賈圣真

一、問題提出與研究思路

對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行合法性審查是我國行政訴訟制度的核心內(nèi)容。通過對(duì)行政行為的司法審查，旨在達(dá)成《行政訴訟法》第1條“解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的立法目的?；仡櫲嗄甑男姓V訟實(shí)踐，行政訴訟制度在上述三個(gè)方面發(fā)揮的作用是顯著的，學(xué)界對(duì)行政訴訟的立法目的和功能的討論也已經(jīng)比較充分。(1)行政訴訟法的立法目的是指立法者在制定行政訴訟法時(shí)的主觀追求，行政訴訟法的功能表現(xiàn)為行政訴訟法在客觀現(xiàn)實(shí)生活中所實(shí)際發(fā)揮的作用。參見林莉紅：《行政訴訟法學(xué)》(第四版)，武漢大學(xué)出版社2015年版，第21頁。關(guān)于行政訴訟立法目的和功能論述，還可參見姜明安：《行政訴訟功能和作用的再審視》，載《求是學(xué)刊》2011年第1期，第81-88頁；何海波：《行政訴訟法》(第二版)，法律出版社2016年版，第二章“行政訴訟制度的功能”。但是，已有的對(duì)行政訴訟功能的研究主要集中在監(jiān)督、救濟(jì)、糾紛解決等方面，如果以“組織法—行為法—救濟(jì)法”的行政法理論體系觀之，則很少有研究論及行政訴訟對(duì)行政組織法的功能。

行政組織法是規(guī)范行政組織過程和控制行政組織的法，涉及行政組織的組織、職權(quán)、體制、相互關(guān)系等方面。(2)參見應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國行政法》(第二卷)，人民出版社2018年版，第284-285頁。在一般觀念上，行政組織法屬于“內(nèi)部行政”范疇，不直接涉及外部相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，但這并不意味著行政組織法與行政訴訟法之間毫無聯(lián)系。章劍生教授將內(nèi)部行政法的功能定位為“擔(dān)保行政行為合法性”，并將內(nèi)部行政法的擔(dān)保結(jié)構(gòu)提煉為“行政機(jī)關(guān)—行政機(jī)構(gòu)”“行政機(jī)關(guān)—行政機(jī)關(guān)”“行政機(jī)關(guān)—機(jī)關(guān)工作人員”三組關(guān)系，討論了擔(dān)保行政行為合法性的內(nèi)部控制方式。(3)章劍生：《作為擔(dān)保行政行為合法性的內(nèi)部行政法》，載《法學(xué)家》2018年第6期，第66-80頁。行政訴訟制度是擔(dān)保行政行為合法性的最主要的“外部”制度，這三組關(guān)系應(yīng)該在行政訴訟中有所體現(xiàn)。葉必豐教授總結(jié)了我國承擔(dān)組織法功能的行為法機(jī)制。(4)葉必豐：《行政組織法功能的行為法機(jī)制》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2017年第7期，第109-130頁。從上述研究路徑出發(fā)，亦可討論承擔(dān)組織法功能的訴訟法機(jī)制。以行政行為的合法性為樞紐，從“組織法—行為法—救濟(jì)法”聯(lián)系的角度研究行政訴訟制度的組織法功能，是一個(gè)有益的視角。

行政訴訟制度的組織法功能主要依托對(duì)行政行為合法性審查的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。一般認(rèn)為，行政行為合法性的構(gòu)成要件包括主體合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、程序合法。(5)《行政法與行政訴訟法學(xué)》編寫組：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，高等教育出版社2017年版，第113-119頁。在上述四個(gè)要件中，主體和職權(quán)與行政組織法相關(guān)，構(gòu)成了觀察行政訴訟組織法功能的兩條主要通道。因此，本文將行政訴訟制度的組織法功能劃分為“行政主體”方面的功能與“行政職權(quán)”方面的功能，并分別加以討論。因?yàn)榍啡鼻叭讼到y(tǒng)的研究，本文的首要工作是整理《行政訴訟法》實(shí)施過程中確立的帶有組織法意義的規(guī)則，盡量完整地呈現(xiàn)行政訴訟制度這一為人忽略的側(cè)面，文中所引用的案例不是完整的、全階段的梳理，但具有代表性，作為例證可以說明實(shí)踐中的情形或規(guī)則。通過對(duì)行政訴訟規(guī)定和案例的歸納，可以勾勒出行政訴訟制度發(fā)揮組織法功能的現(xiàn)實(shí)圖景。在此基礎(chǔ)上，對(duì)行政訴訟制度組織法功能在理論和實(shí)踐上的影響加以分析評(píng)價(jià)，提出完善行政訴訟相關(guān)制度的建議，指出其可能的未來走向。

二、行政訴訟制度在“行政主體”方面的功能

(一)接受并固化“行政主體”理論

“行政主體”概念是舶來品。在中國早期的行政法學(xué)教材中，并沒有“行政主體”概念，對(duì)行政組織法的研究采用的基礎(chǔ)性概念是“行政機(jī)關(guān)”或“行政組織”。(6)例如，王珉燦主編的《行政法概要》一書(法律出版社1983年版)第五章為“國家行政機(jī)關(guān)”。姜明安著的《行政法概論》一書(北京大學(xué)出版社1986年版)第五章為“行政組織法”。王名揚(yáng)先生在1985年發(fā)表的比較行政法的文章中使用了“行政主體”概念，(7)王名揚(yáng)：《比較行政法的幾個(gè)問題》，載《法學(xué)評(píng)論》1985年第6期，第6頁。1988年出版的《日本行政法》、1989年出版的《法國行政法》均對(duì)“行政主體”的概念和理論作了介紹，(8)[日]南博方：《日本行政法》，楊建順、周作彩譯，中國人民大學(xué)出版社1988年版，第13頁；王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第38頁?！靶姓黧w”概念開始為中國行政法學(xué)者所知曉并運(yùn)用。(9)在中國行政法的理論著作中使用“行政主體”這一概念，最早可追溯到1989年。參見張煥光、胡建淼：《行政法學(xué)原理》，勞動(dòng)人事出版社1989年版，第七章“行政主體”；張樹義、方彥主編：《中國行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第三章“行政主體”。在行政法研究的起步階段，將“行政主體”概念引入我國行政法學(xué)研究自在情理之中，但是，在建構(gòu)中國的行政主體理論時(shí)，“不知是由于對(duì)國外行政主體理論的誤解還是為了適應(yīng)我國國情，學(xué)者們?cè)诮梃b國外行政主體理論時(shí)，只是用其名，拋棄了其特定的內(nèi)涵”(10)薛剛凌：《我國行政主體理論之檢討——兼論全面研究行政組織法的必要性》，載《政法論壇》1998年第6期，第68頁。。

當(dāng)“行政主體”概念引入中國大陸時(shí)，恰逢《行政訴訟法》的制定和實(shí)施，“行政機(jī)關(guān)的法律地位以行政訴訟被告確認(rèn)這樣一種形式提出”(11)張樹義：《行政主體研究》，載《中國法學(xué)》2000年第2期，第79頁。我國臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者的觀感也同樣如此：“中國法學(xué)界討論行政主體的目的，主要是為了解決行政訴訟中被告確認(rèn)的問題，不同于德國等國行政法學(xué)討論本問題的目的在探究誰可以行使行政權(quán)的問題?！标愋旅瘢骸吨袊姓▽W(xué)原理》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第84頁。。事實(shí)上，行政訴訟的被告制度設(shè)定在前，行政主體理論出現(xiàn)在后，中國的行政主體理論在很大程度上來源于行政訴訟的被告制度。(12)薛剛凌：《我國行政主體理論之檢討——兼論全面研究行政組織法的必要性》，載《政法論壇》1998年第6期，第67頁。行政主體理論關(guān)于主體資格、授權(quán)、委托等內(nèi)容實(shí)際上是在整合和闡釋行政訴訟被告認(rèn)定規(guī)則，而當(dāng)行政訴訟被告認(rèn)定規(guī)則發(fā)生變化時(shí)，行政主體理論隨即面臨問題。(13)例如關(guān)于“規(guī)章授權(quán)”的爭(zhēng)論，實(shí)際上是因?yàn)?000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規(guī)定“規(guī)章授權(quán)”引發(fā)的。但是這不妨礙行政主體理論成為行政訴訟被告資格等條文背后的支撐性原理。事實(shí)上，從1989年《行政訴訟法》實(shí)施以來，無論是在后續(xù)的司法解釋和法律修改中，還是在司法實(shí)務(wù)中，基本上都遵循了行政主體理論。最高人民法院在一些司法文件中已經(jīng)在使用“行政主體”概念，(14)例如，《最高人民法院關(guān)于公路路政管理機(jī)構(gòu)行政主體資格及有關(guān)法律適用問題的答復(fù)》(〔1994〕行復(fù)字第4號(hào))指出：“公路養(yǎng)護(hù)管理總段(分段)不具備行政主體資格”。又如，《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》(法發(fā)〔2004〕2號(hào))指出：“行政管理范圍是指行政主體代表國家管理行政事務(wù)的領(lǐng)域”。2014年《行政訴訟法》第75條規(guī)定“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格”等情形的，人民法院判決確認(rèn)無效，至此，“行政主體”正式成為了一個(gè)法律概念。最高人民法院2018年《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》)也使用了“行政主體”概念。從這個(gè)意義上來說，行政訴訟制度既接受了行政主體理論，又固化了行政主體理論的內(nèi)容。有學(xué)者認(rèn)識(shí)到中國行政主體理論與國外行政主體理論的差異，嘗試重構(gòu)“行政主體”的概念，(15)參見王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2020年第7期，第103-122頁；薛剛凌主編：《行政主體的理論與實(shí)踐》，中國方正出版社2009年版，第72-81頁。但效果不明顯，與被告掛鉤的行政主體理論顯得根深蒂固，難以徹底改變。

(二)確認(rèn)“行政主體資格”

在“行政訴訟被告必須具有行政主體資格”的觀念下，行政訴訟制度通過規(guī)則設(shè)定和個(gè)案裁判，實(shí)際上發(fā)揮著行政主體資格確認(rèn)的功能。

1.行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)的行政主體資格

在我國，行政機(jī)關(guān)是一個(gè)法律概念，但是并沒有法律上的定義。一般認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)是指依法設(shè)立的，能獨(dú)立行使行政職權(quán)，對(duì)國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的國家機(jī)關(guān)。(16)任進(jìn)：《行政組織法研究》，國家行政學(xué)院出版社2010年版，第24-25頁。判斷行政機(jī)關(guān)資格的標(biāo)準(zhǔn)包括有無單獨(dú)的組織法，有無獨(dú)立的編制、預(yù)算，有無印信等。(17)王鍇：《行政組織法上若干概念之辨析》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期，第29-30頁。在行政訴訟法上，行政機(jī)關(guān)是被告，以自己的名義作出行政行為，承擔(dān)法律責(zé)任；具有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，亦具有等同于行政機(jī)關(guān)的地位。

最高人民法院先后通過答復(fù)明確過工商行政管理檢查所、地方稅務(wù)局稽查分局、公路路政管理機(jī)構(gòu)的主體資格問題。(18)《最高人民法院關(guān)于公路路政管理機(jī)構(gòu)行政主體資格及有關(guān)法律適用問題的答復(fù)》(〔1994〕行復(fù)字第4號(hào))；《最高人民法院關(guān)于工商行政管理檢查所是否具有行政主體資格問題的答復(fù)》(法函〔1995〕174號(hào))；《最高人民法院對(duì)福建省高級(jí)人民法院〈關(guān)于福建省地方稅務(wù)局稽查分局是否具有行政主體資格的請(qǐng)示報(bào)告〉的答復(fù)意見》(行他〔1999〕25號(hào))。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律地位一直不甚明晰，爭(zhēng)論焦點(diǎn)在于其究竟是地方人民政府的“派出機(jī)構(gòu)”還是“派出機(jī)關(guān)”。(19)參見鄒奕：《檢視開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)——基于規(guī)范分析的視角》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第4期，第44-52頁。國務(wù)院2005年的文件提出“國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)一般是所在地市級(jí)以上人民政府的派出機(jī)構(gòu)”，(20)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)商務(wù)部等部門關(guān)于促進(jìn)國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平若干意見的通知》(國辦發(fā)〔2005〕15號(hào)，現(xiàn)已失效)。2017年提出“開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為所在地人民政府的派出機(jī)關(guān)”。(21)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》(國辦發(fā)〔2017〕7號(hào))。法院系統(tǒng)長期以來一直堅(jiān)持“法律法規(guī)(規(guī)章)授權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)，即開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)必須具有法規(guī)范上的授權(quán)才具有主體資格。但是，在2015年的一個(gè)案件中，最高人民法院認(rèn)為，參照《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(2015年修正，以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》)第68條第2款規(guī)定，省級(jí)人民政府批準(zhǔn)成立的區(qū)公所、開發(fā)區(qū)管委會(huì)等縣級(jí)人民政府的派出機(jī)關(guān)，具有獨(dú)立的行政主體資格。(22)唐禎興訴葫蘆島市綏中縣人民政府、遼寧省東戴河新區(qū)管理委員會(huì)行政強(qiáng)制案，最高人民法院行政裁定書(2015)行監(jiān)字第96號(hào)行政裁定書。如無特別說明，本文的案例均來源于“中國裁判文書網(wǎng)”(http://wenshu.court.gov.cn/)。2018年最高人民法院《適用解釋》第21條的規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)由國務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告；對(duì)由國務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部門為被告；對(duì)其他開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告；開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒有行政主體資格的，以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府為被告?！边@實(shí)際上是概括地承認(rèn)經(jīng)國務(wù)院和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其職能部門的行政主體資格，或?qū)?duì)《地方組織法》關(guān)于派出機(jī)關(guān)的條文理解產(chǎn)生影響。

2.行政系統(tǒng)以外的被授權(quán)組織的行政主體資格

隨著國家和社會(huì)的分離，公共行政的范圍也在變化，出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)以外的組織行使公共行政權(quán)的現(xiàn)象。學(xué)者們以“社會(huì)組織”“第三部門”“準(zhǔn)政府組織”等概念稱之。(23)參見余凌云：《行政法講義》(第二版)，清華大學(xué)出版社2014年版，第二章“行政主體理論變革與第三部門的勃興”；沈巋編：《誰還在行使權(quán)力——準(zhǔn)政府組織個(gè)案研究》，清華大學(xué)出版社2003年版，代序“準(zhǔn)政府組織：一個(gè)新的研究題域”。然而，一個(gè)非政府組織行使的究竟是不是“行政權(quán)”，該組織是否具有行政主體資格，還是“法院說了算”?！疤镉腊浮贝_立了以學(xué)校為代表的事業(yè)單位的被告資格；(24)《最高人民法院公報(bào)》1999年第4期?！颁悠挚h中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局案”確立了以郵電局為代表的公共企業(yè)的被告資格；(25)《最高人民法院公報(bào)》2000年第1期?！伴L春亞泰足球俱樂部訴中國足協(xié)案”提出了行業(yè)協(xié)會(huì)是否能成為行政訴訟被告這一問題。(26)北京市第二中級(jí)人民法院(2002)二中行審字第37號(hào)行政裁定書?！缎姓V訟法》修改后，最高人民法院《適用解釋》第24條明確了村委會(huì)、居委會(huì)、高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)的被告資格問題。這一系列案例和司法解釋不僅拓展了行政訴訟的受案范圍，而且拓展了行使行政權(quán)的組織的范圍，推動(dòng)了學(xué)界將行政組織法的研究視野投向行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)之外。

一個(gè)非行政組織何時(shí)能成為行政主體，在規(guī)范層面一直是遵循“授權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)(形式標(biāo)準(zhǔn))。而實(shí)踐中在大量運(yùn)用形式標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，也有一些案例體現(xiàn)了從該組織行使的權(quán)力的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定的思路(實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn))。例如在“溆浦縣中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局案”中，法院認(rèn)為，國有電信企業(yè)沿襲過去的做法行使行政管理職權(quán)時(shí)，應(yīng)“視為”1989年《行政訴訟法》第25條第4款所指的“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”，但是法院并沒有說明郵電局的行為是哪條法律或法規(guī)的授權(quán)(事實(shí)上也難以找到)。在一系列學(xué)生訴學(xué)校的案例中，對(duì)學(xué)校是否存在自主管理權(quán)，法院在論證上發(fā)生分歧。(27)參見朱芒：《高校校規(guī)的法律屬性研究》，載《中國法學(xué)》2018年第4期，第140-159頁。類似的，2014年《行政訴訟法》修改后，明確了律師協(xié)會(huì)可以成為行政訴訟被告，但有的法院恪守“授權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)，通過《律師法》對(duì)律師協(xié)會(huì)職責(zé)的規(guī)定論證律師協(xié)會(huì)行為的可訴性，有的法院則將論證重心放到律師協(xié)會(huì)行為對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的實(shí)際影響。(28)參見張秀秀訴溫州市律師協(xié)會(huì)案，浙江省溫州市中級(jí)人民法院(2015)浙溫行終字第476號(hào)行政判決書；楊斌訴廣州市律師協(xié)會(huì)案，廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院(2016)粵71行終字第35號(hào)行政判決書。對(duì)這兩個(gè)案例的評(píng)析，參見章劍生、黃鍇主編：《行政法判例選析(Ⅰ)》，法律出版社2017年版，第73-79頁。法院論證思路上的分歧，反映了對(duì)這些組織行使的權(quán)力性質(zhì)和行政主體資格的不同認(rèn)識(shí)：行政權(quán)是只能由國家立法授予，還是在國家之外存在著自生的“權(quán)力源”？行政訴訟中實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用，與理論上“公務(wù)行政主體”“社會(huì)行政主體”“準(zhǔn)行政主體”等主張遙相呼應(yīng)。(29)參見薛剛凌主編：《行政主體的理論與實(shí)踐——以公共行政改革為視角》，中國方正出版社2009年版，第1-11頁；李洪雷：《行政法釋義學(xué)：行政法學(xué)理的更新》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第176-181頁。

(三)審查行政主體的合法性

“主體合法”是行政行為合法的一個(gè)要件，初看之下，行政訴訟似乎可以通過對(duì)行政行為的合法性審查發(fā)揮保障行政主體合法性的功能，但現(xiàn)實(shí)并非如此?！爸黧w合法”在《行政訴訟法》上并不體現(xiàn)為一項(xiàng)獨(dú)立的審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政組織的合法性問題，法院既欠缺審查權(quán)，也欠缺相應(yīng)的裁判方式。例如，公安局行使了環(huán)保局的職權(quán)，法院可以判決公安局的行政行為因超越職權(quán)而不合法，但絕不會(huì)(也無權(quán))判決公安局這個(gè)“組織”不合法。誠然，行政主體合法性的問題有時(shí)可以被涵蓋在“超越職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)之中，但是，正因?yàn)椤爸黧w”與“職權(quán)”是兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而《行政訴訟法》并未將主體問題作為司法審查的內(nèi)容，才導(dǎo)致法院在對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查時(shí)，并不能完全覆蓋行政主體的合法性問題。張樹義教授指出，“在有些情況下，職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)無法涵蓋主體標(biāo)準(zhǔn)”(30)張樹義：《論行政主體》，載《政法論壇》2000年第4期，第94頁。；何海波教授認(rèn)為，現(xiàn)行的司法審查標(biāo)準(zhǔn)“沒有提到行政主體資格問題，一個(gè)不合格的行政機(jī)構(gòu)以自己的名義行使職權(quán)，在上述體系中顯得左右不是”(31)何海波：《行政訴訟法》(第二版)，法律出版社2016年版，第256頁。。在對(duì)待“主體合法”的問題上，法院只有“一半權(quán)力”：只能確認(rèn)行政組織合法，但無權(quán)判決行政組織違法。某個(gè)行政組織的設(shè)置是否于法有據(jù)，設(shè)立過程是否遵循了法定程序等問題，才是“主體合法”所真正應(yīng)該解決的問題，而這些問題尚處于以“行政行為合法性”為中心的司法審查的范圍之外。

值得注意的是，2014年修改后的《行政訴訟法》雖未改變1989年《行政訴訟法》的審查標(biāo)準(zhǔn)，但蘊(yùn)含著某些審查行政組織的合法性的通道。

一是在規(guī)范性文件附帶審查制度之下，有可能通過對(duì)“三定方案”等“組織規(guī)范”的審查，間接審查行政組織合法性。但是從司法實(shí)踐來看，法院對(duì)這類“內(nèi)部”規(guī)范性文件的審查非常謹(jǐn)慎。有的原告希望通過攻擊設(shè)立行政組織的文件的合法性，來從根本上否定行政行為的合法性，但法院劃出了一個(gè)司法審查不能進(jìn)入的“內(nèi)部行政法”領(lǐng)地。法院認(rèn)為，受訴規(guī)范性文件“主要涉及內(nèi)部組織、責(zé)任設(shè)定及工作計(jì)劃，均與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理活動(dòng)相關(guān)，法院無介入判斷之余地”(32)謝春艷訴泰州市財(cái)政局行政處理行為案，江蘇省泰州市中級(jí)人民法院(2015)泰中行終字第96號(hào)行政判決書。；“《行政訴訟法》第53條規(guī)定的規(guī)范性文件，是指行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章以下具有普遍約束力的文件，而大金編發(fā)(2011)55號(hào)文件是關(guān)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的規(guī)定，不具有外部效力，不屬于規(guī)范性文件的審查范圍”(33)大連新鋼液壓管件有限公司訴大連金州新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局強(qiáng)制拆除案，遼寧省大連市中級(jí)人民法院(2015)大行終字第301號(hào)行政判決書。。

二是在行政行為確認(rèn)無效制度之下，通過“實(shí)施主體不具有行政主體資格”間接審查行政組織的合法性。例如，在一個(gè)案例中，法院認(rèn)為武威市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)發(fā)布的武威市公安局交警支隊(duì)“三定方案”中并沒有“武威市公安局交通警察支隊(duì)巡警大隊(duì)”這一機(jī)構(gòu)。被告關(guān)于該印章的使用說明不能證明該機(jī)構(gòu)合法設(shè)定，也未提交巡警大隊(duì)的行政主體執(zhí)法資格證。武威市公安局交通警察支隊(duì)巡警大隊(duì)以自己名義對(duì)外公開對(duì)交通違法行為進(jìn)行處罰，其執(zhí)法主體資格欠缺，從而確認(rèn)其作出的處罰決定無效。(34)劉曉龍?jiān)V武威市公安局交通警察支隊(duì)行政處罰案，甘肅省金昌市中級(jí)人民法院(2015)金中行初字第22號(hào)行政判決書。從各地實(shí)踐看，巡警大隊(duì)以“授權(quán)組織”的地位行使行政處罰權(quán)并不罕見，但在該案中法院通過對(duì)“三定方案”的審查，直接否定了其行政主體資格。在另一個(gè)案例中，一審法院認(rèn)為“蘇州市相城區(qū)獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督所”是相城區(qū)農(nóng)業(yè)局提出設(shè)立申請(qǐng)但未經(jīng)編制部門批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)，并非《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》規(guī)定的獸醫(yī)主管部門，其以自己的名義作出的注銷動(dòng)物防疫合格證的行為屬于無效行政行為。二審法院進(jìn)一步梳理了蘇州市機(jī)構(gòu)改革的過程，說明該衛(wèi)生監(jiān)督所是“未依法成立的機(jī)構(gòu)……一審法院據(jù)此確認(rèn)該行為無效，并無不當(dāng)”。(35)蘇州市封氏農(nóng)業(yè)生態(tài)科技有限公司訴蘇州市相城區(qū)農(nóng)業(yè)局行政許可案，江蘇省蘇州市中級(jí)人民法院(2014)蘇中行終字第28號(hào)行政判決書。在這些案例中，法院對(duì)巡警大隊(duì)是否符合“三定方案”的審查、對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督所的設(shè)置過程的審查，真正觸及了行政組織的合法性問題，其審查標(biāo)準(zhǔn)是獨(dú)立于“職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)的另一種標(biāo)準(zhǔn)，即“主體合法”。

在2018年的一個(gè)公報(bào)案例中，最高人民法院認(rèn)為，“行政執(zhí)法人員具備相應(yīng)的執(zhí)法資格，是行政主體資格合法的應(yīng)有之義，也是全面推進(jìn)依法行政的必然要求。原則上，作出被訴行政決定的合議組應(yīng)由該行政機(jī)關(guān)具有專利行政執(zhí)法資格的工作人員組成。即使異地調(diào)配執(zhí)法人員，也應(yīng)當(dāng)履行正式、完備的公文手續(xù)?！?36)西峽龍成特種材料有限公司與榆林市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、陜西煤業(yè)化工集團(tuán)神木天元化工有限公司專利侵權(quán)糾紛行政處理案，《最高人民法院公報(bào)》2018年第5期。最高人民法院將執(zhí)法資格納入“主體合法”的范疇，進(jìn)一步拓展了法院在“行政主體”方面的司法審查范圍。

三、行政訴訟制度在“行政職權(quán)”方面的功能

(一)職權(quán)來源

職權(quán)法定是一項(xiàng)公認(rèn)的行政法基本原則，2022年新修改的《地方組織法》第62條將“權(quán)責(zé)法定”作為地方政府建設(shè)的一項(xiàng)要求，但其規(guī)范性內(nèi)涵仍不明確，有必要從訴訟法角度展開考察。

在《憲法》之下，法律、法規(guī)能成為行政職權(quán)的來源并無爭(zhēng)議。結(jié)合《行政訴訟法》“規(guī)章授權(quán)”的規(guī)定，在通常情況下規(guī)章也能成為行政職權(quán)的來源，正如最高人民法院指出的那樣，“根據(jù)職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)對(duì)特定事項(xiàng)行使管轄權(quán)，必須基于法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)并在授權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力?！?37)熊小琴訴四川省成都市成華區(qū)人民政府其他行政行為案，最高人民法院(2018)最高法行申485號(hào)行政裁定書。但是，由于法院對(duì)規(guī)章“參照”適用的權(quán)力，其并不能成為確定行政職權(quán)的最終依據(jù)，這為遏制國務(wù)院部門和地方政府借規(guī)章擴(kuò)權(quán)，從而落實(shí)原初意義上的職權(quán)法定原則提供了制度約束。另外，由于我國大量行政管理法律法規(guī)都將權(quán)力籠統(tǒng)地授予“部門”，而不明確法定權(quán)力具體是哪個(gè)部門(機(jī)構(gòu))行使，這種立法技術(shù)造成了法律條款與具體的行政組織之間產(chǎn)生若即若離的關(guān)系，往往需要結(jié)合各職能部門的權(quán)限劃分實(shí)際情況特別是“三定方案”才能明確具體的管理機(jī)關(guān)。

在法律、法規(guī)、規(guī)章、“三定方案”之外，行政機(jī)關(guān)還有沒有其他的職權(quán)來源？這在行政訴訟中存在爭(zhēng)議。有法院明確不承認(rèn)通過行政規(guī)定授予行政職權(quán)，例如廣西壯族自治區(qū)高院的一份判決書認(rèn)為：“一審判決認(rèn)定不銹鋼園區(qū)管委會(huì)享有當(dāng)?shù)卣患?jí)管理權(quán)限是錯(cuò)誤的。因一審判決作出該認(rèn)定的依據(jù)即廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳2007年11月3日《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工業(yè)園區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》不屬于法律、法規(guī)、規(guī)章，故一審判決據(jù)此認(rèn)定不銹鋼園區(qū)管委會(huì)享有當(dāng)?shù)卣患?jí)管理權(quán)限沒有法律依據(jù)，本院予以糾正?！?38)梧州市鑫林新能源投資有限公司訴梧州市人民政府、梧州市市政和園林管理局行政審批案，廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院(2017)桂行終257號(hào)行政判決書。但是，最高人民法院在一個(gè)再審案件中，對(duì)“法定職責(zé)”的淵源作了寬泛解釋，其認(rèn)為《行政訴訟法》第12條第(6)項(xiàng)的“法定職責(zé)”淵源甚廣，“既包括法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)，也包括上級(jí)和本級(jí)規(guī)范性文件以及‘三定方案’確定的職責(zé)，還包括行政機(jī)關(guān)本不具有的但基于行政機(jī)關(guān)的先行行為、行政允諾、行政協(xié)議而形成的職責(zé)?！?39)福建省長樂市坤元房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴福州市長樂區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)案，最高人民法院(2018)最高法行再205號(hào)行政判決書。行政允諾、行政協(xié)議等方式的運(yùn)用，對(duì)職權(quán)法定原則產(chǎn)生了很大影響，(40)參見楊小君：《契約對(duì)行政職權(quán)法定原則的影響及其正當(dāng)規(guī)則》，載《中國法學(xué)》2007年第5期，第74-84頁。本文認(rèn)為，從法解釋融貫性的角度看，有必要區(qū)分“職權(quán)”與“職責(zé)”，行政職權(quán)的獲得必須有法定依據(jù)，包括法律、法規(guī)、規(guī)章和作為組織規(guī)范的“三定方案”，而行政機(jī)關(guān)職責(zé)的來源不限于制定法，亦即行政機(jī)關(guān)可以通過“法定”之外的方式增加自己的義務(wù)，但不能擴(kuò)張自己的權(quán)力，這也與《立法法》相關(guān)規(guī)定的精神一致。(41)沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。參見《立法法》第80條、第82條；《規(guī)章制定程序條例》第3條。

制定法對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)多為明示，這是法律可預(yù)測(cè)性的要求。在明示授權(quán)之外還存在“默示授權(quán)”，這種默示的授權(quán)可能是出于避免法律條文過于重復(fù)、煩瑣的立法技術(shù)的需要，也可能是立法時(shí)的疏漏。(42)何海波：《行政訴訟法》(第二版)，法律出版社2016年版，第267頁。在美國憲法上有所謂“默示權(quán)力”(implied powers)之說，是指從憲法列舉的權(quán)力中可以合理推斷出來的權(quán)力，例如總統(tǒng)發(fā)布行政命令的權(quán)力，可以從美國憲法第2條“行政權(quán)屬于總統(tǒng)”，總統(tǒng)應(yīng)“監(jiān)督一切法律的切實(shí)執(zhí)行”中推斷出來。(43)Louis Fisher, The Law of the Executive Branch: Presidential Power, Oxford University Press, 2014, pp. 69-70.布萊克法律詞典對(duì)默示權(quán)力的解釋是“未列舉的，但是在行使明示權(quán)力過程中所必需的政治權(quán)力”。(44)Bryan A. Garner (ed.), Black’s Law Dictionary (eighth edition), Thomson Reuters, 2009, p. 3709.最高人民法院在一起典型案例中也認(rèn)為，雖然國家稅務(wù)總局沒有明確各級(jí)稽查局是否具有《稅收征收管理法》第35條規(guī)定的核定應(yīng)納稅額的具體職權(quán)，但稽查局查處涉嫌違法行為不可避免地需要對(duì)納稅行為進(jìn)行檢查和調(diào)查。廣州稅稽一局在查處涉嫌稅務(wù)違法行為時(shí)，核定納稅義務(wù)人的應(yīng)納稅額是其職權(quán)的內(nèi)在要求和必要延伸，符合稅務(wù)稽查的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和執(zhí)法規(guī)律，符合《國家稅務(wù)總局關(guān)于稽查局職責(zé)問題的通知》關(guān)于稅務(wù)局和稽查局的職權(quán)范圍劃分的精神，不構(gòu)成超越職權(quán)。(45)廣州德發(fā)房產(chǎn)建設(shè)有限公司訴廣州市地方稅務(wù)局第一稽查局稅務(wù)處理決定案，最高人民法院(2015)行提字第13號(hào)行政判決書。最高人民法院的這一判決肯定了行政機(jī)關(guān)“默示權(quán)力”的存在，提出了認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“默示權(quán)力”的要件：一是該權(quán)力是法定職權(quán)的內(nèi)在要求和必要延伸，符合執(zhí)法規(guī)律和特點(diǎn)；二是已經(jīng)形成行政慣例；三是不違反法律和上級(jí)文件的原則和精神。該案對(duì)行政機(jī)關(guān)“默示權(quán)力”的認(rèn)定，有助于理解法律授權(quán)的范圍，可以看作“職權(quán)法定”原則的補(bǔ)充和發(fā)展。

(二)職權(quán)行使

在取得相應(yīng)職權(quán)后，行政機(jī)關(guān)即可在權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)(管轄權(quán))。行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過程中，與不相隸屬的行政機(jī)關(guān)發(fā)生的橫向關(guān)系、與上下級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)生的縱向關(guān)系，屬于行政組織法的調(diào)整范圍。其中，有些內(nèi)容由《憲法》《國務(wù)院組織法》《地方組織法》規(guī)定，有些內(nèi)容通過承擔(dān)相應(yīng)組織法功能的行為法機(jī)制解決。(46)參見葉必豐：《行政組織法功能的行為法機(jī)制》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2017年第7期，第109-130頁。在行政訴訟法上，這種組織法功能主要通過對(duì)“法定職權(quán)(職責(zé))”的審查，保障行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限范圍內(nèi)正確行使職權(quán)，不違反地域管轄、部門管轄和級(jí)別管轄的規(guī)定。

一是認(rèn)定職權(quán)(職責(zé))的有無。在履行法定職責(zé)之訴中，確認(rèn)被告是否具有法定職責(zé)；在撤銷之訴中，判斷被告是否具有相應(yīng)的管轄權(quán)(職權(quán))，從而起到“認(rèn)定”作用。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有權(quán)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)。(47)參見汪梅田訴淮安市淮陰區(qū)五里鎮(zhèn)人民政府土地行政確認(rèn)案，江蘇省高級(jí)人民法院(2016)蘇行再20號(hào)行政判決書。二是在行政機(jī)關(guān)“橫向關(guān)系”中，解決部門管轄權(quán)的沖突。例如，認(rèn)定地?zé)豳Y源屬于礦產(chǎn)資源，從而屬于礦產(chǎn)主管部門管轄，排除了水行政主管部門的管轄。(48)福建省水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院不服省地礦廳行政處罰案，《最高人民法院公報(bào)》1998年第1期。三是在行政機(jī)關(guān)“縱向關(guān)系”中，解決級(jí)別管轄的沖突。下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使上級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)力，屬于典型的“超越職權(quán)”，下級(jí)機(jī)關(guān)未履行相應(yīng)的內(nèi)部批復(fù)程序，也會(huì)導(dǎo)致行政行為違法的結(jié)果，可能被歸結(jié)為“超越職權(quán)”或“違反法定程序”。上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)存在領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系，但其指揮監(jiān)督權(quán)限的內(nèi)容并不清晰，上級(jí)機(jī)關(guān)能否直接行使下級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，是一個(gè)有爭(zhēng)議的問題。最高人民法院在多個(gè)案例中指出“領(lǐng)導(dǎo)不是替代”，在行政機(jī)關(guān)具有“法定職權(quán)”的前提下，上級(jí)機(jī)關(guān)雖有指揮監(jiān)督的權(quán)力，但不能直接代替下級(jí)機(jī)關(guān)作出決定。(49)參見冀長清訴鄭州市金水區(qū)人民政府行政行為案，最高人民法院(2017)最高法行申9271號(hào)行政裁定書；福建省長樂市坤元房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴福州市長樂區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)案，最高人民法院(2018)最高法行再205號(hào)行政判決書。地方法院作出的類似判決，可參見李春芳訴福州市倉山區(qū)人民政府行政處罰案，福建省高級(jí)人民法院(2016)閩行終171號(hào)行政判決書。

(三)職權(quán)轉(zhuǎn)移

在法律完成了行政權(quán)的分配后，行政機(jī)關(guān)原則上必須自己行使該職權(quán)，不能任意變更和轉(zhuǎn)移，這是職權(quán)法定原則的必然要求。但是，因行政事務(wù)的龐雜和社會(huì)情況的復(fù)雜多變，仍有允許行政職權(quán)在行政系統(tǒng)內(nèi)部以及行政組織和其他組織之間轉(zhuǎn)移的必要。在我國法律體系中，行政職權(quán)轉(zhuǎn)移的方式區(qū)分為“授權(quán)”和“委托”，這一制度安排起源于1989年《行政訴訟法》及2000年司法解釋規(guī)定，是一種歸責(zé)機(jī)制。(50)參見黃娟：《行政委托內(nèi)涵之重述》，載《政治與法律》2016年第10期，第146-147頁。法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織以自己的名義對(duì)外行使權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任；無法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的職權(quán)轉(zhuǎn)移均視為委托，以委托機(jī)關(guān)的名義行使職權(quán)，并由委托者承擔(dān)責(zé)任。后續(xù)的《行政處罰法》《行政許可法》、部門規(guī)章和一些地方的行政程序立法中對(duì)行政委托的條件作了規(guī)定，但行政訴訟制度確立的“行政委托帶來權(quán)力轉(zhuǎn)移，而責(zé)任歸屬不變”的基本邏輯延伸到其他立法中，為后續(xù)立法所遵循。

由于現(xiàn)有的行政委托規(guī)范體系并未覆蓋所有的行政事務(wù)，行政委托是否需要法律依據(jù)常常成為爭(zhēng)議問題。理論上多主張委托需要法律依據(jù)，(51)參見《行政法與行政訴訟法學(xué)》編寫組：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，高等教育出版社2017年版，第77-78頁；胡建淼：《行政法學(xué)》(第四版)，法律出版社2015年版，第553頁。地方的行政程序立法中，大多規(guī)定委托需要法律、法規(guī)、規(guī)章的依據(jù)。(52)例如《山東省行政程序規(guī)定》(山東省人民政府令第238號(hào))第15條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，委托行政機(jī)關(guān)或者具有管理公共事務(wù)職能的組織行使行政職權(quán)”，《浙江省行政程序辦法》(浙江省人民政府令第348號(hào))第13條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)可以依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，在其法定權(quán)限內(nèi)委托有關(guān)組織實(shí)施行政行為”。最高人民法院在一個(gè)案例中原則上承認(rèn)了行政機(jī)關(guān)的自主委托權(quán)?！靶姓?quán)力可以委托，如果沒有法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定，也沒有專業(yè)性方面的特殊要求，行政機(jī)關(guān)可以將某一事項(xiàng)的一部或全部委托給其他行政機(jī)關(guān)、下級(jí)行政機(jī)關(guān)乃至私人組織具體實(shí)施。涉及國家重大利益以及涉及公民重要權(quán)利的領(lǐng)域以外的具有給付、服務(wù)性質(zhì)的行政行為，尤其是以協(xié)商協(xié)議方式實(shí)施的行為，更是如此?！?53)范凱訴太和縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府、太和縣人民政府行政協(xié)議案，最高人民法院(2017)最高法行申2289號(hào)行政裁定書。由此可見，行政委托應(yīng)該依法進(jìn)行，對(duì)于立法未覆蓋的范圍，并不一律禁止行政委托，而是在承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的自主委托權(quán)的基礎(chǔ)上，通過對(duì)“委托對(duì)象”和“委托事務(wù)”進(jìn)行區(qū)分，適用不同的行政委托的要求。該案從委托事項(xiàng)的性質(zhì)角度考慮行政委托是否需要法律依據(jù)，在一定程度上是對(duì)行政委托“法定化”趨勢(shì)的轉(zhuǎn)向。最高人民法院在該案中還提出以下裁判規(guī)則：行政委托中禁止轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，在此前提下，受托主體以自己名義實(shí)施的行政行為，不因行政主體資格欠缺而無效。為便于查清案件事實(shí)，分清法律責(zé)任，人民法院可以允許受托主體以共同被告或者第三人的身份參加訴訟，這對(duì)于緩和立法供給與現(xiàn)實(shí)需求之間的矛盾，回應(yīng)行政現(xiàn)實(shí)，具有積極意義。

四、對(duì)行政訴訟制度組織法功能的分析評(píng)價(jià)

(一)行政訴訟制度對(duì)行政組織法理論的影響

中國行政組織法的理論構(gòu)造深受行政訴訟制度的影響，這不能不說是行政訴訟制度的“功能”之一。如前所述，自20世紀(jì)90年代以來“行政主體”理論的流行，與《行政訴訟法》的實(shí)施有著極大的關(guān)系。在《行政訴訟法》實(shí)施以前，行政法學(xué)對(duì)行政組織的研究存在一種“行政機(jī)關(guān)范式”，其關(guān)注的主要內(nèi)容包括對(duì)行政組織法的基本概念的界定與辨析；中央和地方各類行政組織的設(shè)置程序、體系、結(jié)構(gòu)、類型、職權(quán)、相互關(guān)系；行政組織法存在的問題及完善路徑等。(54)參見沈巋：《重構(gòu)行政主體范式的嘗試》，載《法律科學(xué)》2000年第6期，第41頁。而在《行政訴訟法》實(shí)施以后，行政法學(xué)迅速調(diào)整了對(duì)行政組織法的研究視角，轉(zhuǎn)而從訴訟法的角度研究行政組織。一是借助“行政主體”概念，從主體資格角度研究行政組織，而這里的“主體資格”實(shí)際就是行政訴訟的被告資格。二是在行政組織類型劃分上，區(qū)分為行政機(jī)關(guān)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織、受委托組織等類型，這種分類的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是由《行政訴訟法》確定的，研究的目的也主要是與訴訟法對(duì)接。這種面向訴訟的行政組織法理論有其積極意義：它限定了行政法學(xué)研究行政組織的角度、方法、問題，擺脫了對(duì)復(fù)雜的行政系統(tǒng)的組織、關(guān)系、職權(quán)、編制等白描式的介紹；(55)“最初，行政法學(xué)對(duì)行政組織的法律概括往往是就行政機(jī)關(guān)而論行政機(jī)關(guān)。這種方法無非是就行政組織法的內(nèi)容進(jìn)行介紹，基本上是‘白描式’的，甚至連研究都談不上?！睆垬淞x：《行政主體研究》，載《中國法學(xué)》2000年第2期，第79頁。整合了行政訴訟上的若干概念和制度，為確定行政訴訟被告提供了一套成熟的分析框架和推理結(jié)構(gòu)；通過“法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)，拓展了行政權(quán)享有者的范圍。但是，隨著學(xué)界對(duì)大陸法系行政主體理論認(rèn)識(shí)的深化，以及行政體制改革實(shí)踐的發(fā)展，與行政訴訟對(duì)應(yīng)的行政主體理論逐漸顯示出其不足之處。

實(shí)體法上缺乏對(duì)“行政主體”資格要件的安排，使得理論和實(shí)務(wù)中對(duì)“行政主體”的概念理解不盡一致。被告認(rèn)定規(guī)則側(cè)重于解決被告資格和應(yīng)訴等技術(shù)問題，與“行政主體”資格的標(biāo)準(zhǔn)不存在必然的聯(lián)系。尤其是在2014年《行政訴訟法》修改以后，“行政主體”成為法律概念，但是缺乏法律定義。如果沿用過去的理論界定，以被告資格解釋行政主體資格會(huì)產(chǎn)生吊詭的情形：一個(gè)不具備行政主體資格的組織實(shí)施了行政行為，根據(jù)被告認(rèn)定規(guī)則會(huì)由一個(gè)具備行政主體資格的組織做被告，但是該行政行為會(huì)因?yàn)椤皩?shí)施主體不具有行政主體資格”而被確認(rèn)無效。(56)例如，在前引劉曉龍?jiān)V武威市公安局交通警察支隊(duì)行政處罰案中，行政處罰由武威市公安局交通警察支隊(duì)巡警大隊(duì)實(shí)施，武威市公安局交通警察支隊(duì)?wèi)?yīng)訴答辯，最終該行政處罰決定被確認(rèn)無效。從“行政主體”這一法律概念出現(xiàn)的位置和語境來看，行政主體的資格似乎不宜遵循過去行政主體理論的思維慣性，當(dāng)然地從《行政訴訟法》關(guān)于被告資格的規(guī)定中推出，而應(yīng)由行政組織立法進(jìn)行制度上的安排。在我國沒有相應(yīng)的組織法制度的情況下，《行政訴訟法》第75條“行政主體”概念的出現(xiàn)就顯得突兀，對(duì)其進(jìn)行釋義學(xué)處理必須非常謹(jǐn)慎，避免出現(xiàn)不能自圓其說的情況。(57)參見楊建順：《“行政主體資格”有待正確解釋》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2015年4月8日，第7版。

行政機(jī)關(guān)、授權(quán)組織、受委托組織的類型劃分，缺乏對(duì)行政體制改革實(shí)踐的解釋力，限制了從行政任務(wù)角度對(duì)行政組織類型的研究。關(guān)于行政授權(quán)、行政委托的分類方式是對(duì)行政訴訟法的完全繼受，無法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的職權(quán)轉(zhuǎn)移均為或“視為”委托，容易引發(fā)實(shí)踐中理解上的混亂，且遮蔽了對(duì)行政職權(quán)轉(zhuǎn)移方式和規(guī)則的更細(xì)致的研究。例如“行政組織—行政組織”與“行政組織—非行政組織”的職權(quán)轉(zhuǎn)移得不到區(qū)分，也就難以對(duì)不同情況下的授權(quán)、委托的條件、規(guī)則、程序等展開討論。(58)葉必豐教授系統(tǒng)地討論了行政機(jī)關(guān)間權(quán)限委托的問題，參見葉必豐：《論行政機(jī)關(guān)間行政管轄權(quán)的委托》，載《中外法學(xué)》2019年第1期，第94-110頁。

總之，長期以來行政組織法制度殘缺，行政訴訟“先行”，有意或無意地限制了人們對(duì)一些組織法問題的理解方式，這種訴訟法對(duì)行政組織法理論的“反向限制”效果，值得引起注意和反思。傳統(tǒng)的行政組織法理論構(gòu)造并不能適應(yīng)行政體制改革和行政組織立法進(jìn)程，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，必須在理論上重新定位行政組織法的功能，調(diào)整行政組織法的概念體系和理論框架，增強(qiáng)行政組織法理論描述現(xiàn)實(shí)、分析現(xiàn)實(shí)問題的能力。例如從法定類型的角度，根據(jù)我國行政組織立法，行政組織可分為政府、政府組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)(機(jī)構(gòu))、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等。從法律形態(tài)角度，行政組織可以分為科層制的行政機(jī)關(guān)、公法人、行政署、承擔(dān)公務(wù)的私人、私法形式的公務(wù)組織等。(59)參見李洪雷：《行政法釋義學(xué)：行政法學(xué)理的更新》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第169-170頁。從承擔(dān)行政任務(wù)的功能主義角度，諸如國有企業(yè)、事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)、人民團(tuán)體等所有承擔(dān)行政任務(wù)的組織都可納入行政組織法的研究范圍。(60)參見賈圣真：《行政任務(wù)視角下的行政組織法學(xué)理革新》，載《浙江學(xué)刊》2019年第1期，第180頁。在充分把握行政過程中各類行政組織的地位、職權(quán)、任務(wù)的基礎(chǔ)上，再考慮其在訴訟法上的地位，而不應(yīng)以后者遮蔽前者。

(二)行政訴訟制度組織法功能的積極效果

在1989年《行政訴訟法》制定時(shí)，我國的行政實(shí)體法制度還很不完善。根據(jù)江平教授的回顧，當(dāng)時(shí)先行制定行政訴訟法，含有“以訴訟程序促進(jìn)實(shí)體法的完善”的目的，當(dāng)實(shí)體法難以制定時(shí)，就以訴訟法來促其制定。如果有了行政訴訟法，可以“民告官”，那么實(shí)體法的不完善就會(huì)充分暴露出來，這樣就必須重視實(shí)體法的完善，也才會(huì)加快實(shí)體法立法的步伐。(61)參見江平：《行政訴訟法的臺(tái)前幕后》，載《政府法制》2011年第2期，第6頁?；仡櫋缎姓V訟法》實(shí)施三十余年的歷程，行政訴訟制度的這一功能可以說得到了充分發(fā)揮，通過在《行政訴訟法》中設(shè)定行政行為的合法性標(biāo)準(zhǔn)，并由法院通過個(gè)案裁判闡釋和發(fā)展這些標(biāo)準(zhǔn)，從而倒逼行政執(zhí)法過程的規(guī)范化和行政法律制度的完善。在行政組織法領(lǐng)域，行政訴訟制度同樣起到了這樣的作用。

首先，在個(gè)案層面，行政訴訟對(duì)行政行為的審查機(jī)制發(fā)揮著一定的組織法功能。通過行政訴訟，可以認(rèn)定行政主體資格、職權(quán)，并在某些案件中解決行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限爭(zhēng)議。主體和職權(quán)問題，是行政執(zhí)法中經(jīng)常遇到的爭(zhēng)議問題，行政訴訟制度在被告認(rèn)定和合法性審查過程中，不斷發(fā)揮著認(rèn)定某個(gè)組織的行政主體資格和職權(quán)(職責(zé))的作用。通過訴訟制度解決行政機(jī)關(guān)間權(quán)限爭(zhēng)議，在比較法上有例證，例如日本、韓國均存在“機(jī)關(guān)訴訟”，用于解決國家和公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)間關(guān)于權(quán)限是否存在或者權(quán)限行使方面的紛爭(zhēng)，機(jī)關(guān)訴訟是一種獨(dú)立的訴訟類型，只有在法律規(guī)定的范圍內(nèi)才可以提起。(62)日本《行政事件訴訟法》第6條、第42條；韓國《行政訴訟法》第3條、第45條。在法國行政訴訟制度中，一個(gè)行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)受到其他行政機(jī)關(guān)的決定侵害，而其本身不能撤銷或改變這個(gè)決定時(shí)，可以向行政法院提起越權(quán)之訴，這種情況可以發(fā)生在同一行政主體內(nèi)部機(jī)關(guān)之間，也可以發(fā)生在不同的行政主體之間。(63)參見王名揚(yáng)：《王名揚(yáng)全集：法國行政法》，北京大學(xué)出版社2016年版，第531頁。法國《行政訴訟法典》第R312-15條規(guī)定：“基層行政法院有權(quán)管轄所有除國家之外的公法人以及所有公共或私立機(jī)關(guān)，特別是負(fù)責(zé)行政監(jiān)督或監(jiān)管的公共或私立機(jī)關(guān)的組織或運(yùn)作所引發(fā)的爭(zhēng)議”。何海波編：《中外行政訴訟法匯編》，商務(wù)印書館2018年版，第513頁。我國的行政訴訟固然不存在機(jī)關(guān)訴訟，但在一些案件中(例如履行法定職責(zé)類案件)，通過將相關(guān)行政機(jī)關(guān)列為第三人等方式，在客觀上發(fā)揮著解決機(jī)關(guān)間權(quán)限爭(zhēng)議的作用，這對(duì)于明確行政機(jī)關(guān)職責(zé)、劃分法律責(zé)任、減少部門間推諉扯皮現(xiàn)象有一定幫助。

其次，跳出個(gè)案來看，行政訴訟確立了若干行政職權(quán)行使的規(guī)則。在我國，授權(quán)、委托的劃分及歸責(zé)機(jī)制發(fā)端于行政訴訟制度；“權(quán)責(zé)法定”原則雖直至2022年修改后的《地方組織法》中才見諸國家立法，但很早就成為行政審判的基本理念，并通過行政訴訟制度得以落實(shí)；“超越職權(quán)”的各種標(biāo)準(zhǔn)和形態(tài)，主要是通過行政訴訟發(fā)展起來的。長期以來，我國行政組織立法比較簡(jiǎn)略粗疏，行政訴訟制度規(guī)定的或者從個(gè)案中確立的一些規(guī)則實(shí)際上帶有組織法意義，它們涉及行政職權(quán)的來源、行使、轉(zhuǎn)移等方面，可以回溯到實(shí)體法領(lǐng)域，成為行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)過程中應(yīng)該遵循的規(guī)則。

最后，這些由行政訴訟確立的規(guī)則對(duì)立法也產(chǎn)生了影響。行政法領(lǐng)域先有《行政訴訟法》的局面，使得行政訴訟成為后續(xù)行政法律制度設(shè)計(jì)時(shí)必須考慮的因素，一些行政訴訟的規(guī)則和制度體現(xiàn)在其他行政法律制度中。例如《行政處罰法》《行政許可法》及多部地方行政程序立法中對(duì)行政委托的制度設(shè)計(jì)，就延續(xù)了《行政訴訟法》的邏輯。又如開發(fā)區(qū)“主體資格”的模糊，促使許多地方通過立法的方式給開發(fā)區(qū)授權(quán)。同樣，在未來的行政組織立法中，關(guān)于政府與其所屬部門間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的限度，有必要參考最高人民法院“領(lǐng)導(dǎo)不是替代”的意見；關(guān)于派出機(jī)關(guān)的類型，有必要考慮法院對(duì)開發(fā)區(qū)行政主體資格的態(tài)度等?？梢哉f，行政訴訟制度的運(yùn)作既彌補(bǔ)了行政組織立法的不足，又為今后完善行政組織立法提供了重要參考。

綜上所述，雖然我國行政組織立法進(jìn)展緩慢，但是《行政訴訟法》在實(shí)施過程中承擔(dān)起了一部分組織法功能，在某種程度上保障了行政主體資格和職權(quán)行使過程的有序，協(xié)調(diào)了行政組織的縱向、橫向關(guān)系，并對(duì)后續(xù)的立法規(guī)定產(chǎn)生了一定影響。

(三)行政訴訟制度組織法功能的限度

在承認(rèn)行政訴訟組織法功能的積極效果的同時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到行政訴訟的組織法功能存在限度。

從內(nèi)部視角來看，行政訴訟的組織法功能受限于行政訴訟法自身的立法目的和法定制度。行政訴訟法的功能在很大程度上受到行政訴訟性質(zhì)和立法目的的制約和影響，行政訴訟的立法目的和制度設(shè)計(jì)既為其發(fā)揮組織法功能提供了空間，又為其設(shè)定了界限。我國行政訴訟制度的功能定位主要是解決行政糾紛、保護(hù)公民權(quán)利、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。其主要性質(zhì)是實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利救濟(jì)的主觀訴訟，其所發(fā)揮的組織法功能可以說只是超出立法者預(yù)見的“副產(chǎn)品”，因此需要考慮到其與行政訴訟各項(xiàng)制度的相容性和協(xié)調(diào)性。例如，是否應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)揮行政訴訟解決行政機(jī)關(guān)間權(quán)限爭(zhēng)議的功能，乃至改造成機(jī)關(guān)訴訟制度，必須考慮機(jī)關(guān)訴訟與我國行政訴訟性質(zhì)是否相容，是否存在訴訟法上的制度空間。(64)主張建立機(jī)關(guān)訴訟制度的觀點(diǎn)，如王太高：《論機(jī)關(guān)訴訟——完善我國行政組織法的一個(gè)思路》，載《河北法學(xué)》2005年第9期，第31-33頁；吳衛(wèi)軍、張峰：《行政權(quán)限爭(zhēng)議的司法解決——論我國機(jī)關(guān)訴訟的構(gòu)建》，載《青海師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2009年第6期，第45-48頁。也有學(xué)者認(rèn)為機(jī)關(guān)訴訟與我國行政訴訟性質(zhì)定位相左，在我國建立機(jī)關(guān)訴訟的設(shè)想不符合實(shí)際，如孔繁華：《論作為客觀訴訟之機(jī)關(guān)訴訟》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第2期，第40-46頁。

從外部視角來看，行政訴訟的組織法功能受限于訴訟法和實(shí)體法的分工，以及行政訴訟制度在整個(gè)國家權(quán)力分工體系中的定位。雖然在上述若干方面，行政訴訟制度起到了對(duì)行政組織立法空白的補(bǔ)充作用，但這種作用實(shí)際效果有限，不能代替正式立法。法院在個(gè)案中形成的規(guī)則，其適用范圍、影響力有限，不能拘束所有層級(jí)、所有地域的行政機(jī)關(guān)；而且在實(shí)體法規(guī)定欠缺的情況下，也很難通過行政訴訟形成確定的規(guī)則。比如對(duì)“職權(quán)法定”中“法”的理解，各地法院就存在差異。要真正建立健全行政組織法規(guī)則，仍須依靠行政組織立法，通過實(shí)體法規(guī)定行政組織的設(shè)置、地位、權(quán)限、相互關(guān)系等問題。只有通過立法為行政訴訟提供裁判規(guī)范，才可以期待行政訴訟制度的組織法功能得到更好的發(fā)揮。

五、行政訴訟制度組織法功能的未來走向

上文的研究表明：我國的行政訴訟制度在實(shí)踐中確實(shí)發(fā)揮著一定的組織法功能，但受制于行政訴訟自身的功能定位和具體制度設(shè)計(jì)，其作用機(jī)制比較迂回，生長空間比較狹窄。本文最后要討論的問題是：在目前行政組織實(shí)體法制度規(guī)定比較原則的背景下，如何進(jìn)一步激發(fā)行政訴訟制度在發(fā)展組織法規(guī)則方面的功能？為此，行政訴訟制度可以在哪些方面進(jìn)行改革完善？

(一)被告制度

行政訴訟被告制度設(shè)計(jì)應(yīng)該考慮的因素，一是便利行政相對(duì)人起訴，二是便利法院查清案件事實(shí)，三是保護(hù)被告免受強(qiáng)制應(yīng)訴之煩累。被告制度不僅是應(yīng)訴技術(shù)問題，還會(huì)對(duì)行政過程、對(duì)行政組織內(nèi)和組織間關(guān)系產(chǎn)生影響。例如在美國，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)由司法部代為應(yīng)訴。但是，法律有時(shí)承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立應(yīng)訴資格。有論者認(rèn)為，以立法賦予行政機(jī)關(guān)獨(dú)立的訴訟資格，擴(kuò)大了司法部和行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，從而使得國會(huì)更有機(jī)會(huì)影響行政機(jī)關(guān)的事務(wù)。訴訟資格同樣影響行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力分配。如果由司法部派員代表行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴，行政機(jī)關(guān)及其法律顧問就喪失了對(duì)訴訟策略的控制權(quán)，需要和司法部的律師溝通。相反，如果行政機(jī)關(guān)獨(dú)立應(yīng)訴，那么它不但可以對(duì)訴訟策略作最終決定，而且單獨(dú)承擔(dān)勝訴或敗訴的后果，獨(dú)立的訴訟資格勢(shì)必增加行政機(jī)關(guān)及其律師的應(yīng)訴動(dòng)力。(65)Elizabeth Magill & Adrian Vermeule, Allocating Power Within Agencies, 120 Yale Law Journal 1032, 1060-1061(2011).在我國，因?yàn)閼?yīng)訴、考核等關(guān)系，行政機(jī)關(guān)大多具有避免當(dāng)被告的心態(tài)，2014年修訂的《行政訴訟法》規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)做共同被告，即是通過被告制度影響行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系的一次嘗試。

當(dāng)前我國行政訴訟被告制度存在的問題是：被告認(rèn)定規(guī)則繁復(fù)，在復(fù)雜的行政體系中識(shí)別被告，對(duì)相對(duì)人來說并非易事，尤其涉及授權(quán)、委托關(guān)系時(shí)，尋找適格被告往往成為當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利的障礙。因此，有學(xué)者主張建立“誰行為誰被告”制度。(66)王青斌：《行政訴訟被告認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的反思與重構(gòu)》，載《法商研究》2018年第5期，第74頁；王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2020年第7期，第120頁。這種觀點(diǎn)主要考慮便利當(dāng)事人訴訟，但同時(shí)也可能削減行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督糾錯(cuò)的動(dòng)力，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)利益、責(zé)任的分散化，加劇部門間各自為政的碎片化傾向。行政主體與被告、組織法與救濟(jì)法完全“脫鉤”，限縮了行政訴訟制度發(fā)揮組織法功能的空間。

行政訴訟被告制度還有另一種可能的改革方向，即回歸大陸法系國家的行政主體制度，不以行政機(jī)關(guān)為被告，而以行政機(jī)關(guān)的歸屬主體為被告。日本《行政事件訴訟法》原以作出處分的行政廳(行政機(jī)關(guān))為被告，2004年修改為行政廳所隸屬的國家或地方公共團(tuán)體。(67)參見日本《行政事件訴訟法》第11條。這一修改減輕了原告的負(fù)擔(dān)，更容易進(jìn)行訴的變更程序，在理論上也是正當(dāng)?shù)摹?68)參見[日]市橋克哉等：《日本現(xiàn)行行政法》，田林、錢蓓蓓、李龍賢譯，法律出版社2017年版，第308-309頁；[日]南博方：《行政法》，楊建順譯，商務(wù)印書館2020年版，第198-199頁。

在當(dāng)前的行政復(fù)議體制改革中，對(duì)“條塊結(jié)合”的管轄體制作了修改，擬取消地方政府部門的復(fù)議職責(zé)，由縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一行使復(fù)議職責(zé)，同時(shí)相應(yīng)明確國務(wù)院部門的管轄權(quán)限以及保留“條條管轄”體制的特殊情形。(69)參見《中華人民共和國行政復(fù)議法(修訂)(征求意見稿)》第30-33條。這一改革必將對(duì)行政監(jiān)督體制和政府與政府部門間的關(guān)系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。(70)參見葉必豐：《行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法律定位》，載《法學(xué)》2021年第5期，第34-46頁。沿著《行政復(fù)議法》的改革思路，也可對(duì)行政訴訟被告改革做如下設(shè)想：取消地方政府部門、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)的被告資格，以其歸屬的政府為被告；在垂直管理等特殊領(lǐng)域，以國務(wù)院部門為被告；對(duì)法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織實(shí)施的社會(huì)管理、行業(yè)自治等領(lǐng)域，以具有(公)法人資格的社會(huì)組織為被告。至于具體的出庭應(yīng)訴人員，仍以實(shí)施被訴行政行為的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或其委托的工作人員為主，政府法制部門可以派員提供法律支持。這一方案同樣能簡(jiǎn)化被告認(rèn)定規(guī)則，且更有利于發(fā)揮行政訴訟制度的組織法功能。被告制度改革可以推動(dòng)行政主體制度的改革，區(qū)分行政主體和行政機(jī)關(guān)，使行政主體制度回歸其概念本源。以政府為被告統(tǒng)一應(yīng)訴，可以彰顯政府的整體責(zé)任，有助于強(qiáng)化政府對(duì)其所屬部門的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，促進(jìn)政府與其所屬部門的職能融合，也更容易理順國家賠償領(lǐng)域的法律關(guān)系。

(二)第三人制度

在《行政訴訟法》實(shí)施的早期，對(duì)于行政機(jī)關(guān)能否作為第三人參加行政訴訟存在爭(zhēng)議，(71)反對(duì)的觀點(diǎn)，可參見嚴(yán)惠仁：《行政機(jī)關(guān)不能作為行政訴訟第三人》，載《行政法學(xué)研究》1994年第3期，第81-82頁。實(shí)踐證明，行政機(jī)關(guān)作為第三人參加行政訴訟的情況并不罕見，而且在法律上也不存在障礙。(72)參見章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》(第2版)，法律出版社2019年版，第372-373頁。正是由于存在這個(gè)機(jī)制，使得行政訴訟可以發(fā)揮解決機(jī)關(guān)間權(quán)限爭(zhēng)議的功能。例如在履行法定職責(zé)案件中將相關(guān)行政機(jī)關(guān)列為第三人，在行政委托案件中將受托主體列為第三人，在多階段行政行為中將前置程序中的行政機(jī)關(guān)列為第三人，均有助于查清案件事實(shí)，明確行政機(jī)關(guān)各自職責(zé)，劃分機(jī)關(guān)間責(zé)任。行政機(jī)關(guān)作為第三人參加訴訟的動(dòng)機(jī)、利害關(guān)系與作為被管理對(duì)象的“公民、法人或者其他組織”有所不同，其訴訟地位、訴訟權(quán)利、舉證要求似有單獨(dú)規(guī)定的必要?，F(xiàn)行《行政訴訟法》及司法解釋都沒有涉及行政機(jī)關(guān)作為第三人參加訴訟的問題，未來可以加以明確。

(三)司法審查標(biāo)準(zhǔn)

司法審查的標(biāo)準(zhǔn)不僅能夠解決個(gè)案中行政行為的合法性，也形塑著行政組織內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系。以美國的司法審查標(biāo)準(zhǔn)為例，謝弗林(Cheveron)案要求法院尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范的合理解釋，這就排除了對(duì)法律解釋的唯一正解的預(yù)設(shè)，允許存在一個(gè)“政策范圍”，在這個(gè)范圍內(nèi)，所有合理解釋都是被允許的。從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部來看，這導(dǎo)致法律專家的權(quán)力受到了一定的限制，他們負(fù)責(zé)提供合理的解釋范圍，由制定政策的官員選擇具體結(jié)果。又如，法院運(yùn)用成本收益分析方法，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)制定政策的事實(shí)基礎(chǔ)進(jìn)行嚴(yán)格審查，都導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)內(nèi)技術(shù)專家的地位增強(qiáng)。再如，在司法審查中，經(jīng)過聽證獲取的證據(jù)是否受到特別的保障或尊重，將會(huì)決定事實(shí)認(rèn)定的權(quán)力歸屬于底層的調(diào)查、裁決人員，還是在上層的審查者或政務(wù)官。(73)Elizabeth Magill & Adrian Vermeule, Allocating Power Within Agencies, 120 Yale Law Journal 1032, 1046, 1049-1055, 1068-1069(2011).由此可見，司法審查標(biāo)準(zhǔn)、審查重點(diǎn)和法律原則會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力分配產(chǎn)生影響效果，進(jìn)而影響行政機(jī)關(guān)的決策模式。

在我國現(xiàn)行《行政訴訟法》下，行政訴訟制度在“行政職權(quán)”方面是發(fā)揮功能的規(guī)范基礎(chǔ)，主要是《行政訴訟法》第70條“超越職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)、第72條履行法定職責(zé)判決、第73條履行給付義務(wù)判決。借助這些條款，可以在訴訟中形成行政職權(quán)來源、職權(quán)行使、職權(quán)轉(zhuǎn)移等方面的規(guī)則，為行政機(jī)關(guān)的職權(quán)(職責(zé))劃定邊界。通過行政審判為行政機(jī)關(guān)設(shè)定權(quán)力行使的規(guī)則，不違背《行政訴訟法》的立法目的，具有正當(dāng)性。在未來，應(yīng)該承認(rèn)司法判決對(duì)“行政職權(quán)”方面規(guī)則的形成作用，并通過案例指導(dǎo)制度等方式加以發(fā)揮，作為對(duì)現(xiàn)行行政組織立法的補(bǔ)充和未來行政組織立法時(shí)的重要參考。

相對(duì)而言，行政訴訟制度在“行政主體”方面發(fā)揮功能的制度空間非常有限，其關(guān)鍵在于現(xiàn)行《行政訴訟法》并未明確提出“主體合法”標(biāo)準(zhǔn)，限制了法院審查行政主體合法性的能力。有學(xué)者主張重構(gòu)行政行為合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)，將“主體合法”作為一項(xiàng)獨(dú)立的審查標(biāo)準(zhǔn)。法院在行政主體層面的審查要素包括：行政行為的實(shí)施主體是否符合機(jī)構(gòu)法定和職權(quán)法定原則，乃至是否符合憲法關(guān)于國家機(jī)構(gòu)組織的規(guī)定，對(duì)本案是否有管轄權(quán)等。(74)參見何海波：《行政行為的合法要件——兼議行政行為司法審查根據(jù)的重構(gòu)》，載《中國法學(xué)》2009年第5期，第59-72頁；何海波：《行政訴訟法》(第二版)，法律出版社2016年版，第257-259頁。2014年《行政訴訟法》修改后新添加的兩項(xiàng)制度存在著解釋上的模糊性，蘊(yùn)含著審查“主體合法”的潛力。第一，《行政訴訟法》第53條規(guī)定的規(guī)范性文件附帶審查，是否包括“三定方案”等組織規(guī)范？第二，《行政訴訟法》第75條規(guī)定的確認(rèn)無效判決下，何為“行政主體資格”？法院可以從哪些方面審查“實(shí)施主體不具有行政主體資格”？如果擴(kuò)張解釋，司法審查的范圍可以從本案的行政行為拓展到行政組織的地位和組織過程，從而帶有超越個(gè)案的客觀訴訟的意味。上述兩個(gè)條文的含義究竟如何把握，有必要通過司法解釋乃至立法解釋的方式加以澄清。

六、結(jié)語

2022年《地方組織法》的修改，提出了地方政府建設(shè)的若干原則要求，完善了地方各級(jí)人民政府的組織、職權(quán)等相關(guān)規(guī)定，是我國行政組織立法的一大進(jìn)步。行政組織立法的完善并不意味著行政訴訟制度的組織法功能的削弱，相反，將為其進(jìn)一步發(fā)揮組織法功能提供新的基礎(chǔ)。《地方組織法》修改未能回應(yīng)和解決的問題，例如開發(fā)區(qū)的法律地位、行政主體資格等，仍需行政訴訟制度在實(shí)踐中加以回應(yīng)。新修改的《地方組織法》中的一些條文，特別是第四章第一節(jié)“一般規(guī)定”部分，有望在行政訴訟中發(fā)揮規(guī)范效力，并通過個(gè)案積累逐漸明確其規(guī)范內(nèi)涵。因此，行政組織立法越完善，訴訟法與組織法的互動(dòng)空間就越廣闊。在未來，仍有必要持續(xù)觀察和整理行政訴訟發(fā)揮的組織法功能，夯實(shí)行政訴訟發(fā)揮組織法功能的制度基礎(chǔ)，說明“組織法—行為法—救濟(jì)法”的連接“管道”和作用機(jī)制，從而完善行政法學(xué)理論體系，系統(tǒng)性地推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化。