文/張 宏

經(jīng)濟(jì)全球化與競爭政策

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，經(jīng)濟(jì)全球化雖然遭遇曲折，但時(shí)代潮流不可逆轉(zhuǎn)。順應(yīng)全球化趨勢，構(gòu)建開放的、相互促進(jìn)的國內(nèi)國際雙循環(huán)，加速中國市場與世界市場的互聯(lián)互通，對于構(gòu)建新發(fā)展格局意義重大。

商品、資金、技術(shù)、人員等市場要素的全球流通，必將帶來市場競爭，包括競爭主體、競爭行為、競爭影響等方面的深度國際化。競爭政策的確立、選擇、實(shí)施應(yīng)當(dāng)對此有效回應(yīng)。競爭政策與經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)，特別與其中產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)，是這一回應(yīng)中的重要一環(huán)。這不僅是我國深化社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)在要求，也是順應(yīng)競爭政策、競爭立法等方面的國際合作和協(xié)調(diào)趨勢，適應(yīng)新一輪國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易通行規(guī)則發(fā)展變化，實(shí)現(xiàn)上海自貿(mào)區(qū)和臨港新片區(qū)更高水平制度型開放的創(chuàng)新實(shí)踐需求。

競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的路徑分析

我國“十四五”規(guī)劃將“強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位”作為實(shí)現(xiàn)“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制更加完善，高標(biāo)準(zhǔn)市場體系基本建成”這一主要目標(biāo)的重要途徑。2022年6月24日，全國人大常委會修改《反壟斷法》的決定，將“強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位”寫入《反壟斷法》?！盎A(chǔ)地位”本質(zhì)是競爭政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)地位，表現(xiàn)為其他經(jīng)濟(jì)政策，尤其是產(chǎn)業(yè)政策，要建立在競爭政策基礎(chǔ)之上，受競爭政策的協(xié)調(diào)。

協(xié)調(diào)的目的是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策“競爭政策化”，讓產(chǎn)業(yè)政策更加符合競爭政策的目標(biāo)與原則。協(xié)調(diào)的本質(zhì)是正確處理政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地而不是更多地發(fā)揮政府作用。協(xié)調(diào)的范圍是全方位地滲透到政府行為的方方面面，這與產(chǎn)業(yè)政策制定主體的多元和表現(xiàn)形式的多樣有關(guān)。因此，有關(guān)部門需要擁有更高站位，多視角、系統(tǒng)化地設(shè)計(jì)競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的路徑。

1.持續(xù)推進(jìn)壟斷行業(yè)改革

針對水、電、氣、交通、能源、通信和市政等行業(yè)，有關(guān)部門要區(qū)分競爭性與非競爭性業(yè)務(wù)，在競爭性業(yè)務(wù)中強(qiáng)化市場競爭，優(yōu)化市場競爭結(jié)構(gòu)，激發(fā)市場活力，打破消除行政性壟斷，維護(hù)市場公平競爭秩序。

2.體現(xiàn)競爭中性原則

在市場準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動(dòng)、經(jīng)營運(yùn)行、政府采購和招投標(biāo)等方面，有關(guān)部門對包括國有企業(yè)在內(nèi)的各類所有制企業(yè)要平等對待，增強(qiáng)所有市場參與者的競爭力，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

3.其他公共政策也應(yīng)體現(xiàn)競爭導(dǎo)向

我國的產(chǎn)業(yè)政策往往交織、滲透在其他公共政策之中。各項(xiàng)社會政策與社會立法（教育、環(huán)境、社保等）等公共政策也應(yīng)該體現(xiàn)競爭政策的影響力和導(dǎo)向性，體現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用。

競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的實(shí)施舉措

1.競爭管理能力建設(shè)

① 推動(dòng)競爭政策體系全覆蓋

依托國務(wù)院反壟斷委員會，有關(guān)部門要統(tǒng)一競爭政策的制定、執(zhí)行，協(xié)調(diào)包括產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的其他經(jīng)濟(jì)政策。

地方部門可以以公平競爭審查聯(lián)席會議、公平競爭委員會等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步強(qiáng)化競爭政策實(shí)施。

② 探索區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

區(qū)域協(xié)同發(fā)展是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極，區(qū)域內(nèi)競爭政策協(xié)同的強(qiáng)化是協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策的路徑之一。有關(guān)部門要探索實(shí)施區(qū)域反壟斷執(zhí)法試點(diǎn)，進(jìn)一步打破行政區(qū)劃的限制，在更大的區(qū)域范圍內(nèi)促進(jìn)市場公平競爭；探索區(qū)域一體化下的公平競爭審查、區(qū)域市場狀況評估等競爭政策協(xié)調(diào)機(jī)制，維護(hù)區(qū)域市場公平競爭，推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展。

2.競爭審查能力建設(shè)

① 分類細(xì)化公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)

有關(guān)部門要分行業(yè)、分領(lǐng)域制定具有地方特色或者行業(yè)特色的審查標(biāo)準(zhǔn)。針對不同的政策類型，有關(guān)部門可通過分類編制審查要點(diǎn)和參考資料，供審查人員學(xué)習(xí)參考，提高審查效率。

② 健全和完善第三方獨(dú)立評估機(jī)制

有關(guān)部門要落實(shí)、強(qiáng)化第三方評估制度，保障第三方評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和評估過程的透明性；豐富第三方評估的啟動(dòng)方式，如上年度評估審查不通過的部門，下年度必須采用第三方評估；強(qiáng)化第三方評估的剛性，在“鼓勵(lì)引入第三方評估”的領(lǐng)域，探索“必須引入第三方評估”，強(qiáng)化第三方評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力，形成公平競爭審查工作合力。

③ 拓寬公平審查對象范圍

公共政策涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查；對是否涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，宜做寬泛理解，包括市場主體直接的、間接的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。此外，新修訂的《反壟斷法》將“濫用行政權(quán)力，通過與經(jīng)營者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式”排除、限制競爭的行為納入規(guī)制范圍，表明即使形式上不是“政策”，只要對市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能產(chǎn)生影響，都可以進(jìn)行公平競爭審查。

④ 建立公平競爭審查正向激勵(lì)機(jī)制

有關(guān)部門要將公平競爭審查制度實(shí)施情況納入政府績效考核，強(qiáng)化政治激勵(lì)；對公平競爭審查制度實(shí)施較好的地區(qū)或者部門給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)激勵(lì)；對積極參與和開展公平競爭審查工作成績突出的單位和個(gè)人授予榮譽(yù)稱號并大力宣傳，強(qiáng)化精神激勵(lì)。

3.競爭執(zhí)法能力建設(shè)

① 提高反壟斷執(zhí)法的精細(xì)化程度

根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，結(jié)合行業(yè)慣例，反壟斷執(zhí)法部門與行業(yè)主管部門合作，共同開展競爭合規(guī)，出臺行業(yè)競爭合規(guī)細(xì)則，主動(dòng)糾正本行業(yè)存在的壟斷行為。有關(guān)部門還要加強(qiáng)壟斷性行業(yè)的反壟斷法適用，根據(jù)行業(yè)的特點(diǎn)協(xié)調(diào)反壟斷法與行業(yè)規(guī)制法之間的管轄權(quán)配置，強(qiáng)化競爭約束，提升反壟斷執(zhí)法的精細(xì)化水平。

② 提高反壟斷執(zhí)法專業(yè)化能力

反壟斷執(zhí)法的理論技術(shù)要求較高，要求執(zhí)法人員有堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)理論、法律知識水平，確保在相關(guān)市場界定、經(jīng)濟(jì)學(xué)分析、法律論證等環(huán)節(jié)的執(zhí)法準(zhǔn)確性。反壟斷執(zhí)法部門要依托優(yōu)質(zhì)的競爭法研究資源，加強(qiáng)與高校、科研機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作，定期舉辦專題講座和案例解析，提高反壟斷執(zhí)法專業(yè)化能力。

③ 提高反壟斷執(zhí)法信息化水平

有關(guān)部門要適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)化、經(jīng)濟(jì)數(shù)字化的發(fā)展趨勢，強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法的信息、科技支撐，提高在不同場景的調(diào)查取證能力；利用大數(shù)據(jù)、信息化等技術(shù)手段，建立完善競爭政策執(zhí)法案例數(shù)據(jù)庫，強(qiáng)化執(zhí)法數(shù)據(jù)比對分析、借鑒，提高執(zhí)法的穩(wěn)定性、連續(xù)性、精確性；利用信息技術(shù)建立相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺，并基于大數(shù)據(jù)強(qiáng)化分析研判，形成社會各方力量共建共治共享的良好氛圍，提高執(zhí)法效率，預(yù)防和制止壟斷行為。

4.競爭評估能力建設(shè)

①開展對相關(guān)行業(yè)的市場競爭狀況評估

有關(guān)部門要對市場競爭狀況開展科學(xué)評估，對“競爭過度”“競爭不足”“競爭適當(dāng)”等不同市場競爭情形進(jìn)行科學(xué)、精確分析，這是強(qiáng)化競爭政策實(shí)施的必要前提；結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)和需要，以具體行業(yè)為切入點(diǎn)，由相關(guān)行業(yè)主管部門牽頭，在界定相關(guān)市場的基礎(chǔ)上，建立評價(jià)指標(biāo)體系，開展行業(yè)市場競爭狀況專項(xiàng)評估，并及時(shí)公布專題報(bào)告，同時(shí)跟蹤市場競爭狀況的變動(dòng)，為政策調(diào)整做好前期準(zhǔn)備。

② 建立社會智庫競爭評價(jià)激勵(lì)機(jī)制

有關(guān)部門要推動(dòng)和完善競爭政策智庫建設(shè)，針對國家和本市的競爭政策實(shí)施情況，從理論層面完善現(xiàn)有的競爭評估標(biāo)準(zhǔn)和方式，提高競爭狀況評估準(zhǔn)確性，同時(shí)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)也要為行業(yè)主管部門提供技術(shù)支持；發(fā)揮當(dāng)前各個(gè)行業(yè)相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，鼓勵(lì)其利用行業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)和研究積累，定期發(fā)布相關(guān)行業(yè)競爭情況分析，與主管部門的競爭評估報(bào)告形成互補(bǔ)。

③ 針對社會熱點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)開展評估

有關(guān)部門要對社會輿論關(guān)注度高、社會民生影響大或投訴舉報(bào)較為集中的領(lǐng)域，定期選取熱點(diǎn)問題，組織或委托第三方開展競爭評估，并采取針對性措施。

5.競爭創(chuàng)新能力建設(shè)

上海自貿(mào)區(qū)和臨港新片區(qū)是我國對接國際市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的橋頭堡。兩者作為強(qiáng)化競爭政策的實(shí)施試點(diǎn)，應(yīng)積極探索競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

① 探索實(shí)施政府采購制度試點(diǎn)

我國加入《政府采購協(xié)議》（GPA）是融入全球多邊貿(mào)易體系的大勢所趨和必然選擇。上海自貿(mào)區(qū)和臨港新片區(qū)率先開放GPA試點(diǎn)，積極把握國際上政府采購要求和發(fā)展趨勢，依托 GPA，打造公平公正市場競爭環(huán)境，推動(dòng)上海優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)一步融入其他成員國的政府采購市場，成為上海對外貿(mào)易的新增長點(diǎn)，這將有利于深化政府采購國際合作，保護(hù)本國企業(yè)核心利益。

② 探索公平競爭的制度設(shè)計(jì)

設(shè)立公平競爭專職部門是探索公平競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的新路徑。目前，上海自貿(mào)區(qū)和臨港新片區(qū)已設(shè)立專職部門，對涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范性文件、政策措施，實(shí)施集中統(tǒng)一的公平競爭審查。

③ 推動(dòng)國有企業(yè)改革

對標(biāo)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）、《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）等高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則中的競爭中性條款，上海自貿(mào)區(qū)和臨港新片區(qū)深化和落實(shí)國有企業(yè)的功能性界定，對國有企業(yè)進(jìn)行公益類、競爭性等細(xì)化分類，厘清公共服務(wù)、經(jīng)營發(fā)展等不同職能，分類強(qiáng)化競爭約束。

④ 逐步規(guī)范各類補(bǔ)貼

對標(biāo)RCEP、CPTPP 等國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則，上海自貿(mào)區(qū)和臨港新片區(qū)進(jìn)一步完善補(bǔ)貼規(guī)則，包括境外國有企業(yè)子公司的各種補(bǔ)貼，直接補(bǔ)貼國有企業(yè)，或通過國有企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼等，避免將補(bǔ)貼規(guī)制、補(bǔ)貼行為和補(bǔ)貼效果延伸至境外。