雷 娟

[南方醫(yī)科大學，廣州 510515]

執(zhí)法能力構(gòu)成基礎性國家能力的關鍵維度，執(zhí)法能力建設是推動國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。(1)呂普生、呂忠：《中國基層執(zhí)法國的相機選擇：從策略賦權(quán)到話語使用》，《中國行政管理》2020年第2期。行政執(zhí)法爭議的解決關系到依法行政的運行效果，也關系到國家治理能力的評價結(jié)果?？疾鞆V東省10地級市發(fā)布的行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法(以下簡稱協(xié)調(diào)辦法)，根據(jù)制定依據(jù)可分為兩個階段：(2)廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、梅州、河源、茂名、中山、江門、云浮、汕尾等地制定了行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法，本文選取具有代表性的廣州、珠海、佛山、惠州、梅州、河源、茂名、中山、江門、深圳10個地級市的規(guī)定為樣本展開實證分析。第一階段主要以2004年3月國務院《依法行政實施綱要》中“加強政府對所屬部門職能爭議的協(xié)調(diào)”為依據(jù)，深圳市2004年6月14日發(fā)布《深圳市人民政府行政執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法(試行)》、廣州市2005年12月29日發(fā)布《廣州市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)規(guī)定》，以有效解決市內(nèi)各級行政主體之間的行政執(zhí)法爭議，建立和完善行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、權(quán)責明確的行政執(zhí)法體制，促進依法行政。這一階段協(xié)調(diào)對象落腳在行政執(zhí)法。第二階段以2008年出臺的《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》、2009年修訂的《廣東省行政執(zhí)法責任制條例》為依據(jù)，2011年至2017年，惠州、河源、茂名、佛山、江門、梅州、珠海、汕尾、中山、云浮等市先后制定了協(xié)調(diào)辦法，以有效解決行政機關之間的行政執(zhí)法爭議，促進依法行政，提高行政執(zhí)法效能。其中江門市2017年3月1日印發(fā)《江門市行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法》，同時廢止了《江門市行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)制度(試行)》。這一階段協(xié)調(diào)對象落腳在行政執(zhí)法爭議。

與當初各地政府如火如荼地推出協(xié)調(diào)辦法形成鮮明對比的是，真正協(xié)調(diào)成功的執(zhí)法爭議極少按規(guī)定的程序申請和處理，超過試行期限的規(guī)定也因未重新公布或修訂而自動失效。(3)惠州、梅州、茂名三市的行政執(zhí)法權(quán)爭議協(xié)調(diào)辦法因超過試行期限而失效，故對惠州、梅州、茂名三市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法實施期間受理協(xié)調(diào)申請的數(shù)量以及未再制定行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法的原因申請了信息公開和詢問。從答復可知，兩市在協(xié)調(diào)辦法實施期間未受理過申請，一市在兩年期間只受理過一起爭議。就為何不再制定協(xié)調(diào)辦法，兩市認為因為“三定方案”“權(quán)力清單”等制度，沒有新產(chǎn)生行政執(zhí)法爭議，故不再需要。一市以屬于咨詢事項不屬于政府信息公開范圍予以拒絕。經(jīng)走訪和咨詢，除廣州、深圳、珠海三市外，其他各市的情況基本相同。根據(jù)2018年5月國務院辦公廳印發(fā)《關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》以及2020年9月1日實施的《廣東省規(guī)范性文件管理辦法》第12條“規(guī)范性文件一般應當規(guī)定有效期。規(guī)范性文件的有效期不得超過5年，暫行、試行的不得超過3年。有效期屆滿未按規(guī)定延期實施的，規(guī)范性文件自動失效”的規(guī)定，除深圳、廣州、珠海三市的協(xié)調(diào)辦法為規(guī)章持續(xù)有效外，其他地級市協(xié)調(diào)辦法若不延期同樣面臨因超過有效期而悄然退場的境地。

廣東省內(nèi)多地行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)規(guī)則適用率低、黯然退場背后的原因到底是什么？是程序本身難以操作，還是行政執(zhí)法爭議減少，抑或是被其他抽象行政行為所替代？需要溯本求源，尋找其發(fā)生學的意義，究其根本。

一、行政執(zhí)法爭議的表現(xiàn)樣態(tài)

無論是行政執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法或行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法，只是對行政執(zhí)法爭議情形表述上略有不同，但基本上都集中于：因是否具有行政執(zhí)法職責發(fā)生的爭議；因行政執(zhí)法依據(jù)、程序、標準等事項發(fā)生的爭議；因聯(lián)合執(zhí)法發(fā)生的爭議；因行政執(zhí)法協(xié)助發(fā)生的爭議；因移送行政執(zhí)法案件發(fā)生的爭議以及其他行政執(zhí)法爭議。除佛山外，其余9市均規(guī)定了不適用協(xié)調(diào)辦法的情形，包括：不涉及法律規(guī)范運用的行政管理事務爭議；行政執(zhí)法部門內(nèi)部的行政執(zhí)法爭議；行政執(zhí)法部門因行政執(zhí)法活動與行政相對人發(fā)生的爭議。法律、法規(guī)、規(guī)章對行政執(zhí)法爭議事項的協(xié)調(diào)另有規(guī)定的。從實踐維度對行政機關最集中最典型的行政執(zhí)法爭議加以理論抽象和凝練。

行政執(zhí)法爭議，根據(jù)權(quán)力結(jié)構(gòu)不同可分為橫向爭議和縱向爭議。橫向爭議是同一層級不同執(zhí)法主體之間因行政執(zhí)法權(quán)限產(chǎn)生的爭議?？v向爭議是指不同層級的執(zhí)法主體之間因行政執(zhí)法權(quán)限產(chǎn)生的爭議。根據(jù)行政權(quán)力行使的主觀態(tài)度不同可分為積極爭議和消極爭議。兩個以上執(zhí)法部門均認為本部門具有執(zhí)法權(quán)限的是積極爭議，反之亦然。根據(jù)執(zhí)法依據(jù)不同可分法定執(zhí)法爭議與約定執(zhí)法爭議。法定行政執(zhí)法爭議是指在執(zhí)行包括法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件在內(nèi)的行政執(zhí)法依據(jù)過程中產(chǎn)生的執(zhí)法爭議以及基于行政委托或除法定依據(jù)之外在執(zhí)法過程產(chǎn)生的爭議。行政執(zhí)法爭議表現(xiàn)為多頭執(zhí)法、職責交叉、重復處理和管理空白等，主要樣態(tài)有如下四種。

(一)因行政執(zhí)法職責不明產(chǎn)生的爭議

即兩個或兩個以上行政執(zhí)法部門對同一事項都認為具有或者不具有法定管理職責等因具體管理職能交叉而發(fā)生的爭議。如小區(qū)內(nèi)持有《信鴿會員證》的信鴿擾民問題，由于執(zhí)法職責不明晰，小區(qū)物業(yè)、社區(qū)居委會、街道辦事處、城管部門、公安機關、信鴿協(xié)會、體育行政部門多部門相互推托，小區(qū)居民不堪其擾，投訴無門。小區(qū)物業(yè)、社區(qū)居委會不具有行政執(zhí)法權(quán)。信鴿協(xié)會以及體育行政部門根據(jù)《信鴿管理辦法》《信鴿活動管理辦法實施細則》負有辦理會員證的職責及監(jiān)管職責，但不享有對擾民侵權(quán)行為的處置權(quán)。根據(jù)《治安管理處罰法》第七十五條第一款、(4)第七十五條第一款 飼養(yǎng)動物，干擾他人正常生活的，處警告；警告后不改正的，或者放任動物恐嚇他人的，處二百元以上五百元以下罰款。根據(jù)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第三十五條(5)第三十五條 飼養(yǎng)家畜家禽影響市容和環(huán)境衛(wèi)生的，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者其委托的單位，責令其限期或者予以沒收，并可處以罰款。規(guī)定，公安機關及就城管部門或者其委托的單位對飼養(yǎng)動物干擾他人生活或影響環(huán)境衛(wèi)生的情形均應具有執(zhí)法權(quán)。再如小區(qū)居民在樓頂飼養(yǎng)三只奶羊擾民，公安機關及城管部門同樣認為自己不享有執(zhí)法權(quán)引起的爭議。紡織印染廠污水處理站發(fā)生工人中毒死亡事故的查處，應由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、環(huán)境保護還是衛(wèi)生健康行政主管部門實施的爭議等等，都涉及多個執(zhí)法部門因管理職能交叉引起的執(zhí)法爭議。

(二)因執(zhí)法過程中聯(lián)合執(zhí)法、行政協(xié)助、案件移送產(chǎn)生的爭議

即不同行政執(zhí)法部門之間因行政執(zhí)法事項分工協(xié)作以及執(zhí)法銜接、移送等問題產(chǎn)生的行政執(zhí)法爭議。執(zhí)法過程中聯(lián)合執(zhí)法、行政協(xié)助行為，以哪一部門牽頭開展執(zhí)法活動，直接影響最終承擔責任的主體，為規(guī)避責任難免會出現(xiàn)行政執(zhí)法體系性、結(jié)構(gòu)性梗阻。行政執(zhí)法部門查處違法行為時認為涉嫌犯罪需要移送公安機關時，往往因缺乏具體規(guī)定，無人接收致使案件無法交接。需要對這一類執(zhí)法爭議進行統(tǒng)一或個案協(xié)調(diào)。

(三)因執(zhí)法依據(jù)、程序與標準等事項發(fā)生的爭議

我國“一元、兩級、多層次”立法體制以及大量存在的規(guī)范性文件，由于規(guī)范制定主體多元，法律規(guī)則中又存在的“不確定的法律概念”與“判斷余地”，各種規(guī)范之間規(guī)定不一致現(xiàn)象在所難免。實踐中存在著因執(zhí)法主體對執(zhí)法依據(jù)、程序和標準理解不同產(chǎn)生的爭議，因執(zhí)法依據(jù)規(guī)定不一致產(chǎn)生的爭議，也存在著因新事物涌現(xiàn)尚無法律規(guī)定即法律空白產(chǎn)生的爭議。規(guī)范制定過程面對的是“未加工的事實”，執(zhí)法者在涵攝模式下面對的是“行動中的法”。加之執(zhí)法人員素質(zhì)良莠不齊以及越權(quán)無效原則的影響，面對新興出現(xiàn)的社會現(xiàn)象，執(zhí)法者為防止做多錯多“理性”地選擇拒絕而非主動攬責。氫燃料電池加氫站項目等新事物剛出現(xiàn)時，無上位法明確負有安全監(jiān)管權(quán)責的部門。安全監(jiān)管部門根據(jù)《危險化學品安全管理條例》、住房與城鄉(xiāng)建設部門根據(jù)《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》的規(guī)定，對燃氣的理解不一致而產(chǎn)生的爭議。雖然兩部門均具有實施安全評價審查的條件，但均認為不屬于其工作范疇引發(fā)的執(zhí)法爭議。

(四)“市管鎮(zhèn)”“強鎮(zhèn)擴權(quán)”“權(quán)力下放”情形發(fā)生的爭議

2009年中央下發(fā)《中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈中央機構(gòu)編制委員會辦公室關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的指導意見〉的通知》、中央編辦下發(fā)[2010]50號《關于開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》，兩份文件對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革作出部署。中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發(fā)粵辦發(fā)[2009]33號《關于富縣強鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導意見》和《廣東省關于簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導意見》，對簡政強鎮(zhèn)改革給予具體指導。黨的十八屆三中全會提出：“對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應的管理權(quán)。”2016年12月中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)《關于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見》，為加快推進新型城鎮(zhèn)化的部署要求，就總體目標、改革任務提出了要求。中山市和東莞市作為地級市沒有設立區(qū)縣一級行政單位，只有市鎮(zhèn)兩級行政管理機構(gòu)?！皬婃?zhèn)擴權(quán)”的政策出臺無疑對中山、東莞提供了行政改革指引，行政管理權(quán)限進一步擴大。其他地級市面對強區(qū)放權(quán)、街道綜合行政執(zhí)法改革，大量的執(zhí)法事項由區(qū)行政執(zhí)法部門的派出機構(gòu)和街道辦事處承擔，因此區(qū)屬部門的派出機構(gòu)之間、街道之間的執(zhí)法爭議逐漸增多。承載著行政執(zhí)法毛細血管和末梢神經(jīng)功能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政執(zhí)法人員嚴重不足，尤其缺乏專業(yè)技術人員，導致一些專業(yè)性較強的行政執(zhí)法活動，如需檢驗、檢疫、檢測的管理事項，往往無法開展。同時，由于鎮(zhèn)級單位規(guī)模和人員有限，無法設置完整的與市級行政管理單位一一對應的行政部門，極易造成權(quán)力下放而基層卻無力承接的窘境。再者行政立法一般將執(zhí)法權(quán)力授予縣級以上人民政府或工作部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦的職責依據(jù)先天不足。在這種“有權(quán)而無能”的情況下，呈現(xiàn)基層管理部門的不作為、難作為、錯作為趨勢，形成新類型的行政執(zhí)法爭議。

所有的行政執(zhí)法爭議究其實質(zhì)都是管轄權(quán)爭議，因此僅就實踐樣態(tài)劃分，難免存在各類型之間交叉重疊?，F(xiàn)實層面由于法律規(guī)范模糊不明確或者部門之間權(quán)力分配不確定、相互之間信息不對稱等原因，行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)過程中，不可避免會充斥著政府與工作部門、各工作部門之間、政府工作部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間、基層政府工作部門與派出機構(gòu)之間的政府內(nèi)部上下級之間的博弈，就財政預算分配、工作量分配或者出現(xiàn)問題的責任方面的行政責任豁免機制以及權(quán)力依賴制度不足。因此存在著橫向同級政府工作部門之間的行政爭議協(xié)調(diào)和縱向上級政府與下級政府、上級政府工作部門與下級政府工作部門、政府工作部門與派出機構(gòu)之間的行政爭議協(xié)調(diào)?！稄V州市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)規(guī)定》除了在第五條規(guī)定了行政執(zhí)法協(xié)調(diào)的范圍，第七條(6)第七條 市行政主體之間，市行政主體與區(qū)行政主體之間，不同區(qū)行政主體之間在執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件過程中發(fā)生爭議的協(xié)調(diào)由市司法行政部門負責。同一區(qū)行政主體之間在執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件過程中發(fā)生爭議的協(xié)調(diào)由區(qū)司法行政部門負責。國家部委、省派駐我市的行政主體與我市行政主體之間在執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件過程中發(fā)生爭議，我市行政主體認為需要協(xié)調(diào)的，由市人民政府負責向省人民政府請示處理。對橫向、縱向行政主體之間的爭議協(xié)調(diào)列入適用范圍。

二、行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)規(guī)則發(fā)生邏輯之檢視

(一)行政執(zhí)法爭議生成的治理困境

1. 碎片化政府的流弊

“碎片化政府”是指，政府內(nèi)部不同職能部門在面臨共同的社會問題時缺乏相互溝通、協(xié)調(diào)與合作，各自為政，致使政府的整體性政策目標無法順利達成。(7)Perri 6.Leapt D.Seltzer K. & Stoler G. Towards Holistic Governance: The Reform Agenda，New York: Palgrave，2002，p.33.轉(zhuǎn)引自劉升：《基層治理中的“權(quán)力執(zhí)行碎片化”研究———以城管執(zhí)法為研究對象》，《云南大學學報(社會科學版)》2019年第2期。其成因與韋伯提出的“官僚制”組織體系相關。官僚制的“特點是：通過合理的分工，等級森嚴的權(quán)力體系，依照規(guī)程辦事的運作機制，形式正規(guī)的決策文書，組織管理的非人格化，適應工作需要的專業(yè)培訓機制和合理合法的人事行政制度?！?8)丁煌：《西方行政學說史》，武漢：武漢大學出版社，1999年，第83—86 頁。技術性專業(yè)化、功能化分工形成的“部門分割，這不僅對行政系統(tǒng)本身而且對公民都有消極的作用。由于部門各自執(zhí)行保密制度，行政系統(tǒng)內(nèi)部存在嚴重的信息流失和內(nèi)耗，而公民因部門各自為政又不得不付出巨大的成本，甚至成為權(quán)限爭議和沖突的犧牲品。”(9)[德]沃爾夫，巴霍夫，施托貝爾，高家偉譯：《行政法》(第3卷)，北京：商務印書館，2010年，第40-41頁。

“碎片化政府”并非指政府之間條塊縱橫合理的權(quán)限分工與協(xié)作，而是政府職能不合理的細碎化和部門化。其管理模式的生成機制——細碎分權(quán)的權(quán)力來源結(jié)構(gòu)，直接致使單個執(zhí)法機關僅憑一己之力無法支撐和完成整個執(zhí)法過程，與政府積極主動盡可能滿足公眾生產(chǎn)生活需求的服務型政府的要求相背離。每個獨立的行政機關面對風險社會隨時可能出現(xiàn)的不可控因素的問責壓力和“晉升錦標賽”管理模式(10)晉升錦標賽的具體觀點見周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。下狹小的晉升空間壓力的雙重夾擊，最大化地激發(fā)行使權(quán)力的公務員“理性”放棄權(quán)力。權(quán)力清單基礎上的責任清單公示，明確行政機關的責任主體、責任事項和追責情形的同時，致使每一位行使執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中如履薄冰。與過去爭取更多的執(zhí)法權(quán)相反，執(zhí)法主體盡可能拒絕執(zhí)法權(quán)力，以避開懸在頭上的責任追究之劍，“懶政”“不作為”的出現(xiàn)不足為奇。制度錯誤因素的制約催生公務員的“動因缺陷”。在“碎片管理驅(qū)動”邏輯的指引下，執(zhí)法機關以自身管理的便利為行動動機就是否采取執(zhí)法行為做出相機選擇，而非以服務對象的整體利益為行動導向。“歸根結(jié)底，科層主義法治的實踐困境和理論悖論，源自于‘行政執(zhí)法化’自身的邏輯矛盾，源自于行政邏輯與執(zhí)法邏輯的內(nèi)在沖突?！?11)凌斌: 《科層法治的實踐悖論：行政執(zhí)法化批判》，《開放時代》2011年第12期。

2. 行政逐級發(fā)包制的困境

為了防止權(quán)力過于集中，也為了疏通服務群眾的“最后一公里”，通過擴大鎮(zhèn)級管理權(quán)限將權(quán)力來源進一步分散化下沉的方式實現(xiàn)權(quán)力制衡，規(guī)范權(quán)力的正規(guī)化運作，以減少部門內(nèi)部利益尋租和濫用職權(quán)的空間。為上下級權(quán)力體系之間“行政發(fā)包”提供可能。

“行政發(fā)包制”作為一種理想類型，屬于一種混合的中間形態(tài)，即行政組織邊界之內(nèi)的“內(nèi)部發(fā)包制”：在一個統(tǒng)一的權(quán)威之下，在上級與下級之間嵌入了發(fā)包的關系。(12)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期?！靶姓l(fā)包制是當代中國國家治理的一大重要制度安排，然而，一旦中央將大量治權(quán)、事權(quán)逐級發(fā)包下去，原初單一制模式下的代理型法治樣態(tài)就會發(fā)生變化，由代理型法治開始向自治型法治轉(zhuǎn)化?！?13)丁軼：《承包型法治：理解“地方法治”的新視角》，《法學家》2018年第1期。作為一種理論模型，行政發(fā)包制存在著與現(xiàn)實操作相背離的可能，與其說是調(diào)整中央和地方關系的分權(quán)而治，毋寧說是行政官僚體制內(nèi)上下分治的行政逐級發(fā)包制。治權(quán)與事權(quán)逐級發(fā)包，發(fā)包方對承包方的控制依賴于科學的考核機制，簡單的指標考核體系因為只看結(jié)果不考慮過程已逐步顯現(xiàn)承包方游離于規(guī)則和程序控制之外的行動空間，下級政府尤其是基層政府間為了應對上級考核形成“共謀現(xiàn)象”。(14)參見周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《開放時代》2009年第12期。地方政府逐級發(fā)包過程中，在權(quán)力發(fā)包的同時將責任下放，最終區(qū)縣政府之下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦、區(qū)縣工作部門的派出機構(gòu)，由于不再具有發(fā)包資格只能成為權(quán)力承包主體擔負與服務對象直接接觸的執(zhí)法職能。改革賦能的重點是權(quán)力要“放得下、接得住、管得好”，基層政府為了擺脫執(zhí)法和考核壓力，尤其是考核當中的“一票否決”致使“負向”執(zhí)法權(quán)限選擇性下放即“甩包袱”具有強烈的內(nèi)在驅(qū)動力。作為“懸浮型”權(quán)力結(jié)構(gòu)最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、區(qū)縣政府工作部門的派出機構(gòu)，由于正式執(zhí)法人員緊缺、“半正式”執(zhí)法人員素質(zhì)欠缺、執(zhí)法權(quán)力受限、剩余控制權(quán)與裁量權(quán)失衡、考核激勵機制不到位等因素，基層執(zhí)法在動力發(fā)生學的內(nèi)生驅(qū)動不足?！吧舷录壉O(jiān)督關系存在不同節(jié)奏的政策周期；政策實施的動員模式因代價太大而難以長期維持。”(15)周雪光、練宏：《政府內(nèi)部上下級部門間談判的一個分析模型——以環(huán)境政策實施為例》，《中國社會科學》2011年第5期。此次疫情防控治理效果也最終區(qū)別于基層街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至居委會、村委會、小區(qū)物業(yè)的治理能力?；鶎又卫硭奖澈笫钦斦芰椭Ц端降慕侵?。“權(quán)力下放”行政發(fā)包制模式下的行政執(zhí)法爭議主體依賴利益偏好做出策略選擇，致使基層“簡約治理”失效。(16)張緊跟、謝夢迪：《城市基層簡約治理何以失效——以G市L區(qū)城市協(xié)管為例》，《中共福建省委黨校學報》2016 年第7期。

(二)當前協(xié)調(diào)辦法運行程序之困窘

“中國當代行政法治的兩難境地，在于一方面受到法律規(guī)則和法定程序的嚴格限制，另一方面又面臨具體處境中的復雜局勢和權(quán)力角逐?！?17)沈巋：《公法變遷與合法性》，北京：法律出版社，2010年，第23頁。就廣東省10地級市協(xié)調(diào)規(guī)定的程序條款，其內(nèi)容主要集中于：制定的法律依據(jù)、行政執(zhí)法權(quán)爭議協(xié)調(diào)的適用范圍、適用對象及爭議類型、爭議協(xié)調(diào)的原則，以及提起行政執(zhí)法權(quán)爭議的程序、解決程序等。

行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)程序，10地級市協(xié)調(diào)辦法規(guī)定的步驟如下：

1. 自行協(xié)商程序

行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)程序規(guī)定協(xié)商優(yōu)先原則，即在發(fā)生規(guī)定的行政執(zhí)法爭議情形時，先由爭議各方依法自行協(xié)商解決。最先接觸爭議事項的行政執(zhí)法部門負有主動協(xié)商的責任，相關部門負有配合協(xié)商的責任。行政執(zhí)法部門之間經(jīng)協(xié)商達成一致意見的，應當制作會議紀要或相關文件，并加蓋相關部門印章。協(xié)商意見的內(nèi)容應包括：協(xié)商的事項、依據(jù)、達成一致的意見、實施的具體措施等。(18)如中山市《行政執(zhí)法爭議協(xié)商辦法》第9條。

2. 爭議方爭議協(xié)調(diào)申請程序

爭議各方自行協(xié)調(diào)不成時，均可以書面形式向政府法制機構(gòu)申請協(xié)調(diào)。(19)除廣州市對其規(guī)定做出修訂，將政府法制機構(gòu)修訂為司法行政部門外，其余均未做修改，故此處行文依舊用政府法制機構(gòu)。政府法制機構(gòu)認為存在執(zhí)法爭議時，可以主動進行協(xié)調(diào)。(20)《廣州市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)規(guī)定》第8條第2款。執(zhí)法部門申請執(zhí)法協(xié)調(diào)時，需提交載明爭議的事項、相關法律依據(jù)、自行協(xié)商的情況、本單位的意見或解決方案建設及理由等內(nèi)容的申請書。

3. 政府法制機構(gòu)爭議協(xié)調(diào)審理程序

爭議協(xié)調(diào)部門在收到書面申請書后進行審查，在一定期限內(nèi)做出書面受理或不受理的決定。政府法制機構(gòu)決定受理行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)申請的，應當在受理之日起一定期限內(nèi)通知與爭議有關的其他行政執(zhí)法部門參加協(xié)調(diào)。與爭議有關的其他行政執(zhí)法部門應當在收到參加協(xié)調(diào)的通知之日起10日內(nèi)向政府法制機構(gòu)提交書面答復和本辦法規(guī)定的材料。政府法制機構(gòu)調(diào)查了解有關情況，以協(xié)調(diào)會議、法律顧問或?qū)＜覍W者參加的論證會、聽證會等方式審查執(zhí)法爭議。

4. 爭議協(xié)調(diào)決定程序

經(jīng)協(xié)調(diào)就行政執(zhí)法爭議做出處理決定。要區(qū)分政府法制機構(gòu)協(xié)調(diào)后，相關行政執(zhí)法部門達成一致意見和不能達成一致意見的不同情形。達成一致意見的，政府法制機構(gòu)制作《行政執(zhí)法爭議協(xié)商意見書》；不能達成一致意見時，報請市政府批準后由法制機構(gòu)出具《行政執(zhí)法爭議協(xié)商意見書》或報政府進行協(xié)調(diào)后出具以政府名義制作的或《行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)決定書》。(21)如《中山市行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)規(guī)定》18條。政府法制機構(gòu)一般應在60日內(nèi)辦結(jié)協(xié)調(diào)事項。(22)如《廣州市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)規(guī)定》第12、13條。除廣州、深圳未作出規(guī)定，珠海規(guī)定30日內(nèi)辦結(jié)、梅州規(guī)定30個工作日內(nèi)辦結(jié)，中山、河源規(guī)定60日內(nèi)辦結(jié)，佛山、惠州、茂名均規(guī)定為60個工作日。延長期限，除廣州、深圳未作規(guī)定外，中山、珠海規(guī)定不超過30日、河源規(guī)定延長30日，茂名、梅州規(guī)定為30個工作日，佛山、惠州規(guī)定不超過60個工作日。

5. 爭議協(xié)調(diào)的執(zhí)行程序

相關行政執(zhí)法部門應當嚴格執(zhí)行《行政執(zhí)法爭議協(xié)商意見書》。法制部門應當對協(xié)調(diào)意見執(zhí)行情況進行監(jiān)督。相關行政執(zhí)法部門拒不執(zhí)行的，政府法制機構(gòu)可發(fā)送《行政執(zhí)法督察建議書》，建議限期執(zhí)行。逾期拒不執(zhí)行的，報請人民政府發(fā)出《行政執(zhí)法督察決定書》，責令改正。

行政程序是當下控制和規(guī)范行政權(quán)合法行使最有效的方式。行政程序?qū)π姓?quán)的合法行使可能有所裨益，但當行政程序增加的行政成本遠遠超過收益時，對行政程序進行成本效益計算，以確定該行政程序是否值得遵守的問題就不可避免地存在著。因此，在設計執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)程序時，不僅要考慮正當程序的基本要求，也要權(quán)衡行政程序的可執(zhí)行性以及行政效率原則的適用。

執(zhí)法爭議在現(xiàn)實層面遭遇很少通過正式協(xié)調(diào)程序的窘境，存在兩個方面的原因：

第一，行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)的程序嚴格，對于需要協(xié)調(diào)的事項而言，行政程序與行政效率價值取向之間的緊張致使爭議方并不情愿主動申請爭議協(xié)調(diào)。行政執(zhí)法爭議的協(xié)調(diào)實質(zhì)是一場行政領域的博弈。申請?zhí)崞鹦姓幾h協(xié)調(diào)的一方，在是否申請協(xié)調(diào)程序時，可以有正式與非正式溝通的兩種選擇：一是先與有執(zhí)法爭議的部門私下進行協(xié)商，即以社會關系為基礎的非正式溝通。在這一過程中，作為擁有更多有效信息的申請方，愿意主動將其所掌握的信息傳遞給與其存在執(zhí)法爭議的部門，但由于部門利益之間的沖突，會存在有意無意地隱瞞或夸大，以增強其協(xié)商能力。除非申請一方讓步或者具有極其高超的溝通技巧，否則這種協(xié)商成功的概率相當?shù)汀Ｒ驗閷Ψ綍苯舆x擇退出溝通，也即拒絕執(zhí)法爭議的先行協(xié)調(diào)程序。二是采取以正式權(quán)威為基礎的正式協(xié)調(diào)。即在先行協(xié)調(diào)無果的情況下，將爭議提交到協(xié)調(diào)機構(gòu)或政府出面進行協(xié)調(diào)。這一類型的協(xié)調(diào)，申請方通過正式博弈，依據(jù)書面申請書以及法定程序來說服協(xié)調(diào)機構(gòu)接受其請求或意見，因此需提供詳細的信息和證據(jù)以證明其訴求的合理性。這一協(xié)商方式發(fā)生于科層地位平等的部門之間，無法傳遞有效性承諾或具有威脅性的信號，只能基于正式權(quán)威進行協(xié)商。正式協(xié)調(diào)過程中，爭議協(xié)調(diào)申請方并不占據(jù)主動地位，也無法控制協(xié)調(diào)結(jié)果。況且按照正式協(xié)商程序，申請方需要提交載明爭議的事項、相關法律依據(jù)、自行協(xié)商的情況、本單位的意見或解決方案建議及理由等內(nèi)容的書面申請書，需要派員參加協(xié)調(diào)會議，等待政府機構(gòu)的協(xié)調(diào)意見，顯而易見地加大了執(zhí)法部門的工作量。實地調(diào)查結(jié)果顯示，部分地市的協(xié)調(diào)機構(gòu)要么未收到過爭議方的書面申請，要么并未按正式程序協(xié)調(diào)爭議，而是直接由政府作為正式權(quán)威代表主持召開執(zhí)法爭議各方及協(xié)調(diào)機構(gòu)參加的協(xié)調(diào)會，直接在會議上確定執(zhí)法權(quán)歸屬，以此方式解決執(zhí)法爭議。

第二，行政執(zhí)法權(quán)爭議協(xié)調(diào)程序，未明確行政相對人的建議權(quán)、知情權(quán)。行政執(zhí)法權(quán)的行使不可避免會涉及行政相對人的權(quán)益，將行政相對人排除在整個行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)程序之外，其合法權(quán)益因執(zhí)法權(quán)爭議受到侵犯時無法得到保護。缺乏外部參與、監(jiān)督機制，也是行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)程序隨意、非正式、適用率低的原因之一。10地級市中僅《廣州市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法》規(guī)定公民、法人或者其他組織認為存在屬于行政執(zhí)法協(xié)調(diào)范圍的爭議，可以書面向司法行政部門提出協(xié)調(diào)建議。對于不屬于行政執(zhí)法協(xié)調(diào)范圍的爭議，應當告知提出建議的公民、法人或者其他組織。因公民、法人或者其他組織建議引起的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)，司法行政部門還應將協(xié)調(diào)結(jié)果書面告知有關建議人。未規(guī)定行政相對人對協(xié)調(diào)結(jié)果的異議權(quán)。

(三)機構(gòu)改革后協(xié)調(diào)職權(quán)行使之乏力

2018年3月，根據(jù)第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構(gòu)改革方案，對國務院法制辦公室的職責作了整合，重新組建中華人民共和國司法部，不再保留國務院法制辦公室?！盀樨瀼芈鋵嵢嬉婪ㄖ螄痉铰?，統(tǒng)籌行政立法、行政執(zhí)法、法律事務管理和普法宣傳，推動政府工作納入法治軌道，將司法部和國務院法制辦公室的職責整合，重新組建司法部”的國務院機構(gòu)改革說明，(23)王勇:《關于國務院機構(gòu)改革方案的說明》，《人民日報》2018年3月14日第5版?！皟?yōu)化黨和國家機構(gòu)設置和職能配置，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責”是政府法制機構(gòu)與司法部門整合所具的內(nèi)在動力來源。原國務院法制辦不再作為協(xié)助總理辦理法制工作事項的辦事機構(gòu)，不再具有正部級級別，整合入司法部。2019年3月前原各級政府法制辦也由原協(xié)助地方各級政府領導辦理法制工作的辦事機構(gòu)轉(zhuǎn)隸至司法廳(局)，原法制辦撤銷。

機構(gòu)改革之前政府法制辦雖然存在著機構(gòu)小、人員少、力量弱的現(xiàn)實困境，但由于政府法制辦往往與人民政府辦公室(以簡稱政府辦)一起辦公，借助政府辦的平臺和結(jié)構(gòu)性影響，同時法制辦主任一般兼任政府辦副主任，這樣便于整合行政資源。特別是法制辦意見可以直接到達行政首長，緊急案件或協(xié)調(diào)無果的爭議可以直接報請行政首長來督辦。原法制辦借助政府辦的權(quán)威和影響力，可以對部門之間的執(zhí)法爭議進行協(xié)調(diào)，對申請行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)的案件通過調(diào)解、和解或者借助領導力量予以指定，以確保政府協(xié)調(diào)的行政執(zhí)法爭議的一致性與權(quán)威性。機構(gòu)改革后，法制機構(gòu)本身已被撤銷，并入司法行政部門相關處室，職權(quán)配置和劃分尚不明晰，行政級別平行于其他政府部門，繼續(xù)行使協(xié)調(diào)職能的作用力明顯下降。在協(xié)調(diào)執(zhí)法爭議時由于地位特殊，難以得到其他政府工作部門的配合，一些省份已出現(xiàn)將爭議協(xié)調(diào)權(quán)限配置給政府辦的做法。這也是多數(shù)地市行政執(zhí)法爭議辦法幾乎處于虛置狀態(tài)的緣由之一。

廣東省10地級市執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法，僅廣州市在機構(gòu)改革后2019年11月進行了修訂，將原政府法制機構(gòu)修改為司法行政部門，以應對原政府法制辦撤銷后職權(quán)行使的路徑選擇。其他地級市則未對機構(gòu)改革后職權(quán)行使主體做出回應，即已被撤銷的政府法制辦卻仍舊作為行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)職權(quán)行使主體。這也從側(cè)面反映了協(xié)調(diào)辦法適用率低的現(xiàn)實。

三、行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)規(guī)則因應路徑

(一)行政執(zhí)法爭議生成邏輯之回應

1. 樹立行政一體的整體觀念

行政一體原則最初作為德國行政組織法上的基本原則由奧托·邁耶提出，后經(jīng)我國臺灣地區(qū)引入大陸，成為部分學者主張的行政組織法的基本原則。許宗力教授認為，釋字第613號解釋首先揭示行政一體原則為：“行政必須有整體之考量，無論如何分工，最終仍須歸屬最高行政首長統(tǒng)籌指揮監(jiān)督，方能促進合作，提升效能，并使具有一體性之國家有效運作，此即所謂行政一體原則?！?24)許宗力．《獨立機關——我國臺灣地區(qū)行政組織法的難題》，《行政法學研究》2015年第3期?！霸诖吮磉_的“行政一體”，即行政整體觀念?！氨M管不同公共任務有其專業(yè)性，分屬于不同的行政部門與機關完成，但仍然有一種緊密的關聯(lián)性存在并且經(jīng)由最上位的行政首長加以協(xié)調(diào)并且履行。”(25)黃錦堂：《行政組織法之基本問題 ·行政法上》，北京：中國法制出版社，2002年，第328-330頁。所有的行政機關在面對行政事務時，應將行使行政權(quán)的行政機關作為一個整體，行使執(zhí)行法律的權(quán)力，作出決定并承擔相應的法律責任。該原則在20世紀90年代中后期新公共管理運動提出的“整體性政府”后被催生出的新的含義，要求政府內(nèi)部不同部門之間打破分散化、各自為政的管理和服務方式，在面臨共同的行政執(zhí)法問題時相互溝通、協(xié)調(diào)與合作，即以“整體性治理”理論為指導對現(xiàn)有權(quán)力執(zhí)行體系進行改造。整體性治理是指“以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合，不斷‘從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合’，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式”。(26)曾凡軍、定明捷:《邁向整體性治理的我國公共服務型財政研究》，《經(jīng)濟研究參考》2010 年第65期。2018年機構(gòu)改革就是從整體功能結(jié)構(gòu)出發(fā)，通過大部制改革對政府部門職權(quán)重新整合、歸并、精簡，市場監(jiān)督管理局即是將原先權(quán)限爭議頻發(fā)的工商、質(zhì)量監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督管理執(zhí)法部門合并成立，以克服傳統(tǒng)科層制政府架構(gòu)和官僚體制各自為政的弊病。街道辦事處設立綜合行政執(zhí)法大隊，以整體觀念為導向，統(tǒng)籌指揮調(diào)度區(qū)以上有關部門派駐街道的機構(gòu)開展綜合行政執(zhí)法。

為集中力量抗擊新冠疫情，以黨的領導為核心，從中央到地方紛紛成立疫情防控指揮機構(gòu)(指揮部)作為指揮與決策型臨時機構(gòu)，(27)李大勇：《我國臨時機構(gòu)的組織法調(diào)控及其改革》，《當代法學》2021年第6期。打破各級各部門之間專業(yè)分工壁壘，上下互聯(lián)、同級互通。以匡救部門利益導向、逃避風險作為內(nèi)驅(qū)動力的碎片化政府時弊，充分發(fā)揮我國在黨的統(tǒng)一領導下“一體兩翼雙輪驅(qū)動”的國家治理模式優(yōu)勢以及扁平化網(wǎng)格結(jié)構(gòu)效能，(28)郭道久：《關于我國國家治理總體框架的理論思考》，《國家治理》2021年第3期。實現(xiàn)行政一體原則的“功能一體、責任一體、組織一體三個維度”。(29)見耿寶建、殷勤：《〈行政復議法〉修改如何體現(xiàn)“行政一體原則”？》《河南財經(jīng)政法大學學報》 2020年第6期。在行政執(zhí)法領域，以一級政府為一個區(qū)隔，對內(nèi)加強政府內(nèi)部各工作部門的合作，對外以新的信息管理、人員糅合，分享領導權(quán)、預算、融合性結(jié)構(gòu)，對上目標設定自上而下承擔責任，建立新的責任和激勵機制，對下以公共服務對象需要為服務宗旨的公共服務供給，以行政相對人的滿意度為行使執(zhí)法權(quán)的價值導向，建立新型“四維”組織模式。(30)參見譚海波、蔡立輝：《“碎片化”政府管理模式及其改革——基于“整體型政府”的理論視角》，《學術論壇》2010年第6期。以此“四維”組織模式，培育行政一體原則之整體觀理念，通過溝通、協(xié)調(diào)、合作、協(xié)助，改造現(xiàn)有政府權(quán)力功能化、專業(yè)化區(qū)隔。因此，行政法治的理論思考必須從科層主義意識形態(tài)轉(zhuǎn)向更廣闊的政治基礎，將“合法性”擴展為“正當性”，從“分權(quán)化”和“專業(yè)化”的傳統(tǒng)執(zhí)法模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊裰骰薄肮不钡男滦托姓w制。(31)凌斌:《科層法治的實踐悖論: 行政執(zhí)法化批判》，《開放時代》2011年第12期。實現(xiàn)在黨的領導下各級各部門之間的雙向遞歸。

2. 建立行政執(zhí)法責任豁免機制

行政執(zhí)法責任，指的是行政執(zhí)法主體及其行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法活動中，因非法履行職責或不履行法定職責而應當承擔的法律后果。(32)楊解君:《行政法學》，北京：中國方正出版社，2002年，第413頁。

目前我國行政實務界存在“泛問責化”傾向，以結(jié)果和社會影響為衡量問責程序是否啟動的前提，未能以專業(yè)判斷分析行為與責任之間因果關系的關聯(lián)程度進行審慎審查。應予豁免的情形包括：(1)對于改革創(chuàng)新領域的事項，已按照法定程序或事先明確的民主程序、聽取過各方面意見的，即使最終失敗了，也可豁免相關決策者的責任；(2)在重大行政決策中，有不同意見時，行政首長有權(quán)做最終決定。若實踐證明該決策失敗或失誤的，決策時發(fā)表的反對意見最終被證明是正確的決策應當免除責任追究；(3)在行政執(zhí)法過程中，嚴格按照相關程序執(zhí)行的，非因過錯原因被復議機關或法院撤銷、變更或確認違法的，不應當追究相關執(zhí)法人員的責任；(4)公務員按照《公務員法》第60條做出的執(zhí)行公務行為，(33)第六十條:公務員執(zhí)行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務員應當執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。不承擔責任。(34)劉平：《行政執(zhí)法原理與技巧》，上海：上海人民出版社，2015年，第131-132頁。還應建立根據(jù)法定程序做出重大行政決策免責的容錯機制，給制度創(chuàng)新留有試錯空間。因此，為防止“做多錯多”心理效應蔓延，克服“捷徑思考”依賴，建立健全容錯免責機制，以化解不作為的“懶政”現(xiàn)象，令執(zhí)法人員在依法行政原則的約束下敢于亮劍，敢于行使職權(quán)積極做出行為，實現(xiàn)高效文明執(zhí)法的目標，建立行政責任豁免制度符合現(xiàn)實需求。

3. 其他制度嵌入

隨著“三定”規(guī)定、行政執(zhí)法職權(quán)核準界定公告、權(quán)責清單、負面清單、行政執(zhí)法“三項制度”等制度的推行，各行政部門按照要求進行部署，對各自的職權(quán)進行清理，清晰界定權(quán)力邊界，同時促使行政相對人能夠有針對性地監(jiān)督政府行為。“大部制體制”與“部門間協(xié)調(diào)配合機制”之間存在內(nèi)在依存關系。(35)麻寶斌、仇赟：《大部制前景下中國中央政府部門間行政協(xié)調(diào)機制研究》，《云南行政學院學報》2009年第3期。包括大部制改革在內(nèi)上述制度的嵌入，一方面進一步鞏固深化行政管理體制改革成果，另一方面明確各機構(gòu)之間的權(quán)責，因職權(quán)職責不明所產(chǎn)生的執(zhí)法爭議大幅度減少，消除互相爭權(quán)或推諉產(chǎn)生的負面效應。通過執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核，將行政執(zhí)法部門置于“全景敞視主義”全過程全周期監(jiān)督的執(zhí)法環(huán)境中，迫使執(zhí)法人員不得不采用規(guī)范執(zhí)法方式，嚴格遵循法定程序執(zhí)法，各行政執(zhí)法主體責權(quán)清晰、職能明確，從制度層面鏟除行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)規(guī)則產(chǎn)生的土壤。依托現(xiàn)代計算機、網(wǎng)絡通信等技術支持打造現(xiàn)代化數(shù)字政府，各級政府積極搭建政務辦公信息平臺，廣東各地已基本完成數(shù)字政府的籌建工程，通過數(shù)字化管理平臺直接指定執(zhí)法主體，形成并建立行政執(zhí)法爭議的多元解決機制和平臺。

(二)行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)程序之完善

協(xié)調(diào)程序完善可以從以下幾個層面展開：

1. 增減協(xié)調(diào)程序

美國行政程序法555條規(guī)定，只要行政機關(1)允許當事人由律師或經(jīng)授權(quán)的代理人代理，(2)允許個人復制任何他所提供的數(shù)據(jù)或證據(jù)，(3)對申請或申訴做出簡要的理由說明，(36)[美]理查德·J.皮爾斯，蘇罕苗譯：《行政法》(第五版)，北京：中國人民大學出版社，2016年，第572頁。行政機關即滿足了正當程序的最低要求?，F(xiàn)有協(xié)調(diào)程序應權(quán)衡行政效率原則，在滿足正當程序基本要求的基礎上，縮短時限，由相關機構(gòu)(編制辦、司法行政部門)辦理行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)事項，應當在十日內(nèi)辦結(jié)。相關機構(gòu)無法達成一致意見的，報本級人民政府，由政府出面組織各部門進行協(xié)調(diào)，做出決定。本級人民政府應三十日內(nèi)做出決定。因情況復雜不能在規(guī)定期限內(nèi)完成的，經(jīng)本級政府負責人批準，可以適當延長，并告知申請爭議協(xié)調(diào)的行政執(zhí)法部門，但延長期限最多不得超過三十日。否則按原先的規(guī)定，協(xié)調(diào)期限過長，無法保障行政許可申請人的合法權(quán)益。

增加行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)程序中止的規(guī)定。當行政機關行使職權(quán)的依據(jù)發(fā)生沖突時，負責協(xié)調(diào)的機構(gòu)需要按法定程序處理法律、法規(guī)及規(guī)章之間的沖突。認為法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定不明確需要進一步解釋或者與上位法有沖突的，應當按照法定程序提請該法律、法規(guī)或者規(guī)章的制定機關進行解釋或者提出修改建議。在制定機關進行解釋或做出修改的期間，行政協(xié)調(diào)程序應中止。

2. 增加利害關系人的建議權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保護行政相對人權(quán)益

與行政執(zhí)法爭議有利害關系的行政相對人，應賦予其提出書面協(xié)調(diào)建議的權(quán)利，有利于防止行政主體怠于履行職責，從而提高行政效率，并確保公共利益和民眾的利益不因行政執(zhí)法權(quán)爭議而受到損害。行政相對人和利害關系人的參與和監(jiān)督，可以促進行政機關積極行使權(quán)力，符合積極法治理念。保護相對人利益的原則可以體現(xiàn)在：一是利害關系人有權(quán)對行政主體行使職權(quán)提出建議。解決權(quán)限爭議要符合便民原則，因此應暢通相對人表達意見的渠道，同時行政機關在裁決時應考慮便民原則。應送達書面協(xié)調(diào)意見書，便于相對人知曉。涉及行政職權(quán)調(diào)整的，還應當將協(xié)調(diào)意見在官方網(wǎng)站或其他方式予以公布，倡導公民提出意見或者建議，更有效地為人民服務。二是關于行政爭議處理的監(jiān)管和完善。應當完善對協(xié)商意見的監(jiān)督。相關部門達成意見后，如果相對人仍有意見的，應當可以向處理行政執(zhí)法爭議的部門或上級協(xié)調(diào)機構(gòu)提出建議。

3. 擴大協(xié)調(diào)規(guī)定的適用范圍

將適用于市行政執(zhí)法部門之間、市行政執(zhí)法部門與區(qū)行政執(zhí)法部門之間、不同區(qū)屬行政執(zhí)法部門之間在執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章以及規(guī)范性文件過程中發(fā)生的爭議擴大到區(qū)屬部門之間、街道之間的執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)，以滿足當前的執(zhí)法現(xiàn)狀和協(xié)調(diào)需求。

(三)法制辦撤銷后行政執(zhí)法權(quán)爭議協(xié)調(diào)之回應

1. 轉(zhuǎn)由機構(gòu)編制管理機關決定

對發(fā)生的權(quán)屬爭議案例進行剖析后發(fā)現(xiàn)，需要進行協(xié)調(diào)的爭議多屬于法律未明確規(guī)定由哪個部門負責監(jiān)管而產(chǎn)生的爭議。無論是加氫示范站建設項目的安全監(jiān)管職責的爭議抑或整治非法改裝車輛的行政執(zhí)法爭議，屬于各級行政執(zhí)法部門在執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章過程中發(fā)生的涉及各行政部門“三定”方案職能調(diào)整或職能劃分的行政職能爭議，這些爭議按規(guī)定由市機構(gòu)編制部門負責協(xié)調(diào)?！兜胤礁骷壢嗣裾畽C構(gòu)設置和編制管理條例》(中華人民共和國國務院令第486號)第10條第2款規(guī)定：“行政機構(gòu)之間對職責劃分有異議的，應當主動協(xié)商解決?！瓍f(xié)商不一致的，應當提請本級人民政府機構(gòu)編制管理機關提出協(xié)調(diào)意見，由機構(gòu)編制管理機關報本級人民政府決定”。

在法制機構(gòu)改革后繼續(xù)負責執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)職責確有現(xiàn)實障礙時，可以重新調(diào)整思路，由政府機構(gòu)編制管理機關負責受理申請并牽頭提出行政執(zhí)法協(xié)調(diào)意見，司法行政機關予以協(xié)助，由機構(gòu)編制管理機關報本級人民政府決定。這樣配置行政執(zhí)法爭議的協(xié)調(diào)職權(quán)，首先可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層治理單位由于所掌握的治理工具有限，難以托起縣市政府選擇性下放執(zhí)法權(quán)所帶來的“理性法治”；其次編制管理機關清楚地掌握每個機關、部門的人員、機構(gòu)職能，能夠更合理地分配行政執(zhí)法權(quán)，有效解決人員配備與物質(zhì)保障問題，監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)的行使效果；最后可以回應中國基層行政執(zhí)法權(quán)差序格局的發(fā)展變遷，實現(xiàn)從“委托執(zhí)法”到“授權(quán)執(zhí)法”的過渡。

2. 以行政協(xié)調(diào)規(guī)則替代

從語義學進行分析，“行政執(zhí)法爭議”中的“爭議”是指因尚有爭論而未達成一致結(jié)論。行政執(zhí)法爭議理解為因行政執(zhí)法而產(chǎn)生的爭議。全國首部行政程序立法《湖南省行政程序規(guī)定》將行政執(zhí)法定義為行政機關依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章，做出的行政許可、行政處罰、行政強制、行政給付、行政征收、行政確認等影響公民、法人或者其他組織權(quán)利和義務的具體行政行為。行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制明確排除行政主體與行政相對人發(fā)生的爭議?！靶姓?zhí)法爭議”究其實質(zhì)，是產(chǎn)生于不同行政執(zhí)法機關之間的執(zhí)法權(quán)限爭議，而非因行政機關的行政執(zhí)法行為與行政相對人之間產(chǎn)生的爭議。由此可見，“行政執(zhí)法爭議”中的“行政執(zhí)法”與實踐中行政執(zhí)法概念(37)劉平：《行政執(zhí)法原理與技巧》，第4頁。的內(nèi)涵不一致，易導致現(xiàn)實層面的概念表述亂象的結(jié)果。同時，行政執(zhí)法爭議因其涉及面窄、適用范圍相對單一、缺乏外部參與監(jiān)督等因素，適用頻率較低。行政機關在承擔公共治理事務中的行政決策、行政執(zhí)行、行政合作、行政監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)，都可能觸發(fā)地方政府啟動行政協(xié)調(diào)程序。

我們將目光聚焦在行政協(xié)調(diào)這一概念。行政協(xié)調(diào)(administrative Mediation)的概念隨著行政權(quán)范圍不斷擴大其含義也在擴張，從原先僅指針對個案性質(zhì)進行的協(xié)調(diào)，即行政程序或行政訴訟程序中的個案協(xié)調(diào)擴張到只要一方是行政機關所采取的協(xié)調(diào)行為。(38)參見陳新民：《和為貴——論行政協(xié)調(diào)的法制改革》，《行政法學研究》2007年第3期。另一方協(xié)調(diào)對象可以是行政機關，比如政府與政府之間就區(qū)域合作進行的行政協(xié)調(diào)，也可以是要求行政相對人提供在行政活動中基于法律的規(guī)定為實現(xiàn)行政目標而做出一定行為或不作一定行為的某種協(xié)力義務(39)雷娟：《行政協(xié)力義務論——以突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急規(guī)則為視角》，《云南大學學報(社會科學版)》2014年第1期。所進行的溝通。行政協(xié)調(diào)注重以溝通、協(xié)商、磋商、談判等的行為方式和手段解決因行政職權(quán)行使過程所形成和產(chǎn)生的爭議，而不限于某種執(zhí)法爭議類型。行政協(xié)調(diào)是“在現(xiàn)有體制格局下，不改變行政機關自身功能、不改變結(jié)構(gòu)性因素的基礎之上，通過協(xié)商，追求公共行政一體化，構(gòu)建整體政府的一種國家治理方式，是對整體政府理論的貫徹與體現(xiàn)。行政協(xié)調(diào)既可以產(chǎn)生于不同行政機關之間，也會發(fā)生于同一行政機關的內(nèi)部，甚至行政機關與立法機關、司法機關也會產(chǎn)生需要協(xié)調(diào)的事項。”(40)李大勇、杜宏偉：《行政協(xié)調(diào)中的裁量規(guī)制》，《行政法學研究》2016年第4期。

行政協(xié)調(diào)機制，“在各級黨委施政一方、直接領導地方建設與發(fā)展工作的現(xiàn)有體制下，它們利用已然形成的、圍繞自身的‘同心圓’權(quán)力機構(gòu)，為促進地方快速發(fā)展，一直在強化公權(quán)力機關之間的分工合作關系”。(41)黃先雄：《司法與行政互動之規(guī)制》，《法學》2015年第12期。對于重大、復雜的行政事務，一般由地方黨委領導牽頭，成立行政協(xié)調(diào)領導小組。對于不再保留行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)規(guī)定的地級市，采取整合法定行政協(xié)調(diào)與約定行政協(xié)調(diào)兩種模式，以統(tǒng)一地方立法的形式制定“行政協(xié)調(diào)程序規(guī)定”，明確行政決策、行政執(zhí)行、行政合作、行政監(jiān)督各個環(huán)節(jié)，就行政執(zhí)法權(quán)限爭議、行政執(zhí)法監(jiān)督、行政規(guī)范性文件制定、突發(fā)事件協(xié)調(diào)聯(lián)動、政務數(shù)據(jù)共享、區(qū)域合作等領域進行行政協(xié)調(diào)的程序。這樣既可以減少上下級行政立法及行政規(guī)范性文件之間相互沖突的概率，減少多頭立法、重復立法現(xiàn)象，防止行政權(quán)行使的相機抉擇，從“關系型治理”步入“規(guī)則型治理”，即“以規(guī)則為基礎通過第三方治理”，(42)周尚君：《地方法治競爭范式及其制度約束》，《中國法學》2017年第3期。也為與香港、澳門等多區(qū)域合作行政決策、跨區(qū)域行政執(zhí)法提前做好法治準備。

結(jié) 語

通過對廣東省10地級市行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)機制進行實證考察，從發(fā)生學層面出發(fā)，需要對國家治理體系進行塑造，從理念上調(diào)整過去過于強調(diào)專業(yè)化、功能化的“碎片”官僚體制為行政一體的整體觀，才能在真正意義上減少行政執(zhí)法權(quán)限爭議。從人性關懷層面出發(fā)，對從事執(zhí)法工作的基層公務人員，建立行政責任豁免制以減少“理性不作為”“懶政”選擇。因為利維坦并非只是基于抽象人性建立，而是基于生活意義中的每個個體。只有這樣的建構(gòu)才能牢固而非脆弱，深刻而非宏大。從制度構(gòu)建層面，真正落實大部制改革、“三定規(guī)定”、權(quán)力清單、責任清單、“行政執(zhí)法三項制度”，“實現(xiàn)權(quán)責清單治理對權(quán)力運行全流程的全覆蓋，將權(quán)責清單治理覆蓋所有政府部門”(43)李軍鵬：《新時代現(xiàn)代政府權(quán)責清單制度建設研究》，《行政論壇》2020年第3期。。從制度上避免因執(zhí)法權(quán)限不明產(chǎn)生的爭議。此為宏觀結(jié)構(gòu)的內(nèi)描述。經(jīng)考察發(fā)現(xiàn)，行政事務的層級性、復雜性與執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)機制需求成正相關。此為微觀行為的外描述。行政事務涉及多層級行政主體且數(shù)量大的，對行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法的需求量越高。廣州市、深圳市司法局內(nèi)設行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督處，負責全市行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)工作，完善行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督制度和機制。行政事務相對簡單且數(shù)量少的地級市，對行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)的需求量低。其他地級市司法局內(nèi)設行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督科，負責行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)工作。目前的執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)案件多數(shù)由政府辦或編制辦轉(zhuǎn)來，行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督部門給出建議，而非規(guī)則中直接由法制辦(現(xiàn)司法局執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督部門)受理并做出決定。

因此，對行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)機制的后評估結(jié)論為：區(qū)分是否保留行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法進行制度設計。不再保留這一規(guī)定的地級市，可采用以行政協(xié)調(diào)機制來替代，以應對作為法治前沿的廣東省依法治省的法治需求，尤其是大灣區(qū)內(nèi)的地級市，為未來區(qū)域合作、行政決策協(xié)調(diào)做好法治儲備。繼續(xù)保留協(xié)調(diào)辦法的地級市，為防止與行政實踐中行政執(zhí)法概念相混淆，建議表述為行政執(zhí)法權(quán)爭議協(xié)調(diào)辦法并擴大適用范圍。根據(jù)機構(gòu)改革的現(xiàn)狀，除司法行政部門確有權(quán)威能夠達到協(xié)調(diào)目的以外，將協(xié)調(diào)的責任主體調(diào)整為編制辦，由司法行政部門協(xié)助。同時對程序進行再造，明確行政執(zhí)法權(quán)協(xié)調(diào)的期日，縮短一般爭議的協(xié)調(diào)期限，在不違反正當程序的基礎上簡化協(xié)商步驟，增加行政相對人的參與及監(jiān)督機制以及協(xié)調(diào)中止程序。在鉤沉稽古，發(fā)微抉隱的基礎上，遵循多聞闕疑，慎言其余則寡尤，多見闕殆，慎行其余則寡悔原則。