甘士艷

湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430033

公安執(zhí)法工作具有法定性、程序性、地域性和服務(wù)性的特征［1］。這就意味著，在公安民警執(zhí)法的過(guò)程中，其執(zhí)法行為既要符合相應(yīng)的法律規(guī)定，遵循一定的執(zhí)法程序，又要根據(jù)所屬轄區(qū)的特點(diǎn)以詳細(xì)的執(zhí)法細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)作為執(zhí)法依據(jù)，還要以理性和文明的態(tài)度尊重和維護(hù)執(zhí)法對(duì)象的人權(quán)、服務(wù)執(zhí)法對(duì)象的合法需求。因此，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是我國(guó)公安工作中全局性、基礎(chǔ)性的工作，對(duì)于建設(shè)法治中國(guó)、維護(hù)公安執(zhí)法權(quán)威、提升警察執(zhí)法形象、保障人民合法權(quán)益、促進(jìn)警民和諧關(guān)系都有著至關(guān)重要的作用。

一、我國(guó)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)共經(jīng)歷了三個(gè)階段［2］：1979至1994年通過(guò)內(nèi)部文件的形式明確公安機(jī)構(gòu)職能基本框架的緩慢起步階段；1995至2006年在執(zhí)法管理、執(zhí)法程序、執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法保障四個(gè)層面分散發(fā)展階段；2007至今通過(guò)系列文件推動(dòng)執(zhí)法主體素質(zhì)、執(zhí)法制度機(jī)制、執(zhí)法監(jiān)督管理、執(zhí)法辦案場(chǎng)所和執(zhí)法制度體系等多層面全面推進(jìn)的階段。經(jīng)過(guò)40多年的建設(shè)，我國(guó)的公安執(zhí)法工作已經(jīng)變得越來(lái)越規(guī)范，也取得了一定的成績(jī)和效果。

（一）通過(guò)下發(fā)系列公安執(zhí)法工作意見(jiàn)讓公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)具有明確的方向性。近年來(lái)，為了逐步落實(shí)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，公安部黨委先后下發(fā)了《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》（2016）、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的意見(jiàn)》（2019）等一系列指導(dǎo)意見(jiàn)，推動(dòng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)不斷向縱深發(fā)展。公安部近年來(lái)下發(fā)的有關(guān)公安執(zhí)法規(guī)范化的系列意見(jiàn)不僅從執(zhí)法監(jiān)督管理和執(zhí)法規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的高度為我國(guó)的公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)明確了具體方向，更是針對(duì)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法方式、執(zhí)法程序、辦案場(chǎng)所、法治水平、溝通能力和輿情應(yīng)對(duì)能力等方面存在的具體問(wèn)題提出了更加具體的任務(wù)和富有時(shí)代特點(diǎn)、有針對(duì)性的要求。

（二）通過(guò)公安執(zhí)法規(guī)范化相關(guān)的制度建設(shè)提升公安執(zhí)法的精準(zhǔn)度。在公安執(zhí)法制度建設(shè)方面，首先是推動(dòng)立法機(jī)關(guān)制定、修訂重點(diǎn)法律法規(guī)，使公安執(zhí)法工作有法可依。例如，制定《反恐怖主義法》，修訂《刑法》《刑事訴訟法》等。其次是各級(jí)公安部門不斷制定執(zhí)法細(xì)則、提供類案指引、科學(xué)建章立制［3］，進(jìn)一步提升執(zhí)法的精準(zhǔn)度。以北京市公安局為例，通過(guò)突出系統(tǒng)化制度建設(shè)，北京市公安局聚焦中心工作，加強(qiáng)法律政策及執(zhí)法實(shí)務(wù)研究，制定一系列法律適用意見(jiàn)、執(zhí)法操作指引、辦案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，并加強(qiáng)對(duì)制度落實(shí)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的監(jiān)督管理和跟蹤問(wèn)效，以完備的制度提升執(zhí)法精準(zhǔn)度。

（三）通過(guò)形成內(nèi)外監(jiān)督合力強(qiáng)化公安執(zhí)法監(jiān)督管理的科學(xué)性。公安機(jī)關(guān)通過(guò)推進(jìn)受案立案制度改革、健全完善法制審核制度、強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任體系建設(shè)、增強(qiáng)內(nèi)外執(zhí)法監(jiān)督合力，緊盯執(zhí)法關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督管理，推進(jìn)執(zhí)法責(zé)任體系改革，努力使執(zhí)法權(quán)力在法治軌道上規(guī)范運(yùn)行［4］。2021年5月，公安部印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)公安執(zhí)法監(jiān)督管理機(jī)制改革的意見(jiàn)》，明確了深化受立案制度改革、健全法制審核機(jī)制、嚴(yán)禁插手經(jīng)濟(jì)糾紛、依法準(zhǔn)確適用強(qiáng)制措施等24項(xiàng)改革任務(wù)，對(duì)構(gòu)建公安執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行全流程、全要素管理體系作出了全面規(guī)定，為深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、提高公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力進(jìn)一步提供重要切入點(diǎn)和有力抓手。

（四）借助執(zhí)法信息化建設(shè)著力推動(dòng)執(zhí)法改革的創(chuàng)新性。公安機(jī)關(guān)通過(guò)在全國(guó)各地全面推行網(wǎng)上辦案、建立健全執(zhí)法全流程記錄制度、規(guī)范涉案財(cái)物管理、規(guī)范建設(shè)執(zhí)法辦案場(chǎng)所，不斷加強(qiáng)執(zhí)法方式方法改革的創(chuàng)新性，充分運(yùn)用剛性的執(zhí)法監(jiān)督管理工具、手段，督促民警養(yǎng)成規(guī)范執(zhí)法習(xí)慣，提升執(zhí)法質(zhì)效。在抓好執(zhí)法辦案管理中心建設(shè)的同時(shí)，健全落實(shí)使用管理制度，實(shí)現(xiàn)重大安全事故“零發(fā)生”。依托執(zhí)法辦案管理中心打造信息全鏈條共享、辦案資源相對(duì)集中、警種部門高效協(xié)作的“一站式”辦案運(yùn)行模式，全面提升打擊效能。

（五）多重手段加強(qiáng)公安執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度。針對(duì)公安民警在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過(guò)程中所遭遇的疑難問(wèn)題，通過(guò)舉辦實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)班、召開(kāi)視頻培訓(xùn)會(huì)、開(kāi)展法律知識(shí)講座等多種方式全方位加強(qiáng)對(duì)于公安執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度。截至2021年9月，全國(guó)公安機(jī)關(guān)在職民警約有190萬(wàn)人取得基本級(jí)執(zhí)法資格，6萬(wàn)人取得高級(jí)執(zhí)法資格［5］。在此基礎(chǔ)上，不少地方公安機(jī)關(guān)出臺(tái)措施，鼓勵(lì)民警參加國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，如濟(jì)南市公安局截至目前共有700余名民警通過(guò)了法考，有效提升了廣大民警的法律素養(yǎng)和執(zhí)法能力［5］。

二、增設(shè)“襲警罪”給公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)帶來(lái)的新要求

我國(guó)現(xiàn)行的《刑法》頒布于1997年。當(dāng)時(shí)并未設(shè)置具體的條款針對(duì)襲警行為做出任何明確規(guī)定。2015年8月29日，《刑法修正案（九）》表決通過(guò)，在《刑法》第二百七十七條中增加一款作為第五款：“暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的，依照第一款的規(guī)定從重處罰?！保ǖ谝豢畹囊?guī)定是“以暴力、威脅方法阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金”）但是相對(duì)于單獨(dú)設(shè)立“襲警罪”，“妨害公務(wù)罪”并沒(méi)有把危險(xiǎn)性遠(yuǎn)高于其他職業(yè)的警察同其他的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、人民代表大會(huì)代表和紅十字會(huì)工作人員區(qū)分開(kāi)來(lái)。而且，相對(duì)于將“襲警罪”作為單獨(dú)的罪行來(lái)說(shuō)，“妨害公務(wù)罪”的犯罪成本較低。然而，當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，“社會(huì)矛盾多發(fā)，人民警察執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜，暴力襲警行為時(shí)有發(fā)生，有的襲警行為情節(jié)惡劣，危害嚴(yán)重。”［6］面臨這樣的社會(huì)背景，在法律無(wú)法維護(hù)人民警察的執(zhí)法權(quán)威的情況下，襲警行為高發(fā)也就不足為奇了。據(jù)中國(guó)裁判文書網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，2015年至2021年涉警的妨害公務(wù)案裁判共46109件，其中2015年4474件，2016年8612件，2017年8927件，2018年11419件，2019年12677件。這一數(shù)據(jù)充分體現(xiàn)了在《刑法》中單獨(dú)設(shè)立“襲警罪”以維護(hù)我國(guó)人民警察執(zhí)法權(quán)威的重要性和緊迫性。

人民警察相對(duì)于其他的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、人民代表大會(huì)代表和紅十字會(huì)工作人員來(lái)說(shuō)具有一定的特殊性。人民警察是國(guó)家武裝力量的組成部分，代表國(guó)家行使執(zhí)法權(quán)，肩負(fù)著打擊違法犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、維持司法秩序、執(zhí)行生效裁判等重要職責(zé)［7］。和平年代，公安隊(duì)伍是一支犧牲最多、奉獻(xiàn)最大的隊(duì)伍，幾乎是時(shí)時(shí)在流血、天天有犧牲。據(jù)公安部官網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，新中國(guó)成立以來(lái)，全國(guó)公安機(jī)關(guān)共有1.6萬(wàn)余名民警因公犧牲，30多萬(wàn)名民警因公負(fù)傷。2021年，全國(guó)公安機(jī)關(guān)共有261名民警、131名輔警因公犧牲，4375名民警、3420名輔警因公負(fù)傷。暴力襲警嚴(yán)重沖擊法律底線，損害黨和政府權(quán)威，嚴(yán)重影響民眾安全感，也嚴(yán)重傷害廣大民警的職業(yè)榮譽(yù)感和執(zhí)法權(quán)威［8］。為切實(shí)維護(hù)國(guó)家法律尊嚴(yán)，維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威，保障民警人身安全，依法懲治襲警違法犯罪行為，2019年2月1日，《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》正式施行。2019年12月27日，兩高一部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于依法懲治襲警違法犯罪行為的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2020年8月10日，國(guó)務(wù)委員、公安部部長(zhǎng)趙克志在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議上作關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作情況報(bào)告時(shí)，建議在《刑法》中單獨(dú)增設(shè)襲警罪［3］。2020年12月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議表決通過(guò)《刑法修正案（十一）》，將《刑法》第二百七十七條第五款修改為：“暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制；使用槍支、管制刀具，或者以駕駛機(jī)動(dòng)車撞擊等手段，嚴(yán)重危及其人身安全的，處三年以上七年以下有期徒刑。”這是我國(guó)首次針對(duì)襲警單獨(dú)設(shè)置法定刑。

增設(shè)“襲警罪”之后，襲警罪案發(fā)和判決數(shù)量均位居《刑法修正案（十一）》新增罪名的前列。據(jù)中國(guó)裁判文書網(wǎng)顯示，自“襲警罪”生效以來(lái)，截止2022年1月，與“襲警罪”相關(guān)的刑事裁判文書已達(dá)到近1000篇?！肮駲?quán)利的保障離不開(kāi)警察權(quán)威的維護(hù)，警察權(quán)威的維護(hù)也離不開(kāi)公民權(quán)利的保障?！保?］這些襲警罪的判決，一方面保護(hù)了警察的執(zhí)法權(quán)益、維護(hù)了警察的執(zhí)法權(quán)威，另一方面也體現(xiàn)出新時(shí)代人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全的新期待，體現(xiàn)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)公安執(zhí)法工作的新要求，從而對(duì)公安民警的規(guī)范執(zhí)法提出了進(jìn)一步的要求，要求民警執(zhí)行職務(wù)具有合法性和正當(dāng)性，“既要求實(shí)體合法，也要求程序合法［7］”，要求民警在執(zhí)法中盡快解決執(zhí)法不作為、慢作為、亂作為等執(zhí)法問(wèn)題，盡量避免機(jī)械執(zhí)法、粗暴執(zhí)法、趨利執(zhí)法、和稀泥式執(zhí)法等執(zhí)法現(xiàn)象。

然而，面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，部分民警用法律處理復(fù)雜問(wèn)題的能力仍然不足，應(yīng)對(duì)媒體和輿情引導(dǎo)工作中尚缺乏敏感性和法律意識(shí)，嚴(yán)重影響公安機(jī)關(guān)執(zhí)法形象和執(zhí)法公信力。因此，增設(shè)“襲警罪”一方面讓維護(hù)公安民警的執(zhí)法權(quán)威變得有法可依，另一方面也對(duì)于公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為規(guī)范提出了更加嚴(yán)格的要求。首先對(duì)民警職務(wù)行為的合法性要求。公安民警的執(zhí)法行為既要符合實(shí)體規(guī)范，具備抽象的法律規(guī)范授權(quán)和具體的職務(wù)權(quán)限，又要符合程序規(guī)范，履行相應(yīng)的審批、告知程序。其次對(duì)民警職務(wù)行為的正當(dāng)性要求?！度嗣窬旆ā芳跋嚓P(guān)制度明確了民警在執(zhí)法執(zhí)勤時(shí)適用不同措施的情形。例如，針對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序或者威脅公共安全的人員，可以強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)、依法予以拘留或者采取法律規(guī)定的其他措施等。如果公安民警超范圍采取執(zhí)法措施則構(gòu)成了執(zhí)法不當(dāng)甚至違法。

三、公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的未來(lái)進(jìn)路

（一）通過(guò)綜合舉措形成思想合力，切實(shí)提升執(zhí)法人員思想認(rèn)識(shí)。首先樹(shù)立使命意識(shí)。公安民警要牢記自己的職責(zé)和使命，牢記人民警察誓詞，按照“四個(gè)鐵一般”的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，努力建設(shè)一支黨和人民信得過(guò)、靠得住、能放心的公安鐵軍。其次牢記執(zhí)法為民的理念。作為國(guó)家公職人員的重要組成部分，公安民警個(gè)人也要秉持偉大的建黨精神，樹(shù)立以人民為中心和保障人權(quán)的執(zhí)法理念［10］，以實(shí)際行動(dòng)踐行為人民服務(wù)的宗旨。再次是提升執(zhí)法文明程度。在當(dāng)今微信、微博、微視頻等新媒體流行的時(shí)代，廣大公安執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法時(shí)要特別注意使用法言法語(yǔ)和文明用語(yǔ)，堅(jiān)持文明執(zhí)法、理性執(zhí)法，杜絕粗暴執(zhí)法、情緒化執(zhí)法。

（二）加強(qiáng)法律制度保障，切實(shí)推進(jìn)法治公安建設(shè)。公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)體現(xiàn)的是法律的權(quán)威和公正。因此，推動(dòng)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)首先要全面貫徹執(zhí)行我國(guó)現(xiàn)有的法律，堅(jiān)持全面依法治國(guó)，著力推進(jìn)法治公安建設(shè)，不斷提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力，堅(jiān)定不移做全面依法治國(guó)的建設(shè)者、推動(dòng)者。其次要完善有關(guān)公安工作的立法，加快推進(jìn)人民警察法的修訂工作，合理界定警察職責(zé)權(quán)力，讓警察的執(zhí)法行為有法可依、有據(jù)可查。再次是要完善執(zhí)法制度和執(zhí)法細(xì)則，要針對(duì)地域需求及時(shí)出臺(tái)更為專業(yè)、詳細(xì)、全面的執(zhí)法指南，規(guī)范執(zhí)法流程，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，為一線辦案民警提供詳細(xì)、科學(xué)、合理、具有可操作性的制度指引。最后是加強(qiáng)執(zhí)法管理，堅(jiān)持執(zhí)法公開(kāi)。各地公安機(jī)關(guān)可以把警務(wù)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)比較好的市、縣作為典型示范，充分學(xué)習(xí)并利用現(xiàn)代化的科技對(duì)警務(wù)進(jìn)行智能化的管理。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，構(gòu)建科學(xué)的執(zhí)法監(jiān)督體系。公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督體系由內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督組成［10］。內(nèi)部監(jiān)督既包括依托警綜平臺(tái)的實(shí)時(shí)辦案監(jiān)督，也包括紀(jì)檢、監(jiān)察部門的事后追責(zé)監(jiān)督。而外部監(jiān)督在新媒體不斷涌現(xiàn)之后，可以強(qiáng)化公眾對(duì)于公安執(zhí)法的監(jiān)督。但是，由于個(gè)別媒體在傳播報(bào)道時(shí)存在偏見(jiàn)，很容易出現(xiàn)一些扭曲事實(shí)、損害公安干警公正執(zhí)法形象的不實(shí)報(bào)道。因此，公安機(jī)關(guān)自身要從強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督著手，進(jìn)一步推進(jìn)市縣兩級(jí)公安機(jī)關(guān)保質(zhì)保量按計(jì)劃完成執(zhí)法辦案中心的建設(shè)任務(wù)，全面推進(jìn)執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)機(jī)制建設(shè)，通過(guò)執(zhí)法信息化建設(shè)和執(zhí)法大數(shù)據(jù)的深度應(yīng)用，加強(qiáng)執(zhí)法進(jìn)程和執(zhí)法程序的透明度，加強(qiáng)群眾對(duì)民警工作的理解和認(rèn)同，盡可能地減少民眾因認(rèn)知偏差造成的襲警行為。

（四）強(qiáng)化執(zhí)法人員全方位培訓(xùn)，提升公安執(zhí)法人員的素質(zhì)。執(zhí)法的規(guī)范程度與執(zhí)法人員的素質(zhì)息息相關(guān)。首先，公安培訓(xùn)部門要廣泛開(kāi)展調(diào)研，針對(duì)個(gè)別公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和民警習(xí)慣憑經(jīng)驗(yàn)辦案、法治思維和法治能力不足、不注意執(zhí)法方式方法、執(zhí)法語(yǔ)言不文明等問(wèn)題，對(duì)有關(guān)執(zhí)法規(guī)范化培訓(xùn)的課程內(nèi)容進(jìn)行精心設(shè)計(jì)，通過(guò)加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)、強(qiáng)化執(zhí)法資格考試的重要性和組織法律知識(shí)競(jìng)賽、執(zhí)法語(yǔ)言能力競(jìng)賽等多種方式提升執(zhí)法管理人員的管理水平和一線執(zhí)法民警的執(zhí)法水平。其次，各地公安機(jī)關(guān)在組織執(zhí)法人員培訓(xùn)時(shí)可以突出實(shí)戰(zhàn)化培訓(xùn)練兵，在組織開(kāi)展法律知識(shí)講座、執(zhí)法制度解讀、典型案例評(píng)析等“靜態(tài)”培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建執(zhí)法實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)機(jī)制，舉辦與法律、語(yǔ)言、實(shí)戰(zhàn)等相關(guān)的各種職業(yè)技能競(jìng)賽、練兵比武等“動(dòng)態(tài)”培訓(xùn)活動(dòng)，多維度、全方位提升公安執(zhí)法隊(duì)伍的法治思維、專業(yè)能力和執(zhí)法素質(zhì)。同時(shí)，公安院校肩負(fù)著培養(yǎng)現(xiàn)代化警務(wù)人才的重任，在公安專業(yè)培養(yǎng)方案的設(shè)置、人才培養(yǎng)體系的構(gòu)建和專業(yè)課程體系的研發(fā)上，也要堅(jiān)持“貼近實(shí)戰(zhàn)、務(wù)求使用、突出實(shí)效”的原則，全方位提升預(yù)備警官在未來(lái)崗位上執(zhí)法的法律、溝通和警務(wù)能力。

總而言之，在《刑法》中單獨(dú)設(shè)立“襲警罪”，對(duì)于維護(hù)警察的執(zhí)法權(quán)威具有重要的積極意義。但是，警察執(zhí)法權(quán)威的維護(hù)，不僅僅需要法律制度的明確規(guī)定，還需要公安執(zhí)法人員自身的法律知識(shí)、執(zhí)法語(yǔ)言水平、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法能力和執(zhí)法文明程度的提升，需要執(zhí)法人員正確處理警民關(guān)系和警媒關(guān)系，樹(shù)立良好的執(zhí)法形象，不斷提升公關(guān)執(zhí)法的規(guī)范化水平。