朱明哲，匡 俊

一、引 言

環(huán)境公益訴訟正成為生態(tài)文明建設(shè)中的重要機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)在其中發(fā)揮的作用值得進(jìn)一步探討。2012年修改的 《民事訴訟法》確立了環(huán)境公益訴訟制度，隨后又由2014年修改的 《環(huán)境保護(hù)法》予以細(xì)化。2015年全國人民代表大會(huì)常委會(huì)在 “探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”構(gòu)想的指導(dǎo)下，發(fā)布了 《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院 （以下簡(jiǎn)稱最高檢）選定13個(gè)省級(jí)行政區(qū)開展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)。兩天后，最高檢發(fā)布了 《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。2017年修改的 《行政訴訟法》和 《民事訴訟法》在具體落實(shí)公益訴訟機(jī)制的同時(shí)，也體現(xiàn)了試點(diǎn)的成果，賦予檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中較大的權(quán)力。其中，《民事訴訟法》第55條第2款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以在有權(quán)提起公益訴訟的機(jī)關(guān)、社會(huì)組織未提起訴訟時(shí)起訴?！皟筛摺痹?《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中明確在此之前要經(jīng)過訴前公告的程序。不僅如此，《行政訴訟法》第25條更授予檢察機(jī)關(guān)在訴訟程序之外的權(quán)力，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)肩負(fù)管理職責(zé)的行政機(jī)在法定事項(xiàng)上違法行使職權(quán)或不作為導(dǎo)致國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)，有權(quán)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議督促依法履職。檢察院提出檢察建議的制度，又稱為檢察行政公益訴訟的訴前程序 （下文簡(jiǎn)稱 “訴前程序”）。

訴前程序是提高我國環(huán)境法治水平的關(guān)鍵一環(huán)。不但檢察公益訴訟本身數(shù)量驚人，最高檢還提出了 “訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”理念[1]。檢察院雖然有權(quán)在訴訟程序中要求政府履職，但在訴前程序中協(xié)調(diào)各方仍是其首選。最高檢發(fā)布的2018檢察公益訴訟典型案例中，在法院提起訴訟的也極少。

實(shí)踐效果明顯的訴前程序自然也受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注，并再次引起了對(duì)檢察權(quán)性質(zhì)與功能的討論[2][3]。在以訴訟為中心的研究視角下[4]，訴前程序發(fā)揮著行政公益訴訟過濾篩選的作用，避免了大量案件涌入法院，保證了司法資源的經(jīng)濟(jì)有效使用[5]。從更宏觀的國家治理角度看，訴前程序本身就成了救濟(jì)公共利益的最主要手段，訴訟反而變成了為保證其功能發(fā)揮的救濟(jì)手段[6]。然而，爭(zhēng)議背后還涉及各國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系變遷。檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在包括訴前程序和訴訟程序在內(nèi)的整體過程中形成了彼此勾連的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)[7]。訴前程序的發(fā)達(dá)讓檢察院得以主導(dǎo)大部分行政公益訴訟案件，從而獲得了遠(yuǎn)高于法院的地位，并在事實(shí)上成了保障立法在司法中實(shí)施的重要機(jī)制[8]。于是，明確法律適用的規(guī)則以確保檢察院不濫用這種優(yōu)勢(shì)地位、避免不同國家權(quán)力之間的競(jìng)爭(zhēng)與割據(jù)，就成了亟待解決的問題[5][9]。

不同于從司法理念角度出發(fā)的研究，本文試圖從環(huán)境治理的合作模式出發(fā)理解訴前程序。具體而言，本文將通過對(duì)實(shí)踐案例內(nèi)容的研究呈現(xiàn)檢察院、法院、行政機(jī)關(guān)在公益訴訟中各自的功能，并指出檢察院的法律監(jiān)督職能使其得以扮演國家機(jī)關(guān)之間協(xié)調(diào)者的角色。通過結(jié)構(gòu)-功能的分析框架超越白紙黑字的規(guī)范有助于理解程序之實(shí)踐樣態(tài)和功能，更可以揭示背后國家的形態(tài)和各個(gè)機(jī)關(guān)之間關(guān)系的特征[10]。

二、政策實(shí)施功能的法治方式

（一）以政策界定 “法定職責(zé)”

實(shí)踐中，訴前程序發(fā)揮政策實(shí)施功能的最重要表現(xiàn)之一，在于讓檢察機(jī)關(guān)可以通過各類政策補(bǔ)充對(duì)行政機(jī)關(guān)所負(fù) “法定職責(zé)”的界定。檢察院提起訴前檢察建議以行政機(jī)關(guān)違法履行或者怠于履行法定職責(zé)為前提。但是，我國立法中有大量關(guān)于行政機(jī)關(guān)職責(zé)的規(guī)定要么十分模糊，要么缺乏責(zé)任負(fù)擔(dān)的方式。特別是在環(huán)境法中，法律規(guī)則往往以價(jià)值宣示的方式原則性地規(guī)定各級(jí)政府的環(huán)保職責(zé)，卻沒有具體規(guī)定履職的方式，更沒有明確規(guī)定存在履職瑕疵時(shí)的法律責(zé)任。以環(huán)境治理領(lǐng)域具有基礎(chǔ)性地位的 《環(huán)境保護(hù)法》為例，該法在2014年修改后明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在貫徹環(huán)境保護(hù)基本國策中的職責(zé)，具體而言，在第6條第2段新增了 “地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的規(guī)定，并在第7到第10條中進(jìn)一步細(xì)化。然而，這些規(guī)則并沒有指出政府應(yīng)當(dāng)以哪些具體的政策、通過何種程序負(fù)責(zé)。不完整法條在其他環(huán)境領(lǐng)域的法律文本中也比比皆是，從《森林法》《土地污染防治法》《大氣污染防治法》這樣的典型環(huán)境保護(hù)法律，到 《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等帶有工業(yè)發(fā)展色彩的法律，立法者在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)φn以大量職責(zé)、授予大量的監(jiān)管權(quán)力，卻很少明確各級(jí)政府如何行使這些權(quán)力。此時(shí)，檢察院必須從行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章乃至不具備法律約束力的政策規(guī)劃和行動(dòng)方案中尋找依據(jù)，以具體細(xì)化立法的抽象規(guī)定。

除了訴諸地方性法規(guī)之外，檢察院還常常使用政策界定法定職責(zé)，最典型的莫過于最高檢選為典型案例的磁湖案。黃石市西塞山區(qū)檢察院根據(jù)黃石市政府發(fā)布的通知，認(rèn)定黃石市下陸區(qū)城市管理局未履行查處違法建筑的職責(zé)，向其提出檢察建議，并獲得回復(fù)采納[11]（P29）。江蘇省射陽縣檢察院在認(rèn)定射陽縣合德鎮(zhèn)政府是否履行 《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款職責(zé)時(shí)，以 《射陽縣畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》為依據(jù)，提出檢察建議[12]（P190）。以 “法律原則＋地方政策”的方式確定行政部門的法定職責(zé)實(shí)際上已經(jīng)成了訴前程序的標(biāo)準(zhǔn)方法[11]（P77－216）[12]（P212－216）。在實(shí)踐中，基層檢察院本身依賴各種 “紅頭文件”提出建議，使用地方規(guī)章或者部門規(guī)章的做法本身已經(jīng)為訴前建議提供了較強(qiáng)的規(guī)范基礎(chǔ)。而且，法律為行政機(jī)關(guān)賦予的環(huán)境治理義務(wù)也確實(shí)需要其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在這一背景下，政策的使用不但不可避免，而且為我國國家治理提供了新的思路。

（二）以效果界定 “履行”

在確定了行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)后，尚需判斷其是否耽于履行。履行法定職責(zé)不僅要求政府作出行政行為，還要求這一行為確實(shí)帶來了環(huán)境治理效果①參見盧超:《從司法過程到組織激勵(lì):行政公益訴訟的中國試驗(yàn)》，《法商研究》2018年第5期。劉建新則認(rèn)為，訴前程序30天的整改期限不足以恢復(fù)自然條件，參見劉建新:《論檢察環(huán)境公益訴訟的職能定位及程序優(yōu)化》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》，2021年第4期。。在最高檢選為指導(dǎo)性案例的寶雞市環(huán)境保護(hù)局鳳翔分局不全面履職案中，寶雞市檢察院認(rèn)為環(huán)保局僅僅對(duì)污染者作出了罰款和限期整改的決定，尚不能算是已經(jīng)履行職責(zé)，必須使涉案甲醇廠徹底停產(chǎn)整改至符合標(biāo)準(zhǔn)[13]。類似地，云南省德宏州檢察院建議芒市人民政府搬遷重污染之德宏奧環(huán)水泥公司，最終經(jīng)德宏州檢察院與當(dāng)?shù)攸h委和政府的多方協(xié)調(diào)，關(guān)閉并拆除了該公司的水泥生產(chǎn)線[11]（P59－67）?？梢姡V前程序成了檢察院落實(shí)環(huán)保實(shí)效的一個(gè)便利途徑。

在提出訴前檢察建議后，檢察院在決定是否起訴時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)也主要是違法行為是否得到制止，國家利益或者公共利益是否得到了有效保護(hù)。如在最高檢第32號(hào)指導(dǎo)性案例中，環(huán)保局雖就石材加工企業(yè)的污水排放行為責(zé)令其停產(chǎn)并罰款，但未能制止其排污行為[11]（P407－429）。最高檢指出:“行政機(jī)關(guān)雖有執(zhí)法行為，但沒有依照法定職責(zé)執(zhí)法到位，導(dǎo)致行政相對(duì)人的違法行為仍在繼續(xù)，造成生態(tài)環(huán)境和資源受到侵害的后果，經(jīng)人民檢察院督促依法履職后，行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)仍然沒有依法履職到位，國家和社會(huì)公共利益仍處在被侵害狀態(tài)，人民檢察院可以將行政機(jī)關(guān)作為被告提起行政公益訴訟?！盵11]（P407－429）

甚至在環(huán)境違法行為已經(jīng)停止，但污染后果未消除、生態(tài)環(huán)境未得到恢復(fù)的情形下，檢察院仍會(huì)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未履行職責(zé)。如阿拉善右旗檢察院認(rèn)為其僅制定了針對(duì)非法采礦的整改計(jì)劃，國家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，提起訴訟要求判決其依法履行職責(zé)[14]（P615－632）。檢察院的立場(chǎng)得到了法院的支持。本案作為少有的最終起訴至法院的案件，為我們理解檢察院、政府、法院之間的府際互動(dòng)提供了窗口。傳統(tǒng)行政訴訟以保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利為核心，法院判決行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)以救濟(jì)行政相對(duì)人權(quán)利為目的，而無需考慮環(huán)境治理效果等公益保護(hù)的問題[15][16]。相比之下，訴前程序更注重的是具體治理效果的實(shí)現(xiàn)。這不僅涉及法律解釋，還涉及訴前程序和訴訟兩者定位問題，不可不察。

（三）作為后盾的訴訟程序

如前所述，檢察機(jī)關(guān)通過訴前檢察建議督促行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策，進(jìn)行有效的環(huán)境治理。從效果看，訴前程序在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了巨大的動(dòng)能。司法訴訟成了訴前程序?qū)崿F(xiàn)政策實(shí)施功能的后盾。實(shí)際上，在建立行政公益訴訟制度之前，檢察院雖然一直也以檢察建議的方式參與社會(huì)治理[17]，卻因?yàn)闆]有訴訟機(jī)制作為保障，《人民檢察院組織法》中以檢察建議督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的規(guī)定幾乎只是具文。一些地方雖然規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的回復(fù)義務(wù)②如 《山東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》（2009）在第9條中要求行政機(jī)關(guān)對(duì)人民檢察院提出的檢察建議，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真辦理，切實(shí)糾正確有錯(cuò)誤的行政行為，并及時(shí)函復(fù)辦理結(jié)果。，但由于檢察建議缺乏相應(yīng)的效力保障機(jī)制，政府常常對(duì)檢察建議置之不理。就算行政機(jī)關(guān)書面答復(fù)了檢察院，大多數(shù)也并沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)整改。在最高檢第32號(hào)指導(dǎo)性案例中，錦屏縣環(huán)保局連續(xù)兩次對(duì)檢察院的檢察建議視而不見，也是上述工作方式在公益訴訟中的延續(xù)[11]（P407－429）。

作為剛性機(jī)制的司法訴訟有效保障了檢察建議的實(shí)效，為其提供了堅(jiān)強(qiáng)的后盾。試點(diǎn)階段的第一起行政公益訴訟案件即為明證。山東省慶云縣人民檢察院于2015年1月向慶云縣環(huán)保局提出檢察建議，要求其制止慶順公司違法生產(chǎn)排放污水污染環(huán)境的行為。環(huán)保局在書面回復(fù)檢察院后并未采取有效措施。于是，慶云縣檢察院于2015年12月16日提起公益訴訟，讓慶云縣政府在訴訟開始后作出關(guān)閉慶順公司的決定，徹底地制止了環(huán)境污染行為①參見山東省慶云縣人民法院 （2015）慶行初字第54號(hào)行政判決書。。試點(diǎn)工作開展后，有了公益訴訟作為保障機(jī)制，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后，立即進(jìn)行了實(shí)質(zhì)整改[18]。從2015年7月1日試點(diǎn)到2017年6月，檢察機(jī)關(guān)共辦理行政公益訴訟訴前程序案件7 676件，除未到一個(gè)月回復(fù)期的984件外，行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)5 162件，占77.14%[19]。可見，即便在試點(diǎn)階段，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)意識(shí)到以訴訟為保障的檢察建議不可再等閑視之。

檢察公益訴訟制度于2017年7月1日正式實(shí)施后，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)通過訴前程序形成了相互嵌套、注重協(xié)商的機(jī)制。檢察院在2017年7月至2019年9月之間共發(fā)出訴前檢察建議約18萬件，行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改率達(dá)97.37%。在檢察院和行政機(jī)關(guān)之相對(duì)關(guān)系沒有明顯改變的情況下，此前形同具文的檢察建議一夜之間成了約束行政機(jī)關(guān)的有效機(jī)制，恰恰是訴訟之威力的震懾[7]。2019年全國檢察機(jī)關(guān)共提起公益訴訟4 778件，法院已審結(jié)3 238件；支持起訴意見3 225件，占裁判案件的99.6%，其中民事公益訴訟2 922件，行政公益訴訟303件[20]。相比之下，行政訴訟原告整體勝訴率在近年一直于10%左右徘徊[21]。訴訟作為后盾的功能也和最高檢的認(rèn)識(shí)相符合。最高檢檢察長(zhǎng)張軍就認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督目的的重要手段[22]?？梢韵胂螅僭O(shè)法院并未如此旗幟鮮明地支持檢察院，那么行政機(jī)關(guān)恐怕也缺乏足夠的動(dòng)力在訴前程序中如此配合檢察院工作。于是，雖然法院在訴前程序中并未出場(chǎng)，卻始終存在于背景之中，成為這一強(qiáng)調(diào)協(xié)商合作之機(jī)制的重要組成部分。

三、國家機(jī)關(guān)在訴前程序中的功能分化

（一）檢察院以訴前程序發(fā)揮法律監(jiān)督功能

訴前程序最重要的功能即是對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。最高檢對(duì)試點(diǎn)工作的說明也明確表達(dá)了這一觀點(diǎn):“黨的十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，目的是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。”[23]檢察院在判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履職時(shí)，一方面援引政策以解釋僅有概括規(guī)定的法律文本，另一方面不僅要求治理的行動(dòng)，還要求善治的效果。這兩個(gè)特點(diǎn)的結(jié)合讓檢察院在訴前程序中獲得了對(duì)政府各種與環(huán)境有關(guān)的作為和不作為全面監(jiān)督的權(quán)力。除了那些彰顯府際合作的案例外，檢察院還可以對(duì)地方政府從政策制定到具體個(gè)案落實(shí)進(jìn)行巨細(xì)靡遺的審查，以至于檢察院有權(quán)決定政府采用哪一套污染標(biāo)準(zhǔn)、罰款還是關(guān)停、何時(shí)完成生態(tài)修復(fù)。換言之，《行政訴訟法》第25條第4款第1句中 “違法行使職權(quán)或者不作為”在實(shí)踐中給了檢察院相當(dāng)廣泛而深入的監(jiān)督政府的權(quán)力。原本形同虛設(shè)的檢察建議更是在有了訴訟的后盾后搖身一變，成了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的利器，而且在實(shí)踐中少有限制。此前，檢察院只能通過辦理行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)犯罪案件和監(jiān)督法院的行政訴訟，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的間接監(jiān)督?，F(xiàn)在，通過督促政府依法履職的情況，檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)的直接監(jiān)督[24]。

檢察院在訴前程序中的強(qiáng)勢(shì)讓這種法律監(jiān)督之權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大。立法文本僅為監(jiān)督權(quán)劃定了領(lǐng)域，卻沒有明確指出哪些規(guī)范可以構(gòu)成認(rèn)定行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的基礎(chǔ)，又有哪些行政行為可以免于檢察院的監(jiān)督。而且，在 “雙贏多贏共贏”“訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”和 “持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督”的理念指導(dǎo)下，檢察院還在擴(kuò)張其監(jiān)督權(quán)行使的時(shí)間范圍。在提出訴前檢察建議前，與行政機(jī)關(guān)磋商成了必經(jīng)程序；檢察建議發(fā)出后，接續(xù)協(xié)調(diào)促進(jìn)落實(shí)又讓檢察院繼續(xù)介入[1]。檢察院從而深度參與環(huán)境治理的全過程，獲得了全面監(jiān)督行政機(jī)關(guān)相關(guān)作為和不作為的職權(quán)。在最高檢選為典型案例的小江流域系列訴訟案中，不僅由昆明市東江區(qū)檢察院向昆明市生態(tài)環(huán)境局東川分局、區(qū)水務(wù)局、區(qū)自然資源局和區(qū)應(yīng)急管理局提出了檢察建議，還由昆明市人民檢察院向東川區(qū)人民政府發(fā)出建議，要求其持續(xù)加大對(duì)污染環(huán)境違法行為的打擊力度，加強(qiáng)對(duì)行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測(cè)評(píng)估及綜合治理的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)[25]。誠如論者所言，“行政公益訴訟訴前程序就是一種限縮了監(jiān)督范圍的行政違法行為檢察監(jiān)督機(jī)制”[26]。

（二）行政機(jī)關(guān)在政策制定與執(zhí)行中的強(qiáng)勢(shì)地位

檢察院的監(jiān)督功能需要和行政機(jī)關(guān)在生態(tài)治理中的作用對(duì)照，方能彰顯其全部意義。僅就表面而言，檢察院通過強(qiáng)勢(shì)的訴前檢察建議普遍化了在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)π姓C(jī)關(guān)的法律監(jiān)督功能，難免有權(quán)力自行擴(kuò)張之嫌。從更實(shí)用主義的角度看，檢察院內(nèi)部缺少對(duì)環(huán)境問題有長(zhǎng)期研究和了解的專業(yè)人才，允許其在政策制定和實(shí)施的全過程中干預(yù)政府行政，恐罹于妨礙專業(yè)行政之虞[27]。然而，就我國實(shí)證法在生態(tài)治理領(lǐng)域?yàn)樾姓C(jī)關(guān)賦予的權(quán)力而言，檢察院法律監(jiān)督功能的擴(kuò)張是一個(gè)必要過程。行政機(jī)關(guān)已經(jīng)同時(shí)具備了政策制定者和實(shí)施者的職能，行政公益訴訟制度的設(shè)立只不過是為生態(tài)治理增加了監(jiān)督功能，不會(huì)改變行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位。恰恰相反，正是因?yàn)榱⒎ㄉ闲姓C(jī)關(guān)掌握的權(quán)力和責(zé)任不匹配的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)如不擴(kuò)張監(jiān)督之權(quán)則無法落實(shí)監(jiān)督之責(zé)。

在環(huán)境治理領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)既是最重要的規(guī)則制定者，又是自己制定規(guī)則的執(zhí)行者。2018年的憲法修改在第89條第6款原有國務(wù)院職權(quán)的基礎(chǔ)上增加了領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的項(xiàng)目。國務(wù)院在行使第89條第1款所賦予之行政立法權(quán)時(shí)，只要不與法律和憲法相沖突，可以自主制定執(zhí)行性和創(chuàng)制性立法[28]。除國務(wù)院外，其他各級(jí)行政機(jī)關(guān)也享有法定權(quán)力制定相關(guān)規(guī)范。如 《環(huán)境保護(hù)法》第13條第3款即授權(quán)縣級(jí)以上地方政府環(huán)境保護(hù)主管部門，“根據(jù)國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的要求，編制本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)并公布實(shí)施”。該法其他條文也不斷授予地方政府制定環(huán)境目標(biāo)、治理任務(wù)、排放標(biāo)準(zhǔn)，以及劃分保護(hù)區(qū)域等各項(xiàng)權(quán)力。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)的環(huán)境執(zhí)法權(quán)在建立檢察公益訴訟制度之前只受到非常有限的外部監(jiān)督。行政相對(duì)人無法依據(jù) 《行政訴訟法》第12條起訴政府不制定政策、不提供財(cái)政支持。

在行政機(jī)關(guān)同時(shí)負(fù)責(zé)政策之制定與落實(shí)的前提下，強(qiáng)化檢察院的法律監(jiān)督功能非但不妨礙行政權(quán)的行使，反而可以成為生態(tài)善治的重要保障。如前所述，我國生態(tài)治理中立法規(guī)范的缺失導(dǎo)致大量的規(guī)則必須由政策來制定?？涩F(xiàn)狀是地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在生態(tài)領(lǐng)域仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。相反，各地政府往往通過規(guī)劃、計(jì)劃、行動(dòng)方案等形式進(jìn)行治理。以氣候變化應(yīng)對(duì)為例，除了山西、青海兩省制定了地方政府規(guī)章以外，其他各地方政府的有關(guān)措施和規(guī)范均散見于 “十三五規(guī)劃方案”“應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)方案”等文件之中。這些規(guī)劃、計(jì)劃、行動(dòng)方案都不屬于可以作為法律基礎(chǔ)使用的規(guī)范。于是，我國的生態(tài)治理出現(xiàn)了行政部門掌握了巨大的權(quán)力、卻耽于行使這些權(quán)力的奇怪現(xiàn)象?，F(xiàn)在，除了行政機(jī)關(guān)縱向權(quán)力劃分之外，又增加了檢察院對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)從環(huán)境規(guī)范制定到環(huán)境執(zhí)法效果的監(jiān)督功能，以期確保生態(tài)治理之效果。在其他外部監(jiān)督付之闕如的情況下，要求檢察院的法律監(jiān)督功能與行政機(jī)關(guān)的政策制定和落實(shí)功能相匹配，自是題中之義。

（三）確保訴前建議落實(shí)的行政訴訟

從整體上把握環(huán)境治理的訴前程序就不能不考慮法院所發(fā)揮的功能。相比于其他行政訴訟案件，法院在行政公益訴訟中發(fā)揮一種輔助性的功能。傳統(tǒng)行政訴訟讓法院在監(jiān)督行政權(quán)過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。當(dāng)行政訴訟作為一種救濟(jì)手段時(shí)，法院通過審理行政案件以保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)[15]。但是，在行政公益訴訟中，法院與檢察院共同監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，而且更多地表現(xiàn)為對(duì)檢察院監(jiān)督的輔助與配合[7]。如果說其他行政訴訟案件中法院主要通過具體糾紛的解決來保護(hù)行政相對(duì)人的利益，那么在行政公益訴訟中，樹立典型、示范教育則取代了糾紛解決，成為了法院的主要功能。

在檢察院最終提起了訴訟的案件中，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)往往是某一個(gè)已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)是否可以在法律上認(rèn)定為履行了義務(wù)。法院此時(shí)和檢察院的任務(wù)往往是一致的，那就是如何促使行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)、保護(hù)環(huán)境。行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中幾乎可以忽略不計(jì)的勝訴率說明，支持檢察機(jī)關(guān)的訴求、督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)以保護(hù)公益，幾乎是法院的必然選項(xiàng)。在最高人民法院發(fā)布的2019年度人民法院環(huán)境資源典型案例中有三個(gè)環(huán)境行政公益訴訟案例，法院都支持了檢察機(jī)關(guān)的訴求并判決行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行法定職責(zé)①參見黎平縣人民法院 （2019）黔2 631行初7號(hào)行政判決書；南昌鐵路運(yùn)輸法院 （2018）贛7 101行初1 461號(hào)行政判決書；?？诤Ｊ路ㄔ?（2019）瓊72行初20號(hào)行政判決書。。最高人民法院明確指出，“人民法院依法支持檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，促使?jié)O業(yè)監(jiān)管部門依法履行職責(zé)，有力打擊、遏制了非法捕撈行為的蔓延態(tài)勢(shì)”[29]。

法庭為提高生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法治水平提供了一個(gè)教育和展示的空間。如在第30號(hào)指導(dǎo)性案例湖北省十堰市鄖陽區(qū)人民檢察院訴鄖陽區(qū)林業(yè)局案中，十堰市、鄖陽區(qū)黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)在案件辦理期間表態(tài)要支持檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，并組織了70多名相關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人旁聽庭審，林業(yè)局局長(zhǎng)還當(dāng)庭鞠躬道歉[30]。類似的是在四川省榮縣國土資源局不依法全面履職案中，法院于2019年4月18日在中國庭審公開網(wǎng)全程網(wǎng)絡(luò)直播庭審，榮縣檢察院檢察長(zhǎng)、法院院長(zhǎng)、國土資源局局長(zhǎng)均參與此次庭審。三級(jí)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、榮縣行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、媒體記者等一百余人旁聽[31]。可見，行政公益訴訟的法律面向固然重要，但更重要的是通過法律判斷傳達(dá)的信息。在此背景下，最高檢的立場(chǎng)也是 “極少數(shù)檢察建議不能落實(shí)，必須提起訴訟的，則努力將案件辦成法治教育樣本，達(dá)到辦理一案、警示一片、教育社會(huì)面的效果”[32]。我國法院作為“服務(wù)型”和 “保障型”法院的輔助功能，在環(huán)境類案件中以示范教育的方式表現(xiàn)得淋漓盡致[33]。

四、從合作模式解析訴前程序

在圍繞訴前程序展開的生態(tài)治理中，三種不同的公權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)揮著不同的功能。在通過實(shí)證考察描述了各部分的功能后，接下來的問題是如何在理論上解釋這種功能分化。我國司法的主要任務(wù)并非定分止?fàn)帲且蕴囟ǖ恼卫硐敫脑焐鐣?huì)[4][7][33]。從訴前程序可見，我國在環(huán)境治理領(lǐng)域發(fā)展出了一種合作型的政策實(shí)施機(jī)制，超越了訴訟的時(shí)間和空間局限。

（一）合作模式中的檢察官

從全球環(huán)境公益訴訟的發(fā)展趨勢(shì)來看，不同國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系確實(shí)處于變化之中[34][35][36]。在對(duì)抗型法條主義模式下，所有的利益紛爭(zhēng)必須以法律的技術(shù)語言整理成法律論證，并通過司法的方式解決；對(duì)主張的證明和法律論證由當(dāng)事人及其律師、而非法官或者政府官員所掌控[37]。相比之下，我國的合作型實(shí)用主義環(huán)境司法則強(qiáng)調(diào)不同國家機(jī)關(guān)之間、國家與社會(huì)之間的合作協(xié)調(diào)而非對(duì)抗；同時(shí)，合作協(xié)調(diào)的目的在于實(shí)現(xiàn)政策所追求的效果和目的。合作型實(shí)用主義的核心問題并不是法條的文義，也不是環(huán)境政策的目的及其背后的科學(xué)基礎(chǔ)，而是各個(gè)行動(dòng)者分別應(yīng)該采取何種措施實(shí)現(xiàn)政策設(shè)定的目標(biāo)。從前文對(duì)實(shí)踐案例的描述可以看出，訴前程序?qū)φ叩氖褂?、?duì)治理效果的追求和對(duì)協(xié)同行動(dòng)的作用都顯示出其與合作模式下其他制度的共性。上一級(jí)檢察院督辦、聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)等最終解決問題的方式都體現(xiàn)了合作模式的特點(diǎn)。

檢察院在訴前程序中最重要的角色是政策實(shí)施的監(jiān)督者。如果司法過程的目的是借助案件實(shí)施國家政策，那么程序法的構(gòu)造就會(huì)對(duì)實(shí)體法如影隨形，而實(shí)體法本身又忠實(shí)于國家政策[10]。同時(shí)，法律之中也必須包含一種機(jī)制來約束監(jiān)管者本身，從而避免立法的規(guī)制目的落空。檢察院與行政機(jī)關(guān)在環(huán)境治理中的功能劃分就是這種機(jī)制。檢察院將辦案過程中發(fā)現(xiàn)的環(huán)保問題經(jīng)過較為便捷的檢察建議反映至行政部門，看起來既避免了較為冗長(zhǎng)的訴訟程序，又分擔(dān)了后者發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為的責(zé)任。檢察院行使此種權(quán)能不僅獲得了對(duì)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行使加以監(jiān)督之權(quán)，還因此得以監(jiān)督社會(huì)生活，惟此監(jiān)督之權(quán)仍必須經(jīng)由行政機(jī)關(guān)的具體行動(dòng)方能干預(yù)社會(huì)生活。所以，我國公益訴訟的訴前程序?qū)嶋H上通過監(jiān)督和執(zhí)行功能的截然二分，讓監(jiān)督者無法離開行政機(jī)關(guān)的配合單獨(dú)行使監(jiān)督權(quán)。于是，這種強(qiáng)調(diào)各機(jī)關(guān)之間合作而非制衡的制度設(shè)計(jì)是我國生態(tài)治理的底色。

檢察院本身應(yīng)該受到程序規(guī)定限制。訴前程序的制度設(shè)計(jì)本身為檢察官靈活地與政府部門溝通協(xié)作建立了框架。從發(fā)出檢察建議督促履職，到召開不同部門之間的聯(lián)席會(huì)議，再到最終提起公益訴訟，程序規(guī)則為檢察院提供了多種不同選項(xiàng)，使之完全可以在不違反程序規(guī)定的情況下促成其選擇最妥當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。而且，法院也并非對(duì)嚴(yán)格的法律程序無動(dòng)于衷。試點(diǎn)期間，法院就曾判決刑事案件審結(jié)之前，不能就同一事由提起行政公益訴訟①參見廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院 （2017）粵71行終1 531號(hào)行政裁決書。。然而，最高檢卻以典型案例的方式主張刑事程序不排除行政公益訴訟②參見 “檢察公益訴訟全面實(shí)施兩周年典型案例——山東省臨清市人民檢察院訴臨清市林業(yè)局不依法履職案”，網(wǎng)址:https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/201910/t20191010_434047.shtml。最高檢在該案的典型意義中指出:“刑事和行政是兩種不同的責(zé)任形式，刑事訴訟和行政公益訴訟的目的也是不相同的，在涉及公益保護(hù)的情況下，行政監(jiān)管和刑事訴訟程序可平行推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)可以就同一違法事實(shí)作出與刑事處理性質(zhì)不同的行政處理決定?！薄?duì)于這些程序性規(guī)則的斤斤計(jì)較恰恰體現(xiàn)出決策者在通過協(xié)調(diào)各方行動(dòng)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)時(shí)，也不得不同時(shí)滿足形式合法性的要求。

（二）合作型法制對(duì)環(huán)境治理的貢獻(xiàn)

無論訴前程序制度設(shè)計(jì)的初心是什么，它在實(shí)踐中都逐漸演變?yōu)橐环N合作機(jī)制，讓檢察院得以協(xié)調(diào)各國家機(jī)關(guān)在環(huán)境治理中的行動(dòng)。在我國現(xiàn)行的立法體制之下，生態(tài)環(huán)境類的法律法規(guī)將主要由國務(wù)院各部委牽頭起草制定。我國現(xiàn)有的四十余部單行環(huán)境資源立法大部分由不同部門起草，最顯而易見的后果是各種環(huán)境資源類立法之間缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)原則、規(guī)則之間充滿矛盾，以至于難以形成一個(gè)確定的融貫體系[38]。部門立法往往難以超越本部門利益格局的限制，從而形成授權(quán)規(guī)范多、問責(zé)規(guī)范少的狀況，即所謂 “擴(kuò)權(quán)卸責(zé)”的缺陷[39]。雖然 《立法法》第53條規(guī)定，“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案”可以由全國人大的專門委員會(huì)或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草，但是行政機(jī)關(guān)至少在短期內(nèi)仍將是起草法律的主力。以第十三屆人大的立法規(guī)劃為例，在116件法律草案中，由國務(wù)院提請(qǐng)審議或牽頭起草的占了70件。同時(shí)，自改革開放以來，全國人大代表團(tuán)構(gòu)成有明顯的官員主導(dǎo)傾向和基層代表減少的傾向，雖然第十二屆和第十三屆人大領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例大幅降低至全體代表的三分之一，但此前往往超過四成。于是，我國立法體制中普遍存在由行政機(jī)關(guān)起草法律、代表行政機(jī)關(guān)視角的人大代表審議法律的現(xiàn)象。

只要現(xiàn)行立法體制得不到根本的改善，那么環(huán)境領(lǐng)域 “強(qiáng)立法、弱執(zhí)行”的狀態(tài)就無法通過完善法律和行政法規(guī)來糾正。我國看似強(qiáng)大的環(huán)境法律法規(guī)留下了許多不完整法條，在課以行政機(jī)關(guān)大量概括義務(wù)的同時(shí)并沒有具體規(guī)定履行義務(wù)的方式和怠于履行時(shí)的責(zé)任承擔(dān)方式。與此同時(shí)，在環(huán)?？?jī)效考核的壓力下，各級(jí)政府有關(guān)部門又不得不制定種種政策落實(shí)中央法律法規(guī)的原則性規(guī)定[40]。于是，在國家法規(guī)與地方現(xiàn)實(shí)之間留下了巨大的規(guī)范空間，必須由中央和地方政策加以填補(bǔ)。既然如此，作為對(duì)轄區(qū)內(nèi)整體生態(tài)環(huán)境負(fù)保護(hù)之責(zé)的政府，在某一具體事項(xiàng)上有特定義務(wù)，其對(duì)政策之使用，實(shí)際上并未突破政府權(quán)限法定的限制，也不意味著訴前程序超越了法律之治的界限。只有在假定一切行為都可以用法律評(píng)價(jià)時(shí)，方能拒絕借助政策評(píng)價(jià)的做法。但這種假設(shè)在我國環(huán)境司法中顯然并不成立。恰恰相反，法治政府的實(shí)踐要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)相應(yīng)。允許檢察院以政策作為補(bǔ)充材料確定法定職責(zé)實(shí)際上有利于建立責(zé)任政府。

此外，以訴前程序?yàn)橹行恼归_的環(huán)境治理從時(shí)間和空間兩個(gè)維度超越了以訴訟為中心的治理實(shí)施模式。在時(shí)間上，檢察建議同時(shí)關(guān)心規(guī)范制定、行為作出和效果實(shí)現(xiàn)，從而讓對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督延伸到了治理的全過程中。傳統(tǒng)的行政訴訟要求對(duì)公民權(quán)利的侵害可以歸責(zé)于此前發(fā)生的一個(gè)確定的行政行為。而在現(xiàn)在的行政公益訴訟構(gòu)造中，檢察院在現(xiàn)實(shí)的權(quán)利侵害尚未發(fā)生時(shí)即可要求行政機(jī)關(guān)介入，甚至可以要求其彌補(bǔ)本該制定的規(guī)范。提前了的干預(yù)機(jī)制也因此改變了傳統(tǒng)法律對(duì)行為中立性的假設(shè)，修正了要求只有在具體、當(dāng)下的損害出現(xiàn)后才能加以彌補(bǔ)的弊病。

在空間上，聯(lián)席會(huì)議等機(jī)制的設(shè)計(jì)讓不同公權(quán)機(jī)關(guān)的互動(dòng)不再局限于法庭之內(nèi)。行政訴訟的空間往往限制在法庭之內(nèi)。司法中嚴(yán)格的程序規(guī)則可以保障審判的公正和法律適用之合理性，但也讓法院只能追究直接負(fù)責(zé)的政府機(jī)關(guān)的責(zé)任，卻無法協(xié)調(diào)其他政府部門的行動(dòng)。而且，我國當(dāng)下法院相對(duì)于行政機(jī)關(guān)的權(quán)威到底實(shí)效如何，非無疑問。而在大量案例中，不難看出其實(shí)各部門之間綜合協(xié)調(diào)才是解決問題的根本。不但跨部門的協(xié)調(diào)發(fā)生在法庭之外，檢察院還可以前往現(xiàn)場(chǎng)，監(jiān)督不同部門協(xié)作履職。

五、訴前程序的官僚化缺陷及其克服

（一）事與愿違的訴前程序官僚化

通過我們此前的討論，至少可以反駁對(duì)檢察建議的兩種常見批評(píng)。其中一種常見批評(píng)是檢察建議過分援用政策而非立法文本。在合作型法制的框架下，允許檢察院使用行政機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范填補(bǔ)法律空白本身就是監(jiān)督職權(quán)行使的必要組成部分。另一種常見批評(píng)則是大量的案件都在司法外程序解決。實(shí)際上，只要法院能夠發(fā)揮合法性最后保證的輔助功能即可。然而，對(duì)常見批評(píng)的反駁并不意味著現(xiàn)在訴前程序的實(shí)施過程十全十美。在我們對(duì)各級(jí)檢察院公益訴訟部門的調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)訴前程序至少還存在一些導(dǎo)致 “協(xié)作”難以開展的問題。劉建新曾指出缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識(shí)的檢察官不應(yīng)片面追求生態(tài)恢復(fù)效果，茲不贅述[3]。此處僅指出一個(gè)較為明顯的結(jié)構(gòu)性問題:官僚化。本文所稱官僚化是指通過官僚制機(jī)構(gòu)中的內(nèi)部管理手段和程序確保訴前程序的落實(shí)并解決各機(jī)構(gòu)之間的摩擦。

檢察院通過訴前程序促使政府部門履職、協(xié)調(diào)各部門行動(dòng)，但檢察院和各行政機(jī)關(guān)之間沒有相互隸屬關(guān)系，于是一個(gè)顯而易見的難題是如何保證在環(huán)境治理中占據(jù)主導(dǎo)地位的政府能夠接受在該領(lǐng)域并不具備專業(yè)優(yōu)勢(shì)的檢察院的建議。從 “水磨溪濕地案”中可以看出，其中一個(gè)解決方案是借助高一級(jí)檢察院在行政級(jí)別上的優(yōu)勢(shì)，要求行政級(jí)別較低的政府部門配合工作。在本案中，最高檢掛牌督辦本身就彰顯了解決問題的決心，重慶市檢察院提審、檢察長(zhǎng)親自承辦后，由副省級(jí)官員向石柱縣政府提檢察意見，自然更容易得到有關(guān)行政部門的配合。最高檢也表示，當(dāng)監(jiān)督對(duì)象行政級(jí)別到了省級(jí)以上或案情較為復(fù)雜、辦案阻力較大時(shí)，最高檢也可以直接辦理公益訴訟案件[41]。

但是，如果關(guān)于政府履職的爭(zhēng)議輕易上移到更高一級(jí)的檢察機(jī)關(guān)，那么上級(jí)檢察院將淹沒于繁瑣的個(gè)案之中而無暇旁顧。所以在實(shí)踐中，更普遍的解決方式是通過日常的考核指標(biāo)為不同機(jī)關(guān)的公務(wù)員創(chuàng)造制度激勵(lì)。無論是在檢察院還是政府機(jī)關(guān)的工作人員都是我國公務(wù)員系統(tǒng)的一部分，從而身處日?？己说膲毫χ?。根據(jù) 《公務(wù)員法》第38條，公務(wù)員定期考核的結(jié)果是調(diào)整公務(wù)員職位、職務(wù)、職級(jí)、級(jí)別、工資以及公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)。最高檢2020年制定的 《關(guān)于開展檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)工作的若干規(guī)定》則把業(yè)績(jī)考評(píng)結(jié)果作為檢察官績(jī)效獎(jiǎng)金分配、評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)、等級(jí)升降、交流任職、退出員額的重要依據(jù)。從檢察院的角度看，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟部門的績(jī)效考核與發(fā)出檢察建議的數(shù)量掛鉤，所以檢察官有足夠的激勵(lì)積極行使監(jiān)督權(quán)、發(fā)出檢察建議。從行政機(jī)關(guān)的角度看，其績(jī)效考核指標(biāo)中又有收到檢察建議后的整改情況，所以行政機(jī)關(guān)應(yīng)該也有足夠的激勵(lì)接受檢察建議?？梢?，官僚系統(tǒng)自上而下的考核體系一方面確保了行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的尊重，另一方面則在正式規(guī)則的層面無形中擴(kuò)張了檢察院的權(quán)力。

從表面上看，設(shè)定考核指標(biāo)似乎可以把工作中的交流成本內(nèi)部化，從而激勵(lì)檢察機(jī)關(guān)發(fā)放建議、行政機(jī)關(guān)遵守建議，然而這種方式在實(shí)踐中在可能阻礙日常執(zhí)法。檢察建議在環(huán)境治理領(lǐng)域的合理性并不一定可以得到很好的保證。無論是在高級(jí)檢察院還是在基層檢察院，公益訴訟部門在人數(shù)、受教育背景、過往工作經(jīng)驗(yàn)等方面都弱于民刑事檢察部門，其本身法律業(yè)務(wù)能力恐怕尚有進(jìn)一步提高的空間。特別是在許多基層檢察院中，公益訴訟部門大部分的檢察官此前主要從事黨建或行政工作，其中很多人并未接受過完整的法學(xué)專業(yè)教育。面對(duì)大量的環(huán)境污染和生態(tài)破壞個(gè)案，現(xiàn)有的工作流程無法實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，反而導(dǎo)致基層檢察院在辦案過程中出現(xiàn)了明顯的選擇性監(jiān)督現(xiàn)象。更何況檢察官本身缺少對(duì)環(huán)境問題的專業(yè)知識(shí)，其是否有能力評(píng)估環(huán)境治理的效果還有待進(jìn)一步通過實(shí)證資料探討?？紤]到我國環(huán)境執(zhí)法本身已經(jīng)罹于人手不足之虞[27]，非專業(yè)性意見的大量涌入可能會(huì)造成執(zhí)法注意力不成比例地偏移到檢察官關(guān)注的案件中，對(duì)環(huán)境執(zhí)法的日常工作造成一定的干擾。

（二）合作模式下克服官僚化弊病的嘗試

可見，解決訴前程序落實(shí)過程中合作難題的主要手段是行政級(jí)別上移、績(jī)效考核、非正式的府際溝通等官僚系統(tǒng)內(nèi)部手段。官僚化在加強(qiáng)府際合作的同時(shí)，無形中放大了檢察院的監(jiān)督和決策權(quán)，弱化了行政機(jī)關(guān)和法院的能動(dòng)性，實(shí)際上讓檢察院變成了訴前程序的中心。其結(jié)果是檢察院的中心地位進(jìn)一步放大了檢察院環(huán)境知識(shí)不足等缺陷，導(dǎo)致檢察院權(quán)力過大，妨礙各部門協(xié)調(diào)。只不過官僚化的成因有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多方面因素，恐怕無法通過簡(jiǎn)單的修改法律制度一攬子解決。盡管如此，本文仍提出完善環(huán)境資源類立法、明確各部門職責(zé)和強(qiáng)化公共參與機(jī)制為可能的改善方案。

首先，環(huán)境資源類立法有必要進(jìn)一步完善。環(huán)境法中大量的不完整法條既是訴前程序存在的前提，又是導(dǎo)致其在實(shí)踐中走樣的原因?？梢韵胂?，如果不是因?yàn)槲覈⒎▽?duì)各政府機(jī)關(guān)履職的方式缺乏準(zhǔn)確界定，檢察院本不可能掌握如此之大的裁量空間。不完整法條的大量存在部分原因在于立法機(jī)制本身的官僚化。近年人大選舉實(shí)踐已經(jīng)有針對(duì)性地降低了黨政領(lǐng)導(dǎo)在人大代表中的比例。只要這個(gè)模式持續(xù)下去，可以期待課行政機(jī)關(guān)以更明確責(zé)任的立法模式出現(xiàn)。從這個(gè)角度看，訴前程序的濫用恰恰成了倒逼立法改革的因素。與此同時(shí)，全國人大也必須更多發(fā)揮專門委員會(huì)的作用，要求負(fù)責(zé)立法起草的行政機(jī)關(guān)明確各級(jí)人民政府在環(huán)境治理領(lǐng)域所承擔(dān)的具體職責(zé)及其實(shí)現(xiàn)方式。

當(dāng)然，任何立法都不可能一勞永逸地預(yù)見實(shí)踐中可能出現(xiàn)的所有情況。這就需要加強(qiáng)法院在合作模式中的作用，讓審判不僅作為一種保障機(jī)制，更作為一種證據(jù)呈現(xiàn)和法理爭(zhēng)辯的機(jī)制，在訴訟中闡明各方的觀點(diǎn)，確定不同環(huán)境治理主體的責(zé)任[42]。訴訟中積累的經(jīng)驗(yàn)有利于進(jìn)一步改革的開展?！懊^過河”是我國一以貫之的改革邏輯，其優(yōu)點(diǎn)在于最優(yōu)的方案尚不明確時(shí)允許基層一線工作人員進(jìn)行分散的試驗(yàn)，待積累了足夠的經(jīng)驗(yàn)時(shí)再根據(jù)不同方案的效果設(shè)計(jì)明確的規(guī)則。然而在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累到一定地步時(shí)，對(duì)環(huán)境立法的修訂仍必不可少。在人大近幾年積極完善環(huán)境法制的語境下，總結(jié)過去的試驗(yàn)成果，把現(xiàn)在立法中的不完全法條補(bǔ)充成完全法條迫在眉睫，其是比探討環(huán)境法的法典化更加緊迫的工作。畢竟明確和詳細(xì)的規(guī)則本身就是為了讓不同的行動(dòng)者更好地開展社會(huì)協(xié)作而存在的。

其次，針對(duì)目前檢察院在環(huán)境公益訴訟中職能定位的偏差，最高檢有必要進(jìn)一步厘清檢察院在訴前程序中的決策流程和方式。無須諱言，目前檢察院在公益訴訟領(lǐng)域的積極狀態(tài)很大程度上是其反貪反腐功能交給監(jiān)察委后內(nèi)部權(quán)力和功能調(diào)整的表現(xiàn)。所以，我國國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)調(diào)整將會(huì)影響檢察公益訴訟的實(shí)踐。但是，這并不意味著不能從具體辦事手段和流程上對(duì)訴前程序加以優(yōu)化。一方面，需要改革現(xiàn)有的檢察官績(jī)效考核機(jī)制，使公益訴訟不能唯數(shù)量論。另一方面，需要在總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上明確各級(jí)檢察院在不同類型的案件中的事權(quán)、監(jiān)督手段和建議中要求的事項(xiàng)。從案件類型上看，關(guān)于不同種類的污染類案件、資源破壞類案件和生態(tài)功能損失類案件應(yīng)該依其特點(diǎn)區(qū)別對(duì)待。從監(jiān)督手段上看，停止破壞和恢復(fù)原狀應(yīng)該視不同情況適用不同的時(shí)間和空間范圍。特別是在需要生態(tài)破壞者恢復(fù)原狀的情況下，考慮到生態(tài)恢復(fù)是一個(gè)持續(xù)性的長(zhǎng)期過程，需要檢察院全過程監(jiān)督。一些檢察院試著通過聘請(qǐng)環(huán)境科學(xué)方面的專家作為顧問的方式提高其決策的專業(yè)化，或者通過加強(qiáng)對(duì)下級(jí)檢察院的監(jiān)督克服其選擇性監(jiān)督的弊端。此外，在涉及生態(tài)修復(fù)之專業(yè)問題時(shí)，檢察院可以僅判斷政府的作為義務(wù)，但允許政府環(huán)境執(zhí)法部門自行判斷采取何種具體手段實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

第三，有必要加強(qiáng)訴前程序中的公共參與機(jī)制?！董h(huán)境保護(hù)法》第53條第1款規(guī)定:“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！蓖瑮l第2款則要求各級(jí)環(huán)保部門公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。就信息公開而言，除了最高檢現(xiàn)在發(fā)布典型案例的實(shí)踐外，應(yīng)該建立檢察建議公開的渠道。就公眾參與而言，實(shí)踐中經(jīng)由公民向檢察院舉報(bào)而發(fā)現(xiàn)的案例并非少數(shù)。檢察院可以考慮在日后制定工作方案時(shí)把公民舉報(bào)作為一些特定事項(xiàng)啟動(dòng)訴前程序的必要條件，從而降低檢察機(jī)關(guān)在判斷生態(tài)破壞時(shí)的主觀性。就公共監(jiān)督而言，可以通過聽證會(huì)等形式加強(qiáng)對(duì)訴前程序流程的外部監(jiān)督。官僚化的缺陷就其根本而言乃是過于強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督配合、忽略外部制約所致，其弊病的克服也需要從公共參與渠道的建設(shè)入手。

六、結(jié) 語

行政機(jī)關(guān)作為我國生態(tài)環(huán)境治理的主導(dǎo)者，既實(shí)際上掌握了起草制定法律法規(guī)的權(quán)力，又因?yàn)榱⒎ㄎ谋臼в谀：诼鋵?shí)中享有廣闊的裁量空間。訴前建議的建立通過引入檢察院在特定領(lǐng)域的法律監(jiān)督，起到了督促政府履職的功效。在訴前程序中，政府、檢察院、法院在憲法、法律、政策、判例、慣例編織起的規(guī)范之網(wǎng)中發(fā)揮著不同的功能，在法治化的軌道上推動(dòng)著由政策實(shí)現(xiàn)的國家治理。行政機(jī)關(guān)既享有憲法和法律所賦予的職權(quán)立法權(quán)，又通過從部門規(guī)章到行動(dòng)計(jì)劃的一系列政策自主制定環(huán)保規(guī)范并加以執(zhí)行。檢察院則在特定范圍內(nèi)發(fā)揮著監(jiān)督從政策的制定到政策落實(shí)效果之全過程的功能，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)積極履職，并作為各部門工作的協(xié)調(diào)者，主導(dǎo)著訴前程序。在行政機(jī)關(guān)拒絕檢察建議的少數(shù)情況下，法院不但以司法的權(quán)威為檢察院背書，還為監(jiān)督權(quán)的力量展示提供了空間，通過訴訟的劇場(chǎng)把原本在公眾視野之外的日常府際互動(dòng)辦成法治公開課。各機(jī)關(guān)功能的分配意味著檢察院無法在政府不制定政策時(shí)實(shí)施治理，政府也無法逃脫檢察院全方位的監(jiān)督，法院更在任何意義上都不能主動(dòng)介入，從而只有在三個(gè)部門彼此協(xié)調(diào)的情況下，方能實(shí)現(xiàn)政策實(shí)施的效果。

現(xiàn)有關(guān)于訴前程序的研究一方面認(rèn)可其對(duì)環(huán)境治理的促進(jìn)作用，另一方面也指出其存在過于依賴政策、片面理解治理效果的缺陷。此外，本文進(jìn)一步指出訴前程序在實(shí)踐中的展開同時(shí)也暴露出過度依賴官僚體系內(nèi)部規(guī)制手段的弊病。這些弊端恐怕是監(jiān)管體制官僚化的內(nèi)在缺陷，甚至是合作型實(shí)用主義在現(xiàn)階段難以克服的難題。日后改善這一制度的重點(diǎn)應(yīng)該放在加強(qiáng)外部控制上。在生態(tài)環(huán)境法律本身的制定過程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮全國人大相關(guān)專業(yè)委員會(huì)的作用，以立法的形式明確各行政機(jī)關(guān)的具體職責(zé)以及負(fù)責(zé)的方式。同時(shí)，已經(jīng)規(guī)定在 《環(huán)境保護(hù)法》中的公眾參與途徑應(yīng)該進(jìn)一步夯實(shí)，通過動(dòng)員全社會(huì)的力量，提高生態(tài)治理的法治化水平。