章志遠(yuǎn)

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是一項(xiàng)極具中國(guó)本土特色的實(shí)踐探索，24年來(lái)在行政法學(xué)理論界與實(shí)務(wù)界一片贊美和質(zhì)疑聲中頑強(qiáng)生長(zhǎng)，已經(jīng)成為我國(guó)行政訴訟法所明確認(rèn)可的訴訟制度。認(rèn)同者認(rèn)為，它是“執(zhí)政為民的試金石”“法治政府建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)”“社會(huì)矛盾和社會(huì)管理創(chuàng)新的大智慧”“政府自身建設(shè)的好抓手”[1]；質(zhì)疑者認(rèn)為，就司法技術(shù)而言,它存在“去專業(yè)化”傾向,無(wú)助于提升司法公正，只是一種權(quán)宜性策略，法律上只需要對(duì)被告委派代理人出庭作出一般性宣示即可[2]；中立者認(rèn)為，它的運(yùn)作邏輯反映出中國(guó)行政訴訟自身的特殊性，自始就采取了一種司法政治的生長(zhǎng)策略，而非嚴(yán)格依循法律的自洽邏輯，體現(xiàn)了中國(guó)行政訴訟在夾縫中求突破的生存哲學(xué)[3]。行政訴訟制度是衡量一個(gè)國(guó)家法治發(fā)達(dá)程度與社會(huì)文明程度的重要標(biāo)尺，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的理解應(yīng)該置身于更為宏大的法治視野進(jìn)行觀察。哪些行政案件的審理需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭之后如何在法院的主導(dǎo)之下與原告進(jìn)行充分有效溝通尋求行政爭(zhēng)議的妥善化解以及行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人拒不出庭應(yīng)訴應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律后果，不僅關(guān)系到行政機(jī)關(guān)對(duì)司法權(quán)威的尊重、對(duì)法治思維和法治方式的依循，而且關(guān)系到國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)以人民為中心法治建設(shè)理念的貫徹、對(duì)中國(guó)特色行政審判制度優(yōu)勢(shì)的把握，在法治觀念、制度和實(shí)施層面立體式展現(xiàn)了法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的成效。為此，行政法學(xué)理有必要對(duì)這一體現(xiàn)“自下而上與自上而下相結(jié)合”[4]的法治一體建設(shè)地方試驗(yàn)型法治樣本進(jìn)行更為深入的研究。本文追蹤行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度24年的生長(zhǎng)軌跡，從堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的視角重新審視其內(nèi)在價(jià)值，并就其制度優(yōu)勢(shì)如何轉(zhuǎn)化為治理效能進(jìn)一步促進(jìn)法治一體建設(shè)提出具體的完善構(gòu)想。

一、 行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的生長(zhǎng)軌跡

1989年《行政訴訟法》并未就行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴作出規(guī)定。在20世紀(jì)90年代的行政審判實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴事例也極為鮮見(jiàn)。1998年6月，陜西省合陽(yáng)縣人民法院向中共合陽(yáng)縣委、合陽(yáng)縣人民政府提出行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的司法建議，得到了中共合陽(yáng)縣委、合陽(yáng)縣人大和合陽(yáng)縣人民政府的認(rèn)可，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度被列入“加強(qiáng)依法治縣工作的決議”和“依法治縣三年規(guī)劃”之中。1999年8月，合陽(yáng)縣人民政府和合陽(yáng)縣人民法院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于“貫徹行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度”的實(shí)施意見(jiàn)》，在全國(guó)范圍內(nèi)率先開(kāi)展行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，取得了良好的社會(huì)效果和法律效果[5]。此后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴在全國(guó)逐漸推廣開(kāi)來(lái)，并經(jīng)由2014年《行政訴訟法》修改正式入法、2020年專項(xiàng)司法解釋實(shí)施成為一項(xiàng)富有中國(guó)特色的行政訴訟制度?？傮w來(lái)看，這一制度的生長(zhǎng)經(jīng)歷了如下三個(gè)階段。

(一) 依托文件推動(dòng)的初創(chuàng)期

在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的初創(chuàng)時(shí)期，2004年是重要的“拐點(diǎn)”之年。在這一年，作為制度實(shí)施典型樣本的江蘇省海安縣，將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作為業(yè)績(jī)考核重要內(nèi)容寫入《法治海安建設(shè)實(shí)施綱要》之中。截至2012年年底，海安縣3任縣長(zhǎng)及200多位行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在行政訴訟中應(yīng)訴，應(yīng)訴率在7年里保持100%[6]。2012年12月，海安縣人民政府申報(bào)的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴制度”項(xiàng)目成功入選“第二屆中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”，此項(xiàng)舉措經(jīng)由民間評(píng)獎(jiǎng)活動(dòng)進(jìn)一步獲得了廣泛的社會(huì)關(guān)注。同樣是在這一年，國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》首次明確提出，對(duì)人民法院受理的行政案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極出庭應(yīng)訴、答辯。此后，國(guó)務(wù)院和最高人民法院的權(quán)威文件交替對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度提出明確要求。2007年4月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見(jiàn)》，提出人民法院要肯定和支持行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴，但不宜提出剛性要求和作出強(qiáng)制性規(guī)定，可以向行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門提出建議做好宣傳工作，推動(dòng)這項(xiàng)工作健康發(fā)展。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》指出，要認(rèn)真做好行政應(yīng)訴工作，鼓勵(lì)、倡導(dǎo)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。2009年6月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》，提出要通過(guò)推動(dòng)行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度，為協(xié)調(diào)、和解提供有效的溝通平臺(tái)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》指出，完善行政應(yīng)訴制度，積極配合人民法院的行政審判活動(dòng)，支持人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。對(duì)人民法院受理的行政案件，行政機(jī)關(guān)要依法積極應(yīng)訴，按規(guī)定向人民法院提交作出具體行政行為的依據(jù)、證據(jù)和其他相關(guān)材料。對(duì)重大行政訴訟案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要主動(dòng)出庭應(yīng)訴。

國(guó)務(wù)院和最高人民法院文件的強(qiáng)力推動(dòng)，使得一場(chǎng)規(guī)范行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴活動(dòng)的運(yùn)動(dòng)在全國(guó)各地迅速掀起[7]。2011年1月，首部專門規(guī)范行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的省級(jí)政府規(guī)章《重慶市行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴辦法》正式發(fā)布。在人民法院的積極助推之下，全國(guó)多地人民政府及相關(guān)職能部門或單獨(dú)或與法院聯(lián)合發(fā)布行政規(guī)范性文件，較為完整地勾勒出行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的基本框架。從地方實(shí)踐示范區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，法院出于行政審判外部環(huán)境優(yōu)化考慮不遺余力的推動(dòng)、地方黨委和政府的有力支持都是該制度生長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿8]。以個(gè)案妥善處理為目標(biāo)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的實(shí)踐探索，代表了一種新型的“個(gè)案處理型府院互動(dòng)”方式的興起，呈現(xiàn)“地方大膽創(chuàng)新—司法文件助推—行政系統(tǒng)響應(yīng)”的生長(zhǎng)軌跡[9]。依托文件推動(dòng)的改革模式雖然欠缺形式合法性，但雨后春筍般的聯(lián)合發(fā)文為其入法奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。

(二) 制度正式入法的生長(zhǎng)期

2014年11月1日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)修訂后的《行政訴訟法》，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度正式獲得國(guó)家法律認(rèn)可。修訂后的《行政訴訟法》第3條第3款規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！北M管社會(huì)上對(duì)這一新的法律制度能否發(fā)揮作用還存在不同評(píng)價(jià)，但積極助推法律規(guī)定落地實(shí)施的理性態(tài)度更為可取。“既不應(yīng)任意夸大這一改革的可能功效，不切實(shí)際地指望這一制度變革會(huì)帶來(lái)全新的行政作風(fēng)，也不應(yīng)無(wú)視這一制度變革的積極意義?！盵10]此后，最高人民法院一直通過(guò)司法解釋和司法文件形式進(jìn)一步細(xì)化法律規(guī)定，使這一法律制度更具可操作性。2015年4月，最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2015〕9號(hào))，第5條專門規(guī)定“‘行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人’，包括行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人”“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人”；2016年7月，最高人民法院《關(guān)于行政訴訟應(yīng)訴若干問(wèn)題的通知》(法〔2016〕260號(hào))，提出“依法推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”“為行政機(jī)關(guān)依法履行出庭應(yīng)訴職責(zé)提供必要條件”“支持行政機(jī)關(guān)建立健全依法行政考核體系”；2016年9月，針對(duì)福建省高級(jí)人民法院“關(guān)于如何正確理解和處理行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴問(wèn)題”作出〔2015〕行他字第13號(hào)電話答復(fù)；2018年2月，印發(fā)《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》)，用5個(gè)條文專門規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的細(xì)化舉措。

最高人民法院的上述努力，得到了國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)人民政府的支持和配合，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)范依據(jù)日趨多元、效力位階不斷提高、實(shí)施效果明顯增強(qiáng)，制度進(jìn)入快速生長(zhǎng)階段。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》，提出要健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴制度。2016年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見(jiàn)》，明確提出行政機(jī)關(guān)要支持人民法院受理和審理行政案件，保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，認(rèn)真做好答辯舉證工作，依法履行出庭應(yīng)訴職責(zé)，配合人民法院做好開(kāi)庭審理工作。2019年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》，將“加強(qiáng)行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作”“落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法出庭應(yīng)訴制度”分別納入對(duì)地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方部門督察的范圍之中；中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率成為市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系中的三級(jí)指標(biāo)之一。河北、廣東、福建、吉林等四省在這一時(shí)期先后發(fā)布省級(jí)政府行政應(yīng)訴規(guī)章，提高了行政應(yīng)訴的剛性要求。上海市人民政府與上海市高級(jí)人民法院還聯(lián)合推出行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的升級(jí)版——出庭旁聽(tīng)講評(píng)“三合一”，并成功入選“第五屆中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”[11]。從制度的實(shí)踐運(yùn)行來(lái)看，出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人級(jí)別不斷提高，時(shí)任貴州省人民政府副省長(zhǎng)陳鳴明和中國(guó)證監(jiān)會(huì)黨委委員黃煒?lè)謩e于2016年和2017年開(kāi)創(chuàng)了省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部出庭應(yīng)訴先例；在一些行政案件的實(shí)質(zhì)性化解過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作為輔助性機(jī)制發(fā)揮了重要作用[12]。以貫徹實(shí)施修訂后的《行政訴訟法》為目標(biāo)，以法院系統(tǒng)的司法解釋、司法文件和黨政系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件、政府規(guī)章為依托，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在入法后時(shí)代獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。

(三) 司法解釋實(shí)施的拓展期

2014年修訂的《行政訴訟法》實(shí)施之后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些新問(wèn)題：負(fù)責(zé)人出庭的比率整體不高，一些行政機(jī)關(guān)不理解、不配合出庭應(yīng)訴工作時(shí)有發(fā)生，有的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴負(fù)擔(dān)較重，亟須統(tǒng)一規(guī)范；《行訴解釋》容量有限，對(duì)相關(guān)內(nèi)容還需要作進(jìn)一步規(guī)定[13]。為了正確理解和適用《行政訴訟法》的規(guī)定，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的功能,最高人民法院于2020年6月印發(fā)《關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》)，從明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的定義和范圍、確定人民法院通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件、合理減輕行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴負(fù)擔(dān)、細(xì)化行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴相關(guān)程序、明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的正當(dāng)理由、規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭效果保障措施及行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未履行出庭應(yīng)訴義務(wù)的處理等7個(gè)方面作出了詳細(xì)規(guī)定，使得行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴真正成為一項(xiàng)具有法律約束力的“剛性”制度。此后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度繼續(xù)為黨和國(guó)家權(quán)威文件所認(rèn)可。2021年1月，中共中央印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》，提出要規(guī)范和加強(qiáng)行政應(yīng)訴工作；2021年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》，要求認(rèn)真執(zhí)行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。

在《若干規(guī)定》實(shí)施一周年之際，最高人民法院于2021年7月發(fā)布首批15個(gè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴典型案例，從不同角度、不同層面全方位展示行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在全國(guó)各地實(shí)施的法律效果、社會(huì)效果和政治效果。這些典型案例來(lái)自不同省份，覆蓋了行政處罰、行政征收補(bǔ)償、違法建筑拆除、行政協(xié)議、行政強(qiáng)制、行政賠償、工傷認(rèn)定、行政給付、政府信息公開(kāi)、行政確認(rèn)、行政復(fù)議等諸多案件類型以及一審、二審、再審等全部訴訟程序，既有協(xié)調(diào)化解撤訴結(jié)案，也有判決被告敗訴結(jié)案，堪稱一幅當(dāng)代中國(guó)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的真實(shí)圖景。2021年9月，天津市高級(jí)人民法院召開(kāi)主題為“人民法院進(jìn)一步推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作，促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解，助力法治政府建設(shè)”的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴十大典型案例新聞發(fā)布會(huì)，將最高人民法院發(fā)布行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴典型案例的做法延伸到了地方。2020年9月，上海市人民政府公布的《上海市行政應(yīng)訴工作規(guī)定》，成為現(xiàn)行有效的第六部專門規(guī)范行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的省級(jí)政府規(guī)章。在率先推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的江蘇省，中共江蘇省委全面依法治省委員會(huì)辦公室與江蘇省高級(jí)人民法院、江蘇省司法廳于2021年12月聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》(蘇委法辦〔2021〕23號(hào))，要求以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議為著力點(diǎn)，認(rèn)真組織推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，努力把行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作打造成法治江蘇重要品牌。以《若干規(guī)定》的實(shí)施和典型案例發(fā)布為標(biāo)志，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的功能進(jìn)入全新的拓展時(shí)期，將在法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程和行政審判實(shí)踐發(fā)展中扮演越來(lái)越重要的角色。

二、 行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的功能闡釋

回望行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的實(shí)踐探索，經(jīng)歷了“地方試行—中央認(rèn)可—全面推廣”和“依托文件—正式入法—專門解釋”的發(fā)展歷程。法院系統(tǒng)雖然在其中一直發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用，但黨委和政府的大力支持同樣不可或缺。特別是在黨的十八大之后以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視法治建設(shè)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴頻頻寫入黨中央一系列重要文件之中，凸顯了這一微觀制度的宏大時(shí)代價(jià)值。在法院主導(dǎo)、行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人雙方參與的訴訟格局中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度涉及司法權(quán)與行政權(quán)、行政權(quán)與公民權(quán)利、法治政府建設(shè)與法治社會(huì)建設(shè)之間的多重復(fù)雜關(guān)系，需要立足更為宏大的法治視角對(duì)其功能進(jìn)行再闡釋。“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”是習(xí)近平總書(shū)記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行《憲法》公布施行30周年大會(huì)上的講話中首次提出的，隨后在第十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中再次重申，直至成為習(xí)近平法治思想的核心要義之一?！胺ㄖ螄?guó)家、法治政府、法治社會(huì)相輔相成，法治國(guó)家是法治建設(shè)的目標(biāo)，法治政府是建設(shè)法治國(guó)家的重點(diǎn)，法治社會(huì)是構(gòu)筑法治國(guó)家的基礎(chǔ)。”[14]新時(shí)代行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的功能定位，需要在法治一體建設(shè)的視域中進(jìn)行系統(tǒng)闡釋。

(一) 以官員守法帶動(dòng)全民守法

作為一個(gè)具有中國(guó)本土實(shí)踐特色的概念，法治社會(huì)指的是公權(quán)力運(yùn)作系統(tǒng)之外的社會(huì)生活的法治化，至少包括“社會(huì)成員自我約束的法治化”“社會(huì)成員之間關(guān)系的法治化”“社會(huì)管理者與被管理者關(guān)系的法治化”[15]。在法治社會(huì)建設(shè)的任務(wù)清單中，全民守法是法治社會(huì)的基礎(chǔ)工程?！叭袷胤?，就是任何組織或者個(gè)人都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，任何公民、社會(huì)組織和國(guó)家機(jī)關(guān)都要以憲法和法律為行為準(zhǔn)則，依照憲法和法律行使權(quán)利或權(quán)力、履行義務(wù)或職責(zé)?！盵16]23-24在我國(guó)這樣一個(gè)“以吏為師”傳統(tǒng)極為深厚的國(guó)家，官員守法對(duì)全民守法具有重要的示范帶動(dòng)作用?！邦I(lǐng)導(dǎo)干部尊不尊法、學(xué)不學(xué)法、守不守法、用不用法，人民群眾看在眼里、記在心上，并且會(huì)在自己的行動(dòng)中效法。領(lǐng)導(dǎo)干部尊法學(xué)法守法用法，老百姓就會(huì)去尊法學(xué)法守法用法。領(lǐng)導(dǎo)干部裝腔作勢(shì)、裝模作樣，當(dāng)面是人、背后是鬼，老百姓就不可能信你那一套，正所謂‘其身正，不令而行；其身不正，雖令不從’。”[16]141-142從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部能否自覺(jué)守法、維護(hù)法律權(quán)威，就成為法治社會(huì)基礎(chǔ)性工程建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有緊緊抓住官員守法這個(gè)“牛鼻子”，全民守法的局面才具有實(shí)現(xiàn)的可能。

在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度已經(jīng)正式入法并成為法律的剛性要求時(shí)，其實(shí)施效果如何實(shí)際上就是官員普遍守法局面實(shí)現(xiàn)與否的重要標(biāo)尺。按照《若干規(guī)定》第4條的規(guī)定，對(duì)于涉及食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、公共衛(wèi)生安全等重大公共利益，社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。如果行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人尋找各種借口敷衍了事、無(wú)正當(dāng)理由不出庭、出庭之后又不出聲，甚至對(duì)法院出庭應(yīng)訴建議置之不理，那么這項(xiàng)制度就會(huì)完全淪為擺設(shè)，本質(zhì)上就是官員帶頭違法。尤其是在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件已經(jīng)將此舉明確列入黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人履職盡責(zé)和督察問(wèn)責(zé)事項(xiàng)清單之后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度就已經(jīng)被賦予更高的政治含義?！耙婪ㄐ姓^念不牢固”依舊是當(dāng)下法治政府建設(shè)中難啃的硬骨頭，必須“用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限”[16]4。在當(dāng)事人提起的每一個(gè)行政訴訟案件的背后，往往都蘊(yùn)藏著復(fù)雜的行政爭(zhēng)議和激烈的利益沖突，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的落空將加劇當(dāng)事人的對(duì)抗情緒，容易滋生更多非理性維權(quán)和干擾正常訴訟秩序的行為。相反地，如果行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人能夠依法履行出庭應(yīng)訴的義務(wù)，就既能夠體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)人民法院的尊重和支持，也能夠緩解當(dāng)事人的對(duì)立情緒，在法院主導(dǎo)之下尋求行政案件的公正處理。在最高人民法院公布的典型案例二“江蘇中廈集團(tuán)有限公司訴黑龍江省大慶市讓胡路區(qū)人民政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政處罰案”中，人民法院與行政機(jī)關(guān)均高度重視，大慶中級(jí)人民法院由院長(zhǎng)擔(dān)任審判長(zhǎng)主審案件，讓胡路區(qū)住建局局長(zhǎng)及相關(guān)負(fù)責(zé)人全程參與行政應(yīng)訴活動(dòng)。在充分做好應(yīng)訴準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格規(guī)范參加庭審活動(dòng)，“出庭且出聲”“出庭出效果”，充分表明讓胡路區(qū)住建局的負(fù)責(zé)人具有較強(qiáng)的法治意識(shí)，對(duì)法律尊崇敬畏，勇于接受法律監(jiān)督。同時(shí)，大慶中級(jí)人民法院合理利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，使庭審更加公開(kāi)透明，并取得了良好的社會(huì)反響，發(fā)揮出庭審功能的最大化，實(shí)現(xiàn)了“審理一案、教育一片”的最優(yōu)效果[17]。

(二) 以官民溝通促進(jìn)實(shí)質(zhì)化解

追溯行政訴訟制度的實(shí)踐發(fā)展史，“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”在2010年之后頻頻出現(xiàn)于最高人民法院的工作報(bào)告、領(lǐng)導(dǎo)講話、裁判文書(shū)和各級(jí)人民法院的行政審判白皮書(shū)之中，成為人民法院行政審判工作的指導(dǎo)思想?！度舾梢?guī)定》第11條第3款有關(guān)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)就實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議發(fā)表意見(jiàn)”的規(guī)定，使得“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”概念首次被最高人民法院司法解釋明確認(rèn)可，豐富和發(fā)展了2014年修訂的《行政訴訟法》第1條新增的“解決行政爭(zhēng)議”目標(biāo)，拉開(kāi)了實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議具體路徑的探索序幕。實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議旨在從整體上一攬子徹底解決原被告之間的行政爭(zhēng)議及相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議，避免出現(xiàn)“案結(jié)事不了”“官了民不了”的后遺癥。從近年來(lái)的行政審判實(shí)踐來(lái)看，依法作出具有明確內(nèi)容指引的裁判、依法調(diào)解和協(xié)調(diào)化解撤訴是實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的三種基本路徑。作為這些基本路徑特別是協(xié)調(diào)化解的配套機(jī)制，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴具有重要的支撐作用。在中國(guó)特色黨政體制下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人往往是被訴行政行為的知曉者、批準(zhǔn)者和行政系統(tǒng)資源的掌控者、分配者，在行政爭(zhēng)議能否獲得實(shí)質(zhì)性解決上能夠起到關(guān)鍵作用。尤其是在被訴行政行為并非完美無(wú)缺、當(dāng)事人利益受到直接損害時(shí)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴之后與當(dāng)事人之間的坦誠(chéng)溝通，能夠消解當(dāng)事人的怨氣和誤解，為最終的實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議創(chuàng)造條件?？梢哉f(shuō)，“始終堅(jiān)持以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議為重要目標(biāo)”是最高人民法院在制定《若干規(guī)定》時(shí)主要遵循的基本原則[13]。

2014年修訂的《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的局部成功實(shí)踐已經(jīng)成為實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的“催化劑”。在最高人民法院2017年6月公布的首批本院行政審判十大案例中，首案“林建國(guó)訴濟(jì)南市房管局房屋行政管理案”最終以行政調(diào)解書(shū)方式結(jié)案，第四個(gè)案例“張道文等訴四川省簡(jiǎn)陽(yáng)市人民政府侵犯客運(yùn)人力三輪車經(jīng)營(yíng)權(quán)案”最終以判決確認(rèn)違法方式結(jié)案，個(gè)中都有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭應(yīng)訴和積極配合之功。(1)參見(jiàn)最高人民法院行政調(diào)解書(shū)(2016)最高法行再17號(hào)、最高人民法院行政判決書(shū)(2016)最高法行再81號(hào)。在最高人民法院公布的典型案例九“張家港保稅區(qū)潤(rùn)發(fā)勞動(dòng)服務(wù)有限公司訴江蘇省無(wú)錫市人力資源和社會(huì)保障局行政確認(rèn)系列案”中，杜某某等8人的案件基于同一起交通事故引發(fā)，但其中有人在救治中死亡，有人超過(guò)法定退休年齡，其中還涉及層層轉(zhuǎn)包等問(wèn)題，情況錯(cuò)綜復(fù)雜，一并協(xié)調(diào)化解行政爭(zhēng)議的難度較大。無(wú)錫市人社局負(fù)責(zé)人積極出庭出聲，庭后繼續(xù)對(duì)接梁溪區(qū)人民法院與行政相對(duì)人，配合梁溪區(qū)人民法院開(kāi)展協(xié)調(diào)化解工作。歷經(jīng)3個(gè)多月的反復(fù)溝通，最終就工傷保險(xiǎn)待遇支付達(dá)成一致意見(jiàn)，實(shí)質(zhì)性化解了行政爭(zhēng)議和后續(xù)民事?tīng)?zhēng)議，使受傷職工能夠及時(shí)獲得醫(yī)療救助和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，潤(rùn)發(fā)公司撤回7起起訴案件及1起上訴案件。在本案實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的過(guò)程中，無(wú)錫市人社局出庭負(fù)責(zé)人成為搭建在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間、行政機(jī)關(guān)與人民法院之間的堅(jiān)固橋梁[17]。在上海市高級(jí)人民法院和安徽省高級(jí)人民法院相繼發(fā)布的“完善行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制的意見(jiàn)”中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴都被明確規(guī)定為實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的一項(xiàng)重要機(jī)制。蘇委法辦〔2021〕23號(hào)文進(jìn)一步要求，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴應(yīng)當(dāng)“致力于”實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議，可以主動(dòng)建議人民法院組織協(xié)調(diào)，確?！俺鐾コ雎暋比〉脤?shí)效。這些實(shí)踐新探索既為《若干規(guī)定》的制定提供了鮮活素材，也為實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議配套機(jī)制的健全奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。

(三) 以個(gè)案處理實(shí)現(xiàn)訴源治理

社會(huì)矛盾糾紛化解是法治社會(huì)建設(shè)的堅(jiān)實(shí)屏障，也是法治社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。黨的十八大以來(lái)，構(gòu)建多元化糾紛解決體系、促進(jìn)訴源治理成為執(zhí)政黨創(chuàng)新社會(huì)治理的重要政策主張。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會(huì)治理法治化水平；健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出，完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾化解在基層。《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》提出，完善調(diào)解、信訪、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制；《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)》提出，完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾糾紛化解在基層；《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》提出，健全行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解機(jī)制，推動(dòng)訴源治理。習(xí)近平總書(shū)記高度重視社會(huì)矛盾糾紛的源頭治理，強(qiáng)調(diào)“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，“要推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力”[14]。近兩年來(lái)，通過(guò)行政審判實(shí)現(xiàn)訴源治理已成為人民法院的重要指導(dǎo)思想。所謂行政審判的訴源治理，“是指人民法院在依法履行行政審判職責(zé)的過(guò)程中，圍繞行政爭(zhēng)議化解和訴求源頭防控，通過(guò)訴訟內(nèi)外單獨(dú)或聯(lián)合行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)確立公權(quán)行使規(guī)則和融入社會(huì)治理進(jìn)程有機(jī)統(tǒng)一的狀態(tài)”[18]?！度舾梢?guī)定》堅(jiān)持以推進(jìn)訴源治理為重要使命，進(jìn)一步豐富了訴源治理機(jī)制的內(nèi)涵和實(shí)踐[13]。

就理想類型的“訴求”源頭治理而言，行政審判活動(dòng)旨在通過(guò)個(gè)案公正處理樹(shù)立明確法律規(guī)則、厘清權(quán)力行使邊界，使“審一案、推全案、管類案、減量案”成為行政訴訟制度的新常態(tài)。也就是說(shuō)，人民法院行政審判工作要及時(shí)實(shí)現(xiàn)從定分止?fàn)幭蛏僭A無(wú)訟的策略轉(zhuǎn)變。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴對(duì)雙方當(dāng)事人重新檢視自身行為、助推訴源治理都有裨益。一方面，有助于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人了解案情、發(fā)現(xiàn)不足、舉一反三，避免再犯類似錯(cuò)誤，從源頭上減少矛盾糾紛；另一方面，能夠教育其他旁聽(tīng)的行政機(jī)關(guān)工作人員尊法學(xué)法守法用法，促進(jìn)行政相對(duì)人了解行政執(zhí)法尺度和行政裁量過(guò)程，進(jìn)一步規(guī)范自身行為，避免引起不必要的行政執(zhí)法活動(dòng)。在最高人民法院公布的典型案例一“北京富寧經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司寧夏特產(chǎn)連鎖超市訴北京市東城區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰決定及北京市東城區(qū)人民政府行政復(fù)議案”中，北京市東城區(qū)副區(qū)長(zhǎng)、東城市場(chǎng)監(jiān)管局局長(zhǎng)作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，本案同時(shí)作為行政執(zhí)法人員的法制公開(kāi)課。市場(chǎng)監(jiān)管局局長(zhǎng)表示：“此次公開(kāi)庭審是一次難得而生動(dòng)的法制教育課，對(duì)規(guī)范食品行政執(zhí)法起到了積極的引領(lǐng)作用，今后要避免機(jī)械執(zhí)法，主動(dòng)結(jié)合生產(chǎn)實(shí)際，確保罰責(zé)相當(dāng)?！闭眳^(qū)長(zhǎng)的出庭應(yīng)訴，對(duì)政府職能部門深入推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)法治政府建設(shè)發(fā)揮了良好示范作用，真正實(shí)現(xiàn)了“出庭一件，規(guī)范一片”的目標(biāo)。在典型案例三“王某某訴吉林省白山市人力資源和社會(huì)保障局行政確認(rèn)案”中，白山市人社局分管退休審批事務(wù)的副局長(zhǎng)在二審程序中作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，通過(guò)參加庭審活動(dòng)以及開(kāi)展庭審結(jié)束之后的調(diào)查、核實(shí)工作，認(rèn)識(shí)到執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題，切實(shí)采取措施保障人民群眾的合法權(quán)益，最終贏得行政相對(duì)人的理解與尊重，雙方當(dāng)事人各自撤回訴訟，并從根源上遏制了大量潛在的行政爭(zhēng)議，“解決一案、帶動(dòng)一片”，真正實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”的裁判效果[17]。這些鮮活的案例，充分展現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度實(shí)施具有的訴源治理溢出效應(yīng)，為加快法治一體建設(shè)步伐提供了新的思路。

三、 行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的發(fā)展展望

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴由邊緣逐漸走向中央、由地方局部試驗(yàn)走向國(guó)家正式制度，已歷經(jīng)24年之久，個(gè)中探索發(fā)展體現(xiàn)了中國(guó)行政審判的本土特色，也彰顯出中國(guó)行政審判的制度自信?！度舾梢?guī)定》的實(shí)施，以及尤其是最高人民法院首批相關(guān)典型案例的發(fā)布，預(yù)示著行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度將在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議、促進(jìn)訴源治理、助推法治一體建設(shè)方面發(fā)揮更大作用，回應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)“讓司法更能司法”[19]的現(xiàn)實(shí)需求。遵循法治政府建設(shè)要率先取得突破、帶動(dòng)法治社會(huì)建設(shè)的法治發(fā)展邏輯，未來(lái)應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)一步完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。

(一) 必須出庭案件范圍劃定中的司法裁量

就立法原意而言，《行政訴訟法》第3條第3款中的兩個(gè)“應(yīng)當(dāng)”的含義并不完全相同。前一個(gè)“應(yīng)當(dāng)”更多偏向倡導(dǎo)性規(guī)定，后一個(gè)“應(yīng)當(dāng)”則屬于強(qiáng)制性規(guī)定。法〔2016〕260號(hào)和《行訴解釋》第129條列舉了4類“應(yīng)當(dāng)”出庭的案件類型，旨在將倡導(dǎo)性規(guī)定變?yōu)閺?qiáng)制性規(guī)定、明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“必須”出庭應(yīng)訴的情形?！度舾梢?guī)定》第4條則以人民法院“應(yīng)當(dāng)通知”和“可以通知”并行的做法取代先前的“書(shū)面建議”，特別是“人民法院認(rèn)為需要通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的其他情形”的兜底式規(guī)定，事實(shí)上擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“必須”出庭應(yīng)訴的案件范圍。此舉表明，哪些案件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴與其說(shuō)是立法決斷問(wèn)題，毋寧說(shuō)是司法裁量問(wèn)題。出庭范圍上司法裁量權(quán)的回歸，為進(jìn)一步優(yōu)化行政審判司法環(huán)境、確立司法權(quán)威創(chuàng)造了條件，也為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴更大作用的發(fā)揮提供了可能。人民法院應(yīng)當(dāng)基于對(duì)《行政訴訟法》《行訴解釋》《若干規(guī)定》以及最高人民法院其他相關(guān)司法文件的整體性解釋，把握行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴案件范圍確定的主動(dòng)權(quán)，為行政審判制度功能的發(fā)揮創(chuàng)造條件。

隨著行政爭(zhēng)議多元化解體系的豐富和完善，行政爭(zhēng)議訴前分流和繁簡(jiǎn)分流的作用日漸凸顯。人民法院應(yīng)當(dāng)著眼“繁案精審”和“實(shí)質(zhì)化解”劃定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的案件范圍，通過(guò)精準(zhǔn)選定案件類型和良性府院互動(dòng)促成案件爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，避免出庭應(yīng)訴完全流于形式或淪為負(fù)擔(dān)。在當(dāng)下的行政審判實(shí)踐中，簡(jiǎn)單案件快速審理受到更多重視，而復(fù)雜案件如何得到精審仍然有待破題。筆者認(rèn)為，當(dāng)訴前程序無(wú)法實(shí)現(xiàn)案件分流、人民法院作出登記立案之時(shí)，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)最高人民法院《關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解工作的意見(jiàn)》的規(guī)定，通過(guò)案件繁簡(jiǎn)情況評(píng)估適時(shí)決定是否通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。在復(fù)雜案件中，涉及行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議交織、被訴行政行為政策依據(jù)發(fā)生變遷、基本民生需要政府兜底等特殊情形，尤其需要得到行政機(jī)關(guān)的積極配合通過(guò)協(xié)調(diào)方式得以化解，這類案件應(yīng)當(dāng)成為今后行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴的基本面。

(二) 實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議取向的應(yīng)訴表現(xiàn)

行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，是指“人民法院在審查行政行為合法性的基礎(chǔ)上，圍繞行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的基礎(chǔ)事實(shí)和起訴人真實(shí)的訴訟目的，通過(guò)依法裁判和協(xié)調(diào)化解相結(jié)合并輔以其他審判機(jī)制的靈活運(yùn)用，對(duì)涉案爭(zhēng)議進(jìn)行整體性、徹底性的一攬式解決，實(shí)現(xiàn)對(duì)公民、法人和其他組織正當(dāng)訴求的切實(shí)有效保護(hù)”[12]。在當(dāng)下的行政審判實(shí)踐中，頗受理論界質(zhì)疑的協(xié)調(diào)和解方式卻備受法院青睞，幾乎成為行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的代名詞。這種做法既造成《行政訴訟法》第60條關(guān)于依法調(diào)解的規(guī)定落空，也進(jìn)一步模糊了人民法院的裁判者角色。究其原因，與行政機(jī)關(guān)對(duì)自身面子和威信的顧及、審計(jì)監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察的外在考驗(yàn)有關(guān)[20]。在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度積極功能得到進(jìn)一步激發(fā)的有利條件下，這種狀況應(yīng)當(dāng)及時(shí)得到調(diào)適。

在人民法院的主導(dǎo)和釋明之下，出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)更加積極主動(dòng)配合法院做好調(diào)解工作，實(shí)現(xiàn)法律框架內(nèi)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。一方面，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞被訴行政行為的合法性、合理性進(jìn)行陳述、答辯、提交證據(jù)、辯論，通過(guò)全方位展示行政行為作出過(guò)程的各種規(guī)范考量，尋求當(dāng)事人的理解。另一方面，對(duì)于被訴行政行為存在的種種問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)勇于自行糾錯(cuò)，最大限度節(jié)約行政爭(zhēng)議的化解成本。對(duì)于被訴行政行為雖不存在合法性爭(zhēng)議但當(dāng)事人確實(shí)存在亟待解決的實(shí)際困難的，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在應(yīng)訴過(guò)程中拿出切實(shí)的解決方案，為人民法院依法調(diào)解或者協(xié)調(diào)化解結(jié)案奠定基礎(chǔ)。只有通過(guò)這種高質(zhì)量的府院互動(dòng)，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決才具有可能。

(三) 負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴實(shí)際效果的公開(kāi)評(píng)價(jià)

法〔2016〕260號(hào)和《若干規(guī)定》第14條都規(guī)定，人民法院可以通過(guò)適當(dāng)形式將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況向社會(huì)公開(kāi)，并向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告、向同級(jí)人民政府進(jìn)行通報(bào)。這種公開(kāi)評(píng)價(jià)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴實(shí)際效果的做法，能夠倒逼行政機(jī)關(guān)認(rèn)真履行法定職責(zé)、促成行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決。習(xí)近平總書(shū)記指出：“黨委是起領(lǐng)導(dǎo)核心作用的，各方面都應(yīng)該自覺(jué)向黨委報(bào)告重大工作和重大情況，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下盡心盡力做好自身職責(zé)范圍內(nèi)的工作。報(bào)告一下有好處，集思廣益，群策群力，事情能辦得更好?！盵21]今后，人民法院應(yīng)當(dāng)積極向當(dāng)?shù)攸h委匯報(bào)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的實(shí)際效果，主動(dòng)爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委的大力支持，將黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的治理效能。

就向社會(huì)公開(kāi)的“適當(dāng)形式”而言，人民法院具有廣泛的拓展空間。具體來(lái)說(shuō)，公開(kāi)的形式包括“庭內(nèi)公開(kāi)”和“庭后公開(kāi)”兩種類型。其中，庭內(nèi)公開(kāi)，是指人民法院將庭審本身直接向公眾開(kāi)放，通過(guò)一定范圍的“公眾圍觀”營(yíng)造司法劇場(chǎng)化效應(yīng)，倒逼出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人嚴(yán)格依法履職。在實(shí)踐中，組織更多行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和行政執(zhí)法人員旁聽(tīng)觀摩庭審過(guò)程、通過(guò)媒體直播向公眾開(kāi)放都是常見(jiàn)形式。庭后公開(kāi)，是指人民法院以書(shū)面形式將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的實(shí)際效果公之于眾，通過(guò)數(shù)據(jù)、排名“讓事實(shí)說(shuō)話”，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度運(yùn)行持續(xù)向好。在實(shí)踐中，司法建議、行政審判白皮書(shū)等都是庭后公開(kāi)的重要載體，今后應(yīng)當(dāng)努力將其向全社會(huì)而非行政機(jī)關(guān)內(nèi)部予以公開(kāi)。可以預(yù)見(jiàn)的是，隨著公開(kāi)范圍、公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)程度的不斷加強(qiáng)，富有“中藥”性質(zhì)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，在堅(jiān)持法治一體建設(shè)的新時(shí)代與整個(gè)行政訴訟制度一起實(shí)現(xiàn)涅槃重生。