馮 莎

(綿陽師范學院 馬克思主義學院，四川 綿陽 621000)

一、引言

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話中指出，“新的征程上，我們必須堅持黨的全面領導，不斷完善黨的領導”[1]，黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設目標”[2]，我們黨從國家層面進行了制度設計和頂層規(guī)劃，把我國制度建設問題提到了新高度。事實上，“一個國家的治理現(xiàn)代化依賴于諸多因素”[3]，其中社會環(huán)境、民眾素質是必備條件，執(zhí)政黨建設是核心和關鍵。執(zhí)政黨的任何一項建設都將影響到國家治理的現(xiàn)代化發(fā)展水平。黨的建設是黨的工作的子概念，其中制度建設是實現(xiàn)黨的科學化、法制化和系統(tǒng)化的必由之路，這是實現(xiàn)國家治理制度化、民主化、科學化的必然要求，也是黨實現(xiàn)國家治理模式現(xiàn)代化的必然要求。作為國家治理體系建設的核心部分，黨的制度建設在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化進程中發(fā)揮著關鍵作用。因此，緊密結合黨和人民事業(yè)發(fā)展實際推動黨的制度建設顯得尤其重要，同時準確把握國家治理現(xiàn)狀及存在的問題，客觀分析當前形勢和未來發(fā)展趨勢，這是加強黨的制度建設必須把握的重要問題。

二、黨的制度建設的范疇體系與現(xiàn)實意義

習近平總書記指出，“制度事關根本，關乎長遠。全面推進黨的各項建設必須讓思想建黨和制度治黨同向發(fā)力”[4]。由此，制度建設作為實現(xiàn)國家治理的核心，是實現(xiàn)國家治理科學化的基礎?！包h的制度建設是系統(tǒng)性很強的工程，這不僅是理論問題，也是實踐問題，理論意義和實踐意義都是多向度的”。[5]

(一)黨的制度建設范疇體系

作為復雜的一項系統(tǒng)性工程，黨的制度建設內容包括制度形成、制度實施、制度創(chuàng)新、制度調適與變通和制度學習等幾個方面。研究黨的制度建設范疇體系必須做到把握規(guī)律性、注重系統(tǒng)性、體現(xiàn)時代性、實現(xiàn)人民性。科學的制度設計與形成是基礎，是保證制度具備調適與變通能力、創(chuàng)新與改革能力及學習與借鑒能力的關鍵，是保證制度與時俱進和順利實施的必要前提。黨的制度建設必須把握規(guī)律性，要注重遵循社會發(fā)展的規(guī)律、國家建設的規(guī)律、制度本身的建設規(guī)律和執(zhí)政黨的建設規(guī)律；必須注重系統(tǒng)性，處理好系統(tǒng)與要素之間的關系，處理好黨的組織系統(tǒng)與其他政治系統(tǒng)之間的關系，厘清制度建設的內外關系脈絡；必須體現(xiàn)時代性，結合實際準確把握時代脈絡和特征，持續(xù)創(chuàng)新制度建設的內涵、外延和模式，做到與時俱進；必須堅持人民性，堅持黨的群眾觀點，堅持走群眾路線，提高大眾參與制度建設的廣度和深度，結合實際情況尊重群眾合理化建議和意見，注重制度建設的民主化和透明化，堅決避免暗箱操作，做到最大程度的公開，以此保持黨的制度的持久生命力。

除此之外，黨的制度建設還要注重解決和完善“黨的自身建設和黨群關系”兩個層面的制度建設問題：一是從黨的自身制度建設層面看，各種內部制度有待進一步健全和完善；二是就其與群眾的關系層面來看，黨群關系要始終堅持黨的群眾路線制度，黨派關系上堅持民主協(xié)商和合作的制度。總之，從橫向上來看，黨的制度建設需要多角度多側面多層級開展；從縱向上來看，黨的制度建設需要注重制度建設整個過程的把握和科學處理。

(二)黨的制度建設的現(xiàn)實意義

制度建設過程是新制度創(chuàng)建過程，同時也是舊制度調整、改造、消亡過程，更是制度體系內部各層面、各環(huán)節(jié)破舊立新的過程，要注重處理好制度建設中“破”與“立”的關系。習近平總書記指出，“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的”。[6]黨的制度建設是提升黨的國家治理能力的關鍵。一是從政黨建設和發(fā)展視角來看，制度建設作為黨建核心內容，其內容包括思想、文化、作風、制度、執(zhí)政能力等等。黨的制度建設是黨自身發(fā)展的機制問題，更是黨治理國家的機制建設。二是從國家角度來看，“國家治理模式和治理績效取決于各種要素和力量”[7]，其中一個關鍵因素就是執(zhí)政黨的建設問題。執(zhí)政黨建設包括諸多內容，其中制度建設是關鍵，是提高執(zhí)政黨治理國家的理念、模式、內容和績效的核心。黨的領導制度建設在很大程度上影響國家治理的領導團隊建設；黨的工作制度在很大程度上影響了國家治理的工作方式和模式；黨的生活制度在很大程度上影響了國家治理人員的生活作風和道德水平；黨的組織制度在很大程度上影響了國家治理的機構設置與運行；黨的監(jiān)督制度在很大程度上影響了國家治理的監(jiān)督體系的建構。三是從人民和社會角度來看，黨的制度建設能夠更好地造福人民，引領社會風尚，同時黨的制度建設也是應社會大眾對黨的政治建設、先進性建設、反腐倡廉建設的強烈要求所推動，是國家治理現(xiàn)代化對黨的現(xiàn)代化建設的必然要求。四是從國際角度來看，黨的制度建設是黨在新形勢下應對各種復雜的國際問題和矛盾，從而對自身建設進行提升的關鍵，也是我們黨借鑒學習國際上其他政黨先進性建設的重點舉措和途徑。

三、黨的制度建設取得的成績及其對國家治理的影響

當前，中國的現(xiàn)代化進程已進入由國家治理現(xiàn)代化推動社會治理現(xiàn)代化的嶄新階段，從國家治理的核心要素看，制度建設本身也理所當然地成了推動和優(yōu)化國家治理的重要價值目標。近年來，從黨的制度建設的演進來看，我們取得了很多成績，整個國家治理體系正在構建并逐步科學化；從觀念上講，我們更加高度重視制度建黨，以制度建設推進國家政治、經濟、文化、生態(tài)文明、社會建設；從建設體系來看，從思想建黨到重視制度建黨到帶動其他建設，從關注根本制度到注重各項具體制度的配套和建設。

(一)黨的制度建設的情況

1．從過程來看，制度建設的各個環(huán)節(jié)均取得顯著成績?？偟恼f來，黨的各項制度建設更加規(guī)范化和科學化。一是制度形成和設計能力比以前更加成熟和科學，能夠及時根據(jù)改革開放和市場經濟發(fā)展提高自身制度設計的先導性和示范性。這是黨的制度建設的基礎環(huán)節(jié)。二是黨的制度的現(xiàn)實執(zhí)行力比以前更加有力更加扎實。這是黨的制度建設的中心環(huán)節(jié)，也是最關鍵的。從整體看來效果較為明顯，其中上層的制度執(zhí)行力要比中層和下層的執(zhí)行情況更強更有力。三是制度創(chuàng)新與改革能力比以前更加有魄力。這和改革開放前相比，我們黨不再墨守成規(guī)，以改革創(chuàng)新的勇氣面對黨內的各項制度建設，勇于自我糾正、自我創(chuàng)新、自我提升、自我凈化、自我完善。四是制度調適與變通能力比以前更加富有前瞻性和預見性，能夠及時根據(jù)黨自身的變化和國家治理的需要，對黨的制度進行自我修正和完善，這也是黨的制度建設走向更加科學化的標志。五是學習與借鑒制度的能力比以往更為強大，黨在加強制度建設時其學習與借鑒的方法更為科學合理，依據(jù)辯證唯物主義的否定觀，批判地吸收一切先進的因素為我所用。尤其是改革開放以后，黨更加注重學習世界上其他政黨先進的建黨治黨經驗和教訓，吸取其他國家現(xiàn)代化治理的經驗教訓，總結并吸收一切人類文明建設先進成果，使得黨的制度建設更加優(yōu)化。

2．從制度范疇體系來看，黨的制度建設情況如下：一是各項制度建設均取得進步，黨的領導制度、監(jiān)督制度和工作制度等方面都已取得實質性進展，其中尤其是領導集體學習制度、責任追究和審計制度、集體領導制度已取得明顯成效。在組織制度上，重視黨代表的選舉和功能的發(fā)揮，重視黨員隊伍建設與教育培訓制度，重視基層黨組織“三型”建設，但基層黨組織的功能和作用發(fā)揮有待強化；黨員隊伍的培訓有待進一步實踐化發(fā)展。從工作制度的建設上來看，大力推行黨務公開制度、報告制度、票決制度、新聞發(fā)言人制度、聽證咨詢制度等，黨員干部工作能力、工作作風有極大提升和改進?？傮w來看，工作執(zhí)行力和親和力建設還有待加強。從生活制度上來看，近年來出臺的黨的有關紀律條例，對黨員干部的個人生活方面要求更加嚴格和規(guī)范，包括對黨員的婚姻和情感生活、個人的親朋好友行為等方面都作出了較為嚴格的規(guī)定，對黨員干部嚴格自律提出了更高要求，在一定程度上有效遏制了官員的情感犯罪、家屬的違紀行為以及其他違法亂紀行為。從監(jiān)督保障制度建設上來看，近年來先后出臺的黨員紀律條例，包括反腐敗的各種預防規(guī)范，比如巡視制度的強化、各種民主監(jiān)督制度力度的加大、紀律制度的嚴格執(zhí)行、反腐力度的加大等，黨內監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結合，“一種立體多維的黨內外監(jiān)督體系已經形成，正在發(fā)揮巨大的作用”。[8]只是從實際情況看，制度構架了，執(zhí)行還不夠，監(jiān)督力度和效果還有待進一步提升。從選舉制度與黨代表制度建設上來看，黨內的干部選舉制度更加規(guī)范和民主，黨代表的權利和義務更加規(guī)范，黨代表的功能和效果更加有力。二是把制度建設貫穿于黨的其他建設，以黨的國家治理能力現(xiàn)代化建設為主線，全力推行黨的各項制度建設。這一點在黨的十八大之后表現(xiàn)得更加明顯，推進得更加有力，其中黨的反腐倡廉制度和勤政為民制度建設達到了前所未有的高度。三是黨的制度建設與國家制度建設密切結合。一個國家制度建設在很大程度上取決于政黨的制度建設情況，尤其是執(zhí)政黨的制度建設情況。黨的每一項制度其實對應的就是國家制度建設的先導和示范，是基礎和依據(jù)，也是前提和保障。四是注重制度建設的系統(tǒng)化、科學化、民主化。這是近幾年黨的制度建設非常鮮明的特點，其強調黨的制度建設本身要按照科學規(guī)律運行，要按照民主進程推行，要按照系統(tǒng)化建設，“更加注重黨的制度建設的體系化發(fā)展”

3．從制度構建的歷史經驗來看，黨的制度建設經歷了三個轉化：一是黨的制度建設經歷了從模仿照搬到制度創(chuàng)新的轉化。在建黨初期，中國共產黨的制度建設得到了共產國際的幫助和指導，在黨內外各項制度建設中充分吸收蘇聯(lián)模式而未結合中國國情和實際，導致中國革命在前期走了不少彎路，也經受了嚴重挫折和困難。面對這種情況，黨在認真總結經驗教訓的基礎上，結合我國革命和建設實際，深刻回答了“中國應該怎么革命”“依靠誰革命”“社會主義本質是什么”“怎樣建設中國特色的社會主義”以及“新時代如何堅持和發(fā)展中國特色社會主義”等根本性問題，從制度層面進行了創(chuàng)新，開辟了黨治國理政的新局面。二是黨的制度建設經歷了從被動建設向主動建設的轉化。近代以來，中國共產黨歷經千難萬苦建立了新中國，無論是學習馬克思主義理論還是社會主義建設和發(fā)展理論方面，黨的制度建設雖然以被動模式開啟，但隨著黨的治國理政經驗的積累、認識的深化、條件的成熟，黨在制度建設上逐漸轉變了被動模式，實現(xiàn)了制度的主動創(chuàng)造和創(chuàng)新，以切實解決國家建設和發(fā)展的實際問題。三是黨的制度建設經歷了從單一粗略到全方位體系的轉化。如1954年的《中華人民共和國憲法》從國體和政體兩方面回答了“建設什么樣的國家”這個最基本的問題，從總體上講當時的法律制度不太成熟也不夠完備，對諸多方面諸多問題的闡釋也需要進一步規(guī)范。新時期，黨進一步推進社會主義法治建設，在科學構建法治國家、法治社會、法治政府等方面有了更加成熟的思考，從偏向經濟建設走向政治、經濟、社會等全面建設，讓黨的制度建設更加系統(tǒng)化、科學化。

(二)黨的制度建設對國家治理的影響

一是觀念與意識上，黨的制度建設彰顯了黨的治理方式從人治到法治的嬗變。黨的制度建設反映了黨的自身建設和發(fā)展的客觀要求，對自我管理的轉型——從黨靠德治和自律轉變到依靠法治來治理一個政黨。這種治理和建設現(xiàn)代政黨的思想為依法治國提供了很好的示范，同時與國家的法制建設遙相呼應。二是從內容上，黨的制度建設影響了黨治理國家的內容，即從哪些方面治理國家。從黨風到政風，從黨的組織建設到國家組織建設，從黨的領導建設到國家領導隊伍建設，從黨的民主建設到國家的社會主義民主建設，從黨的選舉制度到國家的選舉制度，從黨的紀律建設到國家的反腐倡廉建設等，從黨的教育制度到國家的干部和公民教育制度一一對應，政黨是一個小團體，國家是一個大的共同體。三是從治理主體上，黨的制度建設影響了國家治理的主體力量建設。近年來，黨的制度建設圍繞這個目標做了很多工作，也提升了黨的現(xiàn)代國家治理能力。不過，一些地方發(fā)生的群體性事件，各行業(yè)的一些失范現(xiàn)象，均彰顯了黨的國家治理績效還不是很強，黨的國家治理能力還有較大的提升空間，特別是黨調動社會力量進行協(xié)同治理的能力還有待進一步提高。四是從治理模式上，黨的制度建設也影響了國家治理的方式與模式。黨的制度建設本身是一種對黨自身進行硬治理的辦法，和其他建設一起形成了軟治理和硬治理模式相結合的治理政黨模式。這點對黨和國家治理也起到了巨大推動和帶動作用，目前黨的國家治理體系已經基本形成了一種復合型治理模式——科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政就是很好的概述。五是從治理客體上，黨的制度建設在一定程度上影響了國家治理的對象范疇體系。黨的制度建設體現(xiàn)了對黨的各個層面建設的思考，一種立體多維治理思路，彰顯了黨對自身各個環(huán)節(jié)和領域發(fā)展的關注。這點延伸到黨對國家的治理，我們黨就基本形成了對國家各個層面、各個行業(yè)、各大群體的全面治理思路。

四、黨的制度建設面臨的環(huán)境與存在的問題

在中國特色社會主義基本制度下，黨的制度建設服務于國家制度建設大局。因此，國家建設環(huán)境對于黨的制度建設的成敗至關重要，同時在實際運行中，黨的制度建設本身出現(xiàn)的問題也是不可忽略的另一大因素，這些挑戰(zhàn)是黨治理國家面臨的諸多挑戰(zhàn)和問題。

(一)國際國內的社會環(huán)境有著重大影響

目前，國內外社會環(huán)境影響來源于兩方面，一是隨著市場經濟的深入推進，在深化改革擴大開放的背景下，隨著國際網絡媒體帶來的一些負面影響，多種社會思潮帶來了思想層面的影響，一些網絡媒體以或夸大其詞或錯誤引導或歪曲事實或尋找境內代言等方式傳播錯誤信息、混淆視聽、誤導群眾，給黨的制度建設問題帶來了一些負面影響。二是國家治理現(xiàn)代化是人類制度文化發(fā)展的大勢所趨，但從目前我國現(xiàn)代公民文化和現(xiàn)代政治文化來看，我國的制度文化還沒有真正形成，因此黨的制度建設的文化基礎不濃厚，也影響了國家的現(xiàn)代治理體系和治理能力發(fā)展。

(二)一些基層黨組織和黨員的素質存在問題

一是黨的外在形象因一些基層黨組織工作不扎實、管理不主動、作風不民主，從而影響了黨的制度建設效果。如有些基層組織沒有盡可能地做到聯(lián)系和服務每位黨員，使得黨組織凝聚力不強，導致一些黨員在思想上、行為上對己要求不嚴。一些黨員干部，對基層黨組織建設力度不夠，個人黨性觀念也不強，導致引導教育身邊群眾的工作很不到位，黨的聯(lián)系群眾相關制度形同虛設。二是從實際情況來看，有些黨員的理想信念淡薄，不講原則、沒有底線，從而導致部分群眾對黨的認同與信任出現(xiàn)危機，這就在實際工作中影響了黨的制度建設，影響了黨的制度執(zhí)行力。

(三)建設方式與模式等方面存在問題

這方面主要體現(xiàn)在黨的制度建設的科學性不夠，系統(tǒng)性和體系建設有待加強，公開性與民主化有待進一步提升。一是制度建設方式陳舊，改進創(chuàng)新不夠。如工作方式簡單，習慣坐等上級文件，習慣以文件傳達文件、以會議落實會議，缺乏有效地監(jiān)督檢查，作風漂浮、停于表面，嚴重影響了制度建設的與時俱進和改革創(chuàng)新。二是對黨員管理與教育制度相對滯后。主要體現(xiàn)在傳統(tǒng)的管理理念與黨員需求相脫節(jié)，任務布置較多，檢查落實不足，一定程度上削弱了黨組織的凝聚力戰(zhàn)斗力，不利于構建長效機制。

(四)制度建設的范疇體系存在問題

多向度的黨的制度建設范疇體系在制度形成、實施、創(chuàng)新、調適與變通等方面均存在不同程度的問題，在把握其規(guī)律性、系統(tǒng)性、時代性、人民性方面還不足。具體體現(xiàn)在黨與外部關系的制度建設不夠，比如黨政關系、黨企關系、黨社關系、黨派關系等等制度化界定不明確，內涵解釋不夠，邊界意識模糊等；內在的制度建設也有待進步，“比如程序性制度建設力度不夠；黨的制度建設還存在觀念認知、具體規(guī)范、檢查督促力度等不夠問題”[10]

五、加強黨的制度建設的現(xiàn)實路徑與思考

綜上所述，黨的制度建設提升了黨治國理政的理念、模式和方式，提升了黨治理國家的效果，但在目前的建設過程中仍然存在一些突出問題，影響了黨實現(xiàn)治理國家的科學化、現(xiàn)代化水平。因此，推進黨的制度建設，要始終堅持黨的十九大精神，推動黨的制度建設向多維發(fā)展，鞏固黨的制度建設在國家治理中的示范、引導、決策、支持等作用。

(一)構建復合型價值理念，推動黨的制度建設科學發(fā)展

一是堅持人本性和倫理性的價值統(tǒng)一，這要求黨的制度建設要充分考慮其道德的價值理念，考慮黨員和其他群眾的利益關切，體現(xiàn)政黨建設的人文關懷和以人為本的核心理念。二是以科學性與系統(tǒng)性為價值依歸，遵循政黨建設和發(fā)展以及政黨執(zhí)政的規(guī)律，牢牢把握社會主義國家治理的發(fā)展規(guī)律，提高黨的制度建設的科學化水平；針對黨及其治理國家各個環(huán)節(jié)形成相應的系統(tǒng)化的制度體系，正確處理黨與其各級子系統(tǒng)以及與其他政治組織之間的關系。三是嚴格遵照黨章、憲法和法律推進黨的制度建設，提升黨的制度建設法治化水平，體現(xiàn)法制化與規(guī)范化的價值追求，力求黨的制度建設依法依規(guī)運行。四是堅持以人為本，注重以實現(xiàn)民主化、民本化為價值目標，這就要求黨的制度建設要做到公開化和透明化運行，做到以民為本。

(二)完善黨的制度體系，推進黨的制度建設

一是加大黨的制度建設頂層設計科學性[12]，著力提升黨的制度建設的創(chuàng)新能力和學習能力，做好黨的制度建設評估和反饋完善工作[13]。二是不斷拓展黨的制度內容體系建設，完善黨章，做好黨的根本制度科學化建設工作，推動黨的理論和實踐創(chuàng)新成果積極轉化，取得一系列黨的制度建設成果；抓好民主集中建設，做到民主與科學的有機統(tǒng)一；強化民主監(jiān)督制度和責任制度的建設，保障黨的各項制度落實；大力推進黨的民主制度、批評制度、干部制度、制度體系、制度機制、黨內利益分配等制度的建設工作。三是提升黨的制度建設，不斷吸收國外現(xiàn)代政黨制度建設的經驗，務必使其與國家法制建設相配套，與依法治國相協(xié)調。四是構建完整的制度體系。要從政治、經濟、文化、社會等全方位規(guī)劃國家建設方向，奠定國家治理體系現(xiàn)代化的堅實基礎。

(三)把握和完善黨的制度建設原則，推動黨的制度建設服務于國家治理現(xiàn)代化發(fā)展

一是推進黨的制度體系建設，加強觀念體系、組織體系、規(guī)范體系和價值體系建設，推動黨的制度建設更加規(guī)范化、科學化、系統(tǒng)化和條理化；二是要求注重制度創(chuàng)建符合實際，推動制度體系建設時要充分考慮制度執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行主體和執(zhí)行對象的復雜性，在正式形成的制度與未正式形成制度但成為某種約定的規(guī)定或條款間尋找平衡點，如結合當?shù)剜l(xiāng)土民情、風俗習慣等長期以來對人們的影響，做到兩者互相嵌入，即制度與環(huán)境的有機和諧統(tǒng)一；三是要求保證制度調整的靈活性，從長遠看，制度的穩(wěn)定和持久有利于制度效能的發(fā)揮，也有利于社會穩(wěn)定進步，著眼長遠問題得以解決，但從實踐角度看，很多制度在建設出臺初期，總會因信息不全、環(huán)境變遷、制定者認識不足等因素出現(xiàn)執(zhí)行不力或制度漏洞，因此，客觀上要求制度具有調整的靈活性，有利于根據(jù)實際情況及時加以調整，不僅從宏觀層面對整個制度建設大環(huán)境和大趨勢有強烈的敏感性，同時對微觀層面的落實為制度執(zhí)行者留有發(fā)揮自主性的空間；四是要求加強制度建設的領導與檢查，在制度出臺前、執(zhí)行中加強督促檢查，既有利于保障制度執(zhí)行不打折扣，也利于從制度執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)制度本身存在的問題，從而構建起黨的制度建設反饋機制；五是要求堅持黨的制度建設的理論研究與實踐運行相結合，加強制度層面的理論研究，拓寬理論研究領域，加強理論對實踐的指導，構建理論指導與實踐運行長效機制，提高制度運行的針對性和實效性；六是要求從經濟學視角，提升黨的制度建設的權威性和執(zhí)行力，推進政黨執(zhí)政體系和執(zhí)政能力建設，降低制度的運行成本。

六、結語

總之，國家治理現(xiàn)代化的過程就是制度體系從建立、發(fā)展再到完善的過程。因此，加強黨的制度建設在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的今天顯得尤其重要，只有建立并完善系統(tǒng)化科學化的制度體系，奠定堅實的國家治理制度基礎和保障，才能實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。