文/張建軍（承德市國控投資集團(tuán)有限責(zé)任公司）

國有集團(tuán)企業(yè)是推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級、實(shí)現(xiàn)共同繁榮富強(qiáng)的中堅(jiān)力量。然而，有諸多國有集團(tuán)企業(yè)難以取得更好的發(fā)展成績，甚至是遭遇破產(chǎn)重組危機(jī)。除宏觀經(jīng)濟(jì)、市場、政策等因素的影響外，內(nèi)控缺失也是其主要原因之一。盡管相較于中小型民營企業(yè)，國有集團(tuán)企業(yè)已經(jīng)在內(nèi)控體系建設(shè)方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)，但其體系并不完整。對于國有集團(tuán)企業(yè)而言，應(yīng)立足實(shí)際問題，深入挖掘影響內(nèi)控體系完整性的多種因素，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)控體系建設(shè)，充分釋放內(nèi)控價(jià)值促進(jìn)自身管理變革，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一、國有集團(tuán)企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)發(fā)展歷程

2002年，美國國會(huì)針對安然、世通等財(cái)務(wù)欺詐事件出臺(tái)《塞班斯法案》，該法案對企業(yè)內(nèi)控給出了明確規(guī)定，要求企業(yè)建立、維護(hù)與評價(jià)和財(cái)報(bào)相關(guān)的內(nèi)控及程序，并提交內(nèi)控報(bào)告及審計(jì)評價(jià)報(bào)告。在此情況下，以中石油、中移動(dòng)、華能國際為代表的國有上市集團(tuán)企業(yè)紛紛開啟了內(nèi)控體系建設(shè)與評價(jià)的有力探索，打開了中國企業(yè)內(nèi)控之路。2006年，財(cái)政部聯(lián)合其他部門成立“企業(yè)內(nèi)部控制委員會(huì)”，企業(yè)內(nèi)控規(guī)范建設(shè)正式啟動(dòng)。2008年到2010年，多部門又聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》及其配套指引，標(biāo)志著企業(yè)內(nèi)控規(guī)范基本建成。

按照配套指引要求，2011年元月1日起，境內(nèi)外上市公司首先實(shí)施內(nèi)控規(guī)范，并鼓勵(lì)非上市大中企業(yè)予以執(zhí)行。2012年，有853家實(shí)施范圍內(nèi)的上市公司全部披露上年內(nèi)控評價(jià)報(bào)告與審計(jì)報(bào)告。同年，國資委發(fā)布針對中央企業(yè)的內(nèi)控體系建設(shè)通知，要求中央企業(yè)全面啟動(dòng)內(nèi)控建設(shè)與評價(jià)工作，并向國資委報(bào)送內(nèi)控評價(jià)報(bào)告。由此，內(nèi)控向集團(tuán)型中央企業(yè)發(fā)展。在上市公司及中央企業(yè)的帶動(dòng)下，省屬、市屬國有集團(tuán)企業(yè)也開始推行內(nèi)控管理，并推動(dòng)管理規(guī)范化、精細(xì)化發(fā)展。

伴隨著內(nèi)控政策法規(guī)的不斷完善，國有集團(tuán)企業(yè)內(nèi)控建設(shè)持續(xù)向縱深推進(jìn)。不少企業(yè)建立了相對成熟的內(nèi)控體系，但其建設(shè)與運(yùn)行中存在的問題層出不窮，以下對此進(jìn)行具體分析。

二、國有集團(tuán)企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)問題分析

（一）內(nèi)控環(huán)境薄弱，導(dǎo)致內(nèi)控覆蓋面狹窄

內(nèi)控環(huán)境是內(nèi)控體系建設(shè)的基礎(chǔ)，對內(nèi)控相關(guān)工作的實(shí)施起決定性作用[1]。從思想、人員專業(yè)水平及組織結(jié)構(gòu)等方面來看，不少國有集團(tuán)企業(yè)內(nèi)控環(huán)境較為薄弱，導(dǎo)致內(nèi)控覆蓋面狹窄，企業(yè)內(nèi)部難以形成全員參與內(nèi)控的局面。思想層面，企業(yè)決策管理層對內(nèi)控體系建設(shè)的認(rèn)知較為片面，并未將其放在企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展的全局高度來抓。而各單位部門負(fù)責(zé)人及員工也缺乏對內(nèi)控體系建設(shè)的有效思路，僅關(guān)注賬面結(jié)果，不重視內(nèi)控執(zhí)行與監(jiān)督。人員專業(yè)水平層面，現(xiàn)階段企業(yè)缺少內(nèi)控專業(yè)人才，無法給予內(nèi)控體系建設(shè)以專業(yè)指導(dǎo)，各項(xiàng)內(nèi)控工作開展效率較低。組織結(jié)構(gòu)層面，企業(yè)內(nèi)控建設(shè)、運(yùn)行多由財(cái)務(wù)部門、內(nèi)審部門及風(fēng)控部門把握，獨(dú)立內(nèi)控部門缺失，削弱了內(nèi)控的作用，也證明了企業(yè)并沒有真正意識(shí)到內(nèi)控的重要性。

（二）缺乏前瞻性內(nèi)控統(tǒng)籌規(guī)劃，增加管理風(fēng)險(xiǎn)

內(nèi)控體系建設(shè)是一項(xiàng)長期性的工程，貫穿于企業(yè)整個(gè)發(fā)展歷程中，并隨著企業(yè)的發(fā)展而持續(xù)改進(jìn)與完善。因此，國有集團(tuán)企業(yè)要用前瞻性的眼光看待內(nèi)控與風(fēng)險(xiǎn)問題，做好內(nèi)控統(tǒng)籌規(guī)劃，既要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，又要加強(qiáng)其前瞻性研究，規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)，讓內(nèi)控為企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展服務(wù)[2]。然而，當(dāng)前大部分國有企業(yè)集團(tuán)內(nèi)控體系建設(shè)較為被動(dòng)，從滿足上級監(jiān)管要求、披露需求等角度出發(fā)開展內(nèi)控工作，沒有將內(nèi)控與企業(yè)戰(zhàn)略、管理變革有機(jī)結(jié)合，缺乏前瞻性內(nèi)控統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步增加了企業(yè)的管理風(fēng)險(xiǎn)。2022年4月，千億國企重慶能源投資集團(tuán)申請破產(chǎn)重組。對其內(nèi)控情況進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，2011年、2018年，集團(tuán)高級管理層因嚴(yán)重違法違紀(jì)被查，2020年到2021年，旗下企業(yè)管理事故頻發(fā)，主營煤礦業(yè)務(wù)走到了“難以持續(xù)”的地步。盡管該集團(tuán)企業(yè)采取多種措施予以補(bǔ)救，但仍然不能解決企業(yè)管理問題。這一事件反映了該企業(yè)內(nèi)控失效的問題，也體現(xiàn)了該企業(yè)缺乏前瞻性內(nèi)控統(tǒng)籌規(guī)劃，未將煤礦管理風(fēng)險(xiǎn)納入內(nèi)控范圍內(nèi)。

（三）信息交流渠道不暢，降低內(nèi)控管理成效

暢通信息交流渠道，有利于國有集團(tuán)企業(yè)充分挖掘信息價(jià)值，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理問題，合理規(guī)避舞弊行為[3]?，F(xiàn)階段不少國有企業(yè)仍存在信息交流渠道不暢的情況，降低了內(nèi)控管理成效。具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是各成員單位及部門各行其是，橫向溝通不足，導(dǎo)致現(xiàn)有內(nèi)控信息難以得到集中統(tǒng)一管理與綜合分析；二是集團(tuán)總部與各下屬單位間缺乏規(guī)范的信息傳遞程序，比如下屬單位的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)信息無法及時(shí)傳遞給集團(tuán)總部，使得內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)問題未能得到及時(shí)處理，從而引起經(jīng)濟(jì)損失；三是信息化系統(tǒng)建設(shè)較為落后，盡管多種信息技術(shù)與系統(tǒng)平臺(tái)被廣泛應(yīng)用到了企業(yè)內(nèi)控中，但已有系統(tǒng)平臺(tái)一體化程度不高，尚未集成企業(yè)各項(xiàng)內(nèi)控管理功能，而各成員單位及部門所應(yīng)用的軟件也迥然相異，存在明顯的“系統(tǒng)邊界”，數(shù)據(jù)信息共享并沒有真正實(shí)現(xiàn)。

（四）內(nèi)控評價(jià)與考核機(jī)制不完善，阻礙內(nèi)控制度有效執(zhí)行

從當(dāng)前國有集團(tuán)企業(yè)所公示的內(nèi)控評價(jià)報(bào)告及管理辦法來看，大多企業(yè)的內(nèi)控評價(jià)機(jī)制并不完善，對內(nèi)控制度的有效執(zhí)行產(chǎn)生了嚴(yán)重阻礙。例如，中國出版?zhèn)髅焦煞萦邢薰?021年內(nèi)控評價(jià)報(bào)告中，對評價(jià)范圍、主要業(yè)務(wù)及事項(xiàng)、重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域進(jìn)行了概括說明，并給出了內(nèi)控缺陷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但對于內(nèi)控結(jié)論的闡述卻以“是或否、有效或無效、適用或不適用”來表示，并未對當(dāng)前存在的內(nèi)控問題展開具體說明。由此可以看出，該集團(tuán)企業(yè)主要采用文字說明法這一定性評價(jià)方法進(jìn)行內(nèi)控評價(jià)，無法表現(xiàn)出評價(jià)的客觀性。此外，不少國有集團(tuán)企業(yè)也未建立完善的內(nèi)控考核機(jī)制，影響了內(nèi)控制度的執(zhí)行效果。比如考核指標(biāo)內(nèi)容設(shè)計(jì)簡單，缺少統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)，沒有專門的考核管理組織承擔(dān)內(nèi)控考核工作，存在人為調(diào)整考核指標(biāo)現(xiàn)象，考核與員工激勵(lì)的聯(lián)系不緊密等等。

三、有效加強(qiáng)國有集團(tuán)企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)的策略探析

（一）夯實(shí)內(nèi)控環(huán)境基礎(chǔ)，加大內(nèi)控覆蓋面

1.從上到下滲透內(nèi)控思想

內(nèi)控體系建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃是企業(yè)決策層的主要責(zé)任，內(nèi)控制度執(zhí)行由管理層指導(dǎo)，內(nèi)控效果的提升需要全員參與，而非部分人或部分管理層級的事情[4]。為創(chuàng)造良好的內(nèi)控思想環(huán)境，國有集團(tuán)企業(yè)有必要從上到下滲透內(nèi)控思想，建立企業(yè)全員對內(nèi)控的科學(xué)、全面認(rèn)知。企業(yè)決策管理層應(yīng)當(dāng)對內(nèi)控體系建設(shè)予以大力支持，將其放在企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展的高度來抓，并把內(nèi)控作為保障企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行力的重要手段。同時(shí)通過宣講、召開學(xué)習(xí)活動(dòng)等方式引導(dǎo)各部門負(fù)責(zé)人及員工形成內(nèi)控參與意識(shí)，走出內(nèi)控認(rèn)知誤區(qū)，將內(nèi)控作為日常工作的一部分，參與到內(nèi)控體系建設(shè)中，結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)針對企業(yè)內(nèi)控提出可行性建議。

2.提高內(nèi)控人員專業(yè)水平

國有集團(tuán)企業(yè)應(yīng)注重提高內(nèi)控人員的專業(yè)水平，一方面通過優(yōu)化調(diào)整人資管理政策或校企合作引入高素質(zhì)的內(nèi)控專業(yè)人才，另一方面加強(qiáng)對內(nèi)控體系建設(shè)重點(diǎn)崗位人員的專業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)。

知識(shí)上，面向內(nèi)控人員詳細(xì)介紹內(nèi)控理論發(fā)展、國家內(nèi)控法規(guī)、企業(yè)內(nèi)控基本狀況、內(nèi)控制度修訂情況等知識(shí)內(nèi)容，以案例形式重點(diǎn)講解企業(yè)在法律法規(guī)、制度制定、崗位利益沖突、財(cái)務(wù)工作、公共關(guān)系、預(yù)算編制執(zhí)行等方面的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，更新內(nèi)控人員的陳舊知識(shí)。

技能上，充分強(qiáng)調(diào)信息化環(huán)境中的內(nèi)控管理操作，組織內(nèi)控人員對數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、數(shù)據(jù)可溯源技術(shù)、數(shù)據(jù)空間技術(shù)、信息安全風(fēng)險(xiǎn)控制等技能進(jìn)行集中學(xué)習(xí)，使其滿足企業(yè)數(shù)字化管理轉(zhuǎn)型需求。

3.完善組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)公司治理

由于內(nèi)控的定位在于全方位、各職能的管理，所以內(nèi)控部門天然地能夠幫助集團(tuán)決策管理層關(guān)注企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)企業(yè)管理變革。國有集團(tuán)企業(yè)規(guī)模較大，組織結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜，為實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)清晰適當(dāng)、權(quán)責(zé)明確，進(jìn)一步推動(dòng)公司有效治理，成立獨(dú)立的內(nèi)控部門尤為重要。對于國有集團(tuán)企業(yè)而言，應(yīng)當(dāng)將獨(dú)立內(nèi)控部門納入公司治理體系中。一個(gè)國有集團(tuán)，其成員單位經(jīng)營發(fā)展是多元化、差異化的，其內(nèi)部集中管控應(yīng)基于內(nèi)控體系。如果成員單位內(nèi)控較弱，集團(tuán)總部就要加強(qiáng)內(nèi)控，反之集團(tuán)總部可適當(dāng)放權(quán)。

（二）加強(qiáng)內(nèi)控前瞻性研究，真正做到全方位控制

1.把握風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)，不斷優(yōu)化調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

市場、經(jīng)濟(jì)、政策環(huán)境是不斷變化的，在此條件下，國有集團(tuán)企業(yè)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)更加具有不確定性。怎樣通過相對穩(wěn)定的內(nèi)控體系來實(shí)現(xiàn)對不確定風(fēng)險(xiǎn)的有效控制，是一個(gè)矛盾問題。但風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因并非不可追溯，偶然發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)背后絕對有其必然原因。國有集團(tuán)企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)外環(huán)境變化，實(shí)時(shí)把握風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)，基于對當(dāng)前及未來潛在風(fēng)險(xiǎn)偏好的確定，準(zhǔn)確識(shí)別影響企業(yè)正常運(yùn)行的各類潛在風(fēng)險(xiǎn)，對其類型及影響進(jìn)行科學(xué)評估，從內(nèi)控角度出發(fā)不斷優(yōu)化調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，并挖掘風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的必然原因，加強(qiáng)對不確定風(fēng)險(xiǎn)的管理與控制，從而達(dá)到有效控制不確定風(fēng)險(xiǎn)的目的[5]。

2.從風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)總結(jié)內(nèi)控經(jīng)驗(yàn)，做好內(nèi)控頂層設(shè)計(jì)

風(fēng)險(xiǎn)防范是內(nèi)控的一個(gè)重要目標(biāo)，而內(nèi)控的基本作用之一在于控制風(fēng)險(xiǎn)，從某種意義上講，內(nèi)控是風(fēng)險(xiǎn)管理的重要手段之一。國有集團(tuán)企業(yè)內(nèi)控失效問題常常具體表現(xiàn)在對風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警、識(shí)別、控制與應(yīng)急處理不到位，往往在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后才對其進(jìn)行處理。國有集團(tuán)企業(yè)應(yīng)當(dāng)從風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)總結(jié)內(nèi)控經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展需要做好內(nèi)控頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步加強(qiáng)對內(nèi)控的前瞻性研究，同時(shí)構(gòu)建全面風(fēng)險(xiǎn)管理模式，真正做到全方位風(fēng)險(xiǎn)控制，從而使內(nèi)控作用發(fā)揮到最大。

（三）暢通信息交流渠道，進(jìn)一步提高內(nèi)控手段技術(shù)含量

1.多渠道收集內(nèi)控信息，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部交流

為加強(qiáng)各成員單位及部門間的橫向信息交流，國有集團(tuán)企業(yè)可利用線上線下多個(gè)渠道為其創(chuàng)造信息交流機(jī)會(huì)。線上，各成員單位及部門通過集團(tuán)內(nèi)網(wǎng)、OA辦公系統(tǒng)、ERP系統(tǒng)及其他新媒體工具獲取內(nèi)控信息；線下召開定期例會(huì)、專項(xiàng)學(xué)習(xí)討論會(huì)、員工座談會(huì)等，讓各成員單位及部門全面、及時(shí)地了解集團(tuán)企業(yè)內(nèi)控情況，促進(jìn)成員單位間、部門間的內(nèi)控信息交流。

2.健全各項(xiàng)信息傳遞制度，促進(jìn)企業(yè)上下信息反饋

針對縱向溝通不足的問題，國有集團(tuán)企業(yè)有必要健全各項(xiàng)信息傳遞制度，規(guī)范信息溝通、處理與反饋程序，以促進(jìn)企業(yè)上下信息反饋。以投資項(xiàng)目建設(shè)為例，企業(yè)投資過程中難免會(huì)涉及敏感信息，一旦敏感信息傳遞出現(xiàn)差錯(cuò)，會(huì)嚴(yán)重威脅到股東及員工的整體利益[6]。對此，企業(yè)可建立投資敏感信息管理制度，確定投資敏感信息的具體范圍與標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置嚴(yán)格的保密、披露、監(jiān)管與傳遞程序，規(guī)定敏感信息加密傳遞，要求各成員單位及參與投資管理的部門及時(shí)反饋投資情況，以避免因?yàn)槊舾行畔⑿孤端鸬闹卮蠼?jīng)濟(jì)損失。

3.深入推進(jìn)信息化系統(tǒng)建設(shè)，保障信息控制措施有效執(zhí)行

2008年起，國務(wù)院國資委、財(cái)政部等部門相繼出臺(tái)系列內(nèi)控政策規(guī)范，引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)重視、有序開展內(nèi)控信息化建設(shè)工作。國有集團(tuán)企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循內(nèi)控政策規(guī)范，深入推進(jìn)信息化系統(tǒng)建設(shè)，以保障信息控制措施的有效執(zhí)行。

首先，通過風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向下的業(yè)務(wù)流程梳理，結(jié)合內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)要素識(shí)別，分析信息化系統(tǒng)在內(nèi)控中的應(yīng)用現(xiàn)狀，根據(jù)實(shí)際需要建立系統(tǒng)連接，并對已有系統(tǒng)進(jìn)行功能升級。其次，強(qiáng)化權(quán)限管理，防止將不相容內(nèi)控職責(zé)的處理權(quán)限授予同一用戶，避免離職員工未及時(shí)終止系統(tǒng)權(quán)限等問題。最后，探索RPA（機(jī)器人流程自動(dòng)化）等前沿技術(shù)在內(nèi)控信息化中的應(yīng)用，提高內(nèi)控效率。

（四）健全內(nèi)控評價(jià)與考核機(jī)制，讓各項(xiàng)內(nèi)控制度真正落到實(shí)處

1.多元評價(jià)方式相結(jié)合，增強(qiáng)評價(jià)客觀性

單一評價(jià)方式并不能幫助企業(yè)全面、客觀地了解企業(yè)實(shí)際內(nèi)控情況，國有集團(tuán)企業(yè)應(yīng)當(dāng)將多元評價(jià)方式相結(jié)合，以增強(qiáng)內(nèi)控評價(jià)的客觀性。如中色股份遵循全面性、客觀性原則，采用自評、復(fù)評相結(jié)合的方式開展內(nèi)控評價(jià)工作。

集團(tuán)總部各部門及各級出資企業(yè)自評后將相關(guān)報(bào)告提交至內(nèi)控評價(jià)管理部門，由該部門根據(jù)自評結(jié)果對重點(diǎn)內(nèi)控領(lǐng)域進(jìn)行復(fù)查，復(fù)查以戰(zhàn)略性測試、訪談、觀察、抽樣檢查等方式完成。

2.考核與員工激勵(lì)對接，提高人員內(nèi)控參與主動(dòng)性

將內(nèi)控考核與員工激勵(lì)對接，是其考核結(jié)果有效運(yùn)用的方法之一，有利于提高人員內(nèi)控參與主動(dòng)性。

在驗(yàn)證考核結(jié)果真實(shí)的前提條件下，對于取得優(yōu)異考核成績的人員予以精神、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，比如全單位通報(bào)表揚(yáng)、提高績效獎(jiǎng)勵(lì)、晉升職位等。倘若在考核中發(fā)現(xiàn)有員工無視內(nèi)控制度進(jìn)行舞弊，根據(jù)企業(yè)是否遭遇重大經(jīng)濟(jì)損失、是否社會(huì)形象受損等予以嚴(yán)厲懲罰。

四、結(jié)束語

國有集團(tuán)企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)起步相對較晚，其中一些問題較為突出。在數(shù)字化發(fā)展的大背景下，國有集團(tuán)企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)控體系建設(shè)已迫在眉睫。企業(yè)應(yīng)當(dāng)從思想、人員專業(yè)水平、組織結(jié)構(gòu)等方面夯實(shí)內(nèi)控環(huán)境基礎(chǔ)，加大內(nèi)控覆蓋面，同時(shí)把握風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)，從風(fēng)險(xiǎn)防范與戰(zhàn)略發(fā)展角度出發(fā)加強(qiáng)內(nèi)控前瞻性研究，并注重暢通信息交流渠道，緊抓數(shù)字化、信息化發(fā)展機(jī)遇，做好信息管理工作，并持續(xù)健全內(nèi)控評價(jià)與考核機(jī)制，使各項(xiàng)內(nèi)控制度真正落到實(shí)處。