●孫來勤 魏晨明

一、引言

為解決國家課程開設(shè)不全或課時不足、農(nóng)村教師流失嚴(yán)重且結(jié)構(gòu)性缺編、城鎮(zhèn)學(xué)校大班額現(xiàn)象突出且隨遷學(xué)生流動無序等問題，為填補病婚孕產(chǎn)等因素出現(xiàn)的請假型臨時師資缺口[1]，近10余年來，不少地方正通過政府購買教育服務(wù)的方式，在公辦中小學(xué)使用臨聘教師。盡管取得了一定的成效，但受《教師法》未明確臨聘教師的身份性質(zhì)及其權(quán)益保障事項，《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》的有關(guān)條款不夠完善、未把購買臨聘教師服務(wù)納入政府購買公共教育服務(wù)指導(dǎo)性目錄，政府購買服務(wù)和勞務(wù)派遣用工混淆等因素的制約，有關(guān)部門對政府購買服務(wù)活動認(rèn)知存在偏頗，臨時招聘使用的法理依據(jù)不足，政府購買教育服務(wù)的監(jiān)管機制缺位，二元用工現(xiàn)象突出，這些問題常常引發(fā)多邊勞動爭議[2]，甚至導(dǎo)致地方政府的公信力貶損。

2020年3月，財政部頒布修訂后的《政府購買服務(wù)管理辦法》，明確規(guī)定購買主體須是“各級國家機關(guān)、黨的機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、民主黨派機關(guān)、承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和使用行政編制的群團(tuán)組織機關(guān)”；承接主體須是“依法成立的企業(yè)、社會組織(不含由財政撥款保障的群團(tuán)組織)，公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人”；購買內(nèi)容須是“政府向社會公眾提供的公共服務(wù)”，嚴(yán)禁把“購買主體的人員招、聘用，以勞務(wù)派遣形式用工，設(shè)置公益崗位”等事項納入政府購買服務(wù)范圍，嚴(yán)禁“以政府購買服務(wù)的名義變相用工”。還規(guī)定“應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際、政府職能轉(zhuǎn)換和基本公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化的要求，編制調(diào)整政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄”。[3]上述內(nèi)容的修訂或完善為規(guī)范政府購買教育服務(wù)行為和解決臨聘教師使用中的突出問題，提供了一些法律依據(jù)。但是，目前仍沒有上位法律來明確公辦中小學(xué)臨聘教師的身份性質(zhì)、權(quán)益保障、過程管理等核心事項。

2021年11月，教育部公布了《教師法(修訂草案)(征求意見稿)》，基于當(dāng)前教師隊伍建設(shè)面臨的重點、難點、熱點問題，結(jié)合對今后教師隊伍建設(shè)的研判，對教師權(quán)利義務(wù)、資格準(zhǔn)入、聘任考核、待遇保障等作出更為細(xì)致的規(guī)定。[4]同時涉及公辦中小學(xué)臨聘教師的管理與使用，具體內(nèi)容為：公辦中小學(xué)教師因病休、產(chǎn)假或者參加培訓(xùn)等原因不能到崗，縣級人民政府有關(guān)部門可以臨時聘用具有教師資格的人員承擔(dān)教育教學(xué)工作。臨時聘用合同期限不得超過一年，權(quán)利義務(wù)等由雙方依照有關(guān)法律另行約定。雖然該部分內(nèi)容是對教師法修正草案的些許意見征求，但基于行業(yè)法修正工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，在很大程度上意味著我國極有可能以立法的形式承認(rèn)公辦中小學(xué)臨聘教師存在的必要性，公辦中小學(xué)臨聘教師群體極有可能獲得合法的職業(yè)身份，有關(guān)部門極有可能將獲得常態(tài)化、合法化使用臨聘教師的上位法律依據(jù)。因此，探討以政府購買教育服務(wù)的方式填補公辦中小學(xué)臨時師資缺口的正當(dāng)性和科學(xué)性，有助于引導(dǎo)政府及有關(guān)部門逐步矯正認(rèn)知偏差或誤區(qū)。分析近年來政府購買臨聘教師服務(wù)過程中的問題及成因，有助于通過修訂完善相關(guān)法律法規(guī)和提出有關(guān)機制體制改革的對策建議，以規(guī)范政府購買臨聘教師服務(wù)工作并治理臨聘教師使用過程中的突出問題。

二、政府購買教育服務(wù)與公辦中小學(xué)臨聘教師使用的契合

(一)為公辦中小學(xué)購買臨聘教師服務(wù)是政府履職所需重要內(nèi)容

政府購買教育服務(wù)指政府與各類具備條件的社會組織(或自然人)簽訂契約，根據(jù)對社會組織或自然人所提供教育服務(wù)的評估，以公共財政全部或部分支付其費用。其目的在于向公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、可選擇的公共教育服務(wù)，其本質(zhì)表現(xiàn)為政府與社會組織(或自然人)是平等的以契約為基礎(chǔ)的商品交換關(guān)系，政府在購買服務(wù)過程中實現(xiàn)了公共教育服務(wù)提供者與生產(chǎn)者的分離。[5]旨在改變“大政府”理念下政府包攬所有公共教育產(chǎn)品生產(chǎn)或提供的做法，把某些政府生產(chǎn)效率低下或供給不足的公共教育產(chǎn)品交由社會組織(或自然人)生產(chǎn)，從而有利于把政府從“大包大攬”式的公共教育產(chǎn)品生產(chǎn)活動中解脫出來，以便集中精力于公共教育產(chǎn)品的配置政策規(guī)劃、制定和實施，進(jìn)而有助于擴(kuò)大公共教育產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效率，更好滿足社會的公共教育產(chǎn)品需求。[6]

因此，購買公共教育服務(wù)的政策初衷在于彌補政府作為公共教育產(chǎn)品生產(chǎn)者和配置者的雙重角色職能短板，社會組織(或自然人)只是受政府委托，承接了部分公共教育產(chǎn)品的生產(chǎn)或提供任務(wù)，而這部分公共教育產(chǎn)品配置的戰(zhàn)略規(guī)劃、分配標(biāo)準(zhǔn)制定和具體政策執(zhí)行，依舊由政府全部負(fù)責(zé)，而非政府推卸責(zé)任，更非政府不作為。因此，通過政府購買教育服務(wù)的形式，為公辦中小學(xué)提供必不可少的臨聘教師服務(wù)，依舊是政府履職的一項重要內(nèi)容。對政府而言，需要反思的是其在公共教育產(chǎn)品生產(chǎn)和配置方面的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，而非把為公辦中小學(xué)供給和配置臨聘教師作為“花小錢辦難事”的變通，更不是把自己的履職責(zé)任轉(zhuǎn)變成公辦中小學(xué)、社會及學(xué)生家長的負(fù)擔(dān)。

(二)政府購買臨聘教師服務(wù)可動態(tài)適時平衡城鄉(xiāng)生師數(shù)量波動

近年來，我國人口自然增長率持續(xù)走低，2020年僅為0.852%，[7]創(chuàng)了改革開放以來的新低，造成了公辦中小學(xué)適齡生源總數(shù)的持續(xù)減少。同時，伴隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村公辦中小學(xué)的適齡生源出現(xiàn)了持續(xù)外流，產(chǎn)生了大量的小規(guī)模學(xué)校，而城鎮(zhèn)公辦中小學(xué)業(yè)已成為適齡生源持續(xù)流入的洼地，大班額現(xiàn)象極為突出。然而我國并未基于適齡生源減少且持續(xù)向城鎮(zhèn)地區(qū)流動的現(xiàn)狀，建立起科學(xué)動態(tài)的師資配置調(diào)整機制。師資配置依舊基于既定的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生師比例，編制調(diào)整工作往往三年開展一次，而非適時動態(tài)開展。對農(nóng)村公辦中小學(xué)而言，雖然適齡生源減少為開展小班化教學(xué)帶來了改革的契機，但面臨著開全開齊開足國家課程和教師學(xué)科結(jié)構(gòu)性缺編的矛盾。對城鎮(zhèn)公辦中小學(xué)而言，雖然適量生源增加更利于發(fā)揮規(guī)模辦學(xué)的優(yōu)勢，但面臨著嚴(yán)控大班額卻又不能及時補充正式師資的矛盾。同時，外來務(wù)工經(jīng)商人員住處和工作地點的頻繁變更，導(dǎo)致其隨遷子女學(xué)位保障工作面臨較高的不確定性和無序性。

總之，基于既定生師比的師資配置模式和3年一動的編制調(diào)整模式已不能適應(yīng)城鄉(xiāng)公辦中小學(xué)生源數(shù)量變化的現(xiàn)狀，并成為城鄉(xiāng)公辦中小學(xué)普遍使用臨聘教師的動因之一，這在很大程度上意味著政府主導(dǎo)的公辦中小學(xué)師資配置政策已出現(xiàn)了部分失靈。因此，在現(xiàn)行師資配置方式和運行機制基本不變的框架中，適當(dāng)讓渡出政府師資供給的部分份額，以政府購買臨聘教師服務(wù)的形式，滿足城鄉(xiāng)各地公辦中小學(xué)的臨時師資需求，既可以有效盤活體制外的優(yōu)秀師資，又可以動態(tài)回應(yīng)城鄉(xiāng)各地公辦中小學(xué)的生源波動與師資數(shù)量增減間的平衡關(guān)系，讓政府行為、市場行為、學(xué)校行為和臨聘教師個人行為之間形成一個動態(tài)平衡的力矩。[8]

(三)現(xiàn)行勞動和政府購買服務(wù)法律法規(guī)適用臨聘教師權(quán)益保障

通過修繕有關(guān)法律或出臺專門法規(guī)，完善對公辦中小學(xué)臨聘教師的勞動和專業(yè)發(fā)展權(quán)益保障，并以嚴(yán)格的合同條款加以約定，是一些發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的慣常做法。[9]英國為此制定了《勞務(wù)派遣人員管理條例2010》(Agency Workers Regulations 2010)和《教師薪酬和工作環(huán)境保障文件》(the School Teachers’ Pay and Conditions Document)。[10]我國臺灣修改了《教育法》，制定了《中小學(xué)兼任代課及代理教師聘任辦法》和《中小學(xué)代理教師待遇支給基準(zhǔn)》。[11]

當(dāng)前，我國大陸地區(qū)雖尚未頒布修訂后的《教師法》，也未制定專門的法規(guī)用于規(guī)范各地公辦中小學(xué)臨聘教師的招聘和管理工作，但并不意味著現(xiàn)有法律法規(guī)不適用于臨聘教師的權(quán)益保障。如，《政府采購法》賦權(quán)政府在必要時可向社會組織或自然人購買履職所需公共產(chǎn)品，且規(guī)定了公共產(chǎn)品供應(yīng)者的資質(zhì)要求、法律責(zé)任和權(quán)益保障細(xì)則。修訂后的《政府購買服務(wù)管理辦法》要求購買主體必須依照《合同法》跟承接主體簽訂責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)關(guān)系明晰的政府購買服務(wù)合同?！秳趧雍贤ā芬?guī)定了臨時性、輔助性或替代性的工作的合同性質(zhì)及權(quán)益保障細(xì)則。為達(dá)到“不受簽訂次數(shù)限制、解除容易、利于用工單位成本最小化”的目的[12],《勞動合同法實施條例》對“以完成一定工作任務(wù)為期限”的用工形式及勞動合同細(xì)則，做了相關(guān)規(guī)定。因此，就政府購買臨聘教師服務(wù)而言，當(dāng)前并非無法可依、無規(guī)范性和指導(dǎo)性意見可循，而是政府有關(guān)部門沒有嚴(yán)格遵照《政府采購法》《政府購買服務(wù)管理辦法》和《勞動合同法》。

(四)教培機構(gòu)治理有助于培育數(shù)量充足且運營規(guī)范的承接主體

向社會組織購買政府履職所需各種服務(wù)，是歐美國家的普遍做法。因其社會組織培育發(fā)展的歷史較為久遠(yuǎn)，其政府購買教育服務(wù)的承接主體主要是非營利性社會教育組織，如非營利性民辦學(xué)校、教育集團(tuán)、教育基金會、教育評估事務(wù)所等。[13]受國情因素影響，我國大陸地區(qū)社會組織的發(fā)展歷史較為短暫，內(nèi)部治理機構(gòu)也不甚規(guī)范。就各地的實踐來看，在社會組織數(shù)量相對豐富、發(fā)育相對成熟的東部發(fā)達(dá)地區(qū)，承接主體主要是營利性社會教育機構(gòu)、具備一定條件的公益三類事業(yè)單位或群團(tuán)組織。[14]在其他一般發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)，除了普遍使用營利性社會教育機構(gòu)做承接主體，還普遍使用具備一定條件的自然人。當(dāng)前，我國大陸地區(qū)社會教育組織的總體數(shù)量較為龐大，從業(yè)人員的總數(shù)也較為豐沛。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年6月，全國共現(xiàn)存有49萬家教育培訓(xùn)相關(guān)機構(gòu)。[15]《2020年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2020年底，在工商部門登記注冊過的教育培訓(xùn)機構(gòu)超過了15萬家。[16]教育部有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，僅“十三五”期間我國年均認(rèn)定的教師資格人數(shù)就已達(dá)160萬以上。[17]因此，對政府購買臨聘教師服務(wù)活動而言，其實我國有著較為豐富多元的承接主體來源。近年來，為配合落實“雙減”和“營轉(zhuǎn)非”工作，我國印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的意見》《校外培訓(xùn)機構(gòu)從業(yè)人員管理辦法(試行)》《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》等規(guī)范指導(dǎo)性文件，加大了對校外教育培訓(xùn)機構(gòu)規(guī)范治理的力度，明確了校外教育培訓(xùn)機構(gòu)的非營利性質(zhì)，對從業(yè)人員也提出了嚴(yán)格的資格資質(zhì)要求。隨著上述校外教育培訓(xùn)機構(gòu)治理政策舉措的深入實施，將為政府購買臨聘教師服務(wù)活動提供數(shù)量充足且運營規(guī)范的承接主體來源。

三、政府購買臨聘教師服務(wù)活動面臨的主要問題

(一)政府購買臨聘教師服務(wù)的法律法規(guī)體系依舊不夠健全

政府購買臨聘教師服務(wù)活動的有效實施需要基于權(quán)威的法律法規(guī)體系支持，如此才能明晰購買主體、承接主體、受眾人群的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù),確保購買過程的公開公平、購買資金撥付的準(zhǔn)時足額、購買項目績效評估的科學(xué)公正，并用于規(guī)約承接主體所提供服務(wù)的完整高效。但就各地實踐而言，目前還缺少健全的法律法規(guī)體系來指引和規(guī)范有關(guān)政策的制定和執(zhí)行。雖然各地多以《政府采購法》作為其上位法，但該法難以完全涵蓋政府采購“服務(wù)”面向上的具體法律規(guī)制事項。因為政府購買服務(wù)活動有其自身的獨特性，其立法理念、立法目的和立法體系也應(yīng)與《政府采購法》規(guī)定的“貨物采購和工程采購”有所不同，不應(yīng)完全通過《政府采購法》來確立政府購買服務(wù)的法源。[18]同時，現(xiàn)行《教師法》只是規(guī)定了公辦中小學(xué)正式教師的身份性質(zhì)、權(quán)利義務(wù)、資格任用、待遇考核、法律責(zé)任等內(nèi)容，缺少對公辦中小學(xué)臨聘教師身份性質(zhì)、概念內(nèi)容、權(quán)利義務(wù)、資格招聘、薪酬待遇、管理考核等方面的規(guī)定。雖然《政府購買服務(wù)管理辦法》規(guī)定了政府購買服務(wù)活動的范圍和內(nèi)容，且要求實行中央和省兩級指導(dǎo)性目錄分級管理，省級財政部門需根據(jù)本地區(qū)情況確定省以下政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的編制方式和程序，但未規(guī)定省以下政府及財政部門在政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄管理領(lǐng)域的具體職責(zé)和任務(wù)，只是籠統(tǒng)要求“有關(guān)部門”應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際來編制和調(diào)整指導(dǎo)性目錄。[19]在以縣為主的公辦中小學(xué)教育管理體制下，上述問題導(dǎo)致各地政府購買臨聘教師服務(wù)活動普遍缺少權(quán)威的法律法規(guī)抓手，其政策的制定和實施主要依據(jù)所謂的“公辦中小學(xué)師資短缺實際”，經(jīng)黨委和政府研究決定，責(zé)成當(dāng)?shù)亟逃种贫ㄓ嘘P(guān)政策并負(fù)責(zé)執(zhí)行。

(二)政府購買臨聘教師服務(wù)的管理制度仍然不夠完善

缺少統(tǒng)一規(guī)范的管理制度體系是當(dāng)前各地政府購買教育服務(wù)過程中的另一突出問題，就各地實踐而言，現(xiàn)行的政府購買教育服務(wù)活動主要由各級政府、各個部門分散完成，各級政府、各個部門的責(zé)任邊界并未明晰界定。在各地政府購買教育服務(wù)活動過程中普遍存在購買模式單一、購買過程公開程度不足、財政資金撥付滯后、合同內(nèi)容粗糙、監(jiān)管權(quán)責(zé)不清、監(jiān)管力度普遍不足等問題，導(dǎo)致政府購買教育的服務(wù)質(zhì)量普遍不佳、資金使用效率普遍不高、購買風(fēng)險防范普遍不力。以上問題同樣影響制約著各地政府購買臨聘教師服務(wù)活動的質(zhì)量，造成各地政府購買臨聘教師服務(wù)活動的管理制度體系普遍不夠完善。雖然《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》對公辦中小學(xué)臨時師資缺口的填補和臨聘教師的使用做了原則性、指導(dǎo)性的要求，但目前依舊缺乏權(quán)威的全國性或全省性《公辦中小學(xué)臨聘教師管理辦法》，有關(guān)管理制度散見于地方性的文件規(guī)定中，甚至是各地的臨聘教師招聘公告中。近年來的田野調(diào)研和政策文本梳理發(fā)現(xiàn)，除了海口、廊坊、青島、湛江、湖北通城縣、長沙岳麓區(qū)、江西玉山縣等地制定了市級或縣級臨聘教師管理辦法，多數(shù)地方對臨聘教師的日常管理缺乏權(quán)威統(tǒng)一的制度體系約束，臨聘教師的“招用管”工作極其隨意，有關(guān)政策制定缺少人社部門、財政部門、公辦中小學(xué)、臨聘教師等多元利益群體的參與，其政策實施缺少紀(jì)檢機關(guān)的有效監(jiān)督，其政策成效非常低下。[20]

(三)政府購買臨聘教師服務(wù)承接主體的發(fā)育不夠成熟

就發(fā)達(dá)國家政府購買教育服務(wù)活動的實踐來看，其承接主體主要是慈善機構(gòu)、科研機構(gòu)、學(xué)會、協(xié)會、社區(qū)團(tuán)體、社會企業(yè)等非營利性社會組織。因其非營利性社會組織成長發(fā)育的歷史較為久遠(yuǎn)，且其機構(gòu)功能上對政府履職短板的有效彌補，目前發(fā)達(dá)國家的政府已跟此類組織建立了相對平等的授權(quán)委托關(guān)系和合作伙伴關(guān)系，且政府財政投入已成為此類組織的主要經(jīng)費來源。[21]但就近年來我國大陸的實踐來看，政府購買臨聘教師服務(wù)活動的承接主體主要是以“教師資格證、達(dá)標(biāo)學(xué)歷證和普通話證”齊全的自然人為主。雖然個別地方“名義上”實現(xiàn)了向社會組織購買服務(wù)，但作為承接主體的社會組織多為地方性勞務(wù)派遣機構(gòu)或人力資源服務(wù)公司，而非《政府購買服務(wù)管理辦法》明確要求的、依法成立的、非營利的“企業(yè)、社會組織(不含由財政撥款保障的群團(tuán)組織)，公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，基層群眾性自治組織”等。截至2020年底，雖然在工商部門登記注冊的教育培訓(xùn)機構(gòu)總數(shù)約為27萬家，但就其機構(gòu)性質(zhì)而言，幾乎全非具備非營利性、非政府性、志愿性、公益性的社會組織。[22]這些社會組織作為承接主體的發(fā)育程度依舊較低，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)仍然不健全，其內(nèi)部管理和監(jiān)督制度依舊不完善，多數(shù)組織不具有獨立、健全的財務(wù)管理、會計核算和資產(chǎn)管理制度，甚至難以具備提供政府購買服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)的能力。另外，當(dāng)前各地政府的職能依舊未能充分轉(zhuǎn)變，政府及有關(guān)部門不放權(quán)、不信任社會組織、嚴(yán)格管控社會組織的現(xiàn)象普遍存在，造成了雙方實質(zhì)性的非對稱依賴關(guān)系，而非平等合作關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致服務(wù)項目和服務(wù)活動的非競爭性購買，甚至誘發(fā)權(quán)力尋租和暗箱操作，最終必然犧牲購買服務(wù)的水平與質(zhì)量。[23]

(四)政府購買臨聘教師服務(wù)政策能力的現(xiàn)代化水平低

作為政府主導(dǎo)并實施的一項公共政策行為，政府購買教育服務(wù)活動在我國大陸地區(qū)的實踐歷程較為短暫，其實踐領(lǐng)域也較為狹窄，主要集中在教育行政部門易于發(fā)揮自身資源協(xié)調(diào)優(yōu)勢和部門管理優(yōu)勢的領(lǐng)域，如教師專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)、課程資源開發(fā)、教育教學(xué)資源平臺建設(shè)、教育教學(xué)質(zhì)量評估、教育教學(xué)類賽事承辦等。就近年來各地政府臨聘教師服務(wù)活動實踐過程中的突出問題而言，無論是各地普遍存在的“混淆政府購買教育服務(wù)”與“勞務(wù)派遣”，還是“替代正式教師年度招考、變相低薪使用代課教師”，甚至各種問題疊加導(dǎo)致的“同工不同酬嚴(yán)重、臨聘教師維權(quán)困難”，都折射出政府購買教育服務(wù)活動的政策能力現(xiàn)代化水平不足的問題。一般研究認(rèn)為，政策能力指政府在公共政策領(lǐng)域的認(rèn)知能力、決策能力、執(zhí)行能力、監(jiān)督能力和評估能力的總和，其現(xiàn)代化水平高低反映的是現(xiàn)代政府對公共事務(wù)治理的水平的高低。[24]當(dāng)前，地方政府基于各地公辦中小學(xué)師資配置實際開發(fā)購買臨聘教師服務(wù)配套政策的能力明顯不足，其慣常套用的采購貨物或工程項目經(jīng)驗的招投標(biāo)方式也明顯不適用于師資服務(wù)的購買。同時，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼徺I臨聘教師服務(wù)價格估算機制尚未確立，依法開發(fā)彰顯平等合作關(guān)系特征的購買服務(wù)合同的能力仍然不足，科學(xué)高效開展購買服務(wù)合同監(jiān)管的能力明顯滯后，財務(wù)監(jiān)管審計能力和購買服務(wù)風(fēng)險管控能力仍有待于進(jìn)一步提高。[25]在問題及不足的背后，多是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)工作人員對政府購買教育活動的質(zhì)疑或不信任，甚至擔(dān)心自身“事無巨細(xì)、大包大攬”的管理權(quán)威會被剝奪，進(jìn)而超越了政府作為購買主體的權(quán)利邊界，以主管、指導(dǎo)等方式直接介入了承接主體的內(nèi)部管理與事務(wù)運作。究其原因，主要在于不少地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)工作人員曲解了政府購買教育服務(wù)的目的和優(yōu)勢，不是把購買教育服務(wù)活動視為彌補政府履職不足的政策工具，而是當(dāng)成一項短期應(yīng)急的“政治任務(wù)”。[26]

(五)政府購買臨聘教師服務(wù)缺乏多元主體的充分參與

按《政府購買服務(wù)管理辦法》的有關(guān)要求，政府購買教育服務(wù)活動的參與主體應(yīng)包括作為購買主體的各級教育行政機關(guān)、適合充任承接主體的社會組織機構(gòu)和自然人、作為服務(wù)對象的公辦中小學(xué)(含以校長為代表的管理人員和學(xué)生群體)、為政府購買教育服務(wù)做資金統(tǒng)籌安排的各級財政機關(guān)、對政府購買教育服務(wù)進(jìn)行績效管理和績效評估的有關(guān)部門或群體(包括審計部門、紀(jì)檢部門、監(jiān)察部門、司法部門、第三方評估機構(gòu)、公眾等)。作為一種政府主導(dǎo)并實施的公共教育政策行為，其項目內(nèi)容理應(yīng)由財政機關(guān)審核并納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄之中，制定過程理應(yīng)包括目標(biāo)確定、方案設(shè)計、方案篩選、合法化審查等基本步驟。因此，其政策主體理應(yīng)包括政府、法制工作部門、教育行政部門、財政部門、人社部門、公辦中小學(xué)、校長、教師、學(xué)生、家長等多元利益相關(guān)者。[27]但就近年來各地的實踐而言，政府購買臨聘教師服務(wù)活動主要是發(fā)生在承接主體(教育行政部門)和承接主體(自然人、少數(shù)地方為勞務(wù)派遣機構(gòu))之間的政策行為。政策制定前普遍未將購買項目交由財政部門審核，并納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，政策制定之后未提交法制工作部門審查，而主要是由黨政領(lǐng)導(dǎo)審議通過后直接簽發(fā)實施。招募臨聘教師前普遍未向公辦中小學(xué)、家長和公眾征求意見，使用臨聘教師的過程中缺乏對校長、學(xué)生、家長意見的采集，使用臨聘教師后缺少來自審計、監(jiān)察或第三方機構(gòu)對使用績效的評估，進(jìn)而沒有把績效評估結(jié)果向?qū)W校、家長和社會的反饋。對于政府購買臨聘教師服務(wù)活動的最終接受者而言，學(xué)生群體只是被動地接受政府、學(xué)校、臨聘教師的安排，業(yè)已成為政府購買臨聘教師服務(wù)活動主動參與程度最低的群體。

四、 完善政府購買臨聘教師服務(wù)活動的對策理路

(一)開展編制亂象治理，盡量使用存量師資填補臨時師資缺口

病婚產(chǎn)喪假、校內(nèi)外意外傷害事故、自然災(zāi)難傷害事故等可抗力或不可抗力因素，均可造成公辦中小學(xué)臨時師資缺口的出現(xiàn)。因此，為公辦中小學(xué)招聘并使用一定數(shù)量的臨聘教師，有著客觀必然的政策動因基礎(chǔ)。十八大以來，黨和國家明確提出“本屆政府任內(nèi)財政供養(yǎng)人只減不增”，并督促各級政府在編制總量不變的情況下，積極開展公辦中小學(xué)教師事業(yè)編制改革。因此，通過增加編制而維持一支常態(tài)臨聘教師隊伍的做法，顯然有悖于黨和國家的有關(guān)戰(zhàn)略要求。而盤活現(xiàn)有存量編制、盡可能減少臨時師資缺口出現(xiàn)，就成為一項從源頭減少臨聘教師使用的政策抓手。然而，由于各種體制機制性障礙和編制管理痼疾的長期存在，教師編制改革始終難以取得突破性進(jìn)展。目前，教育管理部門和其他政府機關(guān)擠占挪用教師編制、各種原因?qū)е碌挠芯幉谎a、混編混崗和吃空餉等編制亂象依舊嚴(yán)重。在一定程度上，上述編制亂象業(yè)已成為不少地方以“總量控制”為由頭，掩蓋編制改革滯后和推卸編制管理不力的責(zé)任，進(jìn)而大量使用臨聘教師的政策借口。建議各地盡快開展中小學(xué)教師編制專項治理，嚴(yán)控中小學(xué)教師崗編分離，重點治理混編混崗、超期病產(chǎn)假、吃空餉等問題，讓中小學(xué)教師編制回歸教育教學(xué)本位。對于確實難以有效填補的臨時師資缺口，應(yīng)充分利用績效杠桿，最大可能盤活現(xiàn)有存量師資，鼓勵身體狀況允許的中青年教師、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和黨員教師超工作量上課，或走教上課。通過上述舉措依舊難以有效填補的臨時師資缺口，才是政府購買臨聘教師服務(wù)活動的問題焦點，而非把政府購買臨聘教師服務(wù)作為遮掩公辦中小學(xué)教師編制管理混亂的遮羞布和變相低薪使用“代課教師”的政策借口。

(二)修訂完善法律法規(guī)，推動政府購買臨聘教師服務(wù)的法制化

目前，我國大陸地區(qū)在政府購買臨聘教師服務(wù)領(lǐng)域仍缺乏全國性的法律規(guī)定，有關(guān)規(guī)定散見于不同法律體系或不同部門的行政法規(guī)中，導(dǎo)致各地政府購買臨聘教師服務(wù)活動普遍缺乏法律規(guī)范的支持。為推動政府購買臨聘教師服務(wù)的法制化建設(shè)，應(yīng)盡快修訂《政府采購法》，明確政府采購“服務(wù)”的具體范圍，將包括政府購買教育服務(wù)在內(nèi)的、可采購的公共服務(wù)的類型和名稱列入其中，并細(xì)化公共服務(wù)購買的標(biāo)準(zhǔn)、方式、流程和范圍，規(guī)定社會組織資質(zhì)認(rèn)證、服務(wù)提供過程中的監(jiān)督管理形式、績效評估方式等內(nèi)容。應(yīng)以本次《教師法》修訂完善為契機，對公辦中小學(xué)臨聘教師的身份性質(zhì)和概念加以完整界定，可將公辦中小學(xué)臨聘教師界定為“因通過盤活存量正式教師或現(xiàn)行師資配置舉措難以及時精準(zhǔn)填補臨時師資缺口，而通過政府購買教育服務(wù)的形式，在公辦中小學(xué)招聘使用資格達(dá)標(biāo)、服務(wù)時限不超過半年的臨時聘用人員”。應(yīng)在新修訂的《教師法》中明晰公辦中小學(xué)臨聘教師服務(wù)期內(nèi)的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，給予不低于當(dāng)年新招正式教師的薪酬和社會保障待遇，給予跟正式教師一樣的專業(yè)發(fā)展資源和機會；省級財政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際、政府職能轉(zhuǎn)變和基本公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化的要求，著手調(diào)整政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，在充分征求社會意見、相關(guān)部門建議和專家論證的基礎(chǔ)上，盡快將政府購買臨聘教師服務(wù)列入政府購買公共教育服務(wù)序列，并督促地方政府盡快做出相應(yīng)調(diào)整。

(三)制定權(quán)威管理辦法，規(guī)范政府購買臨聘教師服務(wù)過程管理

作為一項公共教育政策行為，政府購買臨聘教師服務(wù)活動的實施及其相關(guān)配套政策的制定，應(yīng)符合并遵循公共政策制定、執(zhí)行、評估和調(diào)適的有關(guān)原則和步驟，只有如此，才能確保其政策參與主體的多元性、政策依據(jù)的充分性、政策內(nèi)容的科學(xué)性。[28]但目前政府教育服務(wù)實踐活動依舊缺少完善的約束機制，普遍存在招投標(biāo)制度不健全、社會組織資格審查制度不完善、專門財政保障制度和多元監(jiān)督評估制度缺位等問題。[29]建議由省(自治區(qū)、直轄市)級教育行政管理部門牽頭，會同省級人社、財政、紀(jì)檢等部門及有關(guān)專家，開展公辦中小學(xué)臨時師資缺口問題調(diào)研，調(diào)查公辦中小學(xué)臨聘教師“招管用”現(xiàn)狀，摸清公辦中小學(xué)臨聘教師的供求現(xiàn)狀、薪酬福利保障現(xiàn)狀、工作生活現(xiàn)狀及管理使用過程中的主要問題。同時，基于科學(xué)預(yù)測、數(shù)量嚴(yán)控、程序規(guī)范、公開公正、擇優(yōu)選聘、合同管理、確保權(quán)益、人文退出等原則，在爭取多方意見和建議、科學(xué)研究和充分論證的基礎(chǔ)上，盡快制定省級《公辦中小學(xué)政府購買臨聘教師服務(wù)管理辦法》，作為本省(自治區(qū)、直轄市)臨時聘用教師管理的教育行政法規(guī)，和指導(dǎo)、規(guī)范、約束縣(市、區(qū))臨時聘用教師管理使用工作的權(quán)威依據(jù)。并在政府購買臨聘教師服務(wù)實踐過程中逐步完善購買教育服務(wù)的招投標(biāo)機制、財政保障機制、評估與監(jiān)管機制、風(fēng)險預(yù)防機制等制度體系，用于規(guī)范政府購買臨聘教師服務(wù)的過程管理。

(四)各級政府主動作為，支持培育承接主體逐步健康成熟發(fā)展

作為政府購買教育服務(wù)的主要承擔(dān)者，社會教育組織數(shù)量的多寡及發(fā)育程度的高低，直接影響著政府購買教育服務(wù)的質(zhì)量和效率。近年來，我國在社會教育市場發(fā)育方面取得了長足進(jìn)展，但其基本主體依舊是營利性教育培訓(xùn)機構(gòu)，其內(nèi)部治理機制也不健全，目前仍然難以充分勝任政府購買臨聘教師服務(wù)所需的承接主體職能。在很大程度上，這也是《政府購買服務(wù)管理辦法》允許具備一定條件的自然人作為承接主體的主要原因，以及一些地方迫不得已向勞務(wù)派遣機構(gòu)購買臨聘教師服務(wù)的癥結(jié)所在。當(dāng)前，在“雙減”和“營轉(zhuǎn)非”雙重政策壓力的傳導(dǎo)下，教育培訓(xùn)機構(gòu)正面臨資金來源斷裂和從業(yè)人員再就業(yè)的雙重壓力。建議各級政府主動作為，在推進(jìn)教育培訓(xùn)機構(gòu)“營轉(zhuǎn)非”的過程中，扶植一批具有獨立法人地位、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)較為健全、從業(yè)人員素質(zhì)較為優(yōu)良、誠信經(jīng)營度較高的教育培訓(xùn)機構(gòu)，充作政府購買臨聘教師服務(wù)活動的承接主體。一方面，政府需盡快研究制定專門政策，既對此社會教育組織的內(nèi)部制度設(shè)計、戰(zhàn)略規(guī)劃、師資培訓(xùn)等方面加大規(guī)范和引導(dǎo)，又為社會教育組織的自主發(fā)展提供寬松的政策空間，進(jìn)而提升其臨聘教師服務(wù)承接能力。另一方面，針對社會教育組織普遍缺少發(fā)展資金來源的困境，政府應(yīng)考慮對一些規(guī)模較大、運作質(zhì)量較高、發(fā)展困境嚴(yán)重的社會教育組織直接開展資金投入，或設(shè)立政府獎勵資金、社會教育組織發(fā)展種子基金，以此緩解其后續(xù)發(fā)展的資金難題。同時，政府還要引導(dǎo)社會教育組織加強自身內(nèi)部管理機制建設(shè)，積極健全自身內(nèi)部規(guī)章制度，規(guī)范完善自身內(nèi)部管理，進(jìn)而提高社會教育組織的內(nèi)在競爭力。

(五)開展持續(xù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，逐步提升購買主體購買服務(wù)政策能力

以公共政策為手段，積極作用社會、平衡社會、管控社會和治理社會，是檢驗現(xiàn)代政府治理的水平和治理效率高低的驗金石，其背后的政府政策能力已經(jīng)成為評判現(xiàn)代政府能力水平的一項最重要指標(biāo)。一般而言，政府政策能力主要包括認(rèn)知能力、決策能力、執(zhí)行能力、監(jiān)督能力和評估能力等環(huán)節(jié)，政府政策能力的高低主要取決于以上環(huán)節(jié)能力的綜合發(fā)力以及動態(tài)平衡。[30]當(dāng)前，地方政府對購買臨聘教師服務(wù)活動依舊存有偏見，導(dǎo)致其政策內(nèi)容的法理依據(jù)不足且科學(xué)性欠佳。地方政府普遍套用行政命令手段管控社會教育組織和購買服務(wù)活動的全過程，導(dǎo)致社會教育組織對政府的過度被動依附，其服務(wù)受眾的主體意識難以發(fā)揮，其機構(gòu)的內(nèi)部自治也難以確保。同時，各地普遍存在“政治任務(wù)”式快速推進(jìn)，而輕視政策過程監(jiān)督和政策效果評估的現(xiàn)象。因此，應(yīng)盡快建立一支具有較高政府購買服務(wù)政策能力水平的管理人員隊伍，以確保正購買臨聘教師服務(wù)活動的科學(xué)高效落實。應(yīng)建立嚴(yán)格的政府購買臨聘教師服務(wù)活動管理人員和其他工作人員的選拔機制，從源頭確保購買主體的政策能力。各級政府應(yīng)持續(xù)組織開展政府購買服務(wù)專題培訓(xùn)學(xué)習(xí)，逐步糾正管理人員和其他工作人員的認(rèn)知偏見，逐步提升其購買服務(wù)活動的政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)管和政策評估能力。同時，地方政府可嘗試通過向有關(guān)智庫購買教育培訓(xùn)服務(wù)的方式，開展對有關(guān)管理人員和其他工作人員的培訓(xùn)，讓作為購買主體方的有關(guān)管理人員和其他工作人員在政府購買教育服務(wù)活動的實踐中，學(xué)習(xí)如何開展政府購買臨聘教師服務(wù)活動。

五、總結(jié)與展望

新《教師法》頒布在即，雖然其具體內(nèi)容尚屬未知，但《教師法(修訂草案)(征求意見稿)》突出強調(diào)了政府及其有關(guān)部門務(wù)必嚴(yán)格依法規(guī)范自己的辦學(xué)行為。各地政府固然可以通過購買教育服務(wù)的方式，基于方式靈活、程序完整、公開透明、競爭有序、擇優(yōu)錄用、結(jié)果評價等原則，向有關(guān)社會教育組織和自然人購買高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的臨聘教師服務(wù)，但各地政府及有關(guān)部門更有責(zé)任和義務(wù)做依法依規(guī)購買臨聘教師服務(wù)、確保臨聘教師同工同酬權(quán)益的楷模。各地政府及有關(guān)部門應(yīng)逐步習(xí)慣在購買臨聘教師服務(wù)活動中簡政放權(quán)，逐步改變對政府購買服務(wù)活動管理過緊過細(xì)過嚴(yán)的局面，逐步適應(yīng)并積極創(chuàng)造多元主體共同參與政府購買臨聘教師服務(wù)全過程的政策環(huán)境。

各地政府還應(yīng)主動作為，除了積極主動地扶持引導(dǎo)社會教育組織的健康發(fā)育，還要基于各地城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際以及社會教育組織的發(fā)育現(xiàn)狀，長遠(yuǎn)科學(xué)地規(guī)劃承接主體的可持續(xù)發(fā)展。就短期而言，固然可以遴選資質(zhì)達(dá)標(biāo)的自然人作為承接主體，但鑒于自然人所處的“議價權(quán)弱勢地位”和有關(guān)部門的“零星管理困難”，逐步扶持和培育一批規(guī)模體量較大、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)較完善、注冊人員數(shù)量充沛且專業(yè)化較高、自我發(fā)育成長能力較強的社會教育組織，才是確保政府購買臨聘教師服務(wù)活動高效健康發(fā)展的長遠(yuǎn)之策。