丁國(guó)峰，王港君

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前，全球正在進(jìn)行新一輪的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)革命，國(guó)際形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜，技術(shù)創(chuàng)新力在很大程度上決定了國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力，高新技術(shù)的發(fā)展與掌控是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制高點(diǎn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)十分重視技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的發(fā)展，不斷深化科學(xué)技術(shù)體制改革，全面推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)。黨的十八大明確提出了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，黨的十九大報(bào)告中也多次提及“創(chuàng)新”，創(chuàng)新對(duì)于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系具有不可或缺的作用。

我國(guó)研究與試驗(yàn)發(fā)展(R&D)經(jīng)費(fèi)連續(xù)五年保持兩位數(shù)增長(zhǎng)[1]，成為世界第二大R&D經(jīng)費(fèi)投入體，與美國(guó)的差距在不斷縮小。隨著經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模的增大，我國(guó)科技創(chuàng)新水平也迅速發(fā)展，并取得巨大進(jìn)步。

然而，在我國(guó)科技創(chuàng)新水平不斷提高的同時(shí)，科技創(chuàng)新體制也存在著一些不容忽視的問(wèn)題，對(duì)高新技術(shù)企業(yè)不合理的財(cái)政補(bǔ)貼導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法正常發(fā)揮作用，無(wú)法使資源配置達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。2018年中興通訊缺芯之痛，給我們敲響了警鐘，我國(guó)信息產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)還未實(shí)現(xiàn)完全自主。不止于此，我國(guó)工業(yè)機(jī)器人、醫(yī)療裝備等領(lǐng)域的部分核心技術(shù)也被發(fā)達(dá)國(guó)家控制。整體而言，我國(guó)的科技創(chuàng)新水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在一定的差距，大而不強(qiáng)、快而不優(yōu)的局面仍未從根本上改變，核心技術(shù)受制于人的窘境仍未破除[2]。創(chuàng)新投入與產(chǎn)出的矛盾對(duì)我國(guó)科技創(chuàng)新體制的優(yōu)化提出了進(jìn)一步的挑戰(zhàn)。

二、我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的理論依據(jù)

1.高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的合理性依據(jù)：公共產(chǎn)品理論

關(guān)于高新技術(shù)企業(yè)產(chǎn)品是否屬于公共產(chǎn)品的界定，需要從效用的不可分割性、受益的非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性三個(gè)方面進(jìn)行分析與判斷。首先，高新技術(shù)產(chǎn)品不具有可分割性，其不能被分割成多個(gè)可以買(mǎi)賣(mài)的單位。其次，高新技術(shù)產(chǎn)品一經(jīng)開(kāi)發(fā)和投產(chǎn)，不僅大多數(shù)人對(duì)其進(jìn)行消費(fèi)，且任何人對(duì)其的消費(fèi)不能排除他人也對(duì)其進(jìn)行消費(fèi)。雖然高新技術(shù)在產(chǎn)出前期一般會(huì)受到知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，但其被限定在一定時(shí)間和空間范圍內(nèi)，不能從根本上消除高新技術(shù)的非排他性。最后，高新技術(shù)產(chǎn)品的邊際生產(chǎn)成本為零，消費(fèi)者的增加并不會(huì)提升同一水平高新技術(shù)的供給成本增加。然而，高新技術(shù)產(chǎn)品的邊際擁擠成本不為零，消費(fèi)者將高新技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用在市場(chǎng)生產(chǎn)中，當(dāng)消費(fèi)者數(shù)量超過(guò)一定限額時(shí)，可能會(huì)影響到享用該公共產(chǎn)品的質(zhì)量?？偠灾?，高新技術(shù)產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，部分高新技術(shù)產(chǎn)品存在供給失衡的問(wèn)題。其供應(yīng)需要政府進(jìn)行干預(yù)，這是政府對(duì)高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的邏輯起點(diǎn)。對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)品這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供應(yīng)，政府和私人之間的數(shù)量均衡狀態(tài)，應(yīng)依據(jù)效率和平等的目標(biāo)加以權(quán)衡選擇[3]。

2.高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的正當(dāng)性依據(jù)：市場(chǎng)失靈理論

高新技術(shù)具有外部性，其成果的產(chǎn)出會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)產(chǎn)生十分積極的作用，而未投入精力進(jìn)行研究與開(kāi)發(fā)的企業(yè)也可以通過(guò)低成本的投入消費(fèi)某些高新技術(shù)產(chǎn)品，產(chǎn)生“搭便車(chē)”效應(yīng)。高新技術(shù)的研發(fā)往往會(huì)耗費(fèi)大量的人力、物力和時(shí)間成本，同時(shí)其具有研究成果的不確定性特點(diǎn)，這些因素往往會(huì)導(dǎo)致一般企業(yè)不能或不敢涉足高新技術(shù)的研發(fā)領(lǐng)域，從而出現(xiàn)一定的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，因此政府必須通過(guò)補(bǔ)貼等方式適當(dāng)介入以激發(fā)市場(chǎng)主體的研究熱情。當(dāng)然，高新技術(shù)只是一個(gè)籠統(tǒng)的概念，不同水平的高新技術(shù)產(chǎn)品其投入成本及外部性效應(yīng)存在不同，因而市場(chǎng)失靈的程度也有所差異。若某領(lǐng)域高新技術(shù)產(chǎn)品投入成本不高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，則財(cái)政補(bǔ)貼不能越位，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)決定資源配置。在對(duì)高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，不能僅以某一領(lǐng)域的高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)出效率為考量標(biāo)準(zhǔn)，更不能以犧牲市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序?yàn)榇鷥r(jià)。政府在對(duì)高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)應(yīng)當(dāng)視高新技術(shù)產(chǎn)品的具體情況，在尊重市場(chǎng)規(guī)律的前提下決定是否介入以及介入的程度，以促進(jìn)資源的合理配置。

三、我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼存在的制度難題

1.補(bǔ)貼對(duì)象與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

市場(chǎng)失靈理論是確定補(bǔ)貼對(duì)象和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的重要前提，只有在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，政府補(bǔ)貼才應(yīng)當(dāng)適用，通過(guò)發(fā)揮其引導(dǎo)作用，從而達(dá)到技術(shù)升級(jí)，社會(huì)公益最大化的目的。第一，應(yīng)當(dāng)通過(guò)嚴(yán)密的市場(chǎng)調(diào)查和科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)確定市場(chǎng)失靈的技術(shù)領(lǐng)域，確定需要進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的范圍。第二，對(duì)于不存在市場(chǎng)失靈或者通過(guò)一段時(shí)間補(bǔ)貼完成技術(shù)升級(jí)轉(zhuǎn)化，不再市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)不進(jìn)行補(bǔ)貼或者及時(shí)取消補(bǔ)貼。第三，對(duì)于無(wú)法扭轉(zhuǎn)市場(chǎng)失靈的財(cái)政補(bǔ)貼，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、取消補(bǔ)貼或者采取其他補(bǔ)貼方式。

如何確定合理的補(bǔ)貼對(duì)象，保證在不損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力的同時(shí)，引導(dǎo)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)正向發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策目標(biāo)的基礎(chǔ)。《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》是確定高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)象的基本文件，第11條規(guī)定了被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的基本條件?！秶?guó)家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》僅簡(jiǎn)單規(guī)定電子信息技術(shù)、生物與新醫(yī)藥技術(shù)、航空航天技術(shù)、新材料技術(shù)等為國(guó)家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域。對(duì)所補(bǔ)貼的高新技術(shù)產(chǎn)品的類(lèi)型限制不考慮企業(yè)進(jìn)行研究開(kāi)發(fā)存在的風(fēng)險(xiǎn)與成本，以及所研發(fā)的高新技術(shù)產(chǎn)品的水平及影響，只需符合《國(guó)家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》規(guī)定。考察以上規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的認(rèn)定條件規(guī)定過(guò)于粗放，缺乏對(duì)戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)及支柱型產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃安排和具體細(xì)化的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，不能體現(xiàn)對(duì)高新技術(shù)研發(fā)市場(chǎng)失靈程度的考量，也不能體現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中核心技術(shù)的重點(diǎn)扶持，從而導(dǎo)致我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼產(chǎn)生缺位與越位問(wèn)題，對(duì)形成完整產(chǎn)業(yè)鏈、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的效用有限。

把握適度的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與合理的補(bǔ)貼方式對(duì)提高補(bǔ)貼效能的發(fā)揮也具有重要意義。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，會(huì)導(dǎo)致激勵(lì)作用不足，無(wú)法激發(fā)市場(chǎng)主體對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)品的研發(fā)熱情；而補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，則會(huì)導(dǎo)致補(bǔ)貼“依賴(lài)癥”現(xiàn)象的出現(xiàn)，并在一定程度上影響市場(chǎng)作用的發(fā)揮，導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩，落后企業(yè)無(wú)法淘汰等問(wèn)題的產(chǎn)生。補(bǔ)貼政策的引導(dǎo)對(duì)于行業(yè)發(fā)展有著至關(guān)重要的影響，如果政府不能掌握好補(bǔ)貼的力度和標(biāo)準(zhǔn)，在補(bǔ)貼過(guò)程中促進(jìn)企業(yè)完成技術(shù)的革新與規(guī)?；瘧?yīng)用，培養(yǎng)企業(yè)“自力更生”的能力，財(cái)政補(bǔ)貼將處于收放不自如的尷尬境地，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和行業(yè)發(fā)展的停滯甚至倒退。

2.補(bǔ)貼流程缺乏規(guī)范性

(1)高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定程序缺乏合理性

《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》第12條對(duì)認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)的程序進(jìn)行了規(guī)定，首先由企業(yè)提出申請(qǐng)并提交相關(guān)材料，其次由專(zhuān)家組根據(jù)申報(bào)材料進(jìn)行評(píng)審，最后由認(rèn)定機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核認(rèn)定?！陡咝录夹g(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》的規(guī)定并不完善，以專(zhuān)家評(píng)審環(huán)節(jié)為例，《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》并未規(guī)定專(zhuān)家在進(jìn)行評(píng)審時(shí)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查的內(nèi)容，隨機(jī)抽取專(zhuān)家的范圍和專(zhuān)家組的組成方式及專(zhuān)家評(píng)估失誤后的具體責(zé)任。規(guī)定的不細(xì)致將導(dǎo)致制度的可操作性降低，而責(zé)任制度的缺失也會(huì)讓專(zhuān)家評(píng)審環(huán)節(jié)具有極大的隨意性，從而引發(fā)權(quán)力尋租問(wèn)題。

(2)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定程序缺乏科學(xué)性

對(duì)不同高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行的具體補(bǔ)貼方式及標(biāo)準(zhǔn)一般由地方規(guī)范性文件規(guī)定。地方規(guī)范性文件的制定過(guò)程缺乏論證與監(jiān)督，專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性有待考量。即使我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制已然確立，但是其采用的自我審查模式也導(dǎo)致其在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)一些問(wèn)題?！栋不帐≈С肿灾鲃?chuàng)新能力建設(shè)實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了對(duì)于符合條件的高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)的具體形式與額度，第四、五、六條規(guī)定了儀器設(shè)備補(bǔ)助、境外研發(fā)機(jī)構(gòu)投資補(bǔ)助和研究機(jī)構(gòu)認(rèn)定評(píng)估獎(jiǎng)勵(lì)的具體補(bǔ)貼額度，其補(bǔ)貼額度的規(guī)定是固化的，缺少對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象風(fēng)險(xiǎn)度和貢獻(xiàn)力的具體考察，也未對(duì)是否損害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行評(píng)估，其科學(xué)性和合理性有待商榷。

四、我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼制度對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的影響

政府通過(guò)提升科技投入干預(yù)市場(chǎng)的創(chuàng)新活動(dòng)能夠在很大程度上提升區(qū)域的創(chuàng)新水平，并且政府科技投入的增加可以營(yíng)造較好的創(chuàng)新制度環(huán)境[4]。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得有限社會(huì)資源是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的顯著優(yōu)勢(shì)，維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)不能忽略的價(jià)值目標(biāo)。高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼制度的首要目標(biāo)是激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，從而提升國(guó)家創(chuàng)新水平，但財(cái)政補(bǔ)貼行為對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)秩序的影響具有直接性、顯著性的特點(diǎn)，如果在制度設(shè)計(jì)上不能兼顧競(jìng)爭(zhēng)秩序的價(jià)值目標(biāo)，就會(huì)影響市場(chǎng)體系的正常運(yùn)行，產(chǎn)生零和博弈的不良反應(yīng)。我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼制度存在的地方保護(hù)、補(bǔ)貼對(duì)象偏向和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)失衡問(wèn)題，一定程度上損害了競(jìng)爭(zhēng)秩序的自由、公平和效率價(jià)值。

1.地方保護(hù)主義

分稅制改革削弱了地方政府的財(cái)權(quán)，但地方政府的事權(quán)沒(méi)有減少，財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配，地方政府維護(hù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，在制定經(jīng)濟(jì)政策時(shí)大多傾向于對(duì)本地企業(yè)給予優(yōu)惠，高新技術(shù)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼也不例外。例如，珠海市科技創(chuàng)新局關(guān)于印發(fā)《珠海市高成長(zhǎng)創(chuàng)新型企業(yè)(獨(dú)角獸企業(yè))培育庫(kù)入庫(kù)管理辦法》的通知規(guī)定商事登記注冊(cè)住所位于珠海轄區(qū)內(nèi)是申報(bào)入庫(kù)的基本條件，雖然其也規(guī)定商事登記住所暫不在珠海轄區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)也可以參與遴選，但是需要在珠海設(shè)立總部基地、研發(fā)基地或者承諾將企業(yè)搬遷到珠海。此類(lèi)政策會(huì)損害競(jìng)爭(zhēng)秩序的公平價(jià)值和自由價(jià)值，導(dǎo)致外地企業(yè)遭受差別待遇，本地企業(yè)通過(guò)補(bǔ)貼獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。由于補(bǔ)貼政策給本地企業(yè)鑄就了一個(gè)“安全港”，外地企業(yè)不愿進(jìn)入本地市場(chǎng)，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)不充分，大大降低企業(yè)的創(chuàng)新力和風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

2.補(bǔ)貼對(duì)象偏好

高新技術(shù)企業(yè)補(bǔ)貼政策通常還存在補(bǔ)貼對(duì)象偏好于大企業(yè)，而忽視中小企業(yè)的問(wèn)題，例如《安徽省人民政府關(guān)于印發(fā)支持機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策的通知》直接將獎(jiǎng)補(bǔ)范圍限定為注冊(cè)資本金在1～10億元和10億元以上的企業(yè)，直接通過(guò)政策規(guī)定使大企業(yè)獲得優(yōu)勢(shì)，損害了競(jìng)爭(zhēng)秩序中的公平價(jià)值。雖然創(chuàng)新成果的產(chǎn)出需要相當(dāng)規(guī)模的投入，大企業(yè)相較于中小企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力也更強(qiáng)。但是中小企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中本就處于弱勢(shì)地位，在創(chuàng)新方面相較于大企業(yè)更需要財(cái)政補(bǔ)貼的幫助與引導(dǎo)，以完成技術(shù)的升級(jí)與改造，提升企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，倒逼大企業(yè)充分利用其自身優(yōu)勢(shì)完成創(chuàng)新。對(duì)大企業(yè)的偏好補(bǔ)貼會(huì)進(jìn)一步加大中小企業(yè)與大企業(yè)間的差距，從而形成壟斷。

3.補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)失衡(競(jìng)爭(zhēng)要素)

各地規(guī)定可以獲得高新技術(shù)企業(yè)補(bǔ)貼的具體條件不盡相同，但是很多地區(qū)規(guī)定了稅收貢獻(xiàn)、龍頭企業(yè)等標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定與科技創(chuàng)新能力評(píng)估并無(wú)關(guān)聯(lián)，對(duì)于提升創(chuàng)新水平，促進(jìn)良性競(jìng)爭(zhēng)毫無(wú)作用。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則上應(yīng)當(dāng)是性?xún)r(jià)比的競(jìng)爭(zhēng)，比誰(shuí)的質(zhì)量高(包括誰(shuí)的花色品種更討人喜歡)、誰(shuí)的價(jià)格低，通過(guò)提升質(zhì)量和降低價(jià)格開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)[5]。當(dāng)不合理的補(bǔ)貼條件被設(shè)立時(shí)，各企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)不再是性?xún)r(jià)比的競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)要素變成了迎合政策需要，補(bǔ)貼政策具有滯后性，不能靈敏感知市場(chǎng)需求的變化，當(dāng)補(bǔ)貼政策凌駕于競(jìng)爭(zhēng)政策之上時(shí)，市場(chǎng)配置資源的作用將無(wú)法得到發(fā)揮，競(jìng)爭(zhēng)秩序因而扭曲。市場(chǎng)主體在進(jìn)入和退出該地市場(chǎng)時(shí)有所顧慮，不能依據(jù)正常的市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)成本利潤(rùn)分析、投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等常規(guī)指標(biāo)選擇進(jìn)入和退出市場(chǎng)的時(shí)機(jī)和方式，從而削弱市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，造成產(chǎn)能過(guò)剩、供求關(guān)系失衡等問(wèn)題。

五、我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼制度的完善路徑

1.高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的頂層設(shè)計(jì)與系統(tǒng)規(guī)劃

美國(guó)政府對(duì)于科技領(lǐng)域的發(fā)展十分重視，并且十分強(qiáng)調(diào)對(duì)戰(zhàn)略性研發(fā)與創(chuàng)新的投資，但政府對(duì)發(fā)展前景與效益既定的科研項(xiàng)目支持力度較小，這類(lèi)科研項(xiàng)目多由企業(yè)主導(dǎo)，政府不予介入。1972—1995年，技術(shù)評(píng)價(jià)辦公室曾作為美國(guó)重要的科技決策支持機(jī)構(gòu)，主要為美國(guó)國(guó)會(huì)提供深層次的重點(diǎn)科技項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告，曾是美國(guó)國(guó)會(huì)與科技界分析國(guó)家科技政策走向的有力工具[6]。美國(guó)所確立的科技項(xiàng)目評(píng)估制度，對(duì)國(guó)家確定重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域起到了重要的參考作用，對(duì)于市場(chǎng)運(yùn)行與選擇也具有重要的導(dǎo)向作用，在科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展、市場(chǎng)環(huán)境瞬息萬(wàn)變的時(shí)代背景下，國(guó)家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域范圍劃定也應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理與統(tǒng)籌規(guī)劃?；诠伯a(chǎn)品理論和市場(chǎng)失靈理論，財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)支持戰(zhàn)略性基礎(chǔ)研究和共性技術(shù)研發(fā)，對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分的高新技術(shù)領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)保持謙抑性，減少補(bǔ)貼額度，采取擔(dān)保、貼息等間接方式進(jìn)行補(bǔ)貼[7]。為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效銜接，可以集合經(jīng)濟(jì)與科技學(xué)界專(zhuān)家，組成高新技術(shù)企業(yè)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、提高高新技術(shù)轉(zhuǎn)化為社會(huì)生產(chǎn)力效能為目標(biāo)，厘定國(guó)家在特定歷史時(shí)期內(nèi)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域，制定相應(yīng)的長(zhǎng)期規(guī)劃和中短期規(guī)劃。

對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的微觀認(rèn)定是高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的邏輯起點(diǎn)。將促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相統(tǒng)一作為制度完善的價(jià)值旨?xì)w，以統(tǒng)籌規(guī)劃為基石，對(duì)高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定條件與程序進(jìn)行完善和細(xì)化，將補(bǔ)貼行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響納入考量因素，對(duì)于認(rèn)定各環(huán)節(jié)的具體操作流程作出細(xì)致規(guī)定，使政府的自由裁量權(quán)在程序的框架內(nèi)規(guī)范行使，一定程度上避免權(quán)力尋租等道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。我國(guó)在對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)摒棄對(duì)企業(yè)所有制、規(guī)模等不必要因素的考量，重點(diǎn)對(duì)企業(yè)的創(chuàng)新能力進(jìn)行判斷，可以對(duì)中小企業(yè)的補(bǔ)貼措施進(jìn)行量身定做，但要避免因特殊化規(guī)定造成的差別待遇問(wèn)題。

2.貫徹落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度厘定政府與市場(chǎng)邊界的價(jià)值恰恰與提升政府對(duì)高新技術(shù)企業(yè)制定科學(xué)合理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)市場(chǎng)良性發(fā)展的目標(biāo)不謀而合。歐盟十分注重維護(hù)歐盟內(nèi)部統(tǒng)一市場(chǎng)，國(guó)家援助控制制度是歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的重要內(nèi)容，歐盟內(nèi)部國(guó)家援助的適用受到該制度的嚴(yán)格控制，當(dāng)前我國(guó)補(bǔ)貼政策盛行、補(bǔ)貼行為濫用，可以借鑒歐盟國(guó)家援助控制制度的有益經(jīng)驗(yàn)。歐盟對(duì)于國(guó)家援助采取原則禁止，例外豁免的規(guī)定?！稓W盟運(yùn)行條約》第107條第一款規(guī)定，“國(guó)家對(duì)企業(yè)進(jìn)行專(zhuān)向性援助，受援助企業(yè)獲益，并且該援助對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生扭曲或威脅，影響到成員國(guó)間的貿(mào)易，則該項(xiàng)援助屬于被禁止的國(guó)家援助?！痹赑hilip Morris Case中，歐盟委員會(huì)在認(rèn)定一項(xiàng)國(guó)家援助是否扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之前，無(wú)須對(duì)因國(guó)家援助而使競(jìng)爭(zhēng)受到影響的相關(guān)市場(chǎng)進(jìn)行界定。只要援助導(dǎo)致被援助企業(yè)獲得價(jià)格優(yōu)勢(shì)，則可被認(rèn)定為扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，因此歐盟的國(guó)家援助禁止條件標(biāo)準(zhǔn)較低。

對(duì)于國(guó)家援助的嚴(yán)格控制也反映出歐盟對(duì)于維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的重視，在制定及實(shí)施高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼制度時(shí)，也應(yīng)當(dāng)以公平競(jìng)爭(zhēng)理念為先導(dǎo)。在政府系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)建立一套針對(duì)行政壟斷的自上而下、迅速有力的發(fā)現(xiàn)和威懾機(jī)制，這套機(jī)制不但應(yīng)與公平競(jìng)爭(zhēng)的自我審查機(jī)制相銜接融合，而且應(yīng)當(dāng)成為官員績(jī)效考核指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源之一[8]?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》第五條確立了內(nèi)部審查機(jī)制，其效用的發(fā)揮有賴(lài)于政策制定機(jī)關(guān)的積極作為，政策制定機(jī)關(guān)既制定政策又審查政策，運(yùn)動(dòng)員與裁判員雙重身份重合，不能保證審查的效果和水平。由于我國(guó)政策存量規(guī)模龐大，暫無(wú)法將公平競(jìng)爭(zhēng)審查統(tǒng)一到某一具體機(jī)構(gòu)中去，自我審查方式還不能取締，應(yīng)當(dāng)從程序設(shè)計(jì)等其他角度規(guī)范自我審查的運(yùn)行。為防止豁免制度的濫用，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，由中央層面反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)最終決定豁免的適用，并通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等形式征求利害關(guān)系人意見(jiàn)，保證豁免制度的正確適用。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)外部監(jiān)督、探索建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查專(zhuān)家小組等方式提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查的效率，建立審查人員的激勵(lì)機(jī)制提升審查的積極性，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度效能的發(fā)揮，提高政府制定規(guī)范性文件的水平。

3.評(píng)估機(jī)制的全流程覆蓋

只注重高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策的制定與實(shí)施，不注重對(duì)高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策的實(shí)施績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，既會(huì)造成政策資源的浪費(fèi)，又可能導(dǎo)致無(wú)效或有害的高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼無(wú)法得到及時(shí)的修改及清除。政府補(bǔ)貼行為保障機(jī)制的意義在于提高政府補(bǔ)貼的資源配置效率，而政府補(bǔ)貼績(jī)效的高低必須通過(guò)科學(xué)的評(píng)估來(lái)反映和判斷[9]。評(píng)估機(jī)制的全流程覆蓋對(duì)提升高新技術(shù)企業(yè)補(bǔ)貼行為的正當(dāng)性和有效性具有十分重要的意義，通過(guò)評(píng)估機(jī)制的運(yùn)行，動(dòng)態(tài)把握補(bǔ)貼對(duì)象的變化，并依據(jù)其變化情況進(jìn)行補(bǔ)貼行為的調(diào)整，評(píng)估機(jī)制一方面可以起到提高政府補(bǔ)貼行為合理性的作用，另一方面也可以督促受補(bǔ)貼企業(yè)合理利用補(bǔ)貼資金，起到一定的監(jiān)督作用。

具體說(shuō)來(lái)，對(duì)政府補(bǔ)貼行為的評(píng)估應(yīng)當(dāng)分為事前評(píng)估和事后評(píng)估。事前評(píng)估是指在補(bǔ)貼行為發(fā)生前，應(yīng)當(dāng)對(duì)高新技術(shù)企業(yè)審查認(rèn)定、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的確定等事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估，提升補(bǔ)貼行為的正當(dāng)性與合理性。在評(píng)估過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以公共產(chǎn)品理論和市場(chǎng)失靈理論為出發(fā)點(diǎn)，以對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度和自主進(jìn)行研發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)水平作為評(píng)估的重要標(biāo)準(zhǔn)，使得補(bǔ)貼行為在助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的增長(zhǎng)。事后評(píng)估是指在補(bǔ)貼行為發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)對(duì)補(bǔ)貼行為的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，以便對(duì)后續(xù)行為提供借鑒，作出指引。對(duì)補(bǔ)貼行為的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，應(yīng)當(dāng)將企業(yè)自主創(chuàng)新成果水平、企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)情況作為重要的考量因素，并以此為依據(jù)反思有利經(jīng)驗(yàn)和不足之處，實(shí)現(xiàn)對(duì)補(bǔ)貼資金的有效監(jiān)督，對(duì)失敗的補(bǔ)貼行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，以此提高高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的有效性。

將事前評(píng)估與事后評(píng)估進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，制定科學(xué)合理的量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行全方位多頻次的評(píng)估工作，落實(shí)主體責(zé)任，使評(píng)估結(jié)果應(yīng)用于相關(guān)補(bǔ)貼政策的實(shí)施、廢除與改進(jìn)等后續(xù)工作中，推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策制定、實(shí)施過(guò)程中的運(yùn)用。

結(jié)語(yǔ)

只有為科技發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，將政府補(bǔ)貼投放在應(yīng)當(dāng)投放的領(lǐng)域，靈活應(yīng)用公平競(jìng)爭(zhēng)審查這一政策工具，明確競(jìng)爭(zhēng)政策的優(yōu)先地位，使得市場(chǎng)自行調(diào)控與政府補(bǔ)貼行為相輔相成，最大程度提升補(bǔ)貼效能，才能促進(jìn)我國(guó)科技水平迅速提升。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)補(bǔ)貼制度存在的問(wèn)題，完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查相關(guān)制度，加大公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的力度，調(diào)整、修改并且清除地方保護(hù)、貿(mào)易壁壘、違法給予優(yōu)惠政策等抑制高新技術(shù)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不當(dāng)規(guī)定，重視對(duì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)評(píng)估，促進(jìn)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。上述論述僅從宏觀層面為完善我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼制度提供基本的思路，但具體制度的落實(shí)與執(zhí)行還需要理論和實(shí)踐方面更進(jìn)一步的探索和思考。