孫圣民，陳家煒

(中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100872)

一、引言

從改革開放至今，中國城鄉(xiāng)關(guān)系由分割逐步走向融合。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的漸次推進(jìn)，制約“三農(nóng)”發(fā)展的基本矛盾逐步得到緩和。黨的十九大之后，伴隨著社會(huì)主義初級(jí)階段主要矛盾的轉(zhuǎn)化，不平衡不充分的發(fā)展成為阻礙城鄉(xiāng)關(guān)系融合發(fā)展的主要問題。為了克服城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡，生產(chǎn)領(lǐng)域的改革取代農(nóng)業(yè)稅費(fèi)補(bǔ)貼，在涉農(nóng)政策中逐步被重視起來。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)融合的快速推進(jìn)導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間的界限日益模糊，以農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民為代表的“三農(nóng)”要素出現(xiàn)了概念上的泛化和漂移。其中，“三農(nóng)”要素的泛化，指的是“三農(nóng)”要素涉及的范圍日益擴(kuò)大；“三農(nóng)”要素的漂移，指的是“三農(nóng)”要素之間的交集日漸減少。由于傳統(tǒng)涉農(nóng)生產(chǎn)領(lǐng)域的改革多以“三農(nóng)”要素作為政策設(shè)計(jì)與實(shí)施的目標(biāo)對(duì)象。因此，這種“三農(nóng)”要素的變化直接導(dǎo)致涉農(nóng)政策的目標(biāo)對(duì)象出現(xiàn)了模糊，對(duì)政策實(shí)施中如何做到精準(zhǔn)聚焦提出了更高要求。

在城鄉(xiāng)融合背景下，理解“三農(nóng)”要素的變化邏輯，以動(dòng)態(tài)視角對(duì)涉農(nóng)政策進(jìn)行改進(jìn)，是實(shí)現(xiàn)政策精準(zhǔn)聚焦、促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系與“三農(nóng)”事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的有效路徑。為此，本文從“三農(nóng)”基本矛盾—“三農(nóng)”要素—涉農(nóng)政策三個(gè)遞進(jìn)層次，構(gòu)建了一個(gè)城鄉(xiāng)關(guān)系和“三農(nóng)”發(fā)展的分析框架。以制約“三農(nóng)”發(fā)展的基本矛盾為線索，在回顧改革開放以來中國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展所面臨的問題，指出“三農(nóng)”要素的變化導(dǎo)致當(dāng)前涉農(nóng)政策出現(xiàn)了聚焦模糊，從而影響了城鄉(xiāng)融合的進(jìn)一步發(fā)展。通過分析“三農(nóng)”要素的泛化和漂移及其影響，為涉農(nóng)政策在城鄉(xiāng)融合背景下如何重新實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)聚焦提出政策建議。

二、制約“三農(nóng)”發(fā)展的基本矛盾

隨著“三農(nóng)”問題于20世紀(jì)90年代首次作為一個(gè)概念在我國被提出，矛盾分析法就被引入“三農(nóng)”問題的研究中。通過對(duì)當(dāng)時(shí)“三農(nóng)”問題的考察，溫鐵軍采用矛盾分析法對(duì)制約“三農(nóng)”發(fā)展的基本矛盾進(jìn)行了分類和總結(jié)，他認(rèn)為人地關(guān)系高度緊張的基本國情和城鄉(xiāng)分割對(duì)立的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)是制約“三農(nóng)”發(fā)展的基本矛盾，這些基本矛盾的性質(zhì)與特點(diǎn)決定了解決“三農(nóng)”問題的出路在農(nóng)業(yè)之外(1)溫鐵軍：《制約“三農(nóng)問題”的兩個(gè)基本矛盾》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》1996年第5期。。結(jié)合改革開放后我國涉農(nóng)政策的變遷，同時(shí)回顧城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)溫鐵軍對(duì)“三農(nóng)”基本矛盾的概括具有一定的啟發(fā)性。本文借鑒“三農(nóng)”基本矛盾的分析方法在時(shí)間跨度和地域范圍上進(jìn)行擴(kuò)展，總結(jié)出三個(gè)在工業(yè)化過程中各國均會(huì)面臨的制約“三農(nóng)”發(fā)展的基本矛盾，這三個(gè)基本矛盾分別是：農(nóng)村生產(chǎn)資料相對(duì)稀缺導(dǎo)致的生產(chǎn)資料矛盾、城鄉(xiāng)分配不均導(dǎo)致的空間權(quán)力結(jié)構(gòu)矛盾、農(nóng)村生產(chǎn)不經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律矛盾。從各國工業(yè)化以及城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展歷程來看，可以發(fā)現(xiàn)無論處在工業(yè)化的哪個(gè)階段，這三個(gè)矛盾均不同程度地存在。即便對(duì)于一些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化并且城鄉(xiāng)關(guān)系處理得相對(duì)較好的發(fā)達(dá)國家而言，仍然或是需要對(duì)農(nóng)村進(jìn)行持續(xù)大量的補(bǔ)貼，或是在農(nóng)村大力推進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才能暫時(shí)性地緩和這些基本矛盾。對(duì)于我國而言，在改革開放后工業(yè)化快速發(fā)展的進(jìn)程中，涉農(nóng)政策的出臺(tái)和城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷也與這三個(gè)基本矛盾的變化有直接關(guān)系。因此，深入理解制約“三農(nóng)”發(fā)展的基本矛盾對(duì)于實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)政策的精準(zhǔn)聚焦從而促進(jìn)新時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系的融合發(fā)展具有重要意義。

第一個(gè)矛盾是農(nóng)村生產(chǎn)資料相對(duì)稀缺導(dǎo)致的生產(chǎn)資料矛盾。從理論角度來看，這個(gè)矛盾起源于馬爾薩斯式增長所面臨的自然資源制約(2)李中清、王豐、紀(jì)南：《馬爾薩斯模式和中國的現(xiàn)實(shí):中國1700～2000年的人口體系》，《中國人口科學(xué)》2000年第2期。。該矛盾對(duì)于“三農(nóng)”發(fā)展的作用邏輯可以從供需兩方面進(jìn)行考察。在供給方面，由于伴隨工業(yè)化產(chǎn)生的技術(shù)進(jìn)步主要作用于城市的二三產(chǎn)業(yè)，因此從農(nóng)村生產(chǎn)的角度來考慮，隨著時(shí)間推進(jìn)與技術(shù)演變，生產(chǎn)資料增量相對(duì)有限。而在需求方面，農(nóng)村人口持續(xù)較快的增長使得對(duì)生產(chǎn)資料的需求日漸增加。如果農(nóng)村對(duì)生產(chǎn)資料需求的增量超過了生產(chǎn)資料供給的增量，人均生產(chǎn)資料則會(huì)下降，最終使農(nóng)民總體穩(wěn)定在維持自身再生產(chǎn)的邊緣(3)從歷史上看，無論是哪個(gè)國家在未實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的時(shí)間段內(nèi)，維持自身簡單再生產(chǎn)的生存狀態(tài)是農(nóng)民生活的常態(tài)。但隨著工業(yè)化的推進(jìn)，維持簡單再生產(chǎn)的生存狀態(tài)與城市物質(zhì)充裕的生活狀態(tài)形成了巨大的反差。這種城鄉(xiāng)不平衡的發(fā)展所造成的社會(huì)不穩(wěn)定阻礙著工業(yè)化與現(xiàn)代化的進(jìn)一步推進(jìn)。因此，對(duì)于任何一個(gè)工業(yè)化國家而言，當(dāng)工業(yè)化進(jìn)行到一定階段時(shí)，都對(duì)這種城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展的狀況高度重視。。對(duì)于改革開放后的中國而言，這種矛盾表現(xiàn)為“人多地少”的現(xiàn)象。從供給角度來看，加大對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)資料的投入可以緩和該矛盾，例如在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村工業(yè)化建設(shè)中，有針對(duì)性地增加對(duì)技術(shù)、機(jī)械動(dòng)力等生產(chǎn)要素的規(guī)模性投入。而從需求角度來看，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展、適當(dāng)降低農(nóng)村人口是相對(duì)清晰且被驗(yàn)證有效的手段(4)姜長云：《城鎮(zhèn)化與“三農(nóng)”問題》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2003年第2期。。該矛盾具有普適性，其他國家也面臨著相似問題。但由于各個(gè)國家的基本國情不同，為緩和該矛盾所采取的措施也呈現(xiàn)出明顯的國別差異。若僅從供給角度來看，美國基于人少地多的自然稟賦狀況(5)美國的自然稟賦狀況與人口分布決定了農(nóng)村的生產(chǎn)資料矛盾在美國并不深，因此能較為容易地得到緩和。以及工業(yè)化的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，單純采取大農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式(6)洪民榮：《美國農(nóng)場(chǎng)家庭收入:經(jīng)驗(yàn)、問題與政策》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2005年第8期。就可以在一定程度上緩和該矛盾。而歐洲的大部分國家則需要推進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村的發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)鏈的延伸(7)蘆千文、姜長云：《歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的演變及其對(duì)中國實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的啟示》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第10期。增加農(nóng)村生產(chǎn)資料的總量，來實(shí)現(xiàn)該矛盾的緩和。

第二個(gè)矛盾是城鄉(xiāng)分配不均導(dǎo)致的空間權(quán)力結(jié)構(gòu)矛盾。這個(gè)矛盾直接表現(xiàn)為，在城市主導(dǎo)或優(yōu)先的定位下，各種公共資源傾向于向城市集中，而農(nóng)村則長期被忽視。這種看似科學(xué)的經(jīng)濟(jì)理性使得農(nóng)村發(fā)展受到了一定的壓制，而中國城鄉(xiāng)二元分割的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)正是該矛盾在工業(yè)化初期的一種表現(xiàn)。在空間權(quán)力結(jié)構(gòu)矛盾基本不變的情況下，城鄉(xiāng)關(guān)系從分割走向融合的發(fā)展歷程可以分為以下兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是當(dāng)城市對(duì)鄉(xiāng)村的汲取成本高于經(jīng)濟(jì)收益時(shí)，出于簡單的成本收益考慮，城市會(huì)放棄對(duì)鄉(xiāng)村的汲取，鄉(xiāng)村得以休養(yǎng)生息。第二個(gè)階段是隨著城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴(kuò)大，當(dāng)城鄉(xiāng)差距對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的負(fù)面影響制約了城市經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展時(shí)，城市無論出于自身利益還是整體社會(huì)福祉的考慮，也會(huì)加大對(duì)農(nóng)村的補(bǔ)貼和投入，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整體穩(wěn)定。因此，該矛盾對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的具體影響與工業(yè)化發(fā)展的狀況和階段直接相關(guān)。從當(dāng)前發(fā)達(dá)國家的發(fā)展?fàn)顩r來看，工業(yè)化的實(shí)現(xiàn)使得這些國家基本脫離了對(duì)鄉(xiāng)村的汲取，城市對(duì)鄉(xiāng)村的補(bǔ)貼成為這些國家城鄉(xiāng)關(guān)系的常態(tài)。

第三個(gè)矛盾是農(nóng)村生產(chǎn)不經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律矛盾。這個(gè)矛盾表現(xiàn)為在市場(chǎng)化條件下，農(nóng)村產(chǎn)品相對(duì)于城市工業(yè)產(chǎn)品而言不經(jīng)濟(jì)的客觀現(xiàn)實(shí)(8)這里的農(nóng)村產(chǎn)品并不局限于農(nóng)產(chǎn)品。整體來看，由于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、產(chǎn)業(yè)偏輕、技術(shù)偏低，隨著工業(yè)化的推進(jìn)，在進(jìn)行同質(zhì)產(chǎn)品的規(guī)?；a(chǎn)時(shí)，農(nóng)村的生產(chǎn)效率普遍低于城市的生產(chǎn)效率。這種生產(chǎn)效率的差異集中體現(xiàn)為農(nóng)村生產(chǎn)的不經(jīng)濟(jì)。。該矛盾也是導(dǎo)致在無外部因素干預(yù)的情況下，城鄉(xiāng)收入差距逐步擴(kuò)大的核心原因。在改革開放早期，我國工業(yè)化水平較低，技術(shù)要求不高，依靠改革開放前的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資本積累，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展曾在短期內(nèi)帶動(dòng)該矛盾的緩和。但隨著中國工業(yè)化的迅猛發(fā)展，工業(yè)化生產(chǎn)對(duì)技術(shù)和資本的要求越來越高，在沒有外部支持的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)越來越難與城市的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，使得農(nóng)村生產(chǎn)不經(jīng)濟(jì)的矛盾再次暴露出來。從世界范圍來看，無論已完成或未完成工業(yè)化的國家，這個(gè)矛盾同樣存在。其中，美國等自然資源稟賦優(yōu)越的國家通過機(jī)械化生產(chǎn)的方式提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，并借助農(nóng)業(yè)的高額補(bǔ)貼獲得了農(nóng)產(chǎn)品在國際市場(chǎng)上的比較優(yōu)勢(shì)，最終通過在國際市場(chǎng)傾銷農(nóng)產(chǎn)品緩和了本國農(nóng)村生產(chǎn)不經(jīng)濟(jì)的客觀矛盾。而那些自然資源稟賦條件一般的國家則通過加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)等多方面的投入，推動(dòng)農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以促使該矛盾得到一定程度的緩和。當(dāng)前中國城鄉(xiāng)融合的政策布局采取的就是類似做法，即通過實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)化來緩和農(nóng)村生產(chǎn)不經(jīng)濟(jì)的矛盾。

對(duì)于所有嘗試實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國家而言，生產(chǎn)資料矛盾、空間權(quán)力結(jié)構(gòu)矛盾和客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律矛盾這三個(gè)矛盾都具有一定的普適性。總體來看，改革開放后中國“三農(nóng)”事業(yè)的發(fā)展與城鄉(xiāng)關(guān)系的演變是在社會(huì)主義初級(jí)階段主要矛盾的制約下，國家對(duì)“三農(nóng)”基本矛盾逐步緩和的過程。因此，從“三農(nóng)”基本矛盾出發(fā)對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)邏輯進(jìn)行梳理，有助于加深現(xiàn)階段涉農(nóng)政策的精準(zhǔn)聚集與城鄉(xiāng)關(guān)系的融合發(fā)展。

三、從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合

自新中國成立以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況發(fā)生了翻天覆地的變化,為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在這一歷史進(jìn)程中，農(nóng)村起到了關(guān)鍵性作用。尤其是在改革開放后，農(nóng)村的總體穩(wěn)定為工業(yè)化的迅猛推進(jìn)創(chuàng)造了良好的條件(9)溫鐵軍：《八次危機(jī):中國的真實(shí)經(jīng)驗(yàn)》，北京：東方出版社，2013年版，“自序”第7—8頁。，城鄉(xiāng)關(guān)系也由相對(duì)分割逐步發(fā)展為相互融合(10)張海鵬：《中國城鄉(xiāng)關(guān)系演變70年:從分割到融合》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第3期。。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)于中國城鄉(xiāng)關(guān)系的研究一般從以下兩個(gè)方向推進(jìn)：一是側(cè)重分析城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的歷史，梳理城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)的具體過程；二是聚焦總結(jié)城鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)狀，為城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展提出意見建議。在對(duì)中國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展歷史的研究中，如何對(duì)不同的城鄉(xiāng)發(fā)展階段進(jìn)行劃分是研究重點(diǎn)。在具體劃分上，多數(shù)研究以經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的趨勢(shì)性變化或是典型政策文件的出臺(tái)為基準(zhǔn)(11)類似研究參見李愛民：《我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程、問題與路徑》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2019年第2期；金三林、曹丹丘、林曉莉：《從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)融合——新中國成立70年來城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)及啟示》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2019年第8期。。雖然這種劃分在時(shí)間維度上表現(xiàn)得較為精細(xì)，但多為解釋性研究，缺乏足夠的實(shí)踐指導(dǎo)意義；而對(duì)于中國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展現(xiàn)狀的研究(12)類似研究參見孔祥智、張效榕：《從城鄉(xiāng)一體化到鄉(xiāng)村振興——十八大以來中國城鄉(xiāng)關(guān)系演變的路徑及發(fā)展趨勢(shì)》，《教學(xué)與研究》2018年第8期。，由于對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系變遷歷史的考察不足，所給出意見建議的邏輯性相對(duì)缺乏。本文以“三農(nóng)”基本矛盾為分析起點(diǎn)，對(duì)改革開放后城鄉(xiāng)關(guān)系和涉農(nóng)政策的演進(jìn)過程進(jìn)行分析，結(jié)合當(dāng)前城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的狀況，嘗試在實(shí)踐性和邏輯性上尋求一種平衡。

在我國，城市的工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展在改革開放早期到黨的十九大之前的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展中始終具有重要地位，各種涉農(nóng)政策的出臺(tái)派生于工業(yè)化與現(xiàn)代化所處的具體階段和情景。這一時(shí)期城鄉(xiāng)關(guān)系的趨于融合，可以認(rèn)為是城市工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然結(jié)果。從“三農(nóng)”角度來看，城市工業(yè)化和現(xiàn)代化成果的外溢在一定程度上提高了農(nóng)民的收入水平，但是“三農(nóng)”的基本矛盾在這一時(shí)期并未得到徹底緩和。首先，中國城鎮(zhèn)化率和發(fā)達(dá)國家相比依然較低(13)2017年中國常住人口城鎮(zhèn)化率為58.53%，雖然是建國以來的新高，但是和西方發(fā)達(dá)國家95%的城鎮(zhèn)化率相比，依然較低。，農(nóng)民的絕對(duì)數(shù)量較高，農(nóng)村的生產(chǎn)資料矛盾依然存在；其次，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化在這一階段還未實(shí)現(xiàn)，生產(chǎn)不經(jīng)濟(jì)的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律矛盾同樣存在。因此可以看到，在黨的十九大之前，雖然涉農(nóng)惠農(nóng)政策不斷出臺(tái)，但各類“三農(nóng)”問題仍然層出不窮(14)針對(duì)我國“三農(nóng)”問題研究的代表性文獻(xiàn)較多，諸如李培林：《全球化與中國“新三農(nóng)問題”》，《福建行政學(xué)院福建經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第2期；吳太貴、陳湘舸：《“新三農(nóng)”問題探討》，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2012年第6期；張晗：《新型城鎮(zhèn)化背景下我國“新三農(nóng)”問題研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2015年第5期；項(xiàng)繼權(quán)、周長友：《“新三農(nóng)”問題的演變與政策選擇》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2017第10期。這些文獻(xiàn)對(duì)“三農(nóng)”問題的表現(xiàn)都有深刻的觀察，可以發(fā)現(xiàn)在不同的發(fā)展時(shí)期，“三農(nóng)”問題始終存在并且表現(xiàn)各不相同。，始終難以得到整體性的根除，并且涉及的范圍有逐步擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。本文以城市和鄉(xiāng)村的整體資源流向?yàn)閯澐?，將這一時(shí)期的城鄉(xiāng)發(fā)展分為兩個(gè)階段，分別是從改革開放早期到20世紀(jì)末的資本相對(duì)稀缺階段和從20世紀(jì)末到黨的十九大之前的資本相對(duì)過剩階段。

在從改革開放早期到20世紀(jì)末這個(gè)階段，資本相對(duì)稀缺是城市工業(yè)化以及“三農(nóng)”發(fā)展面臨的主要矛盾。在改革開放早期，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的資本積累和對(duì)公共物品的持續(xù)投資，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部環(huán)境約束較為寬松(15)在改革開放早期，國家放開了城鄉(xiāng)集貿(mào)市場(chǎng)，同時(shí)逐步取消了統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，恢復(fù)了農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)定價(jià)。這些措施為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造了良好的外部條件。，此時(shí)面對(duì)的核心問題是生產(chǎn)激勵(lì)問題(16)孫圣民、陳強(qiáng)：《家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與中國農(nóng)業(yè)增長的再考察——來自面板工具變量法的證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》2017年第2期。。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)民的生產(chǎn)激勵(lì)問題得到解決。由于生產(chǎn)資料的充分利用，并且結(jié)合當(dāng)時(shí)城市對(duì)農(nóng)村汲取的降低，使得這一時(shí)期的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出實(shí)現(xiàn)了顯著增長(17)張海鵬：《中國城鄉(xiāng)關(guān)系演變70年:從分割到融合》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第3期。，有效緩解了我國農(nóng)產(chǎn)品的短缺問題。此時(shí)，在制約“三農(nóng)”問題的基本矛盾中，生產(chǎn)資料矛盾和客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律矛盾還未達(dá)至激化的程度，城市對(duì)鄉(xiāng)村的汲取出現(xiàn)過一個(gè)暫時(shí)性下降(18)在改革開放早期，我國政府持續(xù)加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼。1978—1984年，農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼金額從11.14億元上升至218.34億元。參見李周：《中國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年版，第38頁。，對(duì)沖了空間權(quán)力結(jié)構(gòu)矛盾的潛在影響。這種相對(duì)優(yōu)越的環(huán)境為農(nóng)村的工業(yè)化提供了可能。隨后，通過對(duì)生產(chǎn)資料的進(jìn)一步充分運(yùn)用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起，城鄉(xiāng)收入差距得到暫時(shí)性改善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸收緩和了生產(chǎn)資料矛盾的激化趨勢(shì)，鄉(xiāng)村的就地工業(yè)化也給予了農(nóng)民提高收入水平的機(jī)會(huì)(19)張海鵬：《中國城鄉(xiāng)關(guān)系演變70年:從分割到融合》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第3期。。但在農(nóng)村煥發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的同時(shí)，由于資本的稀缺性，資本從鄉(xiāng)村流向城市的趨勢(shì)并未得到根本性改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與農(nóng)村工業(yè)化帶來的收益最終沒能規(guī)模性地投入到農(nóng)村工業(yè)化的再生產(chǎn)當(dāng)中。再加上市場(chǎng)化改革、金融體制改革和財(cái)稅體制改革的沖擊，農(nóng)村生產(chǎn)資料稀缺和生產(chǎn)不經(jīng)濟(jì)的矛盾逐步暴露，“三農(nóng)”問題開始凸顯。總體來看，這一階段經(jīng)歷了城鄉(xiāng)關(guān)系由緊張到緩和再到緊張的過程，核心原因在于農(nóng)村的生產(chǎn)環(huán)境沒有得到根本性改善。在宏觀層面上，這一階段面臨著人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，這意味著工業(yè)化和現(xiàn)代化始終是國家發(fā)展的主要目標(biāo)。在工業(yè)化發(fā)展尚不充分的階段，受限于空間權(quán)力結(jié)構(gòu)的矛盾，鄉(xiāng)村的從屬地位不會(huì)改變。與此同時(shí)，由從屬地位派生的資本流向問題使得生產(chǎn)資料的矛盾和生產(chǎn)不經(jīng)濟(jì)的矛盾無法得到緩和。但經(jīng)過這一階段的發(fā)展，中國工業(yè)化發(fā)展進(jìn)入了新的階段，資本逐漸由稀缺轉(zhuǎn)向過剩，城鄉(xiāng)關(guān)系開始發(fā)生由“汲取”到“給予”的轉(zhuǎn)變。

在從20世紀(jì)末到黨的十九大之前這個(gè)階段，尤其是在中國加入世貿(mào)組織之后，城市的工業(yè)化發(fā)展開始步入快車道，資本從稀缺轉(zhuǎn)為過剩。在此階段，鄉(xiāng)村的主要作用從支持城市進(jìn)行工業(yè)化發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榫S持社會(huì)穩(wěn)定，中國城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展出現(xiàn)了歷史性轉(zhuǎn)向。這種轉(zhuǎn)向主要表現(xiàn)為，伴隨著中國城市發(fā)展的巨大經(jīng)濟(jì)效益向農(nóng)村的外溢，國家也開始逐步加大惠農(nóng)政策的力度和精準(zhǔn)度，從稅費(fèi)角度向農(nóng)民進(jìn)行收益的轉(zhuǎn)移(20)例如2005年開始實(shí)施的糧食補(bǔ)貼與2006年的全面取消農(nóng)業(yè)稅。。從2002年黨的十六大提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，到2007年黨的十七大提出要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，再到2012年黨的十八大要求推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，不難發(fā)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策趨勢(shì)越來越清晰。然而從黨的十九大之前的城鄉(xiāng)發(fā)展?fàn)顩r來看，雖然國家從稅費(fèi)角度進(jìn)行補(bǔ)貼的力度越來越大，但“三農(nóng)”問題依然沒有得到真正解決(21)項(xiàng)繼權(quán)、周長友：《“新三農(nóng)”問題的演變與政策選擇》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2017第10期。。導(dǎo)致這種結(jié)果的根本原因在于針對(duì)個(gè)體農(nóng)戶稅費(fèi)角度的讓利并不能改善農(nóng)村的生產(chǎn)方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即無法徹底緩和農(nóng)村生產(chǎn)資料的矛盾和生產(chǎn)不經(jīng)濟(jì)的矛盾。雖然在此過程中，制度約束的放松、公共服務(wù)水平的改善等改革措施能夠在一定程度上降低農(nóng)民在城市的就業(yè)和居住成本(22)蔡昉：《破解農(nóng)村剩余勞動(dòng)力之謎》，《中國人口科學(xué)》2007年第2期。，進(jìn)而對(duì)“三農(nóng)”問題進(jìn)行部分緩和，但這終究不是長遠(yuǎn)的解決之道?？傮w來看，自從20世紀(jì)末以來，國家高度重視“三農(nóng)”問題，城市由汲取農(nóng)村剩余轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨ご俎r(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，制約“三農(nóng)”發(fā)展的基本矛盾出現(xiàn)了一定程度的改善，但仍然沒有得到徹底緩解。國家的整體思路是利用稅費(fèi)補(bǔ)貼與讓利來遏制城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的加劇之勢(shì)(23)雖然這一階段的發(fā)展無法徹底解決“三農(nóng)”問題，但發(fā)展本身具有重大意義。從國際歷史經(jīng)驗(yàn)來看，成功緩和“三農(nóng)”基本矛盾的國家均基本實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和現(xiàn)代化。因此，從經(jīng)驗(yàn)規(guī)律上或許可以認(rèn)為，在當(dāng)前全球化背景下，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的緩和與共同發(fā)展，工業(yè)化和現(xiàn)代化是必須要經(jīng)歷的發(fā)展道路。。隨著社會(huì)主義初級(jí)階段主要矛盾的轉(zhuǎn)化，“三農(nóng)”基本矛盾的徹底緩和成為了可能，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展進(jìn)入了新階段。

四、新時(shí)代城鄉(xiāng)融合與“三農(nóng)”發(fā)展的關(guān)系

黨的十九大之后，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)，城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入了新階段。一方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展在基本矛盾層面為解決“三農(nóng)”問題提供了可行路徑。從制約“三農(nóng)”發(fā)展的基本矛盾來看，農(nóng)村生產(chǎn)資料相對(duì)稀缺導(dǎo)致的生產(chǎn)資料矛盾、城鄉(xiāng)分配不均導(dǎo)致的空間權(quán)力結(jié)構(gòu)矛盾、農(nóng)村生產(chǎn)不經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律矛盾，都難以在“三農(nóng)”內(nèi)部得到解決。但通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這些基本矛盾在邏輯上出現(xiàn)了徹底緩和的可能。

首先，新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展能夠解決生產(chǎn)資料矛盾。近年來，農(nóng)民收入之所以保持較快增長，一個(gè)重要因素是農(nóng)民可以通過外出務(wù)工和從事二三產(chǎn)業(yè)的工作持續(xù)實(shí)現(xiàn)非農(nóng)收入的較快增長(24)王麗納、李玉山：《農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展對(duì)農(nóng)民收入的影響及其區(qū)域異質(zhì)性分析》，《改革》2019年第12期。。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)，就地工業(yè)化以及以農(nóng)業(yè)為中心的二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠有效擴(kuò)展農(nóng)村的生產(chǎn)方式，進(jìn)而擴(kuò)大農(nóng)村生產(chǎn)資料的可用范圍，最終實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料矛盾的緩和。其次，新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展能夠緩和空間權(quán)力結(jié)構(gòu)矛盾。其根本原因在于，新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化促使各種涉農(nóng)政策和制度的設(shè)計(jì)更加注重精準(zhǔn)性和公平性?，F(xiàn)階段的城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅強(qiáng)調(diào)在資源要素、公共服務(wù)等物質(zhì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)融合，更強(qiáng)調(diào)在城鄉(xiāng)的發(fā)展規(guī)劃、機(jī)制設(shè)計(jì)等制度領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)融合(25)劉守英、熊雪鋒：《我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施與制度供給》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2018年第4期。，以期達(dá)到城鄉(xiāng)發(fā)展一碗水端平，甚至需要表現(xiàn)出對(duì)農(nóng)村的制度偏向性。最后，新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)施能夠回應(yīng)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的矛盾。通過引入城市的資本、技術(shù)以及先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合多樣性的鄉(xiāng)村資源，在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)多元化的鄉(xiāng)村發(fā)展模式，達(dá)到“不同類但等值”的城鄉(xiāng)空間均衡發(fā)展目標(biāo)(26)何仁偉：《城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興:理論探討、機(jī)理闡釋與實(shí)現(xiàn)路徑》，《地理研究》2018年第11期。。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展能夠因地制宜，找準(zhǔn)優(yōu)勢(shì)，做強(qiáng)特色，揚(yáng)長避短，最終在遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，找到一條實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的正確發(fā)展道路。

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)過程中，“三農(nóng)”基本矛盾逐漸得到緩和，城鄉(xiāng)邊界也在日益模糊，這種邊界模糊集中反映在“三農(nóng)”要素上。另外，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的涉農(nóng)政策需要精準(zhǔn)落實(shí)在“三農(nóng)”要素上才能得以實(shí)現(xiàn)。因此，在進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展時(shí)，要注意涉農(nóng)政策的精準(zhǔn)聚焦問題。

在改革開放早期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施顯著促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)的增長(27)孫圣民、陳強(qiáng)：《家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與中國農(nóng)業(yè)增長的再考察——來自面板工具變量法的證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》2017年第2期。。但由于受限于“三農(nóng)”基本矛盾的約束，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與“三農(nóng)”要素之間的關(guān)系并沒有發(fā)生太大的變化。在這種背景下，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民作為“三農(nóng)”要素的主體，是能夠被清晰識(shí)別，并且是三位一體的(28)需要注意的是，由于受城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)等因素的影響，在21世紀(jì)以前同樣存在著無法被清晰識(shí)別的“三農(nóng)”要素。但當(dāng)時(shí)的涉農(nóng)政策主要聚焦于交易成本相對(duì)較低并且與農(nóng)民收入有直接關(guān)系的領(lǐng)域，對(duì)于涉農(nóng)性質(zhì)難以識(shí)別的部分涉足較少。在當(dāng)時(shí)的情況下，識(shí)別模糊對(duì)涉農(nóng)政策的影響并不大。?！叭r(nóng)”要素能夠被清晰識(shí)別，指的是其概念不具有模糊性，通過人工培育動(dòng)植物來獲得產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)為農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者聚居的地方為農(nóng)村，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體為農(nóng)民。“三農(nóng)”要素三位一體，指的是在傳統(tǒng)的生產(chǎn)條件下農(nóng)民在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，三者在空間與時(shí)間維度互不分離?！叭r(nóng)”的這兩個(gè)特點(diǎn)，一方面極大地降低了對(duì)農(nóng)村進(jìn)行干預(yù)的交易成本，使得在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期能夠充分支持國家工業(yè)化的初步建設(shè)；但另一方面也割裂了城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)之間的差距，并且隨著時(shí)間的推移，城鄉(xiāng)之間不平衡不充分的發(fā)展影響了國家的整體發(fā)展步伐。

在進(jìn)入21世紀(jì)后，國家高度重視城鄉(xiāng)之間的割裂問題，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)一體化再到城鄉(xiāng)融合，都是基于“三農(nóng)”基本矛盾的角度制定并得到實(shí)踐證明的切實(shí)可行方案。在長期的努力下，“三農(nóng)”問題得到了一定程度的緩解。但隨著城鄉(xiāng)融合進(jìn)入深度發(fā)展階段，城鄉(xiāng)之間的界限越來越模糊。伴隨著以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為代表的“三農(nóng)”要素在概念上開始出現(xiàn)泛化和漂移，這使得傳統(tǒng)思路中三位一體的“三農(nóng)”所覆蓋的范圍越來越狹窄，涉農(nóng)政策的聚焦也越來越困難。因此，理解“三農(nóng)”要素在此過程的變化，對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。

首先，農(nóng)業(yè)概念隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展開始出現(xiàn)了新變化。在傳統(tǒng)認(rèn)知中，廣義的農(nóng)業(yè)包括種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、副業(yè)五種產(chǎn)業(yè)形式，狹義的農(nóng)業(yè)僅指種植業(yè)，包括生產(chǎn)糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、飼料作物和綠肥等農(nóng)作物的生產(chǎn)活動(dòng)。但隨著城鄉(xiāng)融合的推進(jìn)，越來越多的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、涉農(nóng)機(jī)械制造業(yè)發(fā)生了融合，并且在銷售渠道上也進(jìn)行了縱向一體化整合，形成了從生產(chǎn)到銷售覆蓋一二三產(chǎn)業(yè)的完整產(chǎn)業(yè)鏈條。這種產(chǎn)業(yè)縱向融合的形式使得農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)權(quán)上的邊界越來越模糊，進(jìn)而產(chǎn)生諸多農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施層面上對(duì)象不明確的問題。

其次，農(nóng)村的概念隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展也開始出現(xiàn)了新變化。農(nóng)村概念的變化由來已久，本文更多關(guān)注的是在城鄉(xiāng)融合背景下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)變化所導(dǎo)致的農(nóng)村概念模糊。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)，越來越多的農(nóng)村注意到了當(dāng)?shù)爻宿r(nóng)業(yè)以外的資源稟賦，例如特色文化與自然風(fēng)光等。如果將農(nóng)村簡單地定義為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的聚居地，那么這些嘗試發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)脫離單純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尋找出路的農(nóng)村，就超出了國家依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況發(fā)放補(bǔ)貼的范圍。而若將所有城市以外的人口聚居地籠統(tǒng)地定義為農(nóng)村并進(jìn)行補(bǔ)貼，則不僅無法保證涉農(nóng)政策的精準(zhǔn)性，而且會(huì)降低政策的實(shí)施效率，并且也將會(huì)提升政策的落實(shí)成本。因此，如何對(duì)農(nóng)村這一概念進(jìn)行科學(xué)定義以及要對(duì)什么樣的農(nóng)村進(jìn)行政策支持，是一個(gè)亟待解決的重要問題。

最后，農(nóng)民的概念隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展同樣出現(xiàn)了新變化(29)農(nóng)民概念的變化并非在城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段才開始顯現(xiàn)，有學(xué)者在2013年就曾提出農(nóng)民家族的基本特征發(fā)生了改變，認(rèn)為“到目前為止，中國農(nóng)民家庭的基本特征是‘以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕’的勞動(dòng)力再生產(chǎn)模式”。參見賀雪峰：《關(guān)于“中國式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第6期。這一判斷意味著學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)民概念的進(jìn)一步深化。在我國，自改革開放以來城鄉(xiāng)勞動(dòng)力自由流動(dòng)出現(xiàn)之后，農(nóng)村家庭中的個(gè)體就能夠依據(jù)自身情況較為輕松地在耕、工之間進(jìn)行轉(zhuǎn)換。但這種變化在徹底放開勞動(dòng)力流動(dòng)后，才能集中形成與體現(xiàn)。。農(nóng)民一般是指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個(gè)體，但在城鄉(xiāng)二元分割還依然存在的情況下，農(nóng)村戶口是他們的標(biāo)注。改革開放以來，越來越多的農(nóng)民因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不經(jīng)濟(jì)而進(jìn)入城市，成為了農(nóng)民工。這些群體有些如同候鳥一般在農(nóng)村和城市間來回奔波，有的則扎根于城市。這些為城市作出貢獻(xiàn)的農(nóng)民夾在傳統(tǒng)農(nóng)民和城市市民的身份中間，難以獲得應(yīng)有的福利待遇，他們既不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又非城市居民，部分涉農(nóng)的稅費(fèi)補(bǔ)貼與城市的公共服務(wù)、福利都難以惠及他們。這部分在生產(chǎn)上脫離農(nóng)業(yè)但身份又不屬于城市居民的群體，在面對(duì)政策幫扶時(shí)的身份定位，同樣值得深入研究。

總的來說，新時(shí)代的城鄉(xiāng)融合發(fā)展為緩解“三農(nóng)”基本矛盾提供了契機(jī)，但“三農(nóng)”要素的泛化與漂移阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的繼續(xù)推進(jìn)和“三農(nóng)”問題的深入解決。

五、“三農(nóng)”要素的泛化與漂移及其影響

隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展，在“三農(nóng)”基本矛盾的約束下，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三位一體的“三農(nóng)”要素出現(xiàn)泛化和漂移符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。“三農(nóng)”要素的泛化和漂移使得一些涉農(nóng)政策的目標(biāo)對(duì)象出現(xiàn)了性質(zhì)上的變化，進(jìn)而對(duì)政策的精確性提出了更高的要求。

(一)“三農(nóng)”要素的泛化與漂移

“三農(nóng)”要素的泛化與漂移，分別指的是在當(dāng)今城鄉(xiāng)融合發(fā)展的條件下，“三農(nóng)”要素涉及的范圍日益擴(kuò)大與“三農(nóng)”要素之間的交集日漸減少的情況。具體而言，“三農(nóng)”要素的泛化表現(xiàn)為在越來越多的傳統(tǒng)認(rèn)知中和“三農(nóng)”無關(guān)的領(lǐng)域開始出現(xiàn)了與“三農(nóng)”要素相關(guān)的特征，并且這些領(lǐng)域逐步和“三農(nóng)”發(fā)展產(chǎn)生綁定，與此同時(shí)出現(xiàn)的部分農(nóng)民的工人化或工人的農(nóng)民化等現(xiàn)象加劇了“三農(nóng)”要素的泛化。而“三農(nóng)”要素的漂移指的是，“三農(nóng)”內(nèi)部各個(gè)要素之間的相關(guān)關(guān)系逐步降低，并開始在時(shí)間和空間維度上出現(xiàn)分離。傳統(tǒng)的“三農(nóng)”問題被認(rèn)為是農(nóng)民在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題，農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)這三者在地理位置上是重合的，并且從生產(chǎn)和消費(fèi)的角度來看，其時(shí)間和空間特征也是較為一致的。但隨著工業(yè)化的推進(jìn)與城鄉(xiāng)關(guān)系的融合，一方面，大量農(nóng)民開始在空間上和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)相分離，雖然他們依然保留著農(nóng)村的戶口和宅基地，但在生活方式與生產(chǎn)方式上已經(jīng)和城市居民差異不大；而另一方面，這些農(nóng)民投入到農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)或是農(nóng)村建設(shè)中的收入比例也在逐漸降低，導(dǎo)致農(nóng)村自給自足的生產(chǎn)消費(fèi)閉環(huán)加速瓦解。

“三農(nóng)”要素的泛化與漂移是中國城鄉(xiāng)逐步走向融合與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)共同作用的結(jié)果。隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題的緩解，各種“三農(nóng)”要素受城市虹吸效應(yīng)的影響逐步向城市集中，也必然帶動(dòng)消費(fèi)和投資由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。而這種農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的流動(dòng)，往往以農(nóng)村的萎縮和凋敝作為代價(jià)。因此，必須采取更為精準(zhǔn)有效的措施來實(shí)現(xiàn)城市對(duì)農(nóng)村的幫扶，以防止農(nóng)村落入萎縮和凋敝的境遇。

綜上來看，“三農(nóng)”要素的泛化與漂移不僅是城鄉(xiāng)關(guān)系得以融合的客觀表現(xiàn)，而且是現(xiàn)階段各種政策實(shí)施的條件與背景。“三農(nóng)”要素泛化與漂移現(xiàn)象的出現(xiàn)是我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得顯著進(jìn)展的標(biāo)志，同時(shí)也意味著城鄉(xiāng)融合發(fā)展即將進(jìn)入下一階段，即需要通過更為精準(zhǔn)的調(diào)控來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的真正融合。

(二)“三農(nóng)”要素變化對(duì)涉農(nóng)政策的影響

由于涉農(nóng)政策的目標(biāo)對(duì)象是以“三農(nóng)”要素作為基礎(chǔ)的，因此“三農(nóng)”要素的上述變化會(huì)對(duì)涉農(nóng)政策的設(shè)計(jì)與實(shí)施造成影響。在涉農(nóng)政策設(shè)計(jì)層面，“三農(nóng)”要素的變化要求政策制定者充分了解當(dāng)前“三農(nóng)”發(fā)展的趨勢(shì)，作出符合當(dāng)前“三農(nóng)”具體發(fā)展?fàn)顩r的決策；在涉農(nóng)政策實(shí)施層面，“三農(nóng)”要素的變化要求政策的實(shí)施者能夠克服要素變化后的識(shí)別困難，對(duì)國家政策進(jìn)行精準(zhǔn)落實(shí)。這兩者稍有偏差，都會(huì)導(dǎo)致政策無法進(jìn)行精確聚焦。

首先，從農(nóng)村角度來看，解決農(nóng)村空心化、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化這兩種不同的發(fā)展需求對(duì)涉農(nóng)政策的設(shè)計(jì)提出了更高的要求。農(nóng)村空心化是現(xiàn)階段“三農(nóng)”要素泛化與漂移的直接表現(xiàn)之一，在勞動(dòng)力流動(dòng)與人口結(jié)構(gòu)上主要是指農(nóng)村的青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，導(dǎo)致留守農(nóng)村的群體在年齡結(jié)構(gòu)上產(chǎn)生不合理分布的狀況；農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)化是指在農(nóng)村采取現(xiàn)代化的經(jīng)營方式和產(chǎn)業(yè)組織形式進(jìn)行生產(chǎn)，表現(xiàn)為青壯年勞動(dòng)力的回流與農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。由于產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)村相比空心化的農(nóng)村在“三農(nóng)”要素上具有更為集中的表現(xiàn)，以“三農(nóng)”要素為基準(zhǔn)的補(bǔ)貼政策難以對(duì)空心化的農(nóng)村起到很好的幫扶效果。另外，如果單純從收入角度進(jìn)行區(qū)分，外出務(wù)工帶來的貨幣化收益有時(shí)并不一定比產(chǎn)業(yè)化農(nóng)村中農(nóng)民的收入高，因此，簡單地以收入水平來界定的幫扶政策不一定能夠發(fā)揮足夠的幫扶效應(yīng)。如何設(shè)計(jì)涉農(nóng)政策，使其真正作用在需要幫助的人群上，是政策設(shè)計(jì)層面順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展所面臨的新課題。

其次，從農(nóng)業(yè)角度來看，農(nóng)業(yè)碎片化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并存并且兩者差異逐步擴(kuò)大的現(xiàn)狀對(duì)涉農(nóng)政策的精準(zhǔn)實(shí)施提出了更高要求。由于受自然稟賦的約束，生產(chǎn)資料稀缺的基本矛盾只能相對(duì)緩和，現(xiàn)階段以及今后一個(gè)時(shí)期無法徹底解決，因此，碎片化經(jīng)營依然是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要特征。對(duì)于碎片化農(nóng)業(yè)，采取針對(duì)個(gè)體農(nóng)戶的補(bǔ)貼往往能獲得較好的政策效果，但這種作用于個(gè)體農(nóng)戶收入層面的政策不僅無法從源頭改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，而且對(duì)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)也缺乏足夠的支持效果。一般而言，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)不再具有勞動(dòng)密集型的特征，在某種程度上更類似于資本密集型產(chǎn)業(yè)，對(duì)機(jī)械設(shè)備、土地面積、交通物流等方面的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。在這種背景下，如果對(duì)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和碎片化農(nóng)業(yè)采取相同的政策進(jìn)行補(bǔ)貼或是幫扶，就會(huì)面臨激勵(lì)效果不理想、資金使用效率低下等問題；而若需要在農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的當(dāng)下，對(duì)碎片化農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，需要切實(shí)提高政策實(shí)施主體在成本可控的范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的識(shí)別能力。

值得肯定的是，當(dāng)前國家的各類補(bǔ)貼政策已經(jīng)開始逐步考慮前文中“三農(nóng)”要素的泛化與漂移，通過更為精巧的政策設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”要素變化下的政策精準(zhǔn)聚焦。隨著國家扶持“三農(nóng)”領(lǐng)域的各項(xiàng)預(yù)算繼續(xù)增加，部分突出種植、養(yǎng)殖、加工、流通等板塊的項(xiàng)目也在逐步出臺(tái)，合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等發(fā)展新模式也成為了當(dāng)前涉農(nóng)政策的重點(diǎn)幫扶對(duì)象。同時(shí)，國家鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種模式積極參與涉農(nóng)項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營，提出以產(chǎn)業(yè)集群、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)等重大項(xiàng)目為代表的資金扶持方式，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

綜上可知，“三農(nóng)”要素的泛化和漂移使得涉農(nóng)政策的目標(biāo)對(duì)象出現(xiàn)了變化，因此政策體系也需要隨之進(jìn)行更新。在涉農(nóng)政策具體實(shí)施中，由于識(shí)別成本相對(duì)較高以及缺乏完善的政策實(shí)施策略，政策的設(shè)計(jì)和落實(shí)之間存在著較大的差異，這種差異最終表現(xiàn)為政策的聚焦模糊，理解政策聚焦模糊產(chǎn)生的原因、邏輯，有助于找到涉農(nóng)政策的改進(jìn)路徑。

六、涉農(nóng)政策實(shí)現(xiàn)精確聚焦的改進(jìn)路徑

現(xiàn)階段涉農(nóng)政策的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以改變農(nóng)村的生產(chǎn)方式為切入點(diǎn)，著力構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的城鄉(xiāng)融合體系，這是在設(shè)計(jì)層面解決“三農(nóng)”問題的可行路徑。對(duì)于政策的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建涉農(nóng)政策效果的動(dòng)態(tài)評(píng)估體系，逐步降低政策落實(shí)中的識(shí)別困難。無論是在設(shè)計(jì)層面還是實(shí)施層面，充分考慮不同區(qū)域發(fā)展的外部環(huán)境異質(zhì)性，是實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)政策精確聚焦的關(guān)鍵。

(一)構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的城鄉(xiāng)融合體系

要實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”問題的徹底解決，農(nóng)村生產(chǎn)資料稀缺和生產(chǎn)不經(jīng)濟(jì)的矛盾就必須得到克服。由于僅依靠農(nóng)業(yè)自身發(fā)展無法實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”基本矛盾的緩和，因此，通過構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的城鄉(xiāng)融合體系來實(shí)現(xiàn)對(duì)外部資金與管理經(jīng)驗(yàn)的充分利用尤為關(guān)鍵。在構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)逐步向二三產(chǎn)業(yè)延伸，二三產(chǎn)業(yè)中的相關(guān)要素可以替代“三農(nóng)”要素成為落實(shí)涉農(nóng)政策的目標(biāo)對(duì)象，目標(biāo)對(duì)象的替代能夠在一定程度實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)政策的精準(zhǔn)聚焦。例如，對(duì)科技含量較高的涉農(nóng)工具生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，不僅能夠降低農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具的獲取成本與政策實(shí)施者的交易成本，而且能夠通過市場(chǎng)行為最終使補(bǔ)貼較為精確地作用于農(nóng)民群體。不僅如此，我國也有足夠充足的針對(duì)二三產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的政策經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，使得相關(guān)政策的設(shè)計(jì)更為精準(zhǔn)。

從構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)城鄉(xiāng)融合體系的具體需求來看，統(tǒng)一的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)政策精準(zhǔn)聚焦的關(guān)鍵一環(huán)。以國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類為基礎(chǔ)，參考國際國內(nèi)的分類經(jīng)驗(yàn)，注重科學(xué)性和可操作性相結(jié)合，是構(gòu)建涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)分類的成熟路徑。在這一點(diǎn)上，國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)分類(2020)》就是一個(gè)良好的嘗試。該分類對(duì)產(chǎn)業(yè)的涉農(nóng)性質(zhì)進(jìn)行了劃分，能夠較好地解決由于產(chǎn)業(yè)涉農(nóng)性質(zhì)不明確而導(dǎo)致的涉農(nóng)政策落實(shí)問題。需要注意的是，隨著城鄉(xiāng)融合的快速推進(jìn)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也日新月異。因此，對(duì)涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的分類進(jìn)行持續(xù)跟蹤，并依據(jù)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的最新狀況對(duì)現(xiàn)有分類進(jìn)行及時(shí)更新，是下一階段需要關(guān)注的重點(diǎn)。

(二)實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)政策效果的動(dòng)態(tài)評(píng)估

從西方發(fā)達(dá)國家城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展進(jìn)程來看，由城鄉(xiāng)割裂到兩者融合均經(jīng)歷了較長的時(shí)間，這些國家的涉農(nóng)政策隨著城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的具體階段以及工業(yè)化實(shí)現(xiàn)程度也發(fā)生了巨大的變化。當(dāng)今中國的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展經(jīng)過了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化階段的積累，“三農(nóng)”基本矛盾得到了一定程度的緩和。但城鄉(xiāng)融合的實(shí)施同西方發(fā)達(dá)國家城鄉(xiāng)關(guān)系的演變一樣，是一個(gè)更為漫長的過程。在這個(gè)過程中，“三農(nóng)”要素的泛化與漂移會(huì)不斷發(fā)生。因此，只有采取動(dòng)態(tài)的視角，才能使涉農(nóng)政策的實(shí)施與“三農(nóng)”的具體發(fā)展進(jìn)行較為精準(zhǔn)的匹配。其中，構(gòu)建涉農(nóng)政策的動(dòng)態(tài)評(píng)估體系是實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)政策在實(shí)施過程中能夠不斷優(yōu)化并且保持精準(zhǔn)的重要前提。

建立健全涉農(nóng)政策效果動(dòng)態(tài)評(píng)估體系需要重視以下三個(gè)方面的問題：一是需要構(gòu)建涉農(nóng)政策的閉環(huán)反饋體系。在城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入融合發(fā)展的新階段，隨著對(duì)政策精準(zhǔn)性要求的日益提高，影響政策精準(zhǔn)實(shí)施的約束也在逐步增多。因此，在政策具體落實(shí)的過程中，需要密切關(guān)注“三農(nóng)”外部環(huán)境的變化，在大方向不變的情況下，形成政策實(shí)施—反饋—再實(shí)施的閉環(huán)，通過動(dòng)態(tài)糾偏來提高政策的適配性進(jìn)而提高精準(zhǔn)性。二是需要從受益群體的角度對(duì)涉農(nóng)政策效果進(jìn)行關(guān)注。由于農(nóng)民生產(chǎn)性活動(dòng)的范圍在日益擴(kuò)大，傳統(tǒng)的以第一產(chǎn)業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)的涉農(nóng)政策在具體落實(shí)過程中，存在著覆蓋范疇越來越窄、邊際效應(yīng)越來越弱的問題。如果能夠從受益群體的角度而非簡單地從地域或生產(chǎn)方式的角度進(jìn)行政策效果的評(píng)估，將具有更好的適配性。三是需要注重對(duì)涉農(nóng)政策邊際效果的測(cè)度?；趧?dòng)態(tài)視角考察涉農(nóng)政策改變過程中的邊際影響，能夠?qū)φ邇?yōu)化的效果進(jìn)行更為精準(zhǔn)的評(píng)價(jià)。例如，關(guān)注涉農(nóng)政策改進(jìn)前后受益群體獲得感的差異，可能比傳統(tǒng)的成本收益核算更具有參考性。

(三)強(qiáng)調(diào)外部環(huán)境的異質(zhì)性

不同于西方發(fā)達(dá)國家，我國人口眾多、領(lǐng)土廣袤，不同的區(qū)域面臨著不同的文化，農(nóng)村生產(chǎn)的外部環(huán)境均有較大差異。城鄉(xiāng)融合和“三農(nóng)”發(fā)展相關(guān)政策的設(shè)計(jì)與實(shí)施需要高度重視地區(qū)發(fā)展在外部環(huán)境上的異質(zhì)性，不僅要防止涉農(nóng)政策生搬硬套導(dǎo)致的水土不服，而且要在明確改革方向的前提下結(jié)合實(shí)際情況對(duì)涉農(nóng)政策進(jìn)行合理改進(jìn)。

強(qiáng)調(diào)區(qū)域發(fā)展在外部環(huán)境上的異質(zhì)性需要處理好以下三個(gè)方面的關(guān)系：一是要注意地方城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展階段的差異。對(duì)于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，城鄉(xiāng)關(guān)系相對(duì)比較和諧，良性互動(dòng)的發(fā)展模式基本確立。這些地區(qū)具備推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村工業(yè)化的土壤，各種補(bǔ)貼可以從稅費(fèi)領(lǐng)域集中轉(zhuǎn)入生產(chǎn)領(lǐng)域，從而有助于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。但對(duì)于中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)遲緩的地區(qū)而言，穩(wěn)固脫貧攻堅(jiān)的成果以及防止規(guī)模性返貧的出現(xiàn)依然是城鄉(xiāng)融合與“三農(nóng)”發(fā)展的工作重點(diǎn)。二是要注意農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式與資源稟賦的適配關(guān)系。在地區(qū)資源稟賦和文化傳統(tǒng)較為適宜的地區(qū)，可以引入合作化生產(chǎn)的新模式，把個(gè)體的、分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換為規(guī)模的、集體的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。這種生產(chǎn)模式的改變不僅能夠提高農(nóng)民的組織化、農(nóng)業(yè)的集約化程度，而且可以提高農(nóng)村公共品的供給能力和供給質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的更好發(fā)展。三是要注意平衡好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用依賴于政府所提供的良好的市場(chǎng)外部環(huán)境。對(duì)于城鄉(xiāng)關(guān)系而言，政府在政策層面進(jìn)行規(guī)劃和引導(dǎo)，培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)，對(duì)于城鄉(xiāng)關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。因此，何時(shí)需要政府在城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展中起主導(dǎo)作用，何時(shí)需要強(qiáng)化市場(chǎng)力量，都需要依據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w的發(fā)展情況來決定。