文/王曉飛（賽罕區(qū)人力資源和社會(huì)保障局）

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)相對(duì)起步較晚，仍然處于探索階段。為深入推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，國(guó)家相繼出臺(tái)多個(gè)政策文件，營(yíng)造了和諧的政策環(huán)境。2015年，國(guó)家財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，次年出臺(tái)有關(guān)內(nèi)控基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知，明確給出內(nèi)控評(píng)價(jià)相關(guān)要求。2017年，國(guó)家財(cái)政部再次出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》。在多個(gè)政策支持下，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)效果明顯，但仍然存在問(wèn)題。對(duì)行政事業(yè)單位而言，有必要立足實(shí)際，針對(duì)當(dāng)前內(nèi)控建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行內(nèi)控的強(qiáng)化，完善自身內(nèi)控體系，同時(shí)為國(guó)家行政體系建設(shè)及基層治理水平提升創(chuàng)造條件。

一、內(nèi)部控制管理概述

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，內(nèi)部控制管理是一種過(guò)程性的管理手段，更是一種長(zhǎng)效機(jī)制。企事業(yè)單位在法律、政策指導(dǎo)下，通過(guò)制度設(shè)置、計(jì)劃實(shí)施、措施執(zhí)行等，防范經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)資產(chǎn)安全，提高資金使用率，逐步實(shí)現(xiàn)階段性發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)長(zhǎng)期戰(zhàn)略性目標(biāo)的達(dá)成。

根據(jù)美國(guó)COSO理論框架，完整的內(nèi)控框架體系包含五個(gè)要素：（1）內(nèi)控環(huán)境，這是行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)控工作的重要基礎(chǔ)，具體有治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分、人資政策、企業(yè)文化等；（2）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，行政事業(yè)單位基于對(duì)當(dāng)前管理活動(dòng)開(kāi)展及內(nèi)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)的分析評(píng)估，制定科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案；（3）控制活動(dòng)，行政事業(yè)單位以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果為參照，采取風(fēng)險(xiǎn)控制措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效規(guī)避；（4）內(nèi)部監(jiān)督，行政事業(yè)單位對(duì)實(shí)際內(nèi)控建設(shè)與實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)其有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而發(fā)現(xiàn)內(nèi)控短板，予以改進(jìn)；（5）信息與溝通，行政事業(yè)單位實(shí)時(shí)收集、傳遞內(nèi)控信息，保證單位內(nèi)部各部門(mén)、單位與外部間的有效信息溝通。

二、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的必要性

無(wú)論是從國(guó)家層面還是單位層面來(lái)看，行政事業(yè)單位都有必要加強(qiáng)內(nèi)部控制。國(guó)家層面，行政事業(yè)單位在內(nèi)控中制定相應(yīng)制度，積極貫徹落實(shí)《會(huì)計(jì)法》《新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》等法規(guī)條例，體現(xiàn)出依法治國(guó)的理念，同時(shí)，從財(cái)務(wù)、預(yù)算、資產(chǎn)等多個(gè)方面實(shí)施國(guó)家對(duì)單位內(nèi)控體系建設(shè)的多個(gè)政策，有利于促進(jìn)國(guó)家行政體系建設(shè)、基層治理水平提升。而且，行政事業(yè)單位通過(guò)完善的內(nèi)控體系來(lái)約束、規(guī)范行政權(quán)力使用，避免因權(quán)力濫用而產(chǎn)生的行政問(wèn)題，能夠樹(shù)立良好的政府形象。單位層面，行政事業(yè)單位以管理信息化系統(tǒng)為依托，構(gòu)建統(tǒng)一的內(nèi)控平臺(tái)，通過(guò)對(duì)資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等制度的有力整合，增強(qiáng)財(cái)務(wù)信息的可靠性，并借助共享數(shù)據(jù)強(qiáng)化考核與監(jiān)督，確保各項(xiàng)制度規(guī)范、嚴(yán)格執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的有效規(guī)避，從而提高自身管理能力。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部管控存在的問(wèn)題

（一）組織構(gòu)架不合理，內(nèi)控環(huán)境缺失

上文提到，內(nèi)控環(huán)境是行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)控工作的重要基礎(chǔ)，具體有治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分、人資政策、企業(yè)文化等。良好的內(nèi)控環(huán)境能夠促進(jìn)內(nèi)控制度的落實(shí)，為后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及監(jiān)督管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，不少行政事業(yè)單位存在組織構(gòu)架不合理、內(nèi)控環(huán)境缺失的問(wèn)題。例如，某行政單位在對(duì)外控制報(bào)告中表示，成立了內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組與工作小組，并確定了評(píng)價(jià)、監(jiān)督部門(mén)，然而實(shí)際并不存在這些情況，這是組織構(gòu)架不合理的表現(xiàn)。內(nèi)控需要由專(zhuān)業(yè)化的權(quán)威組織來(lái)牽頭、管理與監(jiān)督，而不是當(dāng)作一般工作糊弄了事，這并不利于內(nèi)控體系建設(shè)。再如，不少行政事業(yè)單位認(rèn)識(shí)到科學(xué)管理的重要性，但對(duì)內(nèi)控的認(rèn)知有所欠缺，不了解內(nèi)控目標(biāo)，不知道如何進(jìn)行有效的內(nèi)控制度建設(shè)。這既是單位內(nèi)控意識(shí)薄弱的表現(xiàn)，也從側(cè)面反映了單位內(nèi)控環(huán)境的缺失。

（二）內(nèi)控制度無(wú)法落實(shí)，缺少有效執(zhí)行力

內(nèi)控制度是對(duì)單位內(nèi)控工作的指導(dǎo)，表明了內(nèi)控管理方法，指出了決策、執(zhí)行、監(jiān)督等工作的管控要點(diǎn)。行政事業(yè)單位結(jié)合實(shí)際需求制定好內(nèi)控制度后，要積極落實(shí)，并進(jìn)行分離管控執(zhí)行，以保證內(nèi)控工作的有序開(kāi)展。但就目前內(nèi)控建設(shè)與執(zhí)行情況來(lái)看，內(nèi)控制度無(wú)法落實(shí)、缺少有效執(zhí)行力的問(wèn)題普遍存在于行政事業(yè)單位。例如，某行政事業(yè)單位對(duì)制度約束予以高度重視，制定了不少制度執(zhí)行規(guī)定。財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)方面，各個(gè)報(bào)銷(xiāo)支付業(yè)務(wù)在正式報(bào)銷(xiāo)之前必須履行系列程序，一旦報(bào)銷(xiāo)原始程序不合規(guī)定，相關(guān)人員有權(quán)拒絕報(bào)銷(xiāo)。但是，實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，單位負(fù)責(zé)人并沒(méi)有采取分離管控措施分管業(yè)務(wù)，而分管領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)務(wù)管理參與不足，有很大可能造成主要負(fù)責(zé)人權(quán)力集中的問(wèn)題。而且，該單位也存在一人兼兩職的情況，重要內(nèi)控職務(wù)并不能保證均經(jīng)過(guò)二人以上的專(zhuān)業(yè)人員處理，尚未形成崗位部門(mén)間的相互牽制。

（三）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不健全，風(fēng)險(xiǎn)管控能力較弱

根據(jù)財(cái)政部相關(guān)規(guī)范的要求，行政事業(yè)單位需要完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。評(píng)估過(guò)程中，基于單位內(nèi)控信息的全面收集、處理與分析，深入探索單位層面及業(yè)務(wù)層面存在的多個(gè)內(nèi)控管理風(fēng)險(xiǎn)，如內(nèi)控工作組織風(fēng)險(xiǎn)、制度建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)鍵崗位人員管理風(fēng)險(xiǎn)、會(huì)計(jì)信息編報(bào)風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)等，形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。但從宏觀角度來(lái)看，相當(dāng)一部分行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制并不健全，整體風(fēng)險(xiǎn)管控能力較弱。例如，某行政事業(yè)單位并未設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，思想方面缺乏風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見(jiàn)與判斷不足，制度建設(shè)方面沒(méi)有設(shè)定科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)，風(fēng)險(xiǎn)管控執(zhí)行方面缺少風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，并未形成階段性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。

（四）監(jiān)督管理具有滯后性，缺少合理的監(jiān)督制度

監(jiān)督管理能夠幫助行政事業(yè)單位了解現(xiàn)階段內(nèi)控建設(shè)與實(shí)施的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控短板，從而為下一階段內(nèi)控工作的開(kāi)展提供前期經(jīng)驗(yàn)。盡管部分行政事業(yè)單位認(rèn)識(shí)到內(nèi)部監(jiān)督的重要性，并做出相應(yīng)改變，但實(shí)際監(jiān)督管理工作的開(kāi)展仍然具有滯后性，缺少合理的監(jiān)督制度。例如，某行政事業(yè)單位設(shè)置了專(zhuān)業(yè)化的監(jiān)督部門(mén)，定期開(kāi)展了監(jiān)督檢查工作，并通過(guò)內(nèi)部行政辦公系統(tǒng)監(jiān)督勞動(dòng)仲裁等案件情況，以促進(jìn)案件辦理及歸檔，同時(shí)拓展了外部監(jiān)督渠道，如公示投訴舉報(bào)電話等。但是，該單位沒(méi)有建立與審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)督部門(mén)聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督、考評(píng)機(jī)制。就權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督而言，該單位并沒(méi)有針對(duì)實(shí)際權(quán)力行使情況進(jìn)行定期督查，缺少對(duì)現(xiàn)階段內(nèi)控工作的意見(jiàn)與建議，從而使得權(quán)力運(yùn)行問(wèn)題難以及時(shí)解決，影響了內(nèi)控工作的有序開(kāi)展。

四、強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效措施

（一）優(yōu)化單位組織構(gòu)架，營(yíng)造良好內(nèi)控環(huán)境

行政事業(yè)單位根據(jù)當(dāng)前組織架構(gòu)及人員構(gòu)成，成立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組與工作小組，確定內(nèi)控牽頭部門(mén)與內(nèi)控監(jiān)督部門(mén)，同時(shí)開(kāi)展內(nèi)控專(zhuān)題培訓(xùn)，加深他們對(duì)國(guó)家內(nèi)控政策、單位內(nèi)控制度、內(nèi)控工作開(kāi)展情況、內(nèi)控責(zé)任等的認(rèn)識(shí)，從而營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境。領(lǐng)導(dǎo)小組可由單位領(lǐng)導(dǎo)層構(gòu)成，如黨委書(shū)記、黨委委員等，主要負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)各項(xiàng)內(nèi)控工作，挖掘內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，編制風(fēng)險(xiǎn)清單及應(yīng)急預(yù)案，處理內(nèi)控短板問(wèn)題；工作小組可由單位管理層構(gòu)成，如各部門(mén)主要負(fù)責(zé)人，重點(diǎn)梳理實(shí)際內(nèi)控流程，組織各部門(mén)學(xué)習(xí)內(nèi)控知識(shí)，執(zhí)行內(nèi)控制度并制定相關(guān)要求；牽頭部門(mén)可由單位辦公室人員構(gòu)成，負(fù)責(zé)引導(dǎo)內(nèi)控工作的有序開(kāi)展，收集、整理內(nèi)控體系建設(shè)中形成的多種材料信息，編寫(xiě)與保存相關(guān)資料；監(jiān)督部門(mén)可由財(cái)務(wù)部人員構(gòu)成，主要監(jiān)督內(nèi)控工作的開(kāi)展情況，并通過(guò)組織內(nèi)控評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告；內(nèi)控專(zhuān)題培訓(xùn)方面，實(shí)施針對(duì)性的培訓(xùn)方案。例如，單位內(nèi)部對(duì)現(xiàn)行內(nèi)控制度進(jìn)行了優(yōu)化整改，但是各部門(mén)人員對(duì)此并不了解，那么在培訓(xùn)過(guò)程中就需要增加這方面的內(nèi)容。

（二）加強(qiáng)落實(shí)內(nèi)控制度，明確管理職責(zé)

行政事業(yè)單位充分發(fā)揮內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)作用，加強(qiáng)落實(shí)內(nèi)控制度，明確各方管理職責(zé)，推進(jìn)內(nèi)控工作的有序開(kāi)展。例如，由內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組定期組織召開(kāi)內(nèi)控會(huì)議，和各部門(mén)主要負(fù)責(zé)人共同分析內(nèi)控現(xiàn)狀、探討內(nèi)控問(wèn)題，了解單位當(dāng)前是否存在內(nèi)控執(zhí)行不到位的情況，廣泛收集各部門(mén)的意見(jiàn)及建議，對(duì)切實(shí)有用的意見(jiàn)或建議予以采納，并對(duì)相關(guān)部門(mén)或人員進(jìn)行物質(zhì)及精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，以此激勵(lì)全體人員參與到內(nèi)控工作中，提高其內(nèi)控管理積極性。同時(shí)，緊抓內(nèi)控方案執(zhí)行、修改、審批等內(nèi)控關(guān)鍵環(huán)節(jié)，借助管理信息化系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)各部門(mén)的工作，促進(jìn)上下級(jí)和部門(mén)間的溝通交流，合理分配工作，加強(qiáng)不相容崗位職責(zé)分離程度。以預(yù)算編制及批復(fù)為例，牽頭部門(mén)接受預(yù)算編制通知，將其匯報(bào)給內(nèi)控工作小組，而工作小組則將相關(guān)信息傳達(dá)至內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組組織召開(kāi)預(yù)算編制會(huì)議，向業(yè)務(wù)部門(mén)提出制定預(yù)算編制計(jì)劃表的要求，牽頭部門(mén)根據(jù)該表擬定預(yù)算編制草案，交于部門(mén)負(fù)責(zé)人進(jìn)行初步審核，審核通過(guò)后由內(nèi)控工作小組進(jìn)行再次審核。多輪審核結(jié)束后，內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組審議確定全面預(yù)算方案，并報(bào)送給地方部門(mén)進(jìn)行審核匯總。

（三）健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管控機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)控能力

行政事業(yè)單位采取多元化方法強(qiáng)化內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組與工作小組、內(nèi)控牽頭與監(jiān)督部門(mén)的內(nèi)控意識(shí)及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，如線下召開(kāi)內(nèi)控會(huì)議、線上直播講座等，使其明確單位內(nèi)部各方面的風(fēng)險(xiǎn)管控點(diǎn)，認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制建設(shè)的重要性。同時(shí)，堅(jiān)持內(nèi)控活動(dòng)合規(guī)、資產(chǎn)安全、及時(shí)預(yù)防腐敗及舞弊行為、會(huì)計(jì)信息安全、管理效率提升等原則，設(shè)定合理的內(nèi)控目標(biāo)，在此指導(dǎo)下開(kāi)展單位及業(yè)務(wù)兩個(gè)層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。單位層面，強(qiáng)調(diào)對(duì)內(nèi)控組織構(gòu)架、制度建設(shè)、關(guān)鍵崗位管理、會(huì)計(jì)信息編報(bào)等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的評(píng)估；業(yè)務(wù)層面，注重對(duì)預(yù)算、資產(chǎn)、收支及項(xiàng)目建設(shè)管理等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的評(píng)估。此外，還要重視風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)對(duì)，可借助管理信息化系統(tǒng)對(duì)已確定的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的事前、事中、事后不同階段入手實(shí)施全過(guò)程管理，從而強(qiáng)化風(fēng)控能力。

（四）完善內(nèi)控監(jiān)督管理體系，提升管理質(zhì)量

行政事業(yè)單位通過(guò)完善內(nèi)控監(jiān)督管理體系，減少監(jiān)督管理的滯后性，并制約監(jiān)督管理部門(mén)的權(quán)力使用，讓權(quán)力運(yùn)行問(wèn)題得到有效解決，以保證監(jiān)督有效，進(jìn)一步提升單位整體的管理質(zhì)量。在此過(guò)程中，深入了解單位實(shí)際發(fā)展情況，明確單位權(quán)力結(jié)構(gòu)的弊端，對(duì)其進(jìn)行梳理，基于此按照優(yōu)化后的組織架構(gòu)層級(jí)來(lái)設(shè)置審批權(quán)限，嚴(yán)格杜絕越權(quán)審批現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)采取制衡策略，使各部門(mén)、各崗位人員形成相互制約。值得注意的是，審計(jì)是內(nèi)控監(jiān)督要素的重要體現(xiàn)，其主要目的在于檢查風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)控執(zhí)行的合理性，內(nèi)控與內(nèi)部審計(jì)互動(dòng)共進(jìn)，有利于增強(qiáng)內(nèi)控效果。因此，行政事業(yè)單位還需要健全內(nèi)部審計(jì)制度，制定階段性的內(nèi)部審計(jì)方案，將審計(jì)貫穿至內(nèi)控全過(guò)程中，及時(shí)分析處理單位內(nèi)控管理風(fēng)險(xiǎn)。另外，也可拓展外部監(jiān)督渠道，通過(guò)內(nèi)外監(jiān)督的有效結(jié)合，促進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督體系的完善。例如，以微信公眾號(hào)為平臺(tái)搭建監(jiān)督平臺(tái)，定期公布單位內(nèi)控成果，讓社會(huì)各界人士對(duì)單位經(jīng)營(yíng)管理情況予以監(jiān)督。

五、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，內(nèi)部控制作為一種管理手段和長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)行政事業(yè)單位發(fā)展及國(guó)家治理有重要意義。行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制，一方面有利于提高自身管理能力，另一方面有利于樹(shù)立積極的政府形象，促進(jìn)國(guó)家行政體系建設(shè)、基層治理水平提升。然而，現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)控中仍然存在諸多問(wèn)題，具體有組織架構(gòu)不合理，內(nèi)控環(huán)境缺失；內(nèi)控制度無(wú)法落實(shí)，缺少有效執(zhí)行力；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不健全，風(fēng)險(xiǎn)管控能力較弱；監(jiān)督管理具有滯后性，缺少合理監(jiān)督制度。針對(duì)這些問(wèn)題，行政事業(yè)單位有必要優(yōu)化單位組織結(jié)構(gòu)，營(yíng)造良好內(nèi)控環(huán)境，并加強(qiáng)落實(shí)內(nèi)控制度，明確管理職責(zé)，同時(shí)注意健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管控機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)控能力，進(jìn)一步完善內(nèi)控監(jiān)督體系，提升管理質(zhì)量。