，諸如直接通知企業(yè)停工停產(chǎn)等皆在其權(quán)力范圍之內(nèi)，但其權(quán)限的范圍如何、其職權(quán)如何行使，卻皆無法律規(guī)定。同時(shí)，在疫情防控中，社區(qū)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者物業(yè)公司等并非行政執(zhí)法的主體卻成為疫情防控中實(shí)際的行政執(zhí)法主體。但是，社區(qū)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)皆是基層群眾自治組織而非行政執(zhí)法主體，只有在法律法規(guī)明確授權(quán)的情況下方可成為行政執(zhí)法主體，在法律法規(guī)或規(guī)章明確規(guī)定的情況下才可能受行政機(jī)關(guān)的委托代行某些行政職權(quán)，且也只是以委托行政機(jī)關(guān)的名義為之。這些皆需要通過新的立法及相關(guān)法治化舉措加以解決。除此以外，在疫情防控工作中，處于抗疫一線的網(wǎng)格員的法律地位和相關(guān)權(quán)限等也均需相關(guān)新的立法予以明確規(guī)定和保障，在抗疫過程中不可缺少志愿者但抗疫志愿者在抗疫中的地位和權(quán)限等問題也需要有相關(guān)法律規(guī)定加以規(guī)范。②在2022 年的上海新冠疫情的防控中，出現(xiàn)了抗疫志愿者未經(jīng)報(bào)備便將食物丟棄的事件，從而引發(fā)了社會(huì)對(duì)志愿者和居民委員會(huì)是否有權(quán)處理他人財(cái)產(chǎn)與物品的討論。

二是社會(huì)治理的執(zhí)法依據(jù)問題。疫情的防控，總體上而言有《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為法律依據(jù)，但許多舉措缺乏相關(guān)法律依據(jù)，或者說，實(shí)際上或者更為普遍的做法是通過一般規(guī)范性文件宣布實(shí)行“戰(zhàn)時(shí)管制”。我國政府在疫情防控工作中充分彰顯了其作為社會(huì)治理主體之一在發(fā)揮社會(huì)治理功能中的“最大效能”。然而，在“抗疫”中某些決定和執(zhí)法依據(jù)的合法性則有待商榷。以“戰(zhàn)時(shí)管制”這一決定和舉措為例。常規(guī)意義來說，戰(zhàn)時(shí)管制意味著進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，意味著國家安全受到嚴(yán)重威脅，軍隊(duì)處于最高級(jí)的備戰(zhàn)準(zhǔn)備，并向全國發(fā)布戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員令的一種戰(zhàn)斗緊張形勢(shì)，多發(fā)生在國家間互相宣戰(zhàn)，或者領(lǐng)土遭到突襲的時(shí)候。因而，國家才具有宣布進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)管制狀態(tài)的權(quán)力，戰(zhàn)時(shí)管制具有很強(qiáng)的針對(duì)性、指導(dǎo)性和強(qiáng)制性，是一種在特殊時(shí)期，針對(duì)特殊事項(xiàng)采取的特殊社會(huì)管理體制。2020 年2 月12 日21 點(diǎn)，湖北省十堰市張灣區(qū)新冠肺炎疫情防控指揮部在官網(wǎng)發(fā)布了全國第一個(gè)戰(zhàn)時(shí)管制令，宣布全域從當(dāng)天24 點(diǎn)起實(shí)施“戰(zhàn)時(shí)管制”。①詳見《張灣區(qū)新冠肺炎疫情防控指揮部（第27 號(hào)）張家灣區(qū)全域?qū)嵤?zhàn)時(shí)管制的緊急通告》。緊接著，湖北省孝感市轄屬的大悟縣和云夢(mèng)縣、襄陽市轄屬的谷城縣等，也先后宣布進(jìn)入“戰(zhàn)時(shí)管理”（即“戰(zhàn)時(shí)管制”）狀態(tài)，孝感市和黃岡市相繼以通告或緊急命令的形式宣布在全市范圍內(nèi)全面升級(jí)防治管控措施。顯然，地方政府沒有權(quán)限宣布戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)的權(quán)力。地方政府所發(fā)布的“戰(zhàn)時(shí)管制令”也并非真正的戰(zhàn)時(shí)管制令。通過查閱這幾個(gè)市縣的通告詳情，也均可發(fā)現(xiàn)其“戰(zhàn)時(shí)管制”皆以“紅頭文件”的形式宣布實(shí)行。這一舉措，從其法律依據(jù)來看是不無疑問的。除此以外，為了保證防控工作的萬無一失，有些地方對(duì)于沒有宣布為疫區(qū)或高中風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的所轄區(qū)域內(nèi)的所有住宅小區(qū)均采取無差別化的封閉管理，其法律依據(jù)也不無問題。再者，依據(jù)《傳染病防治法》規(guī)定，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織居民、村民參與城市社區(qū)、農(nóng)村的傳染病預(yù)防與控制②參見《傳染病防治法》第9 條。，并未授權(quán)其自行采取隔離（強(qiáng)制）措施的權(quán)力。但是，在抗疫中，一些地方出現(xiàn)了居民委員會(huì)、村民委員會(huì)卻自行組織防疫隔離，封村封路、挖路設(shè)卡等，推出各種“硬核措施”，甚至強(qiáng)迫居民或村民隔離等現(xiàn)象。有的地方村民委員會(huì)甚至還向返鄉(xiāng)村民或外村人員收取一定的所謂“守村費(fèi)”“隔離費(fèi)”等費(fèi)用。在2022 年上?？挂咧袆t出現(xiàn)了一些小區(qū)居委會(huì)將居民進(jìn)出樓棟的入口用鐵絲網(wǎng)封閉、拒絕已經(jīng)復(fù)工人員申請(qǐng)輪換回家的請(qǐng)求，以及一些居委會(huì)自行延長靜默期等現(xiàn)象，各不同小區(qū)之間、不同的居委會(huì)之間防疫操作手法不統(tǒng)一，流程存在差異，缺乏標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則使得人們無所適從的情形。其所做決定及措施的執(zhí)法依據(jù)何在不無疑問。居委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，居委會(huì)在抗疫的實(shí)際過程中不可避免地出現(xiàn)了一些政府的職能行為，這些行為顯然超越了依法操作的范疇，如類似自行延長靜默期等行為就屬于“自行加碼”的越權(quán)行為。再以隔離費(fèi)收取為例。我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第33 條規(guī)定，“根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急處理的需要，突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部有權(quán)緊急調(diào)集人員、儲(chǔ)備的物資、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備；必要時(shí)，對(duì)人員進(jìn)行疏散或者隔離，并可以依法對(duì)疫情嚴(yán)重地區(qū)實(shí)行封鎖”。第43 條規(guī)定，“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提供必要資金，保障因突發(fā)事件致病、致殘的人員得到及時(shí)、有效的救治。具體辦法由國務(wù)院財(cái)政部門、衛(wèi)生行政主管部門和勞動(dòng)保障行政主管部門制定”。然而，《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等，僅對(duì)突發(fā)事件致病人員的救治費(fèi)用作出明確規(guī)定，但對(duì)于強(qiáng)制隔離產(chǎn)生的費(fèi)用目前尚未明確。

三是治理措施的侵權(quán)與救濟(jì)問題。在疫情防控的社會(huì)治理實(shí)踐中，一些地方的村民委員會(huì)主動(dòng)采取某些“硬核”治理手段，包括封鎖村道、封閉社區(qū)、禁止村民出入、封門、撬鎖、毆打或侮辱不配合的村民等等，這些手段無疑侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。例如，依據(jù)《傳染病防治法》第41 條、第43 條的規(guī)定③《傳染病防治法》第41 條：對(duì)已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場(chǎng)所或者該場(chǎng)所內(nèi)的特定區(qū)域的人員，所在地的縣級(jí)以上地方人民政府可以實(shí)施隔離措施，并同時(shí)向上一級(jí)人民政府報(bào)告；接到報(bào)告的上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)即時(shí)作出是否批準(zhǔn)的決定。上級(jí)人民政府作出不予批準(zhǔn)決定的，實(shí)施隔離措施的人民政府應(yīng)當(dāng)立即解除隔離措施。第43 條：甲類、乙類傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民政府決定，可以宣布本行政區(qū)域部分或者全部為疫區(qū)；國務(wù)院可以決定并宣布跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)?？h級(jí)以上地方人民政府可以在疫區(qū)內(nèi)采取本法第42 條規(guī)定的緊急措施，并可以對(duì)出入疫區(qū)的人員、物資和交通工具實(shí)施衛(wèi)生檢疫。，只有人民政府才能批準(zhǔn)和實(shí)施隔離措施，村民委員會(huì)并無自行實(shí)施隔離的權(quán)力，對(duì)此如何救濟(jì)，顯然并無法律規(guī)定。再者，盡管在基于村道作為“集體公物”的屬性下村民委員會(huì)有權(quán)封鎖村道，但顯然對(duì)農(nóng)村道路的封鎖應(yīng)當(dāng)因具體區(qū)域的疫情的程度進(jìn)行并且應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，以減少對(duì)公共出行的影響。然而，一些地方存在著私自設(shè)卡封鎖農(nóng)村道路等阻塞交通的違規(guī)行為。例如，安徽省安慶市望江縣高士鎮(zhèn)官莊村用土石封鎖主干道，嚴(yán)重影響道路通行④《高士鎮(zhèn)官莊村用土石封鎖主干道，嚴(yán)重影響道路通行》，來源于：望江縣人民政府網(wǎng)。http://www.wangjiang.gov.cn/content/article/33278067.，無疑侵害了村民的自由出行等權(quán)利。對(duì)此，顯然也無相關(guān)法律救濟(jì)渠道。此外，對(duì)于疫情的防控措施，公民有配合的義務(wù)，但是對(duì)于一些違法甚至侵權(quán)的防控措施的監(jiān)督與救濟(jì)則明顯不夠。例如，抗疫時(shí)期，湖北黃岡就曾發(fā)生過因監(jiān)護(hù)人被隔離致被監(jiān)護(hù)人因無人照料而死亡的事件。①2020 年1 月29 日，湖北省黃岡市紅安縣華河鎮(zhèn)鄢家村人、17 歲腦癱患者鄢成在父親鄢小文因疑似新冠肺炎被隔離獨(dú)自在家6 天后死亡。該患兒所在鎮(zhèn)黨委書記汪寶權(quán)、鎮(zhèn)長彭志鴻被免職，湖北省紀(jì)委監(jiān)委通報(bào)稱，縣紀(jì)委已對(duì)兩人予以紀(jì)律、監(jiān)察立案。來源于：搜狐網(wǎng)。https://www.sohu.com/a/373364732_120473830.法律上對(duì)隔離對(duì)象在隔離期間應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利也并無具體規(guī)定，一旦隔離錯(cuò)誤或不當(dāng)，被隔離人如何尋求救濟(jì)則缺少救濟(jì)途徑的法治保障。再如，在集中隔離場(chǎng)所因安全保障措施不到位導(dǎo)致相互交叉感染的，受感染者可否尋求國家賠償或補(bǔ)償就尚無法律明確規(guī)定。

四是科技手段在社會(huì)治理應(yīng)用中的法律問題?，F(xiàn)代信息科技尤其是大數(shù)據(jù)、人工智能等在此次抗疫中得到了廣泛運(yùn)用，為提升疫情防控效能提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。此次疫情中，大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用到疫情追蹤、區(qū)域防控、信息披露和疫情預(yù)測(cè)等方面，不僅做到了精準(zhǔn)排摸防控對(duì)象，還提高了疫情區(qū)域的防控效率，形成了“人防+數(shù)據(jù)防”的基層治理新格局。[6]但是，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用也提出了相當(dāng)嚴(yán)峻的法律規(guī)制問題與權(quán)利保護(hù)問題。例如，健康碼、行程碼是疫情大數(shù)據(jù)運(yùn)用的亮點(diǎn)，以其全員、全域、全時(shí)、全息、全識(shí)的特色發(fā)揮了全景式的社會(huì)治理功能，然而“它缺乏體系性制度設(shè)計(jì)，缺乏基本監(jiān)管制度和制衡機(jī)制，造成潛在風(fēng)險(xiǎn)和隱患不斷累積。其中，最大隱患是市場(chǎng)力量借助其技術(shù)優(yōu)勢(shì)、數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)和資本優(yōu)勢(shì)，對(duì)健康碼造成事實(shí)上的‘監(jiān)管俘獲’。應(yīng)當(dāng)正視健康碼背后的資源、角色、權(quán)力、隱私等問題，警惕健康碼常態(tài)化背后隱藏的商業(yè)力量借助公權(quán)力突破法律法規(guī)限制的風(fēng)險(xiǎn)”[7]。因而，在充分肯定健康碼在社會(huì)抗疫中的價(jià)值和作用的同時(shí)，必須警惕其對(duì)數(shù)據(jù)資源的濫用（如河南朱鎮(zhèn)銀行儲(chǔ)戶被賦紅碼事件），防止其侵犯公民信息權(quán)、個(gè)人隱私以及因其過當(dāng)使用而給人們生活出行所帶來的不便（如對(duì)老年人和部分殘障人士出行所造成的不利影響）等過猶不及的現(xiàn)象發(fā)生。②此外，“出行碼”的設(shè)置也存在若干法律問題，本文不贅述。

五是疫情暴露出基層社會(huì)治理中存在著與法治相悖的問題。社區(qū)（村）是疫情防控的重要陣地。無論是城鎮(zhèn)街道社區(qū)或小區(qū)，還是基層農(nóng)村的鄉(xiāng)村村組，它們是阻擊疫情的前沿陣地，疫情一旦沒控制好則后果嚴(yán)重。上海疫情防控阻擊戰(zhàn)中，眾多社區(qū)在基層黨組織引領(lǐng)下，充分發(fā)揮社區(qū)自治互助作用，調(diào)動(dòng)居民參與疫情防控主動(dòng)性，取得了比較好的效果。但是，也有一些社區(qū)的防控卻自行加碼，影響了市民的看病就醫(yī)以及正常生活，從而侵害了市民的合法權(quán)益。而對(duì)于一些老年人來說一旦不會(huì)使用智能手機(jī)和健康碼，無疑其出行、看病都會(huì)受到嚴(yán)重影響。對(duì)此，如何解決此類人群的出行、就醫(yī)等基本日常需要問題顯然是法治未能覆蓋的空白地。此外，長期以來，農(nóng)村地區(qū)存在著基層政府對(duì)村民委員會(huì)行政化利用的傳統(tǒng)路徑依賴[8]，導(dǎo)致一部分文化程度不高的村民默認(rèn)村民委員會(huì)也具有行政權(quán)力，在防控疫情中村民委員會(huì)不合法地實(shí)施行政強(qiáng)制措施的無意識(shí)與認(rèn)知而導(dǎo)致權(quán)利遭受侵犯的情形，顯然是當(dāng)前疫情防控未能考慮到的重要方面。尤其是，在農(nóng)村地區(qū)應(yīng)對(duì)疫情中的“去隱私化”“方法極端化”“行為暴力化”“擴(kuò)大化”等違法施治現(xiàn)象較為明顯，在疫情防控中暴露出了農(nóng)村地區(qū)的法治欠缺問題。

疫情防控中的社會(huì)治理領(lǐng)域存在的諸多法治短板問題，表明補(bǔ)齊、補(bǔ)強(qiáng)法治短板的現(xiàn)實(shí)迫切性。面對(duì)疫情隨時(shí)可能因變異或外部輸入而再次暴發(fā)或重燃的風(fēng)險(xiǎn)，就越容易忽視法治的思維與方式。習(xí)近平總書記就特別強(qiáng)調(diào)了依法科學(xué)有序防控的至關(guān)重要，“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，保障疫情防控工作順利開展”③《全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，《人民日?qǐng)?bào)》2020 年2 月6 日，第1 版。。

三、社會(huì)治理法治化的增強(qiáng)與深化

為防止疫情反彈，我國已進(jìn)入疫情防控常態(tài)化時(shí)期。在這一常態(tài)化時(shí)期和疫后新時(shí)期，越來越開始重視社會(huì)治理的作用。④如，上海在疫情防控后半段，將防疫重點(diǎn)放在社區(qū)?！渡虾?qiáng)化社區(qū)疫情防控 加快推進(jìn)創(chuàng)建“無疫小區(qū)”》，來源：中國新聞網(wǎng)2022 年5 月22 日，http://news.cnr.cn/native/gd/20220522/t20220522_525834010.shtml.于此，在社會(huì)治理領(lǐng)域尤其必須補(bǔ)足補(bǔ)強(qiáng)其法治短板，解決疫情防控社會(huì)治理法治應(yīng)對(duì)的不足。2020 年12 月，中共中央印發(fā)了《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。2021 年1 月，繼《綱要》發(fā)布后，中共中央又正式發(fā)布了《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。其中，在《規(guī)劃》中，將“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”作為法治中國建設(shè)規(guī)劃的主要原則之一；并且明確指出，要“創(chuàng)新社會(huì)治理方面的法律制度建設(shè)”，“加強(qiáng)疫情防控相關(guān)立法和配套制度建設(shè)，完善有關(guān)處罰程序，強(qiáng)化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法律體系”。在社會(huì)治理領(lǐng)域，我們需要實(shí)現(xiàn)與法治國家、法治政府建設(shè)的一體化，全面推進(jìn)和深化法治社會(huì)建設(shè)，補(bǔ)齊社會(huì)治理的法治短板。

（一）增強(qiáng)法治思維，提升法治認(rèn)知

實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的全面法治化，一是要以法治思維和法治方式解決社會(huì)治理領(lǐng)域中產(chǎn)生的矛盾沖突，發(fā)揮法治對(duì)社會(huì)治理的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理制度化、程序化、規(guī)范化、法治化?！胺ㄖ嗡季S是以合法性為出發(fā)點(diǎn)，以追求公平正義為目標(biāo)，按照法律邏輯和法律價(jià)值觀思考問題的一種思維模式?！盵9]“法治思維也是運(yùn)用法治理念、法律規(guī)則認(rèn)識(shí)事物、判斷是非、解決問題的一種思維方式，包括規(guī)則思維、權(quán)利保障思維、權(quán)力制約思維、責(zé)任后果思維、正當(dāng)程序思維、公平正義思維等?！盵10]法治思維要求崇尚法治、尊重法律，善于運(yùn)用法律手段解決問題和推進(jìn)工作。黨的“十八大”以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化法治思維，增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)。黨的十九屆四中全會(huì)也提出了要運(yùn)用法治思維應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的新命題。然而，疫情防治工作中所暴露出的當(dāng)前仍存在的領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維不牢靠、極端治理舉措存在偏差[11]，彰顯了普及和提升人民群眾的法治思維，形成全民全社會(huì)運(yùn)用法治思維支持和配合疫情防控的重要性、必要性。二是要將社會(huì)治理法治納入國家治理體系之中，與法治國家、法治政府建設(shè)一同推進(jìn)并同步發(fā)展，不斷提升全社會(huì)的法治認(rèn)知，努力建設(shè)建成法治社會(huì)。當(dāng)前，在“法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的過程中，法治社會(huì)建設(shè)是薄弱環(huán)節(jié)?！毒V要》明確指出，“法治社會(huì)是構(gòu)筑法治國家的基礎(chǔ)，法治社會(huì)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分”。于此，我們須將法治社會(huì)建設(shè)視作法治中國建設(shè)的基礎(chǔ)性工程來對(duì)待。

（二）實(shí)現(xiàn)一般法治與非常法治的統(tǒng)一

在重視法治常態(tài)性建設(shè)的同時(shí)，也應(yīng)重視法治的非常態(tài)以應(yīng)對(duì)非常時(shí)期的非常之需，在法治的一體性安排之下實(shí)現(xiàn)一般法治與非常法治的統(tǒng)一。當(dāng)前社會(huì)處于全球化發(fā)展背景之下，其特征是人類實(shí)踐所導(dǎo)致的全球性風(fēng)險(xiǎn)占據(jù)主導(dǎo)地位，各種全球性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)人類的生存和發(fā)展存在著嚴(yán)重的威脅，也稱為“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。早在1986 年，由德國著名社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪俗珜懙摹讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》（Risk Society）一書首次提出了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的概念。①貝克主要表達(dá)了一種觀點(diǎn)，即認(rèn)為后現(xiàn)代社會(huì)實(shí)為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，其主要特征在于：人類面臨著威脅其生存的由社會(huì)所制造的風(fēng)險(xiǎn)。我們身處其中的社會(huì)充斥著組織化不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，尤其是風(fēng)險(xiǎn)的制造者會(huì)以風(fēng)險(xiǎn)犧牲品為代價(jià)來保護(hù)自己的利益。2004 年，英國學(xué)者珍妮·斯蒂爾（Jenny Steele）在《風(fēng)險(xiǎn)與法律理論》（Risks and Legal Theory）一書中深入分析了當(dāng)代社會(huì)的“風(fēng)險(xiǎn)”特征以及法律制度（特別是保險(xiǎn)與侵權(quán)責(zé)任追究方面）應(yīng)當(dāng)做出的相應(yīng)變化。因此，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的當(dāng)下，法治社會(huì)建設(shè)也應(yīng)當(dāng)包含應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)下的特殊法治部分，或稱“非常法治”，以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)的非常之需，以最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)所帶來的不利影響，維持社會(huì)正常秩序。總而言之，特殊時(shí)期應(yīng)如何遵循法治理念與原則、創(chuàng)新社會(huì)治理的“非常法治”（應(yīng)急法治、緊急法治）體系、原則與規(guī)則，顯得尤為必要和重要。具體而言，這其中應(yīng)當(dāng)包括：一是建立社會(huì)治理的“非常法治”體系，形成“非常法治”體系和法治體系的協(xié)調(diào)與相融、思考如何形成與應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會(huì)治理相適應(yīng)的法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系；二是協(xié)調(diào)好一般法治原則與“非常法治”原則的關(guān)系以及“非常法治”下社會(huì)治理應(yīng)遵循的基本原則之間的關(guān)系（諸如授權(quán)原則、法定原則、權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一原則、人權(quán)保障原則、協(xié)作原則、比例原則等）；三是應(yīng)當(dāng)明確在“非常法治”下的基本規(guī)則的運(yùn)用，例如社會(huì)治理主體及其行為規(guī)則、社會(huì)治理運(yùn)作規(guī)則、權(quán)利縮限與義務(wù)增設(shè)規(guī)則等，以最終實(shí)現(xiàn)一般法治與非常法治相互間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

（三）加強(qiáng)立法的跟進(jìn)與協(xié)調(diào)，形成完備的社會(huì)治理法律規(guī)范體系

因應(yīng)社會(huì)治理的時(shí)代之需，及時(shí)快速地立法以彌補(bǔ)社會(huì)治理領(lǐng)域的法制空白，以形成完備的社會(huì)治理法律規(guī)范體系。立法的作用在于為社會(huì)治理提供法治引領(lǐng)和法治保障，而目前我國社會(huì)治理突顯出相當(dāng)多的立法空白之處，亟須對(duì)此加強(qiáng)立法的跟進(jìn)。例如，前文已提及社會(huì)組織如何參與重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的救助方面缺乏具體的相關(guān)法律規(guī)范，運(yùn)用科技手段進(jìn)行社會(huì)治理中所帶來的對(duì)公民信息權(quán)、個(gè)人隱私等方面的權(quán)益侵犯與救助顯然也是當(dāng)前我國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法的重點(diǎn)領(lǐng)域。此外，加強(qiáng)社會(huì)治理方面的立法，不只是此次抗擊疫情的現(xiàn)實(shí)要求，也是一直以來社會(huì)治理領(lǐng)域現(xiàn)有法律規(guī)范欠缺的必然之需。不僅如此，在加強(qiáng)立法跟進(jìn)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注重新的社會(huì)治理法律規(guī)范與現(xiàn)有法律規(guī)范體系的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，從而形成完備的社會(huì)治理法律規(guī)范體系。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中就明確提出，形成完備的法律規(guī)范體系是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的重要任務(wù)。習(xí)近平總書記也一直強(qiáng)調(diào)“法律體系必須隨著時(shí)代和實(shí)踐發(fā)展而不斷發(fā)展”[12]。因此，加強(qiáng)社會(huì)治理方面的立法，形成完備的社會(huì)治理法律規(guī)范體系是適應(yīng)當(dāng)前疫情防范工作常態(tài)化的時(shí)代要求，也是不斷完善中國特色社會(huì)主義法律體系所提出的新的更高的要求。建立健全社會(huì)治理法律規(guī)范體系，可使社會(huì)治理有法可依，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化的必要條件。

（四）構(gòu)建融規(guī)制性與預(yù)防性于一體的法律制度體系

法律制度不僅應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)活動(dòng)及其過程的規(guī)制，而且更應(yīng)強(qiáng)調(diào)預(yù)防。在這樣一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)代，“一分預(yù)防勝于十分救治”，通過預(yù)防性的制度將風(fēng)險(xiǎn)“擋在門外”遠(yuǎn)比有效的救治能夠更多地減少社會(huì)成本。因此，社會(huì)治理特別需要將預(yù)防性的法律體制機(jī)制與規(guī)制性的法律體制機(jī)制相結(jié)合，從而以一種包容性、系統(tǒng)性的良法體系實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的善治。例如，近年來，由于傳染病在與國家安全、全球化、社會(huì)人口流動(dòng)等的關(guān)系日益密切，繼而引發(fā)人們加深對(duì)社會(huì)預(yù)防、預(yù)警機(jī)制建立的認(rèn)知。對(duì)此，詹妮弗·布勞爾和皮特·查克指出，傳染疾病的威脅是冷戰(zhàn)結(jié)束以后美國以及國際社會(huì)所面對(duì)的跨國界新型威脅，考驗(yàn)的不是單一國家的應(yīng)對(duì)政策與舉措，應(yīng)當(dāng)建立有效的社會(huì)預(yù)警機(jī)制以應(yīng)對(duì)傳染病等此類新型威脅。[13]140社會(huì)治理的突出特點(diǎn)在于其參與主體的多元性。因此，集規(guī)制性與預(yù)防性于一體的法律制度體系應(yīng)當(dāng)在主體上包括如基層組織或社會(huì)組織、社區(qū)、社區(qū)工作者、網(wǎng)格員、志愿者、居民或村民，他們?nèi)绾螀⑴c應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會(huì)治理，合作參與社會(huì)治理的途徑、形式與程序等社會(huì)治理主體在社會(huì)治理中的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定；也應(yīng)當(dāng)包括建立多元化的社會(huì)應(yīng)對(duì)機(jī)制，諸如風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范與化解機(jī)制、群防群治機(jī)制、社會(huì)應(yīng)急機(jī)制、信息公開透明與信息安全保護(hù)機(jī)制等；以及建立健全有效的管理與服務(wù)制度，如基層網(wǎng)格化管理、大數(shù)據(jù)采集與應(yīng)用以及相關(guān)的個(gè)人信息或隱私保護(hù)制度、物質(zhì)儲(chǔ)備與救援保障制度、社區(qū)服務(wù)與志愿者服務(wù)制度等。

（五）在具體措施上應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)一性與差異性的結(jié)合

疫情防控是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。因此，“疫情防控要堅(jiān)持全國一盤棋”。只有堅(jiān)持全國一盤棋，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，才能打贏這場(chǎng)疫情防控的總體戰(zhàn)?；谶@一基本的原則要求，對(duì)于疫情防控的社會(huì)治理機(jī)制而言也應(yīng)立足于“全國一盤棋”，在具體制度的設(shè)計(jì)和具體舉措的付諸上保持全國統(tǒng)一性，而不宜打破適用于全國統(tǒng)一的制度與規(guī)則。上海此輪疫情發(fā)生后，在其早期的疫情防控原則上是：能不做核酸的盡量不做核酸，能不管控的社區(qū)盡量不管控，能縮小風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的盡量縮小，實(shí)行“精準(zhǔn)防控”，并沒有采取嚴(yán)格的封控措施，而是實(shí)行所謂的“全域靜態(tài)管理”，按“防范區(qū)”“管控區(qū)”和“封控區(qū)”施行分區(qū)管理，其“隨申碼”并不是按全國通行的“綠碼”“黃碼”“紅碼”在進(jìn)行管理，以致疫情外溢波及若干省市，可謂教訓(xùn)慘痛。可見，堅(jiān)持疫情防控舉措統(tǒng)一性的重要。當(dāng)然，在堅(jiān)持統(tǒng)一性的同時(shí)也應(yīng)允許各地根據(jù)其自身區(qū)域的特點(diǎn)實(shí)行具有差異性的區(qū)別管理。比如，上海可以根據(jù)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)等情況，劃定若干重點(diǎn)區(qū)域，實(shí)行切塊式、網(wǎng)格化的篩查管理，強(qiáng)化社會(huì)面防控，實(shí)行錯(cuò)峰上下班、實(shí)施居家辦公等具有針對(duì)性的防控措施。在社會(huì)治理領(lǐng)域尤其是基層社會(huì)治理領(lǐng)域，不可一刀切，只有統(tǒng)一性與差異性相結(jié)合才可能實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)治理。