石少華

(國務(wù)院安委會專家咨詢委員會，北京 100713)

0 引言

2002-06-29，第九屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》(以下簡稱《安全生產(chǎn)法》)。《安全生產(chǎn)法》出臺20年來進行了三次修改。2021-06-10，第十三屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國安全生產(chǎn)法〉的決定》。2021年新《安全生產(chǎn)法》首次作出了“建立、健全全員安全生產(chǎn)責任制”的新規(guī)定，引起了廣大企業(yè)的強烈反響，因此，就為什么企業(yè)要建立、健全全員安全生產(chǎn)責任制，全員安全生產(chǎn)責任制是一種什么性質(zhì)的制度，全員安全生產(chǎn)責任制的法定內(nèi)容有哪些，如何建立、健全全員安全生產(chǎn)責任制等發(fā)表一些看法。

1 建立、健全全員安全生產(chǎn)責任制的必要性和緊迫性

進入21世紀以來，黨中央、國務(wù)院和地方各級黨委政府高度重視安全生產(chǎn)工作。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視安全生產(chǎn)工作。習(xí)近平總書記對安全生產(chǎn)工作提出了一系列重要論述和思想，為當前和今后一個時期做好安全生產(chǎn)工作指明了方向。

經(jīng)過廣大企業(yè)和全社會的共同努力，全國安全生產(chǎn)形勢總體平穩(wěn)，事故總量持續(xù)下降，安全生產(chǎn)狀況持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了安全穩(wěn)定的社會保障。我國安全生產(chǎn)狀況雖有改善，但事故總量基數(shù)仍然很大，重特大事故時有發(fā)生，嚴重危及人民生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟社會發(fā)展。究其原因之一，就是我國企業(yè)全員安全生產(chǎn)責任制總體上尚未建立、健全，企業(yè)安全生產(chǎn)缺乏科學(xué)嚴謹?shù)呢熑误w系和制度保障，其主要表現(xiàn)在：

(1) 企業(yè)及其主要負責人對建立、健全全員安全生產(chǎn)責任制的重要性認識不足，將其混同于一般的安全管理制度，不了解全員安全生產(chǎn)責任制是一種法律制度及其違法后果；企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任不落實，全員安全生產(chǎn)責任制不落地。

(2) 全員安全生產(chǎn)責任制“不全員”，有些責任制只明確了企業(yè)負責人、管理人員和部分崗位人員的安全責任，沒有覆蓋所有從業(yè)人員，責任人員有死角、有遺漏、有空白。

(3) 責任范圍不明確，有空白、有交叉，主要負責人、其他負責人、分管負責人和專職、兼職安全管理人員的各自責任及其相互銜接不明確、不落實。有的企業(yè)主要負責人和分管負責人戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，而其他有關(guān)負責人對安全管理漠不關(guān)心；安全管理部門疲于奔命，而其他部門若無其事；有的一線員工只關(guān)心干活掙錢，不關(guān)心安全生產(chǎn)，思想麻痹、“三違”頻發(fā)，引發(fā)事故。

(4) 缺少明確、具體、可操作性強的考核標準。有的企業(yè)沒有嚴格的考核標準，有的大而化之，不能真正發(fā)揮檢查、督促責任人員落實安全生產(chǎn)責任的功能，考核工作形同虛設(shè)、走過場。

(5) 不了解違反有關(guān)全員安全生產(chǎn)責任制違法行為的追責規(guī)定，不清楚違法后果。

因此，要切實抓好安全生產(chǎn)，堅持以人為本、生命至上，全面抓好安全生產(chǎn)責任制和管理、防范、監(jiān)督、檢查、獎懲措施的落實；安全生產(chǎn)要堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責；要堅持最嚴格的安全生產(chǎn)制度。

什么是最嚴格？就是要落實責任。要把安全責任落實到崗位、落實到人頭；對責任單位和責任人要打到疼處、痛處，讓他們真正痛定思痛、痛改前非，有效防止悲劇重演；實現(xiàn)安全生產(chǎn)的關(guān)鍵是壓實、落實安全生產(chǎn)責任，強化管理、消除隱患；要嚴格落實安全生產(chǎn)責任制，堅決防范重特大事故發(fā)生，確保人民群眾生命和財產(chǎn)安全。圍繞人民至上、生命至上、安全第一的理念，明確和落實企業(yè)安全生產(chǎn)“責任”，重點體現(xiàn)在強化責任意識、建立健全責任制、構(gòu)建責任體系、依法嚴厲問責四個方面，企業(yè)從業(yè)人員必須明責、履責、問責。2021年新《安全生產(chǎn)法》對此作出了相應(yīng)規(guī)定。因此，建立、健全企業(yè)全員安全生產(chǎn)責任制既十分重要，又非常緊迫，勢在必行。

2 企業(yè)全員安全生產(chǎn)責任制的法律性質(zhì)

既然全員安全生產(chǎn)責任制是一種重要的安全生產(chǎn)制度，那么這種制度具有何種性質(zhì)，必須從本質(zhì)上去認知。

全員安全生產(chǎn)責任制是根據(jù)“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”的安全生產(chǎn)工作方針和安全生產(chǎn)法律法規(guī)建立的企業(yè)各級負責人、職能管理部門及管理人員、工程技術(shù)人員、崗位操作人員在勞動生產(chǎn)過程中對本崗位安全生產(chǎn)逐級層層負責的制度。全員安全生產(chǎn)責任制是企業(yè)各項安全管理制度中最基本、最重要、最核心的制度，也是建立、健全安全生產(chǎn)責任體系的前提和基礎(chǔ)。它要確立企業(yè)全體人員的本職崗位所應(yīng)負的安全生產(chǎn)責任，確保安全生產(chǎn)責任橫向到邊、縱向到底、責任到位，不漏一人、不留死角。

這項制度是否建立、健全，直接關(guān)系到其他相關(guān)制度的建立完善。鑒于這種制度又具有企業(yè)自發(fā)、自建、自律的特點，由于不同企業(yè)對全員安全生產(chǎn)責任制重要性的認知差異，繼而其制度建立、健全的狀況也不盡相同，因而直接影響到企業(yè)的安全生產(chǎn)管理水平。據(jù)統(tǒng)計，近年我國發(fā)生重特大事故的主要原因之一，幾乎都是不同程度地存在著全員安全生產(chǎn)責任制未建立或不健全的問題。

因此，完全依靠企業(yè)自身去建立、健全全員安全生產(chǎn)責任制顯然是不夠且缺乏力度的，必須依法確立這項制度，以設(shè)定法律義務(wù)的方式要求所有市場主體（企業(yè)）必須建立、健全全員安全生產(chǎn)責任制。《安全生產(chǎn)法》自始至終都把建立、健全企業(yè)安全生產(chǎn)責任制作為一項極其重要的法律制度，運用強制性的法律手段推動、推進這項制度的落實，強化企業(yè)安全管理工作的力度。2021年新《安全生產(chǎn)法》第四條首次明確規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營單位必須建立、健全全員安全生產(chǎn)責任制”。這就意味著全員安全生產(chǎn)責任制不僅具有企業(yè)安全管理性質(zhì)，同時還具有法律性質(zhì)，從而具備了法律范疇的義務(wù)性、強制性、不可選擇性和懲罰性，即企業(yè)是否依法建立、健全全員安全生產(chǎn)責任制事關(guān)企業(yè)是否遵守了法律制度，是否履行了法定義務(wù)，企業(yè)切不可等閑視之。

3 企業(yè)全員安全生產(chǎn)責任制的法定內(nèi)容

絕大多數(shù)企業(yè)雖已制定了安全生產(chǎn)責任制，但仍存在著責任人員非“全員”、責任范圍有死角、考核標準難操作、安全責任不落實等問題。為此，在2014年和2021年兩次修訂《安全生產(chǎn)法》時，增補了全員企業(yè)安全生產(chǎn)責任制的法定內(nèi)容和責任主體。

2021年新《安全生產(chǎn)法》第二十二條將責任人員、責任范圍和考核標準規(guī)定為全員安全生產(chǎn)責任制的法定內(nèi)容。這就意味著各類企業(yè)全員安全生產(chǎn)責任制的基本內(nèi)容或主要內(nèi)容必須滿足法律的強制性規(guī)定，凡是不依法制定全員安全生產(chǎn)責任制的，即為違法并應(yīng)受處罰。當然，企業(yè)可以在法律規(guī)定內(nèi)容之外，根據(jù)本企業(yè)的特殊、具體情況，補充規(guī)定其他內(nèi)容。

3.1 責任主體

責任主體是指依法負有安全生產(chǎn)責任義務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營單位(主要是企業(yè))及其從業(yè)人員，即責任人員。2002年、2014年《安全生產(chǎn)法》之所以沒有規(guī)定“全員”安全生產(chǎn)責任制，主要原因是該法第三章中“從業(yè)人員”的范疇，即指企業(yè)的“全員”。由于法律沒有明確責任主體為“全員”，因此在法律執(zhí)行及企業(yè)理解上出現(xiàn)了一些誤解和偏差：有的企業(yè)人員認為安全生產(chǎn)責任是“頭兒”的事，有的一線員工不關(guān)心、不重視安全生產(chǎn)，有的安全生產(chǎn)責任制的責任人員非“全員”。因而“三違”屢禁不絕，事故頻發(fā)。為了提升企業(yè)從業(yè)人員的安全意識、責任意識，營造企業(yè)人人重視、人人有責、人人保安全的氛圍，把企業(yè)安全生產(chǎn)責任明確并落實到每個員工，2021年新《安全生產(chǎn)法》第四條、第二十二條將企業(yè)安全生產(chǎn)責任主體明確規(guī)定為“全員”。

安全生產(chǎn)工作必須抓“人頭”并壓實責任，重點是企業(yè)負責人、管理人員和一線員工?！叭珕T”是指企業(yè)所有從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的人員，包括企業(yè)負責人、管理人員和工作作業(yè)人員。企業(yè)負責人包括主要負責人、分管安全生產(chǎn)工作的專職負責人和其他負責人。在實踐中，主要負責人包括法定代表人(董事長或總經(jīng)理)、總經(jīng)理(廠長)和實際控制人；實際控制人主要包括雖未擔任企業(yè)法定代表人但對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動具有全面、最終決策權(quán)的人，可以分解為投資人、控股人或大股東等。主要負責人是本企業(yè)安全生產(chǎn)的第一責任人。企業(yè)分管安全生產(chǎn)工作的負責人(安全副總、副廠長)是專門主抓安全生產(chǎn)工作的副職負責人，其職責是協(xié)助主要負責人全面履行法定職責。企業(yè)其他負責人是分管其他業(yè)務(wù)工作的副職負責人，除負責本職工作外還要履行相關(guān)的安全生產(chǎn)職責。

企業(yè)管理人員既包括負責安全生產(chǎn)管理工作專門機構(gòu)的管理人員，也包括其他相關(guān)業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的各類管理人員。企業(yè)工作作業(yè)人員包括所有具體從事生產(chǎn)經(jīng)營工作、作業(yè)的一線員工，既有職員也有工人。

3.2 責任范圍

企業(yè)“全員”安全生產(chǎn)責任，雖因其職位、責任的差異而有所不同，但應(yīng)以崗定責，有崗必有責，不漏一崗、不落一人，全體從業(yè)人員應(yīng)當各有其責、各負其責、齊抓共管。

企業(yè)主要負責人作為第一責任人，對本企業(yè)的安全生產(chǎn)工作負總責、負全面行政領(lǐng)導(dǎo)責任、負第一位法律責任，如有違法行為，將承擔相應(yīng)的法律責任。2021年新《安全生產(chǎn)法》第二十一條規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責人對本單位安全生產(chǎn)工作的法定職責是：建立、健全本單位安全生產(chǎn)責任制，加強安全生產(chǎn)標準化建設(shè)；組織制定本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程；組織制定并實施本單位安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)計劃；保證本單位安全生產(chǎn)投入的有效實施；組織建立并落實安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機制，督促、檢查本單位的安全生產(chǎn)工作，及時消除生產(chǎn)安全事故隱患；組織制定并實施本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案；及時、如實報告生產(chǎn)安全事故。

企業(yè)分管安全生產(chǎn)工作的負責人是企業(yè)安全生產(chǎn)工作專職負責人，其職責是協(xié)助主要負責人全面分解、細化、落實其法定職責，負責企業(yè)日常安全生產(chǎn)工作，實行一崗一責、一崗專責，不實行一崗雙責。2021年新《安全生產(chǎn)法》規(guī)定企業(yè)其他負責人對職責范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負責，因此也要明確本職工作相關(guān)的安全生產(chǎn)工作職責，實行一崗雙責。

鑒于企業(yè)專職安全生產(chǎn)管理人員實行一崗專責，2021年新《安全生產(chǎn)法》第二十五條規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)管理機構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員的法定職責是：組織或者參與擬訂本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度、操作規(guī)程和生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案；組織或者參與本單位安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，如實記錄安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)情況；組織開展危險源辨識和評估，督促落實本單位重大危險源的安全管理措施；組織或者參與本單位應(yīng)急救援演練；檢查本單位的安全生產(chǎn)狀況，及時排查生產(chǎn)安全事故隱患，提出改進安全生產(chǎn)管理的建議；制止和糾正違章指揮、強令冒險作業(yè)、違反操作規(guī)程的行為；督促落實本單位安全生產(chǎn)整改措施。第二十六條要求生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理機構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員應(yīng)當恪盡職守，依法履行職責；生產(chǎn)經(jīng)營單位作出涉及安全生產(chǎn)的經(jīng)營決策，應(yīng)當聽取安全生產(chǎn)管理機構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員的意見；生產(chǎn)經(jīng)營單位不得因安全生產(chǎn)管理人員依法履行職責而降低其工資、福利等待遇或者解除與其訂立的勞動合同。企業(yè)其他管理人員也應(yīng)結(jié)合本職工作明確其安全生產(chǎn)工作職責，實行一崗雙責。

企業(yè)作業(yè)人員應(yīng)當按照本崗位、本工種的工作性質(zhì)、工作任務(wù)明確各自的安全責任，也可以在相關(guān)工作、管理制度和操作規(guī)程中加以明確。不直接從事一線工作作業(yè)的從業(yè)人員，也要增強關(guān)注安全、關(guān)愛生命的安全意識，踐行安全責任。

3.3 考核標準

全員安全生產(chǎn)責任能否責任到人、落實到位，關(guān)鍵是要制定一套科學(xué)嚴格的考核標準?？己藰藴适呛饬咳珕T安全生產(chǎn)責任制是否健全、落地的一把尺子。這把尺子是否嚴密、精準、可操作，對于全員安全生產(chǎn)責任制能否落實至關(guān)重要。

2021年新《安全生產(chǎn)法》第二十一條要求企業(yè)主要負責人“加強安全生產(chǎn)標準化建設(shè)”，全員安全生產(chǎn)責任制也應(yīng)實現(xiàn)標準化。安全生產(chǎn)工作標準是考核從業(yè)人員安全生產(chǎn)工作的尺度，全員安全生產(chǎn)責任制考核標準是其重要組成部分。全員安全生產(chǎn)責任制考核標準一般應(yīng)當包括考核指導(dǎo)思想及原則、考核組織人員及其職責、考核對象、考核依據(jù)、考核內(nèi)容、考核方式方法、考核程序、考核時序頻次、考核結(jié)果評價、考核結(jié)果與績效獎懲、問題整改意見建議等，需要建立適合企業(yè)特點的考核工作專班、工作機制和制度規(guī)范，加強日?？己?、保證落實到位。

3.4 全員安全生產(chǎn)責任制必須持續(xù)完善

全員安全生產(chǎn)責任制能否切實落地，不僅是要建立這項制度，更重要的是持續(xù)不斷地健全完善這項制度，使其不斷地與時俱進，不能一成不變。建立、健全全員安全生產(chǎn)責任制看似簡單，實則不易。“建立”只是第一步，首先解決明確安全責任的問題，往往一時很難盡善盡美。而“健全”則是解決安全責任更加科學(xué)、合理、精準、有效的問題，不斷修改、修正、補正原有責任制的缺陷、不足之處，以適時反映及適應(yīng)企業(yè)安全發(fā)展的新特點、新問題及新要求，使其更加科學(xué)。

“建立”與“健全”兩者是相互依存、相互作用的關(guān)系，是一個持續(xù)漸進、不斷深化的過程。企業(yè)不僅要重視責任制的建立，更要重視健全完善這項制度，進而實現(xiàn)企業(yè)安全管理的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，織密安全責任網(wǎng)。(待續(xù))