李才森

(阜陽師范大學(xué) 歷史文化與旅游學(xué)院，安徽 阜陽 236037)

近年來，全國各地認(rèn)真貫徹落實中央決策部署，加強鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，提升鄉(xiāng)村治理能力。在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐如火如荼開展的同時，學(xué)術(shù)界也開始了相關(guān)研究。從內(nèi)容上看，可總結(jié)為以關(guān)注鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的概念、外延、類型、價值等進行的理論探討[1-4]，或是對中國鄉(xiāng)村治理模式演進歷史的梳理[5-7]，或是對鄉(xiāng)村治理改革與創(chuàng)新的必要性的分析[8-10]，或是對特定區(qū)域某一創(chuàng)新模式的思考[11-13]，以及專門對村民自治體制進行的探討[14-16]。從研究方法上看，以理論探討和個案研究為主，鮮有基于大量案例樣本展開的深層次研究，這嚴(yán)重限制了人們對中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新狀況的整體認(rèn)知。因此，借鑒吳建南等提出的政府創(chuàng)新要素分析框架，從宏觀角度把握中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新發(fā)展態(tài)勢。吳建南等認(rèn)為，“研究政府創(chuàng)新的各個構(gòu)成要素及其相互關(guān)系，是人們認(rèn)識和理解政府創(chuàng)新的起點”[17]43-51，并創(chuàng)建了政府創(chuàng)新分析框架，認(rèn)為政府創(chuàng)新包括動因、主體、內(nèi)容、方式及績效等五個關(guān)鍵要素。這個框架不僅被證實在研究政府創(chuàng)新中有效，而且在社會創(chuàng)新和社區(qū)治理創(chuàng)新等相關(guān)領(lǐng)域的研究中也已多次被證實是科學(xué)、可行的。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019年、2020年先后評選并向全國推介的兩批全國鄉(xiāng)村治理典型案例，其中，2019年發(fā)布20項[18]1-102，2020年發(fā)布34項[19]。這54項鄉(xiāng)村治理典型案例雖然不能反映中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的全貌，卻能夠代表鄉(xiāng)村治理的最高水平和成功經(jīng)驗，也體現(xiàn)出鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的重點領(lǐng)域和發(fā)展趨勢。以這些典型案例為研究樣本，我們可以了解鄉(xiāng)村治理后續(xù)工作的重點和著力點。研究所使用的文本全部為中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對案例進行推介時所使用的文本原文，這些案例文本有著基本一致的結(jié)構(gòu)，可以從中直接提取具體區(qū)域鄉(xiāng)村治理的主體、時間、空間等基本信息，也便于對鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的動因、方式、內(nèi)容和績效等展開闡釋性解讀。

一、中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的特征

鄉(xiāng)村治理特征是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新過程的外在表現(xiàn)，參照學(xué)者們對治理創(chuàng)新的研究，重點關(guān)注中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的主體、方式和內(nèi)容。這三個主題是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新動因催生的，最終以治理績效的形式對鄉(xiāng)村，乃至整個社會產(chǎn)生影響。

(一)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的主體

根據(jù)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新案例文本所描述的情況，以行政區(qū)域和行政層級為標(biāo)準(zhǔn)進行分類，借以了解鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的主體分布狀況。

1.行政區(qū)域分布

從行政區(qū)域上看，鄉(xiāng)村治理典型案例出自東部地區(qū)的最多，有30項①，中部和西部地區(qū)各有12項。從省份來看，入選案例數(shù)量較多的有浙江(7項)、山東與廣東(各4項)、四川、湖北與湖南(各3項)，其余省份的入選案例都不多于2項。一方面，這和李云新[20]147-170、吳建南[17]43-51、王江偉[21]61-73等對于中國社會創(chuàng)新、中國地方政府創(chuàng)新以及中國社區(qū)創(chuàng)新的地區(qū)分布研究結(jié)論是一致的，共同顯示出“東部強、中西部弱”的狀況，再次驗證了治理創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財政資源之間的高度相關(guān)性。另一方面，除個別省份外，中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新在各省份之間分布相對均勻，有著“遍地開花”的特征，說明鄉(xiāng)村治理的改革與創(chuàng)新已經(jīng)在全國范圍內(nèi)受到重視。

需要特別指出的是，在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新分布廣泛的狀況下，浙江省獨樹一幟，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐成績斐然。不僅是在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中，以往學(xué)者關(guān)于地方政府創(chuàng)新、社區(qū)治理創(chuàng)新的研究中也得出過類似的結(jié)論。例如楊雪冬對于2001—2010年間中國地方政府改革案例的統(tǒng)計分析中，浙江省以99個項目排名第一[22]81-93；王江偉等關(guān)于中國社區(qū)創(chuàng)新案例的分析中，浙江省也以5項成果位列全國省份首位[21]61-73。

2.行政層級分布

從行政層級上看，案例文本表明，中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的推動主體有地市級、區(qū)縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和鄉(xiāng)村級共四個級別。從數(shù)量上看，區(qū)縣級層面推動的鄉(xiāng)村治理案例最多，有36項，地市級有10項②，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和鄉(xiāng)村級各為4項。很明顯，區(qū)縣級層面黨和政府機構(gòu)是中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的主要推動者，表現(xiàn)出村民自治組織的“半行政化”特征。

另外，區(qū)縣級層面成為推動中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的適宜主體也是可以解釋的。區(qū)縣級和鄉(xiāng)村之間保持著合適的層級距離，比中央、省市級機構(gòu)更了解鄉(xiāng)村治理中不斷產(chǎn)生的各種問題，承擔(dān)著回應(yīng)鄉(xiāng)村居民需求的主體責(zé)任。更重要的是，區(qū)縣級層面黨和政府機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面具有突出的同構(gòu)性，在我國五級政府自上而下的政策執(zhí)行過程中，所有政策都需要區(qū)縣級政府予以具體化，并指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府付諸實施。區(qū)縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨同樣的政治環(huán)境和考核制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面很大程度上只是區(qū)縣政府任務(wù)的實施者，實施效果的好壞由縣、鄉(xiāng)政府共同承擔(dān)，因此，他們的立場和利益是一致的。而區(qū)縣政府掌握著比鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村更多的政治資源和財政資源[23]，這才使得它們成為最合適的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的推動主體。

(二)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的方式

關(guān)于治理創(chuàng)新方式的類別劃分，學(xué)術(shù)界還未形成統(tǒng)一意見?？山梃b的有，李云新用技術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新和組織創(chuàng)新三個維度描述創(chuàng)新方式[20]147-170，楊雪冬用適應(yīng)性、應(yīng)用型和學(xué)習(xí)型對政府采納技術(shù)創(chuàng)新的過程進行區(qū)分[22]81-93。而王江偉對中國社區(qū)治理創(chuàng)新方式的類型劃分更貼近鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新案例。基于此，中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的方式可歸納為以下三種。

1.探索性創(chuàng)新

探索性創(chuàng)新也可以稱為“原創(chuàng)性創(chuàng)新”，是針對存在的鄉(xiāng)村治理問題探索出的一套全新的、行之有效的治理方法或模式。這種鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新方式突出創(chuàng)新的首選性和原創(chuàng)性，它的風(fēng)險較大，受關(guān)注度高，一般出現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)，有財力支持且擔(dān)得起失敗。影響較大的有網(wǎng)格化、“三治結(jié)合”模式、積分制、智能化等。自治、法治、德治相結(jié)合的“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式可以被看作探索性創(chuàng)新的代表。2013年以來，浙江省桐鄉(xiāng)市為了解決社會問題增多、矛盾糾紛多發(fā)等現(xiàn)實困擾，開展了自治、法治、德治相融合的基層社會治理探索實踐。這一模式被打造成浙江省鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的重要品牌，后又被中央政法委定位為新時代“楓橋經(jīng)驗”的精髓?，F(xiàn)如今，肇始于浙江的“三治結(jié)合”模式已經(jīng)擴散到全國，“桐鄉(xiāng)樣板”的引領(lǐng)作用和示范作用還將不斷擴大。

2.積累性創(chuàng)新

治理創(chuàng)新實踐都是在摸索中前進的。在小范圍試點的基礎(chǔ)上進行完善，早已成為治理創(chuàng)新過程中的必要環(huán)節(jié)。積累性創(chuàng)新是對本地區(qū)已有做法或經(jīng)驗進行改造升級，或?qū)σ延凶龇ㄟM行重新組合，形成一套更全面的治理模式，以期發(fā)揮鄉(xiāng)村治理的協(xié)同效應(yīng)和疊加效應(yīng)。文本顯示，多數(shù)積累性創(chuàng)新就是把本地區(qū)以前的創(chuàng)新舉措組合優(yōu)化，在形式上用疊加、組合的方式，解決單一方式所不能解決的問題，實現(xiàn)多項工作任務(wù)、多項程序協(xié)同運作下的創(chuàng)新，達到“1+1+1+…>N”的效果，期待巨大的累計效益，讓鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的價值得到最大升華。黑龍江省樺南縣以網(wǎng)格化管理為小切口，突出一體化、扁平化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、信息化、便民化“六化”目標(biāo)，健全組織體系、職能體系、運行體系、責(zé)任體系、網(wǎng)絡(luò)體系、工作體系“六大體系”，涉及內(nèi)容全、覆蓋范圍廣。還有河北省河間市的夯實組織體系架構(gòu)、強化分級分層設(shè)計、構(gòu)建剛性鏈條機制、樹立正反兩面典型“四位一體”聯(lián)動工作法，以及陜西省漢陰縣以村黨組織為核心、村民代表大會為決策主體、村委會為執(zhí)行主體、村監(jiān)委會為監(jiān)督主體、村級經(jīng)濟組織為支撐、社會組織為補充的“六位一體”治理平臺等，都是積累性鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的典型。

3.學(xué)習(xí)性創(chuàng)新

學(xué)習(xí)性創(chuàng)新是借鑒其他地方的治理經(jīng)驗，結(jié)合本區(qū)域特殊情況而創(chuàng)造出的具有地區(qū)特色的治理創(chuàng)新方式。治理方法是其他地方已經(jīng)使用且被證實是可行的，首次引入本區(qū)域或?qū)Ρ緟^(qū)域來說是全新的。這種創(chuàng)新方式類似于公共政策學(xué)上的政策擴散。區(qū)域之間的學(xué)習(xí)機制，加上網(wǎng)絡(luò)化信息化的發(fā)展為創(chuàng)新提供了更豐富的信息來源，使得各地區(qū)的創(chuàng)新模式多少帶些已有模式的影子。但是，只有非常明顯地顯示出是對其他地區(qū)已有模式的經(jīng)驗復(fù)制，我們才把它歸為學(xué)習(xí)性創(chuàng)新。從數(shù)量上看，學(xué)習(xí)性創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理案例是最多的，原因在于這種創(chuàng)新方式省時、省錢、省力，而且成功率高。各地區(qū)在學(xué)習(xí)時，學(xué)習(xí)對象集中在網(wǎng)格化、“三治結(jié)合”、積分制等品牌模式上。對于網(wǎng)格化模式的學(xué)習(xí)，就有天津市北辰區(qū)、上海市崇明區(qū)、湖南省寧鄉(xiāng)市等多個地區(qū)。對于積分制的學(xué)習(xí)，則出現(xiàn)了湖南省津市市“小存折”、寧夏回族自治區(qū)固原市“小積分”、山東省榮成市“信用+”等多種鄉(xiāng)村治理模式。

針對積累性創(chuàng)新和學(xué)習(xí)性創(chuàng)新較多，而探索性創(chuàng)新不足的現(xiàn)實狀況，要一分為二地看待。一方面，積累性創(chuàng)新和學(xué)習(xí)性創(chuàng)新有經(jīng)驗可循，且成本較低，這對于那些不愿意主動創(chuàng)新，但又想在鄉(xiāng)村治理浪潮中有所表現(xiàn)的地區(qū)來說，是很好的選擇。另一方面，爭相學(xué)習(xí)其他地區(qū)鄉(xiāng)村治理品牌模式的現(xiàn)象，致使探索性創(chuàng)新嚴(yán)重缺乏。全國范圍相互學(xué)習(xí)與效仿，使得鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新在方式和內(nèi)容上呈現(xiàn)出明顯的同質(zhì)性，阻礙了中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新整體步伐的前進。因此，推動中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的整體推進，既要有積累、學(xué)習(xí)與模仿，更要有探索與原創(chuàng)。

(三)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的內(nèi)容

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對兩批鄉(xiāng)村治理案例進行推介時，從內(nèi)容上將所有案例進行類別劃分。第一批分為加強基層黨建完善治理體系、發(fā)揮“三治”作用健全治理體系、創(chuàng)新治理方式提升治理能力及聚焦突出問題實現(xiàn)治理有效共四部分。第二批分為強化黨的建設(shè)對鄉(xiāng)村治理的全面領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮農(nóng)村主體作用創(chuàng)新村民協(xié)商議事形式、創(chuàng)新基層治理方式提升現(xiàn)代化治理水平、加強縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動完善基層管理體制、引導(dǎo)多元主體參與建立共建共治共享的格局、著力解決突出問題推進鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展六部分。兩次類別劃分的標(biāo)準(zhǔn)有區(qū)別，第二批案例的內(nèi)容分類更具體。參照治理創(chuàng)新的若干模式，根據(jù)多案例呈現(xiàn)的實踐狀況，用體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新來區(qū)別鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的不同內(nèi)容。

1.體制創(chuàng)新

鄉(xiāng)村治理體制是治理鄉(xiāng)村社會的基本制度框架和組織架構(gòu)，現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理體制是城鄉(xiāng)二元體制框架下的村民自治制度，對村民自治制度的改革創(chuàng)新應(yīng)成為鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新的主要內(nèi)容[24]。中國村民自治組織面臨的問題主要有兩類：一是有些地方的村民自治在實踐中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，缺乏應(yīng)有的自主權(quán)，而成為執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任務(wù)和命令的工具；二是有些強勢的組織干部以自治為名，對鄉(xiāng)村黨委政府陽奉陰違，形成村級層面“絕對自治”的極端民主化，忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)與幫助，拒絕協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成各種任務(wù)。以問題為導(dǎo)向，鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新應(yīng)著重找出解決以上兩個問題的實踐措施，進一步改革和理順自治體制。通過推行村級組織和村干部權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單，壓實鄉(xiāng)村治理主體的責(zé)任，讓權(quán)力運行更規(guī)范。

2.機制創(chuàng)新

鄉(xiāng)村治理中，體制是核心，機制是體制的運行載體。對鄉(xiāng)村自治來說，從機制創(chuàng)新角度來看，就是要健全與完善多元自治主體之間的互動模式，形成多元主體之間自由平等地表達意見、參與決策與監(jiān)督的機制[25]。按照《村民委員會組織法》，村民享有民主選舉、決策、管理與監(jiān)督四項權(quán)利，在鄉(xiāng)村治理機制創(chuàng)新中，也都是對鄉(xiāng)村民主選舉機制、民主決策機制、民主管理機制和民主監(jiān)督機制的流程、程序或環(huán)節(jié)進行改革完善，改善資源的動員、配置和利用效率。單就促進鄉(xiāng)村民主決策來看，四川省德陽市羅江區(qū)試點定向議事代表會議制度，制定議題確定規(guī)則、會議召開規(guī)則和議事決策規(guī)則，提升了群眾參與村級事務(wù)管理的積極性，解決了農(nóng)村治理與農(nóng)民意愿“兩張皮”的現(xiàn)象，天津市寶坻區(qū)的“六步?jīng)Q策法”，從確定主題、審核批復(fù)、民主協(xié)商，到表決通過、公開公示、組織實施，充分尊重和調(diào)動了黨員、群眾參政議政的積極性和主動性，深化了民主協(xié)商制度。再就村民管理機制來看，就有海南省瓊海市的戶聯(lián)系、組協(xié)調(diào)、村處理、云化解“四級化事法”、江蘇省南通市海門區(qū)的暢通民情、代理民事、懇談民議、幫扶民困“四民工作1+1”，以及江西省鉛山縣改變原來以行政村為主，轉(zhuǎn)而以村民小組(自然村)為主體，打通鄉(xiāng)村治理的“神經(jīng)末梢”的“微單元”治理等十多種新模式。

3.技術(shù)創(chuàng)新

更多的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新案例是在治理技術(shù)上下功夫，這是鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生變化的結(jié)果，因為互聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)高度滲入鄉(xiāng)村生活的人、事、物，推動鄉(xiāng)村治理主體采用新的技術(shù)手段或工具。鄉(xiāng)村治理技術(shù)創(chuàng)新可以分為兩種：一種是方法創(chuàng)新，一種是工具創(chuàng)新。方法創(chuàng)新有湖南省新化縣油溪橋村、安徽省天長市、寧夏回族自治區(qū)固原市使用的積分制，引導(dǎo)村民參與村莊建設(shè)、微小腐敗監(jiān)督、文明鄉(xiāng)村建設(shè)。工具創(chuàng)新典型有：上海市寶山區(qū)建立“社區(qū)通”網(wǎng)上工作系統(tǒng)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理智能化；浙江省桐鄉(xiāng)市烏鎮(zhèn)開發(fā)“烏鎮(zhèn)管家”云治理平臺，推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化；廣東省清遠(yuǎn)市探索開辟“互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)村新聞官”路徑，使用微信、抖音、快手短視頻推介農(nóng)特產(chǎn)品。方法創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新是相互融合的。各地普遍使用的網(wǎng)格化模式就是很好的例子，網(wǎng)格是治理方法，它的運轉(zhuǎn)需要借助作為技術(shù)的互聯(lián)網(wǎng)平臺。其他案例中體現(xiàn)的積分制、“信用+”也都是方法創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的結(jié)合。

雖然體制創(chuàng)新是根本的問題解決之道，但并不是每一級政府都有權(quán)力進行體制創(chuàng)新，而且長期存在且日益顯著的鄉(xiāng)村自治組織“行政化”傾向的扭轉(zhuǎn)，不能只靠鄉(xiāng)村自己的努力，而要依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣，乃至更高層次政府的整體性推進。正因為此，各地多從體制和技術(shù)兩方面進行創(chuàng)新。實踐證實，某些政策性的機制調(diào)整和技術(shù)改進是不可避免的，而且，如果這些機制和技術(shù)創(chuàng)新瞄準(zhǔn)了問題，選擇了合適的創(chuàng)新內(nèi)容，是可以起到非常好的治理效果的。

二、中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的動因與績效

動因和績效是中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新過程特征的前因后果，動因引發(fā)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的實施，產(chǎn)生鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新績效。只有掌握了創(chuàng)新的原因與結(jié)果，才能更全面、深入地理解中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的各項特征。

(一)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的動因

弄清楚鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的動因是觀察與思考鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新過程及測量創(chuàng)新績效的關(guān)鍵。全部鄉(xiāng)村治理案例文本中都有對創(chuàng)新背景的介紹，從中進行信息凝練與總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)，推動鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的動因既有外部因素，也有內(nèi)部因素。

1.上級政策推動

中央政策文件的明確表述和明文規(guī)定為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新提供了基本的制度保障，黨的十九大報告提出“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[26]， 中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”[27]，《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》確定了“到2035年，鄉(xiāng)村社會治理有效、充滿活力、和諧有序，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化”[28]的目標(biāo)。這三份政策文件都對鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新進行了制度安排，為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐提供了理論依據(jù)和制度支持。《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》是在2019年6月印發(fā)的，第一批全國鄉(xiāng)村治理典型案例稍后發(fā)布，從時間上看，正是此政策文件的出臺，掀起了各地認(rèn)真借鑒典型經(jīng)驗做法，推進鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的實踐浪潮。但是，不可否認(rèn)，多數(shù)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐的啟動時間是在2019年之前，而且除了中央政策之外，幾乎沒有案例文本提及省、市、縣、鄉(xiāng)各層面出臺的相關(guān)政策。由此可見，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新還需要來自內(nèi)部的動力，問題倒逼驅(qū)動和自覺創(chuàng)新訴求則是多數(shù)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的內(nèi)生性因素。

2.問題倒逼驅(qū)動

從全國鄉(xiāng)村治理典型案例中多個案例的背景可以看出，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新動因的關(guān)鍵詞主要集中在村級黨組織軟弱渙散、村民參與積極性不高、鄉(xiāng)村治理缺人缺錢缺資源、矛盾糾紛多發(fā)、婚喪陋習(xí)嚴(yán)重、環(huán)境臟亂差、治安隱患多、農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力不足等。例如，湖北省大冶市茗山鄉(xiāng)華若村曾是基層組織軟弱渙散村、省級重點貧困村，5年換了7個支部書記，為改變這一局面，大冶市委廣泛開展調(diào)研，提出“黨建引領(lǐng)·活力村莊”改革的總思路，通過搭架子、掌盤子、選班子、立尺子、給面子五項工作，提升了鄉(xiāng)村治理水平，助推了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興[18]1-102。對同一類突出問題，也有多個案例入選的情況，區(qū)別在于各地提出的解決方案形態(tài)各異。例如，單就破除婚喪陋習(xí)，就有河北省邯鄲市肥鄉(xiāng)區(qū)抓組織領(lǐng)導(dǎo)、村民自治、宣傳教育、公益服務(wù)、政策引導(dǎo)和常態(tài)巡查的“六抓”同構(gòu)、河北省河間市夯實組織體系架構(gòu)、強化分級分層設(shè)計、構(gòu)建剛性鏈條機制、樹立正反兩面典型“四位一體”聯(lián)動工作法以及山東省沂水縣“殯葬全免費”政策等三個案例的不同做法。此外，從全國鄉(xiāng)村治理典型案例中多個案例的治理舉措可以看出，聚焦于村內(nèi)公共空間無序、人居環(huán)境臟亂差、脫貧攻堅、微小腐敗整治等鄉(xiāng)村治理的痛點、堵點問題的案例也為數(shù)不少。

3.自覺創(chuàng)新訴求

自覺創(chuàng)新訴求和問題倒逼驅(qū)動是一體兩面的關(guān)系。問題倒逼驅(qū)動的創(chuàng)新首要目的在于解決現(xiàn)實問題，這些問題比較突出、典型，有些問題甚至已經(jīng)嚴(yán)重干擾了“三農(nóng)”工作的正常運轉(zhuǎn)。自覺創(chuàng)新訴求是沒有出現(xiàn)現(xiàn)實問題或現(xiàn)實問題不明顯(至少沒有在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新案例文本中提及)之時發(fā)生的，也可能受到干部選拔評價制度的推動，主政官員有職位晉升或至少不被科層制淘汰的追求。簡言之，問題倒逼驅(qū)動型創(chuàng)新是在問題出現(xiàn)之后實施的，自覺創(chuàng)新訴求型創(chuàng)新實施在問題還未出現(xiàn)之時。前者的直接目的是解決問題，后者的直接目的是提高治理效果，防止出現(xiàn)問題。在“全國百強縣”中位列第15位的江蘇省南通市海門區(qū)為了進一步發(fā)揮黨建在鄉(xiāng)村治理中的引領(lǐng)作用，創(chuàng)新實施暢通民情、代理民事、懇談民議、幫扶民困“四民工作法”。上海市寶山區(qū)為切實提升新時代黨建引領(lǐng)下服務(wù)群眾的精準(zhǔn)性和實效性，運用移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)分析等現(xiàn)代信息技術(shù)，在全國率先建立了智能化智能系統(tǒng)“社區(qū)通”。這都是防患于未然的實踐體現(xiàn)。

通過對鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新三種動因的比較可見，黨和政府對鄉(xiāng)村治理問題的高度重視是促發(fā)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的關(guān)鍵因素，但從時間上看，兩批案例的啟動時間都在中央政策出臺之前，且沒有案例在文本中提及省、市、縣、鄉(xiāng)等各層級黨和政府機構(gòu)出臺的政策文件。由此可以認(rèn)為，上級政策推動對鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐的動因作用發(fā)揮還不明顯。鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新與社會現(xiàn)實問題緊密聯(lián)系，問題診斷是治理創(chuàng)新的邏輯起點，治理過程是否有效也要以問題解決程度為檢驗標(biāo)準(zhǔn)。同時，社會背景并不是催生創(chuàng)新的唯一因素，鄉(xiāng)村治理主體并不是被動的，部分案例表現(xiàn)出動因源自創(chuàng)新主體的前瞻意識、憂患意識以及個人使命感，這些自覺訴求對創(chuàng)新的推動作用不容忽視。可以說，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新是內(nèi)外雙重因素共同作用的結(jié)果。

(二)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的績效

鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新是以項目制的形式呈現(xiàn)的，創(chuàng)新動因、方式及內(nèi)容的差異性決定每個創(chuàng)新項目的結(jié)果各不相同，對各個維度績效的準(zhǔn)確量化是很難實現(xiàn)的，但可以從案例文本中對所有案例的共有績效進行質(zhì)性評估。從整體上考量，中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新對各類主體都產(chǎn)生了影響，既有受眾群體所獲得的直接利益，也有對非直接受眾群體的外部性及對整個社會所帶來的社會效益和政策效果，實現(xiàn)了多方共贏。

1.完善了治理體系

幾乎所有的案例文本中都強調(diào)了村級黨組織的政治引領(lǐng)作用，廣東省佛山市南海區(qū)“組織建在網(wǎng)格上”以及黑龍江省樺南縣建立村級網(wǎng)格黨小組的做法，是典型的組織嵌入工作方式。還有一些鄉(xiāng)村通過發(fā)展先進分子為黨員的政治吸納方式，有效凝聚群眾力量，讓群眾特別是群眾中的積極分子成為鄉(xiāng)村治理的主力軍，湖北省大冶市積極動員村莊理事會成員遞交入黨申請書，增加班子成員中的黨員人數(shù)。除黨員、群眾之外，法律專家、律師、民警、新鄉(xiāng)賢、道德模范、志愿者、各類社會組織等各類個人和組織都被動員參與鄉(xiāng)村治理，為鄉(xiāng)村治理場域輸入知識、經(jīng)驗與信息，一改過去一味依賴村級兩委、黨員和群眾的做法，充分發(fā)揮多元主體的協(xié)同治理作用。

2.提高了治理能力

鄉(xiāng)村治理能力的提高有賴于治理體系的完善。人才是能力的載體，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中能力的提高通過吸引人才的渠道達成。吸引的人才中，有的是出身農(nóng)村回歸農(nóng)村，像大學(xué)生村官、教師、新鄉(xiāng)賢、致富能手。比如廣東省清遠(yuǎn)市精心選精兵，從新鄉(xiāng)賢、道德模范、身邊好人中遴選鄉(xiāng)村新聞官，用身邊人講述身邊的故事，推薦身邊的產(chǎn)品。有的人才是上級政府安排進來的，如廣東省惠州市為了實現(xiàn)“一村一個法律顧問”的目標(biāo)，由市里牽頭，安排517名法律顧問，對全市所有村莊實行全覆蓋，河南省新密市配備了350名專職包村輔警，“一村一警”構(gòu)建穩(wěn)定祥和的新農(nóng)村。

3.增強了治理效果

有效解決鄉(xiāng)村治理問題是治理效果的直接體現(xiàn)，不同類型的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐，面臨的問題不同，治理效果也各不相同。山東省平原縣、海南省瓊海市等15個案例強化了黨的組織覆蓋和工作覆蓋縱深下沉，推動鄉(xiāng)村治理和為民服務(wù)不斷延伸；重慶市渝北區(qū)、四川省德陽市羅江區(qū)等6個案例創(chuàng)新了村民協(xié)商議事形式，讓農(nóng)民群眾成為鄉(xiāng)村治理的主力軍和受益者；浙江省桐鄉(xiāng)市烏鎮(zhèn)鎮(zhèn)、山東省榮成市創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，激發(fā)了鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動力；江西省鷹潭市余江區(qū)、浙江省寧?？h等12個案例著力解決了紅白喜事大操大辦、村內(nèi)公共空間無序、人居環(huán)境臟亂差等突出問題，推進鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.助推了鄉(xiāng)村振興

黨的十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和2018年中央“一號文件”等中央政策都秉承“治理與發(fā)展互促”的理念，把發(fā)展產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)、改善鄉(xiāng)風(fēng)、提高村民生活水平與鄉(xiāng)村有效治理有機結(jié)合，對助推鄉(xiāng)村振興有長遠(yuǎn)影響。不少鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新案例都把發(fā)展經(jīng)濟作為治理創(chuàng)新的主要目標(biāo)，湖南省新化縣油溪橋村將積分制用于激活村民自我生產(chǎn)和參與村級集體經(jīng)濟發(fā)展的積極性，形成村民致富和集體經(jīng)濟發(fā)展齊頭并進、“大河有水小河滿”的生動景象。還有部分鄉(xiāng)村的治理創(chuàng)新舉措間接成為社會發(fā)展的助推器，青海省甘德縣江千鄉(xiāng)推行的縣級總指揮長—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級指揮長—村級網(wǎng)格長—四級聯(lián)戶員構(gòu)成的“四級聯(lián)戶制”使基層黨組織和黨員的作用得到充分發(fā)揮，改善了黨群關(guān)系，創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境，形成“黨建+企業(yè)+基地+合作社+牧戶”的生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展格局，帶領(lǐng)群眾致富增收，實現(xiàn)了治理與發(fā)展的良性互動。

三、中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的方向

可以肯定的是，在多種動因推動下，中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新已經(jīng)取得了令人矚目的成績，這些成績證實了典型案例治理模式的科學(xué)性和有效性，在全國范圍內(nèi)普遍重視“三農(nóng)”問題、鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的背景下，有必要繼續(xù)沿著既有的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式前行。同時，中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐中凸顯出來的現(xiàn)實問題也值得審視與反思，以便在繼續(xù)創(chuàng)新的過程中少走彎路，增進績效。

(一)多開展探索性創(chuàng)新

治理創(chuàng)新是一種漸進性的行為，需要立足于過去的經(jīng)驗不斷積累改進，也需要站在別人的基礎(chǔ)上展開學(xué)習(xí)模仿。但是，除了像網(wǎng)格化、智能化、“三治”結(jié)合等少數(shù)原創(chuàng)性成果外，多數(shù)地區(qū)是學(xué)習(xí)、借鑒已有經(jīng)驗，結(jié)合現(xiàn)實問題進行的“二次創(chuàng)新”。原創(chuàng)性不足，限制了中國鄉(xiāng)村治理模式的數(shù)量增加和質(zhì)量提升。這啟示后續(xù)創(chuàng)新者在做好學(xué)習(xí)、積累工作的同時，敢于進行鄉(xiāng)村治理全新模式的探索，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣乃至更高級別黨和政府機構(gòu)也要在政策推動、資源支持以及考核、獎懲等制度上予以傾斜，提高鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的原創(chuàng)性和首創(chuàng)性。當(dāng)然，不能一概而論，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)村實際情況區(qū)別采用不同的創(chuàng)新方式。在治理問題不突出，并且治理主體有強烈的自覺創(chuàng)新訴求和豐富的治理經(jīng)驗的狀況下，可以嘗試探索出一種全新的鄉(xiāng)村治理模式；反之，如果在存在亟待解決的社會問題，且創(chuàng)新主體缺乏治理經(jīng)驗的狀況下，為了保證治理效果，進行跨區(qū)域?qū)W習(xí)或是本區(qū)域已有經(jīng)驗的優(yōu)化改造更為合適。

(二)完善鄉(xiāng)村自治體制

鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新主體以區(qū)縣級為主，是中央自上而下推動強化與改進鄉(xiāng)村治理政策以及區(qū)縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“同構(gòu)性”的結(jié)果。這有利于解決鄉(xiāng)村治理中政治資源和財政資源不足的問題，卻限制了鄉(xiāng)村兩委和群眾開展治理創(chuàng)新時的自主性，對村民自治制度和村民自治組織的作用發(fā)揮不利。據(jù)此，在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐中就要強化對村民自治制度的重視，將機制創(chuàng)新作為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新工作的出發(fā)點和實踐落腳點。重視體制創(chuàng)新，不等于忽視機制創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新，相反，三者緊密聯(lián)系。機制和技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)以體制創(chuàng)新為前提，是對體制創(chuàng)新的補充與完善。體制創(chuàng)新的重點是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中，如何避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)將政策壓力轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)村，削弱鄉(xiāng)村日益明顯的行政化傾向，強化鄉(xiāng)村自治。這樣的問題，不僅要著眼于鄉(xiāng)村，還必須跳出鄉(xiāng)村空間，從宏觀政治體系中尋求答案。所以，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新絕不僅僅是鄉(xiāng)村自身的事情，還需要各層次黨和政府機構(gòu)進行配合。當(dāng)然，這種配合要注意方式，把握尺度。

(三)激發(fā)自覺創(chuàng)新訴求

不同的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新動因體現(xiàn)出創(chuàng)新主體的治理風(fēng)格與態(tài)度，問題倒逼驅(qū)動的創(chuàng)新發(fā)生在鄉(xiāng)村出現(xiàn)治理問題之后，自覺創(chuàng)新訴求下的創(chuàng)新在未出問題之時，目的在于提高治理績效，也在于預(yù)防鄉(xiāng)村問題的出現(xiàn)。上級政策推動而來的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新則兩者兼具。吸取城市治理創(chuàng)新、社會治理創(chuàng)新及地方治理創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗，創(chuàng)新實踐做在問題暴露之前效果最好。醫(yī)學(xué)上所謂的“治未病”在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新上具有啟發(fā)意義，不能等著問題出現(xiàn)了再去解決，更要采取手段防止問題的出現(xiàn)。提高鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新主體的“治未病”意識，關(guān)鍵是激發(fā)他們的自覺創(chuàng)新訴求，使它們敢于創(chuàng)新，勇于創(chuàng)新。創(chuàng)新訴求的激發(fā)，不能僅靠科層制體系中自上而下逐層加大的鄉(xiāng)村治理任務(wù)，更多地依賴于完善關(guān)于鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的支持、動員、考核與獎懲體制，形成局部區(qū)域，乃至全國范圍內(nèi)鼓勵自覺創(chuàng)新的良好風(fēng)氣，讓區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村層面都意識到加強和改進鄉(xiāng)村治理、推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要性和重要意義，提高開展鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的自覺性和前瞻性。

注釋：

①因為東北三省只有一個案例入選，因此，將黑龍江省樺南縣網(wǎng)格化管理的案例直接歸入東部地區(qū)。

②其中有7項為北京、上海、天津、重慶等四個直轄市所屬的區(qū)推動的，如北京市順義區(qū)、上海市寶山區(qū)，如果將這7個區(qū)的案例也歸為區(qū)縣級，那么，區(qū)縣級層面推動的案例將達到43項。