孫海臣

全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。2018年，中共中央國務院印發(fā)的《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）在“強化績效目標管理”中指出：“各地區(qū)各部門編制預算時要貫徹落實黨中央、國務院各項決策部署，分解細化各項工作要求，結(jié)合本地區(qū)本部門實際情況，全面設置部門和單位整體績效目標、政策及項目績效目標?？冃繕瞬粌H要包括產(chǎn)出、成本，還要包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務對象滿意度等績效指標。各級財政部門要將績效目標設置作為預算安排的前置條件，加強績效目標審核，將績效目標與預算同步批復下達?！边@對預算項目的績效目標設定提出了具體要求，各單位承擔的預算項目都應按照規(guī)定設置合理的績效目標及指標，實施績效管理。

一、預算績效管理對項目績效目標設定的要求

（一）總體要求

語言簡潔：績效目標的設置要簡明扼要、清晰直觀、通俗易懂，便于公眾理解和信息公開。指向精準：績效目標要符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等要求，能精準反映一定時期內(nèi)主要工作、重大決策或預算資金支出等產(chǎn)出和效果?？陀^公正：設定績效目標要經(jīng)過調(diào)查研究、科學論證，并符合客觀實際，能夠在一定期限內(nèi)實現(xiàn)，同時還要保持一定的前瞻性。數(shù)量適當：績效目標的設定要突出部門、政策或項目的關(guān)鍵性特點，數(shù)量合適，重點突出。便于衡量：績效目標盡量用定量表述，明確做什么，達到什么結(jié)果，不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但應具有可衡量性，以保證能對績效目標進行有效控制。

（二）內(nèi)容要求

1.績效目標：是指預算支出在一定期限內(nèi)預期達到的產(chǎn)出和效果?？冃繕艘芮逦从尘唧w項目資金的預期產(chǎn)出和效果，并以相應的績效指標予以細化、量化描述。

2.績效指標：是對績效目標的細化和量化描述，主要包括產(chǎn)出指標、效益指標和滿意度指標等。指標值要依據(jù)計劃標準、行業(yè)標準、歷史水平等來設定，既要實事求是，也要具有一定的挑戰(zhàn)性；應盡量細化量化，可量化的用數(shù)值描述，不可量化的以定性描述。

（1）產(chǎn)出指標：根據(jù)既定目標及相關(guān)預算資金預期提供的公共產(chǎn)品和服務情況細分為：數(shù)量指標，反映預期提供的公共產(chǎn)品和服務數(shù)量；質(zhì)量指標，反映預期提供的公共產(chǎn)品和服務達到的標準、水平和效果；時效指標，反映預期提供公共產(chǎn)品和服務的及時程度和效率情況；成本指標，反映預期提供公共產(chǎn)品和服務所需成本的控制情況。

（2）效益指標：是對預期效果的具體描述，細分為：經(jīng)濟效益指標，反映預算支出對經(jīng)濟發(fā)展帶來的影響和效果，是項目實施后預期取得的各項經(jīng)濟效益；社會效益指標，反映預算支出對社會發(fā)展帶來的影響和效果，是項目實施的目的或?qū)ι鐣l(fā)展等方面的影響度；生態(tài)效益指標，反映預算支出對自然環(huán)境帶來的影響和效果，是項目實施對自然環(huán)境保護等方面的影響度；可持續(xù)影響指標，反映預算支出帶來影響的可持續(xù)期限等，是項目實施對經(jīng)濟社會和資源環(huán)境的持續(xù)影響程度。

（3）滿意度指標：反映服務對象或項目受益人認可程度的指標。

二、農(nóng)業(yè)科研項目績效目標指標設定探討和建議

近年來，隨著國家對農(nóng)業(yè)投入的不斷加大，農(nóng)業(yè)科研項目績效管理成為政府和社會關(guān)注的熱點。農(nóng)業(yè)科研具有公益性、非營利性、復雜性和長期性的特點，由于目前缺乏統(tǒng)一的績效目標指標框架，在實際工作中，績效指標的選取較為隨意，具體標準的確定缺少科學依據(jù)和方法，以結(jié)果定指標、定權(quán)重、定標準的情況較為普遍。因此探索符合行業(yè)特點的項目績效目標及指標，進而對農(nóng)業(yè)科研項目開展績效管理成為當務之急。針對農(nóng)業(yè)科研實際和農(nóng)業(yè)科研項目的特殊性，結(jié)合預算績效管理對項目績效目標設定的要求提出以下建議。

（一）項目績效目標指標設定的總體思路

1.完整性。主要包括績效目標填報內(nèi)容完整、準確、詳實，無缺項、漏項；目標明確，內(nèi)容具體，層次分明，表述準確；指標清晰，能夠反映項目的主要內(nèi)容，對項目預期產(chǎn)出和效果進行充分恰當描述。

2.相關(guān)性。主要包括總體目標符合國家法律法規(guī)、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃要求；總體目標與本部門（單位）職能、發(fā)展規(guī)劃和工作計劃密切相關(guān)；績效指標全面、充分，選取最能體現(xiàn)總體目標實現(xiàn)程度的關(guān)鍵指標并明確具體指標值；績效指標細化、量化，便于監(jiān)控和評價，難以量化的，定性描述要充分、具體。

3.適當性。主要包括預期績效顯著，能夠體現(xiàn)實際產(chǎn)出和效果的明顯改善；預期績效符合行業(yè)正常水平或事業(yè)發(fā)展規(guī)律，與其他同類項目相比，預期績效合理；目標與資金量匹配，針對資金規(guī)模，防止目標過高或過低，針對目標，防止資金規(guī)模過大或過?。豢冃繕伺c相應的支出內(nèi)容、范圍、方向、效果等要匹配。

4.可行性。主要包括績效目標經(jīng)過充分調(diào)查研究、論證和合理測算；績效目標實現(xiàn)的可能性充分，并考慮現(xiàn)實條件和可操作性；項目實施方案合理，項目單位組織實施能力和條件充分；內(nèi)部控制規(guī)范，預算和財務管理制度健全并得到有效執(zhí)行。

（二）農(nóng)業(yè)科研項目績效目標指標設定的建議

農(nóng)業(yè)科研項目可以分為科技研發(fā)、示范服務、條件建設和人才隊伍建設等方面，以下績效目標指標的設定大體也按照這幾類進行探討。

1.農(nóng)業(yè)科研項目績效目標的設定。績效目標是項目完成后達到的總體預期目標，是項目完成的最終效果，內(nèi)容要簡明扼要、分條表述，體現(xiàn)財政資金的主要使用成效，可以是項目實施直接實現(xiàn)的目標，也可以是間接達到的效果?？萍佳邪l(fā)類項目可以是“完成什么重點課題研究、完成什么調(diào)研報告、提高什么影響力、達到了什么效果”等；示范服務類項目可以是“通過完善科技示范基地或通過農(nóng)業(yè)科技服務，提升科技影響力、帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展”等；條件建設類項目可以是“通過實驗室試驗站維修改造多少面積，購置科研儀器設備多少臺套，建成功能完善的實驗室試驗站，提升科技創(chuàng)新能力”等；人才隊伍建設類項目可以是“通過高層次人才培養(yǎng)、引進高層次人才、提升科技人才支撐、提高科技創(chuàng)新能力”等。

2.農(nóng)業(yè)科研項目績效指標的設定?？冃繕艘ㄟ^績效具體指標來實現(xiàn)，也就是說績效指標是績效目標的細化分解，績效指標應對應上績效目標內(nèi)容。按照管理辦法的要求，一級指標分為產(chǎn)出指標（包含數(shù)量指標、質(zhì)量指標、時效指標、成本指標等二級指標）、效益指標（包含經(jīng)濟效益指標、社會效益指標、生態(tài)效益指標、可持續(xù)影響指標等二級指標）和滿意度指標。一級和二級指標基本上是固定的，單位應按照實際需求設定三級指標，三級指標應充分體現(xiàn)出本項目的預期績效，將最能體現(xiàn)項目績效結(jié)果和影響績效實現(xiàn)程度的相關(guān)核心指標納入指標體系。下面根據(jù)農(nóng)業(yè)科研單位項目分類對三級指標的設定提出相應建議。

（1）數(shù)量指標?？萍佳邪l(fā)類項目，可以設定“農(nóng)業(yè)科研技術(shù)突破”，指項目開展的研究方向和內(nèi)容數(shù)量；“培育新品種”指培育農(nóng)作物新品種數(shù)量；“新品種保護權(quán)”指申請植物新品種保護權(quán)數(shù)量；“專利、軟件著作權(quán)”指申請專利、軟件著作權(quán)數(shù)量；“論文或著作”指發(fā)表論文或出版著作數(shù)量；“技術(shù)規(guī)程或標準”指制定技術(shù)規(guī)程或標準數(shù)量。示范服務類項目，可以設定“示范新品種新技術(shù)”，指在示范基地展示新品種和新技術(shù)數(shù)量；“科技服務活動”指開展現(xiàn)場指導與觀摩、技術(shù)培訓等服務活動數(shù)量；“技術(shù)培訓”指培訓基層技術(shù)人員和農(nóng)民數(shù)量；“技術(shù)轉(zhuǎn)移”指技術(shù)轉(zhuǎn)讓、許可及科企合作等技術(shù)轉(zhuǎn)移數(shù)量；“技術(shù)、政策咨詢建議”指提交技術(shù)與政策咨詢建議數(shù)量；“媒體宣傳報道”指在媒體宣傳報道次數(shù)。條件建設類項目，可以設定“實驗室改造”，指實驗室基礎(chǔ)設施改造面積；“試驗站改造”指對試驗站給排水、溫室、曬場、圍欄等基礎(chǔ)設施進行改造提升的面積；“購置儀器設備”指購置科學實驗用儀器設備數(shù)量。人才隊伍建設類項目，可以設定“引進高層次人才數(shù)量”、“現(xiàn)有專業(yè)人才素質(zhì)提升人員數(shù)量”、“國內(nèi)外進修交流人員數(shù)量”等指標。

（2）質(zhì)量指標。質(zhì)量指標是對數(shù)量指標達到程度的質(zhì)量要求，質(zhì)量指標應與數(shù)量指標對應。科技研發(fā)類項目，可以設定“研究完成程度”，指發(fā)掘種質(zhì)資源、獲得分子標記、發(fā)掘基因的數(shù)量等；“新品種審定”指新品種通過審定的數(shù)量；“獲得新品種保護權(quán)”指獲得植物新品種保護權(quán)數(shù)量；“獲得專利、軟件著作權(quán)”指獲得專利、軟件著作權(quán)數(shù)量；“論文或著作級別”指在哪些報刊級別以上發(fā)表論文或著作數(shù)量；“技術(shù)規(guī)程或標準審定”指技術(shù)規(guī)程或標準通過審定的數(shù)量。示范服務類項目，可以設定“示范新品種新技術(shù)效果”，指核心區(qū)覆蓋率；“科技服務效果”指科技服務對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)助力的作用；“技術(shù)培訓效果”指科技培訓對農(nóng)民水平提升情況；“技術(shù)轉(zhuǎn)移效果”指實現(xiàn)技術(shù)轉(zhuǎn)移數(shù)量；“技術(shù)、政策咨詢建議質(zhì)量”指技術(shù)、政策咨詢建議被采納或肯定性批示數(shù)量；“媒體宣傳報道級別”指在一定報刊級別以上媒體宣傳報道次數(shù)。條件建設類項目，可以設定“工程質(zhì)量合格率”，指工程合格量占總工程量的比率；“設備采購驗收合格率”指驗收合格量占采購總量的比率；“投入使用率”指投入使用占總工程量或采購量的比率。人才隊伍建設類項目，可以設定“碩博士占專業(yè)技術(shù)人員比率”、“人才培養(yǎng)計劃完成率”等。

（3）時效指標。反映項目實施進度情況，可以是“項目按期完成率”、“項目按任務合同完成率”，也可以是“項目計劃完成時間”等。

（4）成本指標。反映完成項目的成本或經(jīng)費控制情況，可以是分項成本，也可以是整體成本，如：“人均培訓成本”、“某項研究成本”、“調(diào)研報告費用成本”、“工程預算控制數(shù)”、“項目預算控制數(shù)”等。

（5）經(jīng)濟效益指標。反映項目預期取得的經(jīng)濟效益，可以是“農(nóng)民人均收入增加額”、“特色產(chǎn)業(yè)新增收入”、“已轉(zhuǎn)化項目的直接經(jīng)濟效益”等。因經(jīng)濟效益難以衡量考核，因此應盡量選取可衡量、可計算的指標。另外農(nóng)業(yè)科研項目大多為公益性科研項目，不一定會直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益。

（6）社會效益指標。反映對社會大眾化的效益提升，是項目實施的目的或?qū)ι鐣l(fā)展等方面的影響度，可以是“成果被引用次數(shù)”、“創(chuàng)新育種推廣產(chǎn)生的社會效果”、“科研創(chuàng)新能力提升”、“對某個領(lǐng)域科技發(fā)展引領(lǐng)作用”、“對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范帶動作用”、“促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)育發(fā)展，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級”等。因社會效益難以具體量化，因此建議使用文字定性描述。

（7）生態(tài)效益指標。反映項目對自然環(huán)境保護帶來的影響和效果，可以是“重金屬污染物降低率”、“減藥減肥率”等。

（8）可持續(xù)影響指標。反映項目對未來的累計效果和長期影響，可以是“對產(chǎn)業(yè)升級與發(fā)展帶動作用”、“項目持續(xù)發(fā)揮作用期限”、“為科技創(chuàng)新提供支撐作用期限”、“對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動作用期限”、“通過成果應用，提高創(chuàng)新能力，解決實際問題”等。

（9）滿意度指標。反映項目服務對象或受益人群的認可程度，可以是“受益群體滿意度”、“農(nóng)民或經(jīng)濟實體對科研服務工作滿意度”、“參與項目科研人員滿意度”、“設備或平臺使用人員滿意度”等。

總之，合理的績效目標是進行科學績效管理的前提，探索和建立合適的農(nóng)業(yè)科研項目績效目標及指標，將使得績效管理和評價更為合理，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)科研項目的經(jīng)濟和社會效益。科研人員應當立足科研項目本身，結(jié)合農(nóng)業(yè)科研項目的具體特點，根據(jù)項目研究所要達到的目的設定績效目標和指標。明確合理的績效目標和指標，可以幫助科研人員對項目進展及時進行監(jiān)控，不斷糾正項目執(zhí)行過程中的偏差，最大程度激發(fā)目標管理功能，使績效管理成為一項有效的管理手段。