杜俞芳 鄺輝

浙江省建科建筑設(shè)計院有限公司 浙江 杭州 310012

在國土空間規(guī)劃體系分級管控工作中，需要科學評估區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境，綜合評價與分析生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，制定科學的土地整理規(guī)劃設(shè)計方案，落實新時代的生態(tài)文明理念，做好土地環(huán)保工作。與此同時，要大力促進農(nóng)村土地改革，加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場化建設(shè)，對農(nóng)村土地進行依法確權(quán)。本文將簡單介紹國土空間規(guī)劃體系分級，并綜合探討如何做好國土空間規(guī)劃體系分級管控工作。

1 國土空間規(guī)劃體系分級

從環(huán)境功能這一屬性來看，國土空間規(guī)劃體系分級有一級和二級之分。從國土開發(fā)強度來看，國土空間分為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，城鎮(zhèn)預(yù)留區(qū)，一般農(nóng)業(yè)區(qū)，永久基本農(nóng)田，一般生態(tài)區(qū)，生態(tài)保護紅線。在一級分區(qū)中，工礦業(yè)生產(chǎn)空間、城鄉(xiāng)居住空間、休閑游憩空間、特殊生產(chǎn)空間屬于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。在區(qū)域劃分中，界限不是非常明顯，空間區(qū)域交叉存在。因而，城鎮(zhèn)預(yù)留區(qū)也包括工礦業(yè)生產(chǎn)空間、城鄉(xiāng)居住空間、休閑游憩空間、特殊生產(chǎn)空間。一般農(nóng)業(yè)區(qū)包括農(nóng)業(yè)種植空間和生產(chǎn)養(yǎng)殖空間。永久基本農(nóng)田則以農(nóng)業(yè)種植空間為區(qū)域。一般生態(tài)區(qū)是指一般生態(tài)空間。生態(tài)保護紅線的一級分區(qū)即生態(tài)保護紅線區(qū)域。

二級分區(qū)是在一級空間分區(qū)的基礎(chǔ)上有所細分，工礦業(yè)生產(chǎn)空間是指污染密集型場所、采礦區(qū)和一般制造業(yè)場所；城鄉(xiāng)居住空間是指城鎮(zhèn)居住區(qū)、鄉(xiāng)村居住區(qū)、交通運輸場所；休閑游憩空間是指自然游憩場所、人文游憩場所和綠化隔離區(qū)；特殊生產(chǎn)空間包括污水處理廠和垃圾填埋物；農(nóng)業(yè)種植空間包括林果茶種植區(qū)、糧食和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)；生產(chǎn)養(yǎng)殖空間包括畜禽養(yǎng)殖區(qū)和水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)；一般生態(tài)空間包括自然游憩場所、綠化隔離區(qū)、自然生態(tài)保留區(qū)和其他生態(tài)區(qū)；生態(tài)保護紅線是指水源涵養(yǎng)區(qū)、生物多樣性保護區(qū)、水土保持區(qū)和防風固沙區(qū)[1]。從宏觀層次來看，中國國土空間利用規(guī)劃體系呈現(xiàn)出了多元化特征，同一類規(guī)劃自然屬于同一體系，上下級的規(guī)劃工作會互相銜接。從微觀層次來看，國土空間利用規(guī)劃體系會兼顧經(jīng)濟發(fā)展、國土資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護工作和國民的生活，同時，從時間與空間等角度實施國土資源開發(fā)利用與保護工作，科學布局土地生態(tài)空間。其次，國土空間利用規(guī)劃方案細分為總體規(guī)劃方案、詳細規(guī)劃方案與專項規(guī)劃方案。國土空間利用規(guī)劃評價體系將國土資源的開發(fā)利用與保護工作作為出發(fā)點，以生態(tài)文明建設(shè)理念為指導，緊密融合了國土利用總規(guī)劃剛性調(diào)控模式與城市總規(guī)劃的發(fā)展方案，客觀評價國土空間利用規(guī)劃方案的實施成效與實施過程中遇到的問題，并制定解決對策，不斷完善規(guī)劃方案與評價體系。

2 如何做好國土空間規(guī)劃體系分級管控工作

2.1 制定科學的土地整理規(guī)劃設(shè)計方案

土地利用規(guī)劃是在土地開發(fā)利用規(guī)劃區(qū)貫徹落實國家相關(guān)政策，以促進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)為發(fā)展目標，結(jié)合當?shù)刈匀画h(huán)境、資源、經(jīng)濟水平做好土地資源開發(fā)利用工作與生態(tài)治理保護工作，制定合理的土地開發(fā)利用與保護方案。土地總體利用規(guī)劃評價工作是經(jīng)過核算分析土地總體利用規(guī)劃實行的所有指標，同時，對所有指標予以對比分析，以此評價規(guī)劃總目標的完成度、完成質(zhì)量、實施進度與實施效果，這樣可以客觀分析土地總體利用規(guī)劃方案的實施成效，歸納實施過程中所遇到的問題，制定合理的改進策略，使后期土地總體利用規(guī)劃工作更為科學、有效。其次，要根據(jù)指標參數(shù)客觀評估土地利用規(guī)劃實施效益。舉例而言，耕地與基本農(nóng)田保護執(zhí)行率若＞1 為優(yōu)，=1為良好，＜1則表示一般；建設(shè)用地規(guī)?？刂茍?zhí)行率若＜0.9 為優(yōu)，0.9到1之間為良好，≧1則表示一般；節(jié)約集約利用度中前三項執(zhí)行率若＜1 為優(yōu)，=1為良好，＞1表示一般，后一項＜0.8 表述一般，≧0.8為良好；重大建設(shè)項目實施執(zhí)行率若＜0.6 為一般，0.6到0.8 之間為優(yōu)，≧0.8 為良好；規(guī)劃效益指標如果＜0.6則表示一般，0.6到0.8之間為優(yōu)，＞0.8為良好[2]。

2.2 落實新時代的生態(tài)文明理念

落實新時代的生態(tài)文明思想，加強生態(tài)文明建設(shè)是實現(xiàn)中華民族偉大方針的重要戰(zhàn)略。習近平總書記將生態(tài)文明思想戰(zhàn)略提升到了新高度，在關(guān)注中國生態(tài)文明建設(shè)的同時關(guān)注世界生態(tài)文明建設(shè)，提出了生態(tài)全球觀。從基本內(nèi)涵來看，新時代的生態(tài)文明思想以馬克思主義理論和中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為根基，同時進行不斷創(chuàng)新和豐富內(nèi)涵。馬克思主義理念指出了資本主義對生態(tài)環(huán)境的破壞，主張人與自然應(yīng)和諧發(fā)展，要尊重自然，保護生態(tài)環(huán)境，自然界是人類賴以生存的根蒂。加強生態(tài)文明建設(shè)，打造綠水青山，建設(shè)美麗新中國，應(yīng)積極融合生態(tài)文明理念，做好綠化工作，降低污染，實現(xiàn)人與自然和諧相處。在城市地區(qū)，應(yīng)合理分配有限的土地資源，加強環(huán)境污染治理工作，以此改善城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，為廣大市民提供良好的休憩場所。

在鄉(xiāng)村地區(qū)土地規(guī)劃管理工作，應(yīng)重視改善鄉(xiāng)村環(huán)境質(zhì)量，合理開發(fā)利用鄉(xiāng)村土地資源，加強鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)，通過營造美麗的村居環(huán)境、打造優(yōu)美的田園風光來增強鄉(xiāng)村招商引資能力。隨著鄉(xiāng)村振興計劃戰(zhàn)略的落實，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化與調(diào)整，各鄉(xiāng)村在大力發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，降低傳統(tǒng)粗放型農(nóng)業(yè)對土地、空氣和水環(huán)境的污染。同時，將農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)相結(jié)合，使農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)更富有鄉(xiāng)村特色，有效提高了兩種產(chǎn)業(yè)的收益，進一步落實了鄉(xiāng)村振興計劃戰(zhàn)略，符合生態(tài)文明思想理念的要求，使土地空間區(qū)域劃分更合理。另外，在鄉(xiāng)村土地開發(fā)管理中，應(yīng)緊密融合大數(shù)據(jù)時代背景下的鄉(xiāng)村振興計劃戰(zhàn)略。大數(shù)據(jù)是重要的一類信息資產(chǎn)、戰(zhàn)略資源和新型生產(chǎn)要素，當前我國各行業(yè)和領(lǐng)域在發(fā)展的過程中都強調(diào)依托大數(shù)據(jù)技術(shù)和工具、數(shù)據(jù)信息庫以及數(shù)據(jù)平臺，為經(jīng)營發(fā)展和管理服務(wù)提供科學有效的支撐。大數(shù)據(jù)有著數(shù)據(jù)體量龐大、涉及面廣等特點，實現(xiàn)對這些數(shù)據(jù)信息的充分挖掘和共享利用，能夠為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供所需的信息資源和數(shù)據(jù)資源，并實現(xiàn)這些資源的轉(zhuǎn)變，成為推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要生產(chǎn)要素。鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一項系統(tǒng)性工程，需要按照綜合考慮和分析本地區(qū)的實際情況和發(fā)展規(guī)律，實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整體部署，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有序推進，強調(diào)解決“三農(nóng)”問題、科學調(diào)整一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)等，還強調(diào)持續(xù)推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率，并實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的科學規(guī)劃和利用。而這些工作的開展和實施都離不開對大數(shù)據(jù)的分析，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)和平臺，能促使相關(guān)工作更高效的開展。在推進鄉(xiāng)村土地資源開發(fā)與治理工作中強調(diào)規(guī)劃和建設(shè)科學合理，要求準確把握和分析有關(guān)的數(shù)據(jù)信息，有計劃、有步驟的推進這方面工作的落實。而大數(shù)據(jù)能夠為鄉(xiāng)村土地開發(fā)治理工作的發(fā)展提供預(yù)測信息。主要是因為大數(shù)據(jù)包含的數(shù)據(jù)信息量大，且數(shù)據(jù)類型多，數(shù)據(jù)的表現(xiàn)形式也更加的靈活多樣，從多個角度和維度實現(xiàn)對這些數(shù)據(jù)信息的科學分析，能夠幫助有關(guān)單位和人員準確把握事物之間的關(guān)聯(lián)和發(fā)展規(guī)律。通過構(gòu)建一個完善的大數(shù)據(jù)信息庫，科學存儲鄉(xiāng)村振興建設(shè)和鄉(xiāng)村土地開發(fā)治理過程中形成的各類數(shù)據(jù)信息，在對這些數(shù)據(jù)信息深入分析和挖掘利用的基礎(chǔ)上，能準確把握當前鄉(xiāng)村土地資源區(qū)域管理的現(xiàn)狀、存在的問題，依照未來發(fā)展規(guī)劃，科學調(diào)整鄉(xiāng)村土地規(guī)劃對策。通過建立大數(shù)據(jù)平臺，有助于實現(xiàn)有關(guān)數(shù)據(jù)信息的共享和利用，方便有關(guān)單位和人員獲取和利用信息，為鄉(xiāng)村土地開發(fā)治理工作和科學決策提供數(shù)據(jù)支撐和依據(jù)，也有助于構(gòu)建多元主體全過程參與機制，引導各層級人員積極參與鄉(xiāng)村規(guī)劃和推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強化激發(fā)村民的主人翁意識，廣泛征求意見和建議，在全面里了解鄉(xiāng)村特點和實際情況的基礎(chǔ)上科學規(guī)劃鄉(xiāng)村土地區(qū)域開發(fā)與治理工作。

2.3 推進農(nóng)村土地改革

為了促進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加大土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)，黨中央和國家政府頒布了一系列指導方案與政策，同時，制定了“六權(quán)同確”計劃，依法推動農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)屬于家庭承包經(jīng)營制度和集體產(chǎn)權(quán)制度的重要組合，在流轉(zhuǎn)過程中，須堅持“合法原則”、“有償性原則”、“自愿性”原則。對土地的承包經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)，有助于整合土地資源，提高土地利用率，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的良好發(fā)展。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴大，農(nóng)民之間進行私下交易的數(shù)量也在增加，由此引發(fā)的糾紛也日益增多，這就需要依法加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)，做好“六權(quán)同確”工作，優(yōu)化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方案。政府已經(jīng)制定并逐步執(zhí)行了“六權(quán)同確”計劃，此處的“六權(quán)”是關(guān)于農(nóng)村土地使用與分配的六種權(quán)利：第一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；第二，農(nóng)村住宅基地的使用權(quán)（包括農(nóng)村集體建筑用地的使用權(quán)）；第三，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)；第四，農(nóng)村林業(yè)用地的所有權(quán)；第五，農(nóng)村水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)；第六，農(nóng)村集體用地房屋的居住使用權(quán)（包括對農(nóng)房的居住使用權(quán)）。

加大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，能夠合理分配土地資源，提高零散土地的利用價值，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的良好發(fā)展。避免土地承包經(jīng)營私下交易出現(xiàn)嚴重的糾紛問題，則需要對規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程與相關(guān)管理體系，發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)市場的作用，通過合法的市場交易為流轉(zhuǎn)雙方搭建交易平臺，提供相關(guān)服務(wù)，同時，對交易行為進行依法監(jiān)督。對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛問題，產(chǎn)權(quán)市場設(shè)有調(diào)解仲裁，能夠?qū)m紛進行調(diào)解。與此同時，設(shè)有合法的服務(wù)機構(gòu)，能為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供相應(yīng)的指導服務(wù)。從土地改革的視角來看，加大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，有助于優(yōu)化土地改革方案，創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)村土地經(jīng)營模式，依法保護農(nóng)民的合法權(quán)益，并做好耕地保護工作。

加大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)建設(shè)，確?！傲鶛?quán)同確”計劃的正確落實，首先要重視完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場管理相關(guān)法律體系，對相關(guān)部門的工作層次予以清晰劃分，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，確保土地改革有法可依，建立合法的產(chǎn)權(quán)市場。在具體立法過程中，應(yīng)注意準確把握三項基本要點：第一，正確認知完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理相關(guān)法律法規(guī)的重要意義，做好相關(guān)立法工作，確保相關(guān)法律法規(guī)能夠?qū)r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場進行合法有效監(jiān)管。第二，大力推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度管理步入法治化，為土地改革以及土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供法律保障，確保法律文獻能夠保護農(nóng)民的合法權(quán)益。第三，完善聽證制度，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的合法流轉(zhuǎn)以及產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)規(guī)則形成統(tǒng)一決策之后，再依法開展相關(guān)管理工作。

其次，加大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推進土地改革，必須著重健全土地出讓收益管理制度，細化該制度內(nèi)容。從整體結(jié)構(gòu)來看，完整的土地出讓收益管理制度應(yīng)明確指出農(nóng)村土地出讓收益和成本管理工作由地方財務(wù)機構(gòu)負責，為地方財政提供完善的保證，對于村集體組織和被征地鄉(xiāng)村，須按照科學的比例分配相對應(yīng)的出讓金資源。此外，對于國家土地的收入經(jīng)費，必須進行精細化管理，由政府部門監(jiān)督整體土地的出讓項目，結(jié)合實際比例支配土地出讓金。

另外，應(yīng)重視改善土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)環(huán)境，應(yīng)做好三方面的工作：第一，要根據(jù)本地實際情況，制定完善的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，賦予更多的優(yōu)惠性，完善流轉(zhuǎn)價格補貼管理機制。第二，農(nóng)業(yè)行政管理部門應(yīng)結(jié)合當代新農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和土地產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)進行合理規(guī)劃，鼓勵廣大農(nóng)民積極參與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作。第三，土地產(chǎn)權(quán)市場應(yīng)注意為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方提供相應(yīng)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，做好交易審核登記工作，確保交易的合法性，并做好相關(guān)評估工作，根據(jù)評估結(jié)果構(gòu)建更完善的流轉(zhuǎn)交易環(huán)境[3]。

3 結(jié)束語

綜上所述，做好國土空間規(guī)劃體系分級管控工作，理應(yīng)健全國土空間規(guī)劃體系，積極融合生態(tài)文明理念，做好綠化工作，降低污染，實現(xiàn)人與自然和諧相處。在城市地區(qū)，應(yīng)合理分配有限的土地資源，加強環(huán)境污染治理工作，以此改善城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，為廣大市民提供良好的休憩場所。同時，要做好鄉(xiāng)村土地資源開發(fā)治理工作，落實鄉(xiāng)村振興計劃戰(zhàn)略，推進農(nóng)村土地改革，加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)，確保土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性，必須堅持農(nóng)村土地確權(quán)工作原則，不斷完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)法律體系和土地出讓收益管理制度，構(gòu)建良好的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)境。另外，在推進鄉(xiāng)村土地資源開發(fā)與治理工作中應(yīng)強調(diào)規(guī)劃和建設(shè)科學合理，準確把握和分析有關(guān)的數(shù)據(jù)信息。