陳宏斐， 崔 靜

(東華理工大學(xué)，江西 南昌 330013)

2021年4月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào))規(guī)定，要按照建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的要求，積極推進(jìn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，加強(qiáng)預(yù)算管理信息化、科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平建設(shè)，提高預(yù)算透明度[1]。文件的核心要點(diǎn)就是要深化預(yù)算管理，加強(qiáng)預(yù)算的縱向管理工作，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效。

我國(guó)教育部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)仍處于起步階段。 2014年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》提出，預(yù)算管理要“講求績(jī)效”，著重強(qiáng)調(diào)了預(yù)算績(jī)效管理的重要性。2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出，“要建立全面科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、公開(kāi)透明、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、約束有效的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”；2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕34號(hào))；2019年 12月，教育部發(fā)布了《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》(教財(cái)〔2019〕6號(hào))；2020年8月，新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》(國(guó)令第729號(hào))頒布；2021年8月，財(cái)政部印發(fā)《中央部門(mén)項(xiàng)目支出核心績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引(試行)》(財(cái)預(yù)〔2021〕101號(hào))。以上制度的發(fā)布反映了國(guó)家對(duì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，預(yù)算績(jī)效管理的重要性日益彰顯，這對(duì)我國(guó)預(yù)算績(jī)效工作的開(kāi)展具有指導(dǎo)作用。目前，我國(guó)教育部門(mén)積極貫徹黨的十九大精神,落實(shí)文件要求，不斷深化全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，取得了一定成效。但是，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)在推進(jìn)過(guò)程中，不同程度地存在績(jī)效與預(yù)算管理“兩張皮”現(xiàn)象，與中央全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求相比，仍然存在一定差距，使得預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)重形式、輕實(shí)質(zhì)。

1 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)我國(guó)教育的意義

1.1 有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育內(nèi)涵式發(fā)展

2020年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》指出，要推動(dòng)我國(guó)教育內(nèi)涵式發(fā)展。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是指對(duì)教育部門(mén)預(yù)算資金的執(zhí)行情況、執(zhí)行效果進(jìn)行科學(xué)化評(píng)價(jià)，通過(guò)建立健全定量和定性相結(jié)合、具有教育行業(yè)特點(diǎn)的績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系[2]，可為我國(guó)教育部門(mén)預(yù)算管理決策提供有力的數(shù)據(jù)支撐，有利于教育部門(mén)做出正確的決策。因此，建立科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是促進(jìn)我國(guó)教育內(nèi)涵式發(fā)展的重要手段。同時(shí)，教育部門(mén)的預(yù)算管理水平也是衡量教育部門(mén)運(yùn)行能力的一個(gè)重要指標(biāo)。建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有助于提高教育部門(mén)單位管理的科學(xué)性，可以最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育快速、長(zhǎng)效、有序、良好發(fā)展。

1.2 有利于提高教育部門(mén)資金使用效益，優(yōu)化資源配置

預(yù)算績(jī)效管理是教育部門(mén)管理的一項(xiàng)重要工作。做好教育部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理與評(píng)價(jià)工作，有利于單位預(yù)算資金使用效益的發(fā)揮[3]，并逐步實(shí)現(xiàn)運(yùn)行成本最低、資金使用效率最高、績(jī)效管理效果最佳的目標(biāo)。教育部門(mén)通過(guò)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，其目的就是為了讓花的每一分錢(qián)都產(chǎn)生應(yīng)有效益，絕不浪費(fèi)財(cái)政資金[4]。另外，績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)預(yù)算資金支付和應(yīng)用效果進(jìn)行評(píng)價(jià)[5]。通過(guò)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，預(yù)算管理部門(mén)可以對(duì)下一年預(yù)算進(jìn)行有針對(duì)性的修正和調(diào)整，從而提高財(cái)政資金分配的科學(xué)性，這也是減少收支矛盾的重要舉措。績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展有利于監(jiān)控和校正各項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行中的偏差及加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)管理。綜上所述，教育部門(mén)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作將由重視預(yù)算申報(bào)、分配，轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曨A(yù)算執(zhí)行和預(yù)算效益，最終實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。

1.3 有利于教育部門(mén)內(nèi)部管理能力提升

教育部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理首先要制定績(jī)效目標(biāo)，制定目標(biāo)值，然后對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行分析和總結(jié)，減免主觀干擾因素，為教育部門(mén)管理者提供可量化的數(shù)據(jù)。用相關(guān)的指標(biāo)值來(lái)客觀評(píng)價(jià)教育部門(mén)運(yùn)行現(xiàn)狀及管理效益，可以使教育部門(mén)知曉本部門(mén)內(nèi)部管理存在的問(wèn)題，有利內(nèi)部管理能力的提升，從而促進(jìn)教育部門(mén)合理使用、分配預(yù)算資金。

2 X市教育局預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)綜合分析

2.1 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建

逐步建立和完善具有教育行業(yè)特點(diǎn)的定量定性績(jī)效指標(biāo)，是做好教育部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)的基本要求。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要能夠反映出財(cái)政支出的效果和效率，各部門(mén)需根據(jù)不同的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，分類(lèi)設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)主要采用定量指標(biāo)，但在目前的條件下，財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效并不能完全通過(guò)定量指標(biāo)來(lái)反映，還需要輔之以一定的定性指標(biāo)[6]。在構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，指標(biāo)選擇遵循全面性與重點(diǎn)突出的原則；對(duì)教育部門(mén)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，指標(biāo)要體現(xiàn)全面性，避免遺漏部門(mén)預(yù)算的所有信息，確保評(píng)價(jià)指標(biāo)涉及評(píng)價(jià)內(nèi)容的所有方面；另外，績(jī)效指標(biāo)應(yīng)涵蓋政策目標(biāo)、支出方向主體內(nèi)容，突出重點(diǎn)[7]。指標(biāo)的設(shè)置要在財(cái)政政策的指引下，根據(jù)各部門(mén)具體時(shí)期的預(yù)算績(jī)效情況及時(shí)更新，持續(xù)優(yōu)化，剔除不符合單位實(shí)際情況的評(píng)價(jià)指標(biāo)，確?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系持續(xù)可用。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新評(píng)估方法，依靠大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，整合多種評(píng)估方法，以確?？?jī)效評(píng)估結(jié)果客觀精準(zhǔn)。

選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)是構(gòu)建教育局部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的重要工作。合理選取具有科學(xué)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，才能保證預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作順利開(kāi)展，并得到全面系統(tǒng)的評(píng)價(jià)結(jié)果。目前，雖然標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還沒(méi)有確定，但是有部分績(jī)效研究專(zhuān)家針對(duì)不同部門(mén)并結(jié)合自己的觀點(diǎn)，得出不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)，這對(duì)本研究構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系起到借鑒作用。

本研究以X市教育局的預(yù)算績(jī)效管理作為研究對(duì)象，通過(guò)搜集政府財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理及評(píng)價(jià)方面的相關(guān)知識(shí)，并在部門(mén)工作人員及相關(guān)部門(mén)指導(dǎo)下，構(gòu)建了X市教育局部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。即從預(yù)算編制、預(yù)算實(shí)施、預(yù)算績(jī)效三個(gè)層面選擇了8個(gè)二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)和32個(gè)三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，如表1所示。

表1 X市教育局部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.2 運(yùn)用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重

本研究在X市教育局預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中指標(biāo)的選擇既有定量指標(biāo)，也有定性指標(biāo)；針對(duì)指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置方法選擇了層次分析法[8]，即邀請(qǐng)了數(shù)十名專(zhuān)家，包括教育領(lǐng)域人員、咨詢機(jī)構(gòu)人員等，對(duì)每一個(gè)指標(biāo)進(jìn)行重要程度打分，等級(jí)的選取與指標(biāo)間的相對(duì)重要性相關(guān)，數(shù)字1到9代表不同等級(jí)的重要性程度，數(shù)字越大，重要程度越高。如某專(zhuān)家認(rèn)為預(yù)算編制A重要程度最高，則可對(duì)其打分為9，若認(rèn)為預(yù)算實(shí)施B重要程度最低，相較于其他幾個(gè)維度而言幾乎可以不考慮，則可打分為1。

2.3 指標(biāo)權(quán)重計(jì)算及一致性檢驗(yàn)

本研究在對(duì)指標(biāo)重要性進(jìn)行比較排序后，邀請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)X市教育局各部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的各個(gè)層次進(jìn)行匿名打分，并進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，構(gòu)建計(jì)算平均值之后的新判斷矩陣；在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)多位專(zhuān)家的權(quán)重賦值實(shí)行綜合分析，運(yùn)用yaahp層次分析法軟件檢驗(yàn)矩陣的一致性，并計(jì)算出各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。若判斷矩陣的CR=0，則說(shuō)明矩陣是完全一致的；當(dāng)CR<0.1時(shí)，說(shuō)明判斷矩陣通過(guò)了一致性檢驗(yàn)，為有效問(wèn)卷；當(dāng)CR>0.1，說(shuō)明其未通過(guò)一致性檢驗(yàn)，則為無(wú)效問(wèn)卷。

通過(guò)對(duì)專(zhuān)家打分結(jié)果進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，運(yùn)用yaahp層次分析法軟件計(jì)算指標(biāo)權(quán)重并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，計(jì)算結(jié)果如表2所示。

表2 X市教育局部門(mén)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系一級(jí)維度權(quán)重分析結(jié)果

數(shù)據(jù)處理后，得到一級(jí)維度的一致性檢驗(yàn)結(jié)果CR=0.009 7，通過(guò)檢驗(yàn)此矩陣確定的X市教育局各部門(mén)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系一級(jí)維度中的各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重是合理的。

另外，因?yàn)轭A(yù)算編制A維度的中間層只設(shè)計(jì)一個(gè)二級(jí)指標(biāo)，權(quán)重為100%，所以本研究無(wú)須進(jìn)行中間層的權(quán)重賦值過(guò)程，只對(duì)“預(yù)算實(shí)施”和 “預(yù)算績(jī)效”兩個(gè)維度指標(biāo)的二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重賦值，計(jì)算結(jié)果見(jiàn)表3和表4。

表3 X市教育局部門(mén)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系“預(yù)算實(shí)施”指標(biāo)權(quán)重分析結(jié)果

表4 X市教育局部門(mén)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系“預(yù)算績(jī)效”指標(biāo)權(quán)重分析結(jié)果

“預(yù)算實(shí)施”維度二級(jí)指標(biāo)的CR=0.037 2，說(shuō)明通過(guò)一致性檢驗(yàn)，此矩陣確定的X市教育局“預(yù)算實(shí)施”層級(jí)中各指標(biāo)權(quán)重是合理的。同上，對(duì)“預(yù)算績(jī)效”維度的二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重賦值。

“預(yù)算績(jī)效”維度二級(jí)指標(biāo)的CR=0.067 2，說(shuō)明通過(guò)一致性檢驗(yàn)，此矩陣確定的X市教育局“預(yù)算績(jī)效”層各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重是合理的。

同理，本研究對(duì)“預(yù)算配置B1、預(yù)算執(zhí)行B2、預(yù)算管理B3、資產(chǎn)管理B4”以及“部門(mén)效率C1、部門(mén)效果C2、部門(mén)可持續(xù)發(fā)展C3”下的三級(jí)指標(biāo)的權(quán)重賦值進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，結(jié)果均通過(guò)一致性檢驗(yàn)。

此時(shí)，X市教育局的部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的權(quán)重分布，如表5所示。

表5 X市教育局部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重分析結(jié)果匯總表

2.4 運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)法計(jì)算預(yù)算績(jī)效評(píng)分值

本研究通過(guò)層次分析法確定各指標(biāo)的權(quán)重，運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行定量化打分。

首先，根據(jù)X市教育局部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置“優(yōu)秀、良好、中等、較差、差”5個(gè)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)，分別對(duì)應(yīng)評(píng)分區(qū)間(90,100)(80,90)(70,80)(60,70)(50,60)；為了最終計(jì)算綜合評(píng)價(jià)得分，選取了評(píng)分區(qū)間向量的中間值表示相應(yīng)的等級(jí)，即評(píng)分集向量V={95，85，75，65，55}。其次，確定預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系隸屬度，整理選擇每個(gè)評(píng)價(jià)等級(jí)的專(zhuān)家人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比值。最后，根據(jù)專(zhuān)家對(duì)每個(gè)指標(biāo)給出的分值，建立模糊評(píng)價(jià)矩陣，使用模糊評(píng)價(jià)矩陣乘以各個(gè)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的權(quán)重得出各個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)值。

現(xiàn)以“預(yù)算編制A”下的三級(jí)指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果計(jì)算為例， 其“預(yù)算編制目標(biāo)A1”的具體指標(biāo)計(jì)算過(guò)程如表6和表7所示。

表6 專(zhuān)家評(píng)分結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

表7 預(yù)算編制三級(jí)指標(biāo)的隸屬度

采用相同的方式，本研究得出“預(yù)算實(shí)施B”以及“預(yù)算績(jī)效C”中的三級(jí)指標(biāo)得分統(tǒng)計(jì)表，然后各位專(zhuān)家對(duì)各維度的打分區(qū)間進(jìn)行三級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)。以預(yù)算編制目標(biāo) A1的評(píng)價(jià)結(jié)果為例，具體指標(biāo)計(jì)算過(guò)程，如下所示：

A1的評(píng)價(jià)矩陣為：

各指標(biāo)的評(píng)分值為模糊評(píng)價(jià)矩陣相關(guān)數(shù)據(jù)與各指標(biāo)對(duì)應(yīng)的量化等分的乘積，但計(jì)算過(guò)程應(yīng)從每個(gè)指標(biāo)末級(jí)的三級(jí)指標(biāo)開(kāi)始，如指標(biāo)A1設(shè)下3個(gè)三級(jí)指標(biāo)A11、A12、A13，則應(yīng)從A11、A12、A13開(kāi)始計(jì)算，其評(píng)分計(jì)算過(guò)程如下：

根據(jù)表5中計(jì)算出其權(quán)重向量W11=[62.85%，23.64%，13.52%]，因此得到目標(biāo)設(shè)定A1的評(píng)價(jià)向量為：

H11=R11W11=

[0.469 7 0.347 3 0.183 1 0 0]

得到矩陣如下所示：

H1=[H11]=[0.469 7 0.347 3 0.183 1 0 0]

依次進(jìn)行模糊處理，得到3個(gè)二級(jí)指標(biāo)的隸屬矩陣H1、H2、H3，然后再次對(duì)3個(gè)維度進(jìn)行模糊綜合評(píng)價(jià)：

K1=W1H1=[1]T[0.469 7 0.347 3 0.183 1 0 0]=[0.469 7 0.347 3 0.183 1 0

0]

K2=W2H2=

[0.425 4 0.309 6 0.265 0 0 0]

K3=W3H3=

[0.367 5 0.301 7 0.330 7 0 0]

由此得到準(zhǔn)則層隸屬矩陣：

然后通過(guò)三級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)，得到X市教育局部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)向量：

P=WK=

[0.404 8 0.309 8 0.285 4 0 0]

最終計(jì)算出X市教育局部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)得分：

本研究通過(guò)層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法的綜合運(yùn)用，最終得到預(yù)算績(jī)效綜合評(píng)價(jià)得分為86.19，對(duì)應(yīng)“良好”這一評(píng)價(jià)等級(jí)，反映了X市教育局預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展情況。

依據(jù)上述方法得出過(guò)程評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中所有指標(biāo)的評(píng)分值，如表8所示。

表8 各指標(biāo)的評(píng)分值匯總表

本研究在部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，針對(duì)X市教育局部門(mén)特點(diǎn)，建立適用于教育局的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法與模糊綜合評(píng)價(jià)法相結(jié)合的方法，得出該教育局預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)為“良好”，對(duì)單位的預(yù)算績(jī)效管理整體較為滿意，但仍存在一些問(wèn)題需要加以改進(jìn)。

3 結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不斷變化，國(guó)家對(duì)預(yù)算管理的要求日益嚴(yán)格規(guī)范?？?jī)效評(píng)價(jià)在提供財(cái)政支出重要信息、優(yōu)化資源配置、提高決策水平方面的作用越來(lái)越重要。為了優(yōu)化財(cái)政支出運(yùn)行及效率，提供及時(shí)、有效的信息，預(yù)算單位要將預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)放在預(yù)算管理的核心地位。建立和完善現(xiàn)代財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度，一是要推進(jìn)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，根據(jù)支出政策、項(xiàng)目要素及成本、財(cái)力水平等，建立不同行業(yè)、不同地區(qū)、分類(lèi)分檔的預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系；二是要建立科學(xué)的預(yù)算考核評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督指導(dǎo)，提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量和效率，充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)在公共財(cái)政資源配置中的指導(dǎo)、分析作用，提高預(yù)算單位的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；三是通過(guò)隊(duì)伍建設(shè)、能力提升、科學(xué)指標(biāo)體系建設(shè)、信息化平臺(tái)搭建、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等舉措，激發(fā)工作人員積極性與責(zé)任心，發(fā)揮出制度激勵(lì)與約束的效用，不斷提高教育部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)水平，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)與管理的深度融合，促進(jìn)我國(guó)教育的長(zhǎng)效發(fā)展。