張玉瑾， 管治華

(安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 安徽合肥230601)

當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為規(guī)模的不確定性，從而為我國(guó)未來(lái)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)帶來(lái)未知因素。2020年的新冠疫情使得現(xiàn)代貨幣理論中的政府信用貨幣創(chuàng)造的功能再次引發(fā)新的討論。基于此背景，筆者從文獻(xiàn)梳理的視角，通過歸納不同學(xué)者對(duì)隱性債務(wù)規(guī)模估算的方法及結(jié)果，在比較視角下，探究地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的問題。

一、國(guó)內(nèi)外地方政府隱性債務(wù)的識(shí)別

(一)國(guó)外地方政府隱性債務(wù)及成因識(shí)別

1.政府隱性債務(wù)

1992年，哈維·羅森將政府隱性債務(wù)界定為“政府對(duì)未來(lái)支出款項(xiàng)的支付承諾”，包括現(xiàn)實(shí)中政府給予的財(cái)政補(bǔ)貼、社會(huì)保障基金及其他政府未直接界定清償關(guān)系但未來(lái)需承擔(dān)的支出責(zé)任等[1]449。1998年，Hana Polackova將政府債務(wù)從直接、或有、顯性、隱性的角度劃分為四類[2]53。

2.隱性債務(wù)的成因

西方最初將隱性債務(wù)定義為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在未來(lái)可能出現(xiàn)的資金缺口。2014年，Robert C.MacKay認(rèn)為，無(wú)資金準(zhǔn)備的養(yǎng)恤金負(fù)債是一種隱性債務(wù)融資，以應(yīng)計(jì)負(fù)債與公共養(yǎng)恤金資產(chǎn)估值之間的差額計(jì)算[3]。近年來(lái)，部分隱性債務(wù)產(chǎn)生于公用事業(yè)中政府可能承擔(dān)的或有債務(wù)，如德國(guó)某些公共事業(yè)單位承擔(dān)部分政府財(cái)政職能，且地方政府為其所借款項(xiàng)進(jìn)行兜底負(fù)責(zé)，但這部分債務(wù)并未納入地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑當(dāng)中，因而構(gòu)成一種政府的隱性負(fù)債[4]7。此外，丹麥的一些地方政府將其固定資產(chǎn)作為售后回租的標(biāo)的物來(lái)為公共支出融資[5]48。近些年，隱性債務(wù)被解讀為政府出于擔(dān)保責(zé)任而承擔(dān)的那部分債務(wù)。Reinhart和Rogoff認(rèn)為，隱性債務(wù)是由于政府對(duì)不同領(lǐng)域擔(dān)保出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的，包含國(guó)家的公共債務(wù)以及在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期政府公共債務(wù)中的私人債務(wù)[6]。Krugman認(rèn)為，政府的隱性擔(dān)保會(huì)催生企業(yè)和金融中介機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，極易導(dǎo)致企業(yè)的不良資產(chǎn)成為政府的隱性債務(wù)[7]327。除此以外，Koetsier認(rèn)為，自然災(zāi)害也會(huì)導(dǎo)致政府的隱性或有債務(wù)[8]。

(二)國(guó)內(nèi)地方政府隱性債務(wù)差異識(shí)別

1.形成視角下的隱性債務(wù)

從形成因素的角度來(lái)看，隱形債務(wù)主要有兩種：一是“地方政府由于違法違規(guī)變相舉債而承擔(dān)的支出義務(wù)”；二是“政府出于道義責(zé)任及自身角色需要以財(cái)政資金作為還款來(lái)源”[9]、政府是否需要財(cái)政兜底并由此承擔(dān)支出義務(wù)[10]。相對(duì)來(lái)講，前者主要指由于融資需求較大所導(dǎo)致的基層政府債務(wù)，而后者產(chǎn)生的債務(wù)自古有之，包括未參保人員的社保資金缺口、國(guó)有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼、自然災(zāi)害的救助等[11]。

2017年，國(guó)家財(cái)政部以及審計(jì)署對(duì)隱性債務(wù)的定義為：“地方政府通過非正規(guī)渠道融資方式，如融資平臺(tái)公司、政府購(gòu)買服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作、政府投資基金等方式違法違規(guī)或變相舉債而形成的?！?018年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)文指出：“地方政府隱性債務(wù)是地方政府在法定政府債務(wù)限額之外，直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。”可以看出，官方口徑將隱性債務(wù)定性為政府法定債務(wù)限額之外，直接或者承諾以財(cái)政資金償還及違法違規(guī)舉借的債務(wù)，且大部分融資資金用于地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性項(xiàng)目[12]。

2.隱性債務(wù)的構(gòu)成

從債務(wù)來(lái)源的角度來(lái)看，多數(shù)地方政府隱性債務(wù)是由地方政府融資平臺(tái)、政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目、對(duì)國(guó)企的救助以及政府購(gòu)買服務(wù)等產(chǎn)生的。從資金用途的角度考慮，政府由于在地區(qū)經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在資金缺口，因而地方政府隱性債務(wù)所得的資金大多用于公益項(xiàng)目和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目之中?；谫Y金投向的視角，隱性債務(wù)主要?dú)w納為以下兩類：一類是建設(shè)性的債務(wù)，主要投向本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，包括融資平臺(tái)、棚戶區(qū)改造、政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目、金融扶貧和政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目等方式產(chǎn)生的債務(wù)；另一類則是地方政策性融資擔(dān)保債務(wù)[13]。

由此可見，中西方隱性債務(wù)均是強(qiáng)調(diào)可能的“未來(lái)”支出責(zé)任，但相對(duì)來(lái)講，國(guó)內(nèi)一般認(rèn)為隱性債務(wù)的實(shí)質(zhì)是在法定的政府限額之外，債務(wù)主體包括地方政府和國(guó)有企事業(yè)單位，政府承擔(dān)直接或間接償債責(zé)任，債務(wù)用于公益性或者準(zhǔn)公益性領(lǐng)域,債務(wù)的舉借常常伴有違規(guī)行為，并最終需要以政府財(cái)政資金償還或負(fù)擔(dān)，但又未納入預(yù)算管理體系所產(chǎn)生的債務(wù)[14]。

二、地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模測(cè)算

關(guān)注隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先需要確定隱性債務(wù)的規(guī)模。從測(cè)量方法來(lái)看，當(dāng)前大多是間接測(cè)算。蒲丹琳和王善平將地方投融資平臺(tái)作為隱性債務(wù)主要來(lái)源，用融資平臺(tái)的銀行貸款總額作為地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的間接度量[18]。鐘輝勇和陸銘[19]、陳菁和李建發(fā)[20]則以地方融資平臺(tái)公司發(fā)行的城投債務(wù)，間接估算隱性債務(wù)規(guī)模?；诖?，國(guó)內(nèi)外許多機(jī)構(gòu)和學(xué)者進(jìn)行了一系列研究來(lái)估算隱性債務(wù)的規(guī)模，并基于各自的研究角度提出不同的估算方法，但主要是采用核算的方式統(tǒng)計(jì)地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模。

國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究多是從隱性債務(wù)的舉借主體、資金來(lái)源和資金投向等三個(gè)角度，估算我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的總體規(guī)模。從資金來(lái)源來(lái)看，隱性債務(wù)是由地方政府債務(wù)、政府性基金、政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目、政府購(gòu)買服務(wù)、城投債務(wù)、融資租賃及其他非標(biāo)融資等渠道進(jìn)行融資。從資金投向來(lái)看，隱性債務(wù)投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目。從舉借主體來(lái)看，地方融資平臺(tái)、政府自身和部分國(guó)企均是地方隱性債務(wù)的融資主體，通過統(tǒng)計(jì)整理所有融資主體的債務(wù)余額數(shù)據(jù)，可以估算出隱性債務(wù)規(guī)模[21]。即使是基于相同角度，由于不同學(xué)者對(duì)隱性債務(wù)的界定不同、估算方法不同、數(shù)據(jù)來(lái)源不同，自然估算的隱性債務(wù)規(guī)模也不盡相同。筆者總結(jié)不同角度下學(xué)者的估算方法及數(shù)據(jù)選取，從而多視角思考地方政府的隱性債務(wù)。

(一)從舉債主體的角度測(cè)算

目前，國(guó)內(nèi)部分學(xué)者認(rèn)為，地方融資平臺(tái)是政府籌集建設(shè)資金的主要渠道，尤其是2008～2015年間，地方政府主要通過融資平臺(tái)進(jìn)行舉債融資，從而積累了大量未來(lái)可能由財(cái)政資金償還的融資資源。因此，有學(xué)者認(rèn)為融資平臺(tái)是隱性債務(wù)的主要舉債主體[22]。

不同學(xué)者通過加總不同年份的融資平臺(tái)債務(wù)余額，估算出隱性債務(wù)規(guī)模在30萬(wàn)億至46.7萬(wàn)億元之間[23]。吳盼文、曹協(xié)和、肖毅等提出，若僅僅將融資平臺(tái)的貸款及城投債作為隱性債務(wù)的衡量口徑，無(wú)疑會(huì)使測(cè)度規(guī)模低于實(shí)際水平，這是因?yàn)橹T如養(yǎng)老金缺口、金融機(jī)構(gòu)的壞賬以及國(guó)有企業(yè)的債務(wù)最終可能均由地方政府為其兜底，但卻未計(jì)入隱性債務(wù)的衡量口徑[24]。姚煜、裴武、朱少華等則將除城投融資主體之外的PPP(公私合營(yíng)模式)項(xiàng)目公司和政府投資基金也納入隱性債務(wù)的形成主體，通過加總城投平臺(tái)的有息債務(wù)和PPP項(xiàng)目中可行性缺口落地項(xiàng)目來(lái)估計(jì)隱性債務(wù)的規(guī)模[25]。

(二)從債務(wù)資金來(lái)源的角度測(cè)算

從資金來(lái)源的角度看，學(xué)者們對(duì)可能形成隱性債務(wù)的資金來(lái)源渠道的看法較為統(tǒng)一，認(rèn)為其資金來(lái)源于地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益或準(zhǔn)公益項(xiàng)目而舉借的債務(wù)。估算的主要思路是：將形成地方政府隱性債務(wù)可能使用的舉債渠道中產(chǎn)生的債務(wù)余額加總，扣除預(yù)算內(nèi)資金，進(jìn)而估算得出地方政府隱性債務(wù)的總體規(guī)模。

姜超等將由地方政府舉借的投向融資平臺(tái)的金融類債務(wù)視為隱性債務(wù)。其估算方式是將銀行貸款、融資租賃、發(fā)行債券、非標(biāo)融資、政府性基金和PPP項(xiàng)目等融資渠道中投向地方政府融資平臺(tái)的額度扣除已納入政府預(yù)算的部分。張明從不同數(shù)據(jù)來(lái)源的角度分析，將隱性債務(wù)歸納為通過融資平臺(tái)和PPP項(xiàng)目?jī)煞N途徑獲取的投資建設(shè)資金及銀行貸款中政府擔(dān)保的部分。

(三)從債務(wù)資金投向的角度測(cè)算

地方政府融資主要目的是通過財(cái)政投融資撬動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而融資所得資金主要是投向本地區(qū)一些公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，如環(huán)境建設(shè)、公路交通、公共設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施。

現(xiàn)有研究從債務(wù)資金投向的角度分析，按照收支恒等的原則，用地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出總額與地方政府自有資金之差來(lái)估算地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模。但不同學(xué)者選擇的納入隱性債務(wù)的基建行業(yè)不同、對(duì)基建投資收入的衡量不同，最終估算出的結(jié)果自然也不同。

王潤(rùn)北提出，地方政府基建資金主要用于地方基礎(chǔ)設(shè)施投資，參照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)，選用“水、電、氣生產(chǎn)與供應(yīng)”“環(huán)境、公共設(shè)施、水利”“交通運(yùn)輸與物流”等3大行業(yè)，按照“總支出”，即基建總固定投資與中央基建投資之差，減去“總收入”，即基建預(yù)算內(nèi)資金、投資收入與地方政府債務(wù)余額之和的思想來(lái)估算隱性債務(wù)[26]。李一花、喬棟在上述研究的基礎(chǔ)上加入了“科技投入”“教育”“衛(wèi)生”和“公共管理組織與社?！钡?個(gè)行業(yè)，并以國(guó)有土地出讓金收入作為政府的自有資金。用上述行業(yè)固定資產(chǎn)投資額減去行業(yè)投資預(yù)算內(nèi)資金和當(dāng)年國(guó)土出讓金收入的60%作為隱性債務(wù)的規(guī)模[27]。

汪德華、劉立品認(rèn)為，上述方法存在缺陷，估算方法不合理，應(yīng)以現(xiàn)有審計(jì)公告結(jié)構(gòu)性信息為基礎(chǔ)，結(jié)合現(xiàn)有公認(rèn)的基礎(chǔ)設(shè)施資金投向和審計(jì)署披露的地方債務(wù)資金投向，對(duì)其進(jìn)行修正[28]。首先，修正行業(yè)范圍的核算口徑，剔除“電、水、熱力等傳統(tǒng)生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)”，選取“教育”“衛(wèi)生、社保和社會(huì)福利業(yè)”“公共管理與組織”“環(huán)境和公共設(shè)施和水利”以及“運(yùn)輸業(yè)”等5個(gè)行業(yè)作為核算行業(yè)。其次，由于保障房建設(shè)和土地收儲(chǔ)的隱性債務(wù)規(guī)模沒有具體對(duì)應(yīng)的固定資產(chǎn)投資，按審計(jì)署公布的用于保障性住房和土地收儲(chǔ)的債務(wù)在地方政府或有債務(wù)中占比約9%進(jìn)行估算。

(四)從其他估算角度的測(cè)算

根據(jù)Hana財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣歸類的思路，將地方政府隱性債務(wù)劃分為直接隱性和或有隱性兩類進(jìn)行歸納整理。在直接和或有隱性債務(wù)的劃分上，學(xué)者意見較為統(tǒng)一，直接隱性債務(wù)包括以政府為責(zé)任主體應(yīng)付的欠款、公共投資項(xiàng)目的未來(lái)支出以及社會(huì)保障剛性兌付類債務(wù)；或有隱性負(fù)債包括違法違規(guī)、變相投資類債務(wù)及政府救助類債務(wù)[29]。

湯林閩、梁志華以中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表為依據(jù)，歸納整理了政府或有和隱性負(fù)債的范圍[30]，主要包括準(zhǔn)公共部門發(fā)行的債券、地方政府或有負(fù)債、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)、外債的或有和隱性部分、社?；鹑笨?，并假設(shè)所有或有負(fù)債都會(huì)轉(zhuǎn)化為直接負(fù)債。

三、地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

(一)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因

1.客觀原因：分稅制形成的財(cái)稅體制與現(xiàn)行政府的職能錯(cuò)位

1994年分稅制改革后，在稅收分成方面中央相對(duì)于地方政府擁有絕大部分優(yōu)質(zhì)稅源，中央稅比例不斷加大，歸屬地方的稅源、稅種明顯不足，進(jìn)而使得地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配。地方政府在自身財(cái)政收入存在缺口的情況下，只得違規(guī)舉債。此外，由于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，地方政府與市場(chǎng)在職能上存在錯(cuò)位重疊。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過渡期內(nèi)，地方政府還未厘清與市場(chǎng)的邊界，過度插手本屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的部分，自然有更高的財(cái)政支出需求。即使在2015年新《預(yù)算法》實(shí)施后，在債務(wù)限額管理的控制下，仍有地方政府違規(guī)擔(dān)保為地方融資平臺(tái)籌集資金，造成隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的累積。

2.主觀原因：經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的投融資需求與供給嚴(yán)重不足的矛盾

經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資需要大量的資金，但我國(guó)目前由于政府融資渠道尚不完善，通過正規(guī)方式舉債猶如杯水車薪，難以滿足地方政府的投融資需求，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府違規(guī)舉債。新《預(yù)算法》實(shí)施后，地方政府取得一定的舉債權(quán)，在當(dāng)前化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與政策收緊的雙重背景下，正規(guī)舉債渠道難以滿足需求，政府只能另辟渠道，從而積累了大量的隱性債務(wù)[31]。

(二)從測(cè)算角度看我國(guó)地方政府隱性債務(wù)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

從隱性債務(wù)的測(cè)算角度來(lái)看，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在PPP項(xiàng)目、政府性基金、政府購(gòu)買服務(wù)和地方政府融資平臺(tái)融資過程中。具體如下：

第一，PPP推進(jìn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)累積。2014年以來(lái)，各地政府積極推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作，以社會(huì)資金撬動(dòng)銀行貸款，將政府服務(wù)、企業(yè)發(fā)展與公共訴求有效結(jié)合，以提高本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程等公共物品的有效供給，推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但由于PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，融資渠道復(fù)雜且隱蔽，出現(xiàn)一批明股實(shí)債、變相承諾收益等“偽PPP”項(xiàng)目，從而加大了地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，地方政府在PPP項(xiàng)目上，只關(guān)注其融資功能，為吸引社會(huì)資本合作而主動(dòng)承擔(dān)大部分本可以避免的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，缺乏對(duì)項(xiàng)目合作各方的問責(zé)機(jī)制，最終造成潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第二，政府性基金違規(guī)融資帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)累積。政府性基金是政府信用的重要組成部分，對(duì)引導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。2014年以來(lái)，政府性基金呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。新《預(yù)算法》的實(shí)施堵住了地方政府違規(guī)舉債的“口子”，為滿足地區(qū)投資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需求，地方政府紛紛設(shè)立政府性基金進(jìn)行融資。一方面，政府性基金在融資過程中存在杠桿融資、承諾最低收益等行為，增加了地方政府違約兜底的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，當(dāng)前政府性基金面臨規(guī)模失控風(fēng)險(xiǎn)，基金規(guī)模過大而資金沒有好的項(xiàng)目承接，導(dǎo)致基金投資效率低下，投資沒有收益甚至造成巨額虧損，增加了地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，政府購(gòu)買服務(wù)過程中的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，地方政府購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)域與資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，但當(dāng)前政府購(gòu)買服務(wù)中比較突出的問題在于購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容泛化，部分地方政府以“購(gòu)買服務(wù)”之名行“舉債融資”之實(shí)，在沒有財(cái)政預(yù)算支持的情況下，以政府購(gòu)買的名義違規(guī)實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施等工程類項(xiàng)目。這種變相舉債存在較大的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步放大地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第四，融資平臺(tái)中的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。新《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，地方政府融資平臺(tái)受到嚴(yán)格監(jiān)管，各地通過債券置換、貸款置換建立債務(wù)化解基金等方式，化解融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但融資平臺(tái)的融資方向沒變，投資項(xiàng)目也大都集中在本地區(qū)的公益項(xiàng)目之中，短時(shí)間內(nèi)，很難完全厘清歸屬于地方政府的債務(wù)量。

四、結(jié) 論

本研究基于文獻(xiàn)比較的視角，在梳理國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)關(guān)于隱性債務(wù)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)外關(guān)于我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的測(cè)量方法進(jìn)行總結(jié)研究，并基于測(cè)量角度，分析當(dāng)前地方隱性債務(wù)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，得出以下結(jié)論。

(一)隱性債務(wù)規(guī)模判定差異較大

當(dāng)前，主要從舉債主體、資金來(lái)源和資金投向等三個(gè)角度對(duì)地方政府的隱性債務(wù)進(jìn)行衡量。此外，有部分學(xué)者在測(cè)量方法、債務(wù)分類等方面進(jìn)行改良，以不同于前者的獨(dú)特視角估算我國(guó)隱性債務(wù)規(guī)模。原因在于，當(dāng)前缺乏對(duì)隱性債務(wù)內(nèi)涵的統(tǒng)一界定，法定以外的隱性負(fù)債行為無(wú)具體的支出責(zé)任規(guī)劃。因此，核算口徑也是眾說(shuō)紛紜，而關(guān)于隱性債務(wù)的構(gòu)成、隱性債務(wù)顯性化概率的確定等問題都懸而未決，導(dǎo)致現(xiàn)有隱性債務(wù)估算結(jié)果難以得到各方的統(tǒng)一認(rèn)可。

(二)債務(wù)規(guī)模不是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的決定因素

對(duì)于隱性債務(wù)，各界關(guān)注的焦點(diǎn)是防范其風(fēng)險(xiǎn)，于是通過各種角度去界定和厘清隱性債務(wù)的規(guī)模與構(gòu)成似乎成為風(fēng)險(xiǎn)治理的思維模式。然而，由于各個(gè)層面對(duì)隱性債務(wù)規(guī)模測(cè)算的差異性，導(dǎo)致隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也就變得難以度量。從基礎(chǔ)理論角度看，防范地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就是防范由此引發(fā)的償還風(fēng)險(xiǎn)，于是從金融風(fēng)險(xiǎn)概率思維的角度，認(rèn)為融資平臺(tái)的債務(wù)不等于隱性債務(wù)，其債務(wù)屬于企業(yè)債，政府可能承擔(dān)其違約后的救助責(zé)任但不承擔(dān)其全部的債務(wù)[32]。故將融資平臺(tái)債務(wù)全部作為隱性債務(wù)會(huì)高估其規(guī)模，而其他諸如養(yǎng)老金缺口、金融企業(yè)壞賬、國(guó)有企業(yè)負(fù)債等目前是否被納入隱性負(fù)債衡量，尚存爭(zhēng)議。2017年以來(lái)，我國(guó)尚未發(fā)生一起地方政府隱性債務(wù)的償還問題。同時(shí)，各種隱性債務(wù)的估算差異，也說(shuō)明這個(gè)問題的不確定性。從實(shí)踐中看，越是發(fā)達(dá)地區(qū)，其債務(wù)規(guī)模越高于不發(fā)達(dá)地區(qū)，其杠桿融資平臺(tái)的評(píng)級(jí)以及融資資信較優(yōu)，更容易從市場(chǎng)中獲得資金，因?yàn)槠鋬斶€現(xiàn)金流能力較強(qiáng)。由此可見，債務(wù)規(guī)模不是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的決定性因素，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要由其債務(wù)償還能力所決定。

(三)地方財(cái)政信用與債務(wù)管理的差異性

從前面分析可見，隱性債務(wù)是因?yàn)槔昧素?cái)政相關(guān)的“承諾”或“擔(dān)?！?，這表明其是利用財(cái)政信用資源的一種融資行為，而支出承諾會(huì)對(duì)未來(lái)的現(xiàn)金流量資源管理帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。因此，隱性債務(wù)的存在說(shuō)明財(cái)政信用與現(xiàn)實(shí)形成的債務(wù)有一定的相關(guān)性，但不是必然會(huì)形成債務(wù)。財(cái)政信用是整體社會(huì)信用體系中一個(gè)有機(jī)組成部分，由于我國(guó)是五級(jí)財(cái)政體制，而財(cái)政信用體系尚未建立與其五級(jí)財(cái)政體制相應(yīng)的分配制度。于是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這種高度信用化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，只有將財(cái)政信用與債務(wù)管理進(jìn)行匹配，才能有效規(guī)范隱性負(fù)債行為?，F(xiàn)行的相關(guān)管理制度主要是從財(cái)政現(xiàn)金資源的管理著手，比如繳庫(kù)制度、罰款制度、非稅收入管理等。由財(cái)政部發(fā)起的“國(guó)家融資擔(dān)?；稹笔菍?duì)財(cái)政信用資源集中使用的重要舉措，但對(duì)于地方政府來(lái)講，相關(guān)財(cái)政信用并不體現(xiàn)在現(xiàn)行財(cái)政流量管理的“四本賬”，即一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之中。目前，對(duì)于地方政府相關(guān)的各類融資平臺(tái)的信用評(píng)級(jí)是通過市場(chǎng)化的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。國(guó)際上有標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪、惠譽(yù)等三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，國(guó)內(nèi)有國(guó)衡信國(guó)際、中誠(chéng)信國(guó)際、聯(lián)合資信、大公國(guó)際、上海新世紀(jì)評(píng)級(jí)等五大資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。從政府財(cái)政角度來(lái)看，對(duì)于相關(guān)地方政府擔(dān)保、融資類金融企業(yè)的信用評(píng)級(jí)，國(guó)家財(cái)政部缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，這就使得地方政府財(cái)政信用與財(cái)政的債務(wù)管理存在脫鉤現(xiàn)象。因此，地方政府的隱性負(fù)債就是對(duì)地方政府信用“公地”的一種開發(fā)。

通過上述綜合分析，對(duì)于防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，未來(lái)的研究視角應(yīng)聚焦三個(gè)方面。其一，規(guī)范隱性債務(wù)的定義及測(cè)量的官方統(tǒng)一口徑。目前，學(xué)者們對(duì)隱性債務(wù)規(guī)模的測(cè)度方法莫衷一是，當(dāng)下需要一個(gè)官方的測(cè)量口徑，做到真正摸清債務(wù)規(guī)模，推動(dòng)隱性債務(wù)在陽(yáng)光下運(yùn)行。其二，債務(wù)規(guī)模與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并不是簡(jiǎn)單的相關(guān)關(guān)系，需要進(jìn)一步研究影響地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的核心因素。其三，財(cái)政信用評(píng)價(jià)體系的完善也是未來(lái)防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)關(guān)鍵所在。