馬海濤 彭 章

內(nèi)容提要：黨的十八大以來，我國財(cái)稅體制改革取得重大進(jìn)展，現(xiàn)代財(cái)政制度框架基本建立。改革內(nèi)容可以總結(jié)為：通過匹配事權(quán)與支出責(zé)任、明確財(cái)政收入劃分、完善轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化了我國財(cái)政體制；通過強(qiáng)化預(yù)算收入、支出、編制、執(zhí)行、績效、信息公開的管理和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)改善了政府預(yù)算管理；通過推動(dòng)稅收立法和稅收征管制度改革健全了我國稅收制度?？傮w來說，近十年的改革加強(qiáng)了財(cái)稅法制化建設(shè)、貫徹了新發(fā)展理念、推行了大規(guī)模減稅降費(fèi)，為我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了有力保障。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度。2014年7月，中央政治局會(huì)議審議通過《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，明確了深化財(cái)稅體制改革的思路原則、目標(biāo)任務(wù)和時(shí)間安排。自黨的十八大以來的十年間，我國財(cái)稅體制改革取得顯著成效，財(cái)政體制更加合理完善，預(yù)算管理制度更加健全透明，稅收制度更加惠民利企，為我國經(jīng)濟(jì)邁入高質(zhì)量發(fā)展階段提供了有力保障。

一、財(cái)政體制改革歷程及主要內(nèi)容

近十年的財(cái)政體制改革主要內(nèi)容體現(xiàn)在三個(gè)方面：匹配事權(quán)與支出責(zé)任、明確財(cái)政收入劃分、完善轉(zhuǎn)移支付制度。

（一）匹配事權(quán)與支出責(zé)任

為解決中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，國務(wù)院于2016年8月印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），其出臺(tái)標(biāo)志著財(cái)政體制改革在支出側(cè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，體現(xiàn)著權(quán)責(zé)對等的宗旨，明確了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的主要內(nèi)容，提出了分領(lǐng)域逐步推進(jìn)改革的時(shí)間表。在財(cái)政事權(quán)方面，《意見》提出的改革內(nèi)容包括：適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)、保障地方履行財(cái)政事權(quán)、減少并規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)、建立財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。在支出責(zé)任方面，《意見》提出的改革內(nèi)容包括：中央的財(cái)政事權(quán)由中央承擔(dān)支出責(zé)任、地方的財(cái)政事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任、中央與地方共同財(cái)政事權(quán)區(qū)分情況劃分支出責(zé)任?！兑庖姟愤€提出了四個(gè)保障和配套措施：加強(qiáng)與相關(guān)改革的協(xié)同配套、明確政府間財(cái)政事權(quán)劃分爭議的處理、完善中央與地方收入劃分和對地方轉(zhuǎn)移支付制度、及時(shí)推動(dòng)相關(guān)部門職責(zé)調(diào)整。此外，《意見》明確了各部門的職責(zé)分工，并提出具體的時(shí)間安排，要求在2019-2020年基本完成主要領(lǐng)域改革。

黨的十九大之后，國務(wù)院辦公廳在基本公共領(lǐng)域、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域、科技領(lǐng)域、教育領(lǐng)域、交通運(yùn)輸領(lǐng)域出臺(tái)了一系列中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知①《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)科技領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》。，進(jìn)一步明確中央與地方事權(quán)的分配，中央與地方之間的權(quán)責(zé)劃分逐漸清晰。

（二）明確財(cái)政收入劃分

2016年，國務(wù)院按照黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”的要求，同時(shí)考慮到稅制改革未完全到位，推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革還有一個(gè)過程，決定印發(fā)制定《全面推開營改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，與全面推開營改增試點(diǎn)同步實(shí)施。該方案過渡期暫定2-3年，屆時(shí)根據(jù)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分、地方稅體系建設(shè)等改革進(jìn)展情況，研究是否適當(dāng)調(diào)整。

2019年9月，國務(wù)院印發(fā)了《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案的通知》，提出了保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定、調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制、后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方這些主要改革措施。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度

2015年2月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，提出了十二個(gè)轉(zhuǎn)移支付制度的完善措施：優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；從清理整合一般性轉(zhuǎn)移支付、建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機(jī)制、加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付管理這三方面來完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度；從清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、逐步改變以收定支專項(xiàng)管理辦法、嚴(yán)格控制新設(shè)專項(xiàng)、規(guī)范專項(xiàng)資金管理辦法這四個(gè)方面來從嚴(yán)控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；從規(guī)范資金分配、取消地方資金配套要求、嚴(yán)格資金使用這三個(gè)方面來規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分配和使用；通過取消部分競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)、研究用稅收優(yōu)惠政策替代部分競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)、探索實(shí)行基金管理等市場化運(yùn)作模式來逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付；通過及時(shí)下達(dá)預(yù)算、推進(jìn)信息公開、做好績效評價(jià)、加強(qiáng)政府性基金預(yù)算和一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度、將一般性轉(zhuǎn)移支付納入重點(diǎn)支出統(tǒng)計(jì)范圍來強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理；調(diào)整優(yōu)化中央基建投資專項(xiàng)；完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度；加快轉(zhuǎn)移支付立法和制度建設(shè)；加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。

二、預(yù)算管理制度改革歷程及主要內(nèi)容

近十年來，預(yù)算管理制度主要從七個(gè)方面進(jìn)行改革：一是預(yù)算收入管理，二是預(yù)算支出管理，三是預(yù)算編制管理，四是預(yù)算執(zhí)行管理，五是預(yù)算績效管理，六是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解，七是預(yù)算信息公開。

（一）預(yù)算收入管理

2019年1月1日實(shí)施的新政府會(huì)計(jì)制度分別設(shè)置了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)科目，從會(huì)計(jì)科目設(shè)置保障的角度，將全部收入納入預(yù)算，加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度。2021年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（以下簡稱2021年《意見》）從規(guī)范政府收入預(yù)算管理、加強(qiáng)政府性資源統(tǒng)籌管理、強(qiáng)化部門和單位收入統(tǒng)籌管理、盤活各類存量資源四個(gè)方面加強(qiáng)了預(yù)算收入統(tǒng)籌力度、增強(qiáng)了財(cái)政保障能力。

（二）預(yù)算支出管理

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱2013年《決定》）提出“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”，預(yù)算著眼點(diǎn)由收入轉(zhuǎn)向支出。一方面，該轉(zhuǎn)變使以往對于財(cái)政收入的預(yù)算工作向預(yù)測功能轉(zhuǎn)變，解決了“過頭稅”所產(chǎn)生的順周期問題。另一方面，預(yù)算審核進(jìn)一步細(xì)化，不僅關(guān)注“花多少”，更關(guān)注“花在哪”“花得是否合理”，在確定適度財(cái)政支出規(guī)模的同時(shí)兼顧與當(dāng)前國家財(cái)政政策的協(xié)調(diào)一致，提高財(cái)政資金的使用績效。與此同時(shí)，預(yù)算支出審核的拓展使得預(yù)算公開的形式與內(nèi)容不再是以往的籠統(tǒng)收支情況報(bào)賬，而是轉(zhuǎn)為對政府支出政策和支出情況進(jìn)行的充分說明，給予了社會(huì)公眾真正參與預(yù)算監(jiān)督的機(jī)會(huì)，從而增強(qiáng)政府預(yù)算透明度。

2014至2016年，《深化財(cái)稅體制改革總體方案》《關(guān)于清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)有關(guān)問題的通知》相繼出臺(tái)，逐步清理了績效預(yù)算掛鉤事項(xiàng)，財(cái)政支出針對性增強(qiáng)，資金使用效率提高。

2021年《意見》提出了五條措施來規(guī)范預(yù)算支出管理、推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化：一是加強(qiáng)重大決策部署財(cái)力保障，二是合理安排支出預(yù)算規(guī)模，三是大力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，四是完善財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，五是推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

（三）預(yù)算編制管理

2014至2015年，相關(guān)政策確立了跨年度預(yù)算平衡的中期預(yù)算編制方式?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出以三年滾動(dòng)財(cái)政計(jì)劃為主的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的改革方向。2014年10月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》對跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的具體實(shí)施內(nèi)容作出了說明。2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》第十二條規(guī)定：“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，為跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的構(gòu)建奠定了法律基礎(chǔ)。此外，2015年1月出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》再次強(qiáng)調(diào)三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，并將其作為基本原則之一，明確了中期財(cái)政規(guī)劃覆蓋全部四本預(yù)算。

上述改革標(biāo)志著我國正式走上編制中期預(yù)算的道路，這意味著政府將在未來相對年度預(yù)算而言更長的特定時(shí)期內(nèi)，依照政策重點(diǎn)進(jìn)行資源調(diào)度，更有效地應(yīng)對緊急突發(fā)事件，解決“突擊花錢”“寅吃卯糧”的問題。

（四）預(yù)算執(zhí)行管理

近年出臺(tái)的政策法規(guī)強(qiáng)化了預(yù)算制度的約束力。黨的十九大明確提出要建立約束有力的預(yù)算制度。2020年10月實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》細(xì)化了預(yù)算法有關(guān)規(guī)定，將近年來財(cái)稅體制改革和預(yù)算管理實(shí)踐成果以法規(guī)形式固定下來，確保公共財(cái)政資金節(jié)用裕民。它進(jìn)一步規(guī)范了預(yù)算行為，強(qiáng)化了預(yù)算約束，是我國預(yù)算法律制度體系建設(shè)的重要立法成果。

（五）預(yù)算績效管理

十九大報(bào)告中明確提出對政府預(yù)算全面實(shí)施績效管理。2018年9月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出“構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局”。2018年11月，財(cái)政部頒布《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施績效預(yù)算管理的意見〉的通知》，對如何推進(jìn)全面實(shí)施績效預(yù)算管理的意見提出了指導(dǎo)性建議。之后，水利部等中央級部門制定了部門開展預(yù)算績效管理的實(shí)施意見，地方層面如北京市、廣東省也印發(fā)了地方貫徹全面實(shí)施預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見。2020年2月出臺(tái)的《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》設(shè)置了績效評價(jià)指標(biāo)、明確了指標(biāo)權(quán)重、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及評價(jià)方法的規(guī)范，并進(jìn)一步規(guī)范了績效評價(jià)報(bào)告的體例與格式。

我國預(yù)決算報(bào)告也高度重視預(yù)算績效管理的應(yīng)用與實(shí)施。自2017年起，預(yù)算績效管理的實(shí)施情況都是年度中央預(yù)決算報(bào)告的重要內(nèi)容之一。財(cái)政部《關(guān)于2019年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2020年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中也明確指出，“健全績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，繼續(xù)擴(kuò)大重點(diǎn)績效評價(jià)范圍，加強(qiáng)評價(jià)結(jié)果應(yīng)用”是2019年主要財(cái)稅政策落實(shí)和重點(diǎn)財(cái)政工作之一，2020年的財(cái)政改革與預(yù)算管理工作中，全面實(shí)施預(yù)算績效管理也是重點(diǎn)。2020年8月，修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》將績效評價(jià)的內(nèi)容定義為“根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，依據(jù)規(guī)范的程序，對預(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進(jìn)行系統(tǒng)和客觀的評價(jià)”。

（六）地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解

近十年，地方政府債務(wù)的管理逐漸加強(qiáng)。2013年《決定》指出，要建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。2014年9月，《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺(tái)，明確了將一般債務(wù)歸到一般公共預(yù)算中，專項(xiàng)債務(wù)歸到政府性基金預(yù)算中的要求，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，按照“疏堵結(jié)合、分清責(zé)任、規(guī)范管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制。2015年起實(shí)施的新《預(yù)算法》增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，賦予了地方政府依法適度的舉債權(quán)限，規(guī)定將地方自發(fā)自還的債券納入預(yù)算管理，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。此外，《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》等文件均強(qiáng)化了債務(wù)納入預(yù)算管理的相關(guān)工作。

PPP項(xiàng)目模式的引入也有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在2014年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》指導(dǎo)下，PPP、BOT等在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入社會(huì)資本的新項(xiàng)目模式涌現(xiàn)，地方政府支出壓力減少。2019年《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》出臺(tái)，規(guī)范細(xì)化了PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入條件，并建立了PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制；同年發(fā)布的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號——政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同》也規(guī)范了政府方對政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同。

（七）預(yù)算信息公開

近十年來，我國出臺(tái)多項(xiàng)措施以提高預(yù)算透明度、公開度①如2013年《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)省以下預(yù)決算公開工作的通知》、2014年《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作的通知》《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等。，明確了預(yù)算信息公開的具體要求。例如，2021年出臺(tái)的《意見》指出，改進(jìn)預(yù)決算公開，發(fā)揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應(yīng)，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的主導(dǎo)作用，推進(jìn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。實(shí)現(xiàn)中央和地方財(cái)政系統(tǒng)信息貫通，推進(jìn)部門間預(yù)算信息互聯(lián)共享。加大各級政府預(yù)決算公開力度，大力推進(jìn)財(cái)政政策公開，強(qiáng)化監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用。擴(kuò)大部門預(yù)決算公開范圍，各部門所屬預(yù)算單位預(yù)算、決算及相關(guān)報(bào)表應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)向社會(huì)公開。相關(guān)政策取得了顯著成果，2020年共有102個(gè)中央部門（單位）向社會(huì)公開2020年的部門預(yù)算，97個(gè)中央部門公開了109個(gè)項(xiàng)目績效目標(biāo)表。

三、稅收制度改革歷程及主要內(nèi)容

近十年來，在全面深化改革戰(zhàn)略布局下，黨中央、國務(wù)院、各級黨委及政府堅(jiān)持推進(jìn)稅收制度改革、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，取得了顯著成效。接下來從增值稅改革、消費(fèi)稅改革、企業(yè)所得稅改革、個(gè)人所得稅改革、其他稅種改革、稅收征管制度改革六個(gè)方面分別介紹稅收制度改革的歷程和主要內(nèi)容。

（一）增值稅改革

黨的十八大到十九大期間，增值稅改革主要圍繞“營改增”進(jìn)行。在2012-2016年期間，“營改增”試點(diǎn)的地區(qū)和行業(yè)逐步擴(kuò)大。2016年5月1日起，“營改增”試點(diǎn)在我國各地區(qū)、各行業(yè)全面推開，“營改增”徹底完成，實(shí)現(xiàn)了增值稅對于貨物和服務(wù)行業(yè)的全覆蓋。

黨的十九大以來，增值稅改革的主要著力點(diǎn)在優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)、完善退稅制度、擴(kuò)大抵扣范圍、完善針對小規(guī)模納稅人的制度設(shè)計(jì)四個(gè)方面，以減稅降費(fèi)為基本目標(biāo)，持續(xù)深化改革。在優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)方面，增值稅經(jīng)過4次調(diào)整，稅率由原來的17%、13%兩檔下調(diào)至13%、9%；在完善退稅制度方面，我國從退稅范圍、退稅標(biāo)準(zhǔn)、退稅方式等方面入手，持續(xù)深化改革，努力降低企業(yè)退稅難度，為企業(yè)減負(fù)，保持外貿(mào)穩(wěn)定增長，釋放市場活力；在擴(kuò)大抵扣范圍方面，我國在2019年深化增值稅改革中提出了擴(kuò)大抵扣范圍、實(shí)施加計(jì)抵減的措施；在完善針對小規(guī)模納稅人的制度設(shè)計(jì)方面，2018年4月出臺(tái)的《關(guān)于統(tǒng)一增值稅小規(guī)模納稅人標(biāo)準(zhǔn)的通知》確定了增值稅小規(guī)模納稅人的劃分標(biāo)準(zhǔn)，2019年1月發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施小微企業(yè)普惠性稅收減免政策的通知》指出免征月應(yīng)稅銷售額10萬元以下小規(guī)模納稅人的增值稅，2020年新冠疫情暴發(fā)以來，國家迅速對增值稅制度進(jìn)行調(diào)整，幫助小規(guī)模納稅人渡過難關(guān)。

（二）消費(fèi)稅改革

在黨的十八大到十九大期間，消費(fèi)稅改革的重點(diǎn)在于調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、征收環(huán)節(jié)、成品油消費(fèi)稅稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍。一方面全面調(diào)整油類、涂料電池消費(fèi)稅，起到減少污染、推動(dòng)綠色發(fā)展的作用；另一方面下調(diào)或取消化妝品、摩托車等商品消費(fèi)稅，加征超豪華小汽車消費(fèi)稅，起到引導(dǎo)和刺激消費(fèi)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

黨的十九大之后，特別是2018年以來，消費(fèi)稅征管進(jìn)一步改善。一方面，《關(guān)于成品油消費(fèi)稅征收管理有關(guān)問題的公告》和《關(guān)于對部分成品油征收進(jìn)口環(huán)節(jié)消費(fèi)稅的公告》明確了成品油消費(fèi)稅的征收，完善了成品油消費(fèi)稅制度；另一方面，2019年9月國務(wù)院印發(fā)了《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，提出要后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收。

（三）企業(yè)所得稅改革

近十年來，企業(yè)所得稅改革的重點(diǎn)在于加大企業(yè)所得稅優(yōu)惠力度和完善所得稅管理政策。

稅收優(yōu)惠政策包括：加大小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠、完善固定資產(chǎn)加速折舊優(yōu)惠、提高研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例、落實(shí)公益性捐贈(zèng)支出企業(yè)所得稅稅前結(jié)轉(zhuǎn)扣除政策、擴(kuò)大企業(yè)職工教育經(jīng)費(fèi)稅前扣除范圍。這些稅收優(yōu)惠降低了企業(yè)，特別是小微企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，有利于激勵(lì)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新。

所得稅管理政策方面的改革主要體現(xiàn)在完善企業(yè)重組的所得稅政策體系①參見《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)重組有關(guān)企業(yè)所得稅處理問題的通知》《關(guān)于資產(chǎn)（股權(quán)）劃轉(zhuǎn)企業(yè)所得稅征管問題的公告》。。企業(yè)重組所得稅政策體系的完善為支持企業(yè)做大做強(qiáng)、拓展國際國內(nèi)市場、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了有力的稅收政策支撐。

（四）個(gè)人所得稅改革

近十年個(gè)人所得稅最重要的政策為2018年通過的關(guān)于修改《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》的決定（以下簡稱新《個(gè)稅法》）。新《個(gè)稅法》在免征額、部分稅率級距等方面作出調(diào)整，新增專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目，對4項(xiàng)勞動(dòng)性所得開始實(shí)行綜合征稅，邁出推行綜合與分類相結(jié)合稅制的第一步。

為保障新個(gè)人所得稅稅制的平穩(wěn)運(yùn)行，新《個(gè)稅法》制定了自行申報(bào)、反避稅條款、納稅信用運(yùn)用等6項(xiàng)配套措施，便利了個(gè)人所得稅的征收管理，有利于合理調(diào)配征管資源，保障納稅人權(quán)益。

（五）其他稅種改革

近十年來，我國對其他稅種，如資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房產(chǎn)稅、耕地占有稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅等，也持續(xù)推行一系列改革。

資源稅方面，近十年的改革堅(jiān)持了清費(fèi)立稅、合理負(fù)擔(dān)、適度分權(quán)、循序漸進(jìn)的原則。2019年通過的《中華人民共和國資源稅法》為資源稅提供了法律依據(jù)。近十年的改革在征收范圍上，水、原油、天然氣等資源被納入征稅范圍；在計(jì)稅依據(jù)上，從價(jià)計(jì)征全面推開，少數(shù)資源可選擇實(shí)行從價(jià)計(jì)征或者從量計(jì)征。總體而言，改革促進(jìn)了稅收效率和資源綜合利用率的同步提高，規(guī)范征收范圍、行為，理順資源稅費(fèi)關(guān)系，進(jìn)一步完善綠色稅制構(gòu)建，有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

環(huán)境保護(hù)稅方面，近十年的改革主要推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，于2016年通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》，引導(dǎo)我國環(huán)境治理由“末端治理”轉(zhuǎn)向“前端防治”。

房地產(chǎn)稅方面，近十年關(guān)于房地產(chǎn)稅的規(guī)劃部署在穩(wěn)步推進(jìn)，特別在黨的十九大之后，房地產(chǎn)稅立法與改革工作進(jìn)入“快車道”，2021年10月，全國人大常委會(huì)決定授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，明確落實(shí)加快房地產(chǎn)稅制健全完善和穩(wěn)步推進(jìn)立法的要求。但在2022年3月，由于國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)加大，房地產(chǎn)稅試點(diǎn)推遲實(shí)行。

（六）稅收征管制度改革

近十年，稅收征管制度作出多次調(diào)整，征管體系和制度不斷完善，國稅與地稅由“合作”過渡到“合并”再走向“合成”。這些改革有效提升了我國稅收治理能力，推進(jìn)了稅收治理現(xiàn)代化。稅收征管制度改革可分為國稅地稅“合作”、國稅地稅“合并”、國稅地稅“合成”三階段，接下來分別論述三個(gè)階段的改革內(nèi)容。

在國稅地稅“合作”階段，2015年12月，《深化國稅、地稅征管體制改革方案》發(fā)布，理順了中央與地方之間稅收征管職責(zé)劃分，推動(dòng)了服務(wù)型稅務(wù)機(jī)關(guān)建設(shè)進(jìn)程，加強(qiáng)了稅務(wù)組織建設(shè)，健全了稅收共治環(huán)境，并針對國際稅收問題作出規(guī)定、加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃。

在國稅地稅“合并”階段，2018年7月，中辦、國辦印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，提出合并省級及省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)，明確社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、非稅收入職責(zé)的劃轉(zhuǎn)。該改革整合優(yōu)化了稅務(wù)資源，降低了稅收征納成本；將非稅收入征收職能劃歸稅收部門，優(yōu)化了稅收體系征管職責(zé)。

在國稅地稅“合成”階段，2021年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》提出推動(dòng)稅收征管高質(zhì)量發(fā)展的多項(xiàng)舉措：（1）進(jìn)行稅務(wù)系統(tǒng)智能化升級，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化治理；（2）將服務(wù)理念融入征管各環(huán)節(jié)，全面落實(shí)稅收法定主義原則，建立新型監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)稅收服務(wù)、執(zhí)法和監(jiān)管深度融合。

四、近十年財(cái)稅改革的亮點(diǎn)與成績

黨的十八大以來，我國推行了一系列財(cái)稅體制改革，旨在建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的財(cái)稅體制。首先，就財(cái)稅紀(jì)律和運(yùn)行規(guī)范而言，全面貫徹依法治國，加強(qiáng)財(cái)稅法制化建設(shè)，通過修訂預(yù)算法和落實(shí)稅收法定原則，提升了財(cái)稅規(guī)范性和透明度；其次，就財(cái)稅政策目標(biāo)和對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用而言，聚焦于高質(zhì)量發(fā)展主題，更加注重在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、綠色發(fā)展和共同富裕等方面發(fā)揮好財(cái)政的作用；第三，就財(cái)稅參與國民收入分配的比例而言，我國持續(xù)推進(jìn)實(shí)質(zhì)性減稅降費(fèi)，顯著降低了宏觀稅負(fù)、有力激發(fā)了市場主體活力，并在當(dāng)前的復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢下，有效紓解了企業(yè)和個(gè)人的短期困境。

（一）全面貫徹依法治國，加強(qiáng)財(cái)稅法制化建設(shè)

1.預(yù)算法修訂完善，預(yù)算治理效能提升

2014年8月十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議第四次審議并通過修改預(yù)算法的決定，對預(yù)算法進(jìn)行了修訂，并于2015年1月1日起施行。本次預(yù)算法的修訂，對于構(gòu)建法治政府有重要意義，是全面落實(shí)依法治國的重大突破，也開啟了新一輪財(cái)稅體制改革。2015年預(yù)算法的修訂重點(diǎn)主要為以下方面：（1）強(qiáng)調(diào)全口徑預(yù)算，即各級政府所有收支都納入預(yù)算；（2）細(xì)化預(yù)算編制；（3）將“預(yù)算公開”入法，尤其是應(yīng)對舉債情況和“三公”經(jīng)費(fèi)等重要事項(xiàng)作出說明；（4）建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制，以及責(zé)任追究制度；（5）建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制。

新《預(yù)算法》充分體現(xiàn)了對全面依法治國的貫徹，對我國預(yù)算管理和財(cái)政秩序都有著重要的作用：（1）有助于完善政府預(yù)算體系，提升預(yù)算編制透明度；（2）有助于改進(jìn)預(yù)算控制方式，實(shí)現(xiàn)跨期預(yù)算平衡；（3）有助于規(guī)范地方舉債行為，控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；（4）有助于堅(jiān)持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算支出約束；（5）完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

2.稅收立法穩(wěn)步推進(jìn)，稅制確定性增強(qiáng)

截至2014年，我國現(xiàn)行的有效稅種為18個(gè)，但只有3部實(shí)體稅收法律。黨的十八大以來，在全面依法治國導(dǎo)向下，稅收法定加快推進(jìn)。黨的十八屆三中全會(huì)明確將“落實(shí)稅收法定原則”寫入決定。截至2021年年初，我國12個(gè)稅種已經(jīng)完成立法，房產(chǎn)稅等4種稅種的立法正在推進(jìn)中，稅收法定原則得到充分貫徹落實(shí)。稅收法定將稅收制度和一些新的改革措施通過法律形式固定下來，還對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有一系列重要的影響：（1）整體提升了稅收的穩(wěn)定性和權(quán)威性；（2）有助于凝聚廣大納稅人共識(shí)，促進(jìn)稅法遵從；（3）進(jìn)一步明確和固定了一系列備受關(guān)注的稅收優(yōu)惠政策，拓展了一些稅種的優(yōu)惠范圍。

（二）聚焦高質(zhì)量發(fā)展主題，更好發(fā)揮財(cái)政作用

黨的十八大以來，作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政在推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用，尤其是圍繞新發(fā)展理念，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、綠色轉(zhuǎn)型、公平效率協(xié)調(diào)方面，財(cái)政發(fā)揮了越來越突出的作用。

中央推行了三項(xiàng)主要政策來激發(fā)創(chuàng)新活力：（1）加大財(cái)政對科研創(chuàng)新的投入，通過國家科技支撐計(jì)劃、863計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等，支持開展對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用的科技研發(fā)活動(dòng)；（2）改革科研項(xiàng)目資金管理政策，建立尊重科研規(guī)律、尊重人才、寬松有序的經(jīng)費(fèi)管理制度體系；（3）加大稅收優(yōu)惠支持力度，通過稅率優(yōu)惠、稅收減免、研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、固定資產(chǎn)加速折舊等方式，形成一套以支持高科技研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化為主、涵蓋多個(gè)創(chuàng)新環(huán)節(jié)、覆蓋面較廣、具有普惠性的稅收優(yōu)惠政策體系。地方各級政府也出臺(tái)了財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策來鼓勵(lì)研發(fā)創(chuàng)新。

為達(dá)到“雙碳”目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型，中央在生態(tài)保護(hù)、清潔能源方面加大了財(cái)政投入力度，并且通過建立綠色稅制，引導(dǎo)市場主體自發(fā)節(jié)能減排。在財(cái)政投入方面，中央加大了對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)施了財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策用于支持生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，并且通過設(shè)立工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金、實(shí)施對新能源汽車推廣補(bǔ)助政策等方式，發(fā)揮財(cái)稅政策引導(dǎo)作用，促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展。在綠色稅制方面，自黨的十八大以來，成品油消費(fèi)稅經(jīng)過三次調(diào)整得到顯著提升；新能源車船所享受的車船稅優(yōu)惠政策落地；《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》《中華人民共和國耕地占用稅法》《中華人民共和國車輛購置稅法》《中華人民共和國資源稅法》等法律紛紛通過并實(shí)施，將綠色發(fā)展理念以立法的方式融入我國稅收制度中。

黨的十八大以來，共同富裕問題受到高度重視。為促進(jìn)共同富裕、正確處理效率和公平的關(guān)系，我國出臺(tái)了以下措施：第一，通過積極財(cái)政政策實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大就業(yè)，保障勞動(dòng)者收入；第二，通過財(cái)政投入和轉(zhuǎn)移支付等手段，助力脫貧攻堅(jiān)和全面小康的順利實(shí)現(xiàn)；第三，通過個(gè)人所得稅改革、推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法、實(shí)行慈善稅收優(yōu)惠等稅收制度改革，引導(dǎo)形成更加公平的再分配和第三次分配格局。

（三）應(yīng)對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行挑戰(zhàn)，推行大規(guī)模減稅降費(fèi)

近年來，我國實(shí)行了大規(guī)模的實(shí)質(zhì)性減稅降費(fèi)，此次減稅降費(fèi)政策有如下三個(gè)特點(diǎn)：

一是加大政策力度。2016年至2021年新增減稅降費(fèi)累計(jì)超8.6萬億元，宏觀稅負(fù)由2012年的18.7%降至2021年的15.2%左右①數(shù)據(jù)來源：《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定》，新華社，2021年10月23日，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-10/23/content_5644480.htm。。近年來減稅降費(fèi)的力度進(jìn)一步加大。2019年全國累計(jì)新增減稅降費(fèi)超過2萬億元，占GDP比重超過2%，拉動(dòng)全年GDP增長約0.8個(gè)百分點(diǎn)②數(shù)據(jù)來源：《去年新增減稅降費(fèi)超兩萬億元》，人民日報(bào)網(wǎng)站，2020年1月8日，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-01/08/content_5467375.htm。。2020年全年新增減稅降費(fèi)超過2.5萬億元，為399萬戶納稅人辦理延期繳納稅款292億元，及時(shí)準(zhǔn)確辦理出口退稅1.45萬億元，有效激發(fā)了市場主體活力③數(shù)據(jù)來源：《2020年新增減稅降費(fèi)超2.5萬億元——助力企業(yè)渡難關(guān)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤》，人民日報(bào)網(wǎng)站，2021年1月17日，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-01/17/content_5580481.htm。。2021年全年新增減稅降費(fèi)約1.1萬億元，為制造業(yè)中小微企業(yè)辦理緩繳稅費(fèi)2162億元，為煤電和供熱企業(yè)辦理“減、退、緩”稅271億元，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善提供了有力保障④數(shù)據(jù)來源：《2021年新增減稅降費(fèi)約1.1萬億元》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，2022年1月27日，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-01/27/content_5670654.htm。。

二是強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)性特征。本次減稅降費(fèi)舉措主要包括四個(gè)方面：一是對小微企業(yè)實(shí)施普惠性稅收減免。通過提高增值稅小規(guī)模納稅人起征點(diǎn)、放寬小型微利企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并加大優(yōu)惠力度、對小規(guī)模納稅人交納的部分地方稅種可實(shí)行減半征收、擴(kuò)展初創(chuàng)科技型企業(yè)優(yōu)惠政策適用范圍等方式，有針對性地、切實(shí)地降低了小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)；二是深化增值稅改革，繼續(xù)推進(jìn)實(shí)質(zhì)性減稅；三是全面實(shí)施修改后的個(gè)人所得稅法及其實(shí)施條例，落實(shí)6項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除政策，減輕居民稅負(fù)；四是降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，同時(shí)清理規(guī)范涉企經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)，降低企業(yè)運(yùn)營成本。這些政策目標(biāo)明確、執(zhí)行有力、最小化了政策負(fù)面影響和扭曲效應(yīng)，將減稅降費(fèi)落在了實(shí)處。

三是服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。本輪減稅降費(fèi)致力于構(gòu)建服務(wù)于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的稅收政策體系，具體來說，其對我國經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展的推動(dòng)作用主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：（1）通過稅收優(yōu)惠政策吸引高層次人才，構(gòu)建培育吸引人才的個(gè)人所得稅體系，增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力；（2）通過促進(jìn)增值稅稅制中性的改革，減少稅收對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的扭曲效應(yīng)，提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益；（3）通過給予小微企業(yè)和高科技企業(yè)稅收優(yōu)惠，激活企業(yè)創(chuàng)新和個(gè)人創(chuàng)業(yè)潛力，提升整體經(jīng)濟(jì)活力。