劉 銳,張承文

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院,四川 成都 610065)

一、問題提出

農(nóng)村基層治理議題，因理論基礎(chǔ)和學(xué)術(shù)旨趣差異，不同研究現(xiàn)實判斷差別大。從科學(xué)研究角度看，不少研究對何為事實何為價值，如何實現(xiàn)價值中立的研究，有其固有的“偏見”性理解，使得相關(guān)研究一方面成果眾多；一方面易陷入自說自話陷阱。依據(jù)研究內(nèi)容差異，既有研究分為3類：

一是體制與機制的研究。相關(guān)研究認為，治理關(guān)鍵是縷清楚制度優(yōu)勢，探討其如何轉(zhuǎn)化為治理效能。相關(guān)研究對體制內(nèi)涵及其優(yōu)勢，體制與社會的張力進行分析，認為實現(xiàn)“體”與“系”一體化發(fā)展，關(guān)鍵是推動治理機制創(chuàng)新。如果將機制與體制相混淆，不對制度和結(jié)構(gòu)的關(guān)系進行探討，不縷清治理方式與治理制度的關(guān)系，研究容易出現(xiàn)層次跳躍。(1)楊華：《治理機制創(chuàng)新：縣域體制轉(zhuǎn)化為治理效能的路徑》，載《探索》2021年第5期。(2)杜鵬：《鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的調(diào)控機制與優(yōu)化路徑》，載《中國農(nóng)村觀察》2019年第4期。

二是城鄉(xiāng)關(guān)系互動研究。相關(guān)研究認為，鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)是農(nóng)村，農(nóng)村受城市化影響大。只有明確農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)是如何變化的，方能探討適宜的治理過程與類型。相關(guān)研究或者秉持傳統(tǒng)-現(xiàn)代框架，將體制與社會關(guān)系分為四類，或者依據(jù)“城”與“鄉(xiāng)”互動路徑，探討目標-關(guān)系-事務(wù)的銜接層次，或者立足城鄉(xiāng)治理的內(nèi)容，探討監(jiān)督下鄉(xiāng)和技術(shù)下鄉(xiāng)。(3)賀雪峰：《監(jiān)督下鄉(xiāng)——中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化研究》，南昌：江西教育出版社，2021年版，第16～19頁。(4)桂華：《面對社會重組的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》，載《政治學(xué)研究》2018年第5期。

三是國家與社會的研究。權(quán)利視角認為，國家承擔社會成長培育責任，村民自治制度發(fā)展和自治能力的形成，與行政-自治分權(quán)及國家履責相關(guān)。國家視角認為，國家向農(nóng)村擴權(quán)能增強政策執(zhí)行力，村干部專職化、村組織正式化及監(jiān)管規(guī)范化，是確立國家權(quán)威實現(xiàn)公共治理的關(guān)鍵。多元視角認為，農(nóng)村事務(wù)復(fù)雜程度提高，要求改革基層治理方式，連接多元治理主體，構(gòu)建新型伙伴關(guān)系。(5)周慶智：《政社互嵌結(jié)構(gòu)與社會治理變革》，載《南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))》2018年第3期。(6)趙秀玲：《協(xié)商民主與中國農(nóng)村治理現(xiàn)代化》，載《清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第1期。

既有研究在3個方面留出待拓展空間：一是基層治理兼有政治屬性、行政屬性和社會屬性，治理結(jié)構(gòu)、治理體制、治理機制的層次關(guān)系復(fù)雜，“不動體制動機制”能否帶來治理效能需要進行深入探討，基層事務(wù)結(jié)構(gòu)變遷應(yīng)納入研究視野。二是抽象探討城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，再以微觀案例進行佐證，存在研究層次謬誤，鄉(xiāng)村區(qū)位、城鄉(xiāng)體制、政府治理等，會影響基層治理的過程和類型。三是“國家”和“社會”抑或二者互動較抽象，不少研究運用時大多蘊含價值色彩，對現(xiàn)象進行“范式”驗證而非經(jīng)驗提煉，易出現(xiàn)一觸即跳式循環(huán)論證問題?？偨Y(jié)起來，用宏大理論指導(dǎo)基層研究，用“應(yīng)然”邏輯代替“實然”現(xiàn)象，難以縷出清晰的中觀邏輯。

基層治理的對象是公共事務(wù)，只有搞清楚基層事務(wù)性質(zhì)，梳理基層事務(wù)變遷特征，方能進行針對性的治理。從字面意義看，只要關(guān)聯(lián)社會公共利益，就要進行公共服務(wù)供給，事實是，公共事務(wù)內(nèi)涵豐富，指涉的層次較復(fù)雜。事務(wù)結(jié)構(gòu)特征既源自物理屬性，又源自個人行動的情境。事務(wù)具有不同的外形和規(guī)模，會形成不同的屬性結(jié)構(gòu)，要促使個體做出最優(yōu)決策，需要構(gòu)建適當治理規(guī)則?！斑m當”意味著每種治理規(guī)則都有局限性，有效治理需要諸規(guī)則相輔相成，形成集權(quán)與分權(quán)的良性規(guī)則系統(tǒng)，核心是主體平等參與，共同合作解決問題。依據(jù)奧氏的多中心治理框架，因應(yīng)事務(wù)結(jié)構(gòu)匹配不同層次的組織，能避免管轄界限與事務(wù)屬性鴻溝。(7)[美]美文特森·奧斯特羅姆：《美國公共行政思想的危機》，毛壽龍譯，上海：上海三聯(lián)書店，1999年版，第60～66頁。一方面，操作、集體選擇、立憲選擇對應(yīng)不同規(guī)則，低層次的規(guī)則由高層次的規(guī)則決定，不同層次規(guī)則互動造就組織治理；另一方面，當事務(wù)屬性變遷路徑不清晰，意味著不同層次的規(guī)則邊界難清晰，構(gòu)建層次協(xié)同的組織治理體系能實現(xiàn)事務(wù)的有效治理。我們要探討的是，當前基層事務(wù)發(fā)生何種變化，事務(wù)治理機制存在哪些困境。2019年7月，我們曾赴東部城市L區(qū)調(diào)查20天，通過訪談法和觀察法收集資料，訪談對象有鄉(xiāng)村干部、網(wǎng)格員、村民等。為避免研究范圍過大，事務(wù)區(qū)分過雜問題，本研究選取M鎮(zhèn)作為主要資料來源。聚焦事務(wù)變遷對基層治理制度的影響，基層適應(yīng)性治理的過程和績效。

二、事務(wù)變遷與粗糙維持

20世紀80年代以來，我國農(nóng)村實行“鄉(xiāng)政村治”體制，常態(tài)治理依靠村社組織，政府只提供基本治理制度，供給基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。當村莊屬于發(fā)達或近郊農(nóng)村，事務(wù)數(shù)量增多溢出村莊，就要因應(yīng)屬性匹配治理組織?；鶎又卫韱栴}的出現(xiàn)，源于事務(wù)數(shù)量和性質(zhì)變遷，治理依托原有制度粗糙維持。

(一)村莊轉(zhuǎn)型與事務(wù)結(jié)構(gòu)

M鎮(zhèn)位于L區(qū)的西北部，處于L區(qū)新城核心區(qū)，毗鄰當?shù)貒H機場，有國道和鐵路貫通，加上3條公路交織成網(wǎng)，使M鎮(zhèn)擁有便捷的交通，成為當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)。下轄村莊受益于優(yōu)越的區(qū)位，獲得大量資源和發(fā)展機會，帶來事務(wù)屬性的多元變化。

首先，社會事務(wù)變遷。城郊村擁有眾多獲利機會，村民越來越多走出村莊，就業(yè)差異帶來交往分化。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當?shù)乩先穗y叫出年輕人名字，不知曉年輕人從事什么職業(yè)，年輕人的關(guān)系業(yè)緣化趣緣化。不過，城市房價較為昂貴，村民進城買房不足10%。回歸村莊生活遭遇保底型設(shè)施，及較少的公共文化服務(wù)活動，村民就回歸家庭擁抱城市，弱化鄰里常態(tài)接觸機會。與之相對的是，伴隨大量人口涌入村莊，村民很快發(fā)現(xiàn)擴建利益，在自家宅基地加蓋房屋，寬敞的小院被隔間取代。結(jié)果是，一方面家庭空間被擠壓，鄰里串門越發(fā)困難；一方面村民向公共空間擴張，帶來大量的宅基地矛盾?；鶎又卫黼y題是，不少矛盾屬于遺留問題，與鄰里關(guān)系的隔膜有關(guān)，有些有斗氣報復(fù)嫌疑。但是，2003年以來在當?shù)卣S下，村莊加快土地非農(nóng)化步伐，福利發(fā)放成為干群唯一紐帶，村干部與村民普遍不熟識，無法基于人情面子進行調(diào)解，政府為以經(jīng)濟建設(shè)為中心，無動力治理人-事結(jié)合類矛盾，村民對鎮(zhèn)村兩級越發(fā)不滿。

其次，治理事務(wù)增多。M鎮(zhèn)下轄的23個村，全部都有外來人口。某村本地人口不到2000人，最高時外來人口有4萬人。外來人口大多非正規(guī)就業(yè)，生產(chǎn)生活空間的分離程度高，流動的范圍大流動頻率高，對屬地治安能力提出挑戰(zhàn)。①基層治理壓力增大?；鶎咏M織治理能力有限，難以針對巨量的流動人口，實行針對性屬地管理。如何掌握流動人口的基礎(chǔ)信息，對人口流動風險進行識別，是基層基礎(chǔ)治理難題。另外，人口增多給村莊環(huán)境帶來壓力，環(huán)境整治績效不僅依賴保潔，還關(guān)聯(lián)個人行為習(xí)慣改變，要獲取流動人口的信任，爭取其配合存在多重困難。②脆弱空間治理問題。外來人口生活要占用場地，要侵占本就狹窄的公共空間。某村每天停放6000多輛車，60%的車輛歸屬流動人口，外地人與本地人經(jīng)常發(fā)生口角。外來人口憑借抱團優(yōu)勢擴張空間，帶來本村村民逐漸退出，結(jié)果是，一方面，外來人口成為村莊的新主人，鎮(zhèn)村無動力服務(wù)外來人口；另一方面，外來人口自發(fā)交往形成復(fù)雜關(guān)系，加大常態(tài)空間風險監(jiān)管難度。外來人口圍繞生活邊界競爭，不時發(fā)生口角偶爾引出爭斗，又對當?shù)厣鐣伟矌碛绊憽?/p>

最后，行政事務(wù)復(fù)雜。M鎮(zhèn)曾有不少社辦企業(yè)，20世紀90年代紛紛宣告倒閉，村莊利益密集源依賴外部而非內(nèi)生。①城市化帶來征地利益。外生利益密集的特點是，利益不穩(wěn)定性存在于村莊，村莊沒有建立起分配規(guī)則，村民的分利預(yù)期具有彈性，每次都圍繞集體成員權(quán)，進行利益博弈引發(fā)矛盾。有的村莊以合作社名義，成立準公司開發(fā)土地，壟斷土地利用全過程，與村民達成分利協(xié)議，即使集體經(jīng)濟發(fā)展得好，同樣會出現(xiàn)諸多亂象，結(jié)果是，換屆選舉易陷入混亂，政府如何有效監(jiān)管，沒有明確操作方案。②鄉(xiāng)村砂石盜采頻發(fā)。2003年以來，M鎮(zhèn)的發(fā)展速度快，修高速公路建高樓大廈，需要大量砂石做基礎(chǔ)材料。少數(shù)人抓住機會搶挖，并且此后長期經(jīng)營，直至形成穩(wěn)定利益鏈條。如村干部為盜采者提供土地資源，政府人員提供信息和安全擔保，建設(shè)單位獲得隱性稅費減免收入……盜采者圍繞巨額收益分配，建立復(fù)雜的分利秩序，治安打擊有信息壁壘，一旦出現(xiàn)治安問題，易造成人員死傷。2006年M鎮(zhèn)發(fā)生事故，有人被困挖潛現(xiàn)場，隨后隔壁鎮(zhèn)出現(xiàn)礦難，造成6死1傷的慘劇。

總結(jié)起來，M鎮(zhèn)基層事務(wù)，呈現(xiàn)3大特征：一是事務(wù)數(shù)量變化。從類型上看，不僅有治安維穩(wěn)類、公共服務(wù)類事務(wù)，還有社會自治、政府治理類事務(wù)。從特征上看，事務(wù)數(shù)量快速增多，不再是季節(jié)性主導(dǎo)，而是分布越發(fā)規(guī)律，需要常態(tài)性治理。二是事務(wù)性質(zhì)變化。一方面，原有的村治事務(wù)，“對事”增多“對人”減少；另一方面，增多的社會事務(wù)，越發(fā)需要強化規(guī)則，但是，事務(wù)轉(zhuǎn)型是進行時，而非已經(jīng)完成時。三是事務(wù)外形變化。受村莊轉(zhuǎn)型的影響，事務(wù)邊界不清晰，部分脫嵌村莊社會，部分具有模糊性。當基層事務(wù)從簡約到復(fù)雜，就需要基于事務(wù)的分類體系，構(gòu)建分工合作的治理機制。

(二)粗糙維持與治理問題

地方經(jīng)濟發(fā)展越快，事務(wù)屬性就越復(fù)雜。如果不能精準治理，部分事務(wù)由小積大，會影響行政治理效能，滋生社會穩(wěn)定風險。不過，很長一段時間里，M鎮(zhèn)奉行“發(fā)展主義”治理觀，對事務(wù)變遷治理注意不多。當?shù)拙€秩序成為治理目標，粗糙維持成為主導(dǎo)的治策，組織治理就易出現(xiàn)問題。

首先，派性治村帶來政治社會問題。不同于我們調(diào)查的蘇南農(nóng)村，政府重構(gòu)村社分配型治理規(guī)則，帶來精英更替過程總體穩(wěn)定，M鎮(zhèn)對基層事務(wù)介入少，只要村莊保持基本穩(wěn)定，能落實自上而下的任務(wù)，政府不干預(yù)村莊民主，“問題村”因此逐漸增多。常見情況是，村莊開發(fā)越晚利益流越大，選舉混亂問題就越嚴重，如果當選者有超級權(quán)勢，會出現(xiàn)“大書記”一家獨大的情況，既不完全聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)指揮，又不接受村民的監(jiān)督。如果當選者有相對權(quán)力優(yōu)勢，就依托權(quán)力平臺串聯(lián)能人，構(gòu)建派性主導(dǎo)的利益網(wǎng)絡(luò)，再借用集體經(jīng)濟的模糊，公私轉(zhuǎn)化獲得源源的利益。無論哪種村治類型，都會出現(xiàn)反對派性，一方面制造村莊政治事件；一方面動員普通村民上訪，村莊陷入派性斗爭旋渦。

民主自治失控亟待鄉(xiāng)鎮(zhèn)介入，事實是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的問題多。二十世紀九十年代開始，M鎮(zhèn)不再收取農(nóng)業(yè)稅費，即放任村組織自主管理，近三十年的時間里，村莊長期發(fā)展粗放且治理粗糙，系統(tǒng)解決村治問題有困難。另外，2005年后的M鎮(zhèn)與多數(shù)地區(qū)類似，財權(quán)被部分上收，人力資源較緊張，事權(quán)卻沒有改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作，是向上級爭資跑項，完成各類下達任務(wù)，較少有向下回應(yīng)動力。近來年，政府的文贖工作增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要花費大量時間，完成表格和文字考核，更無力與村民打交道，做群眾工作監(jiān)督自治，因此帶來兩大社會問題。①社會不滿增加。當村組織忙于政治算計，無力滿足村民訴求，選擇“優(yōu)親厚友”服務(wù)，就會侵害村民正常權(quán)益，村民上訪得不到滿意回復(fù)，易積累出負向社會情緒。②不穩(wěn)定因素增加。民主自治過程長期混亂，造成諸歷史遺留問題。遺留問題的特點是，政治與治理因素交叉，治理會“拔出蘿卜帶出泥”，隨著相關(guān)利益主體的增多，產(chǎn)生情感性的共鳴網(wǎng)絡(luò)，間歇集體行動易引發(fā)村莊失序。

其次，治理惰性放大事務(wù)治理困境。M鎮(zhèn)變遷的社會事務(wù)，多數(shù)需要治理回應(yīng)，事實是，組織治理問題多。①村社治理惰性。村組織作為自治組織，基于利益考慮會向外推諉。城郊村不僅發(fā)展任務(wù)多，行政類事務(wù)同樣較多，政府為促進政策落地，會用目標責任制督促，推動村組織類科層化，村組織更不愿回應(yīng)。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對宅基地邊界矛盾，村民找村干部調(diào)解，村干部多會向上推卸，減輕自身治理壓力。對“人-事”結(jié)合類事務(wù)，村組織會建議去找法院，或引導(dǎo)村民用市場方式解決。對“人-事”分離類事務(wù)，如路、溝、渠的建設(shè)和維修，村組織建議向上級反映，利用政策資源外包供給。村組織不加區(qū)分敷衍卸責，一方面削弱了動員治理能力；一方面推動大量村務(wù)進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理惰性。M鎮(zhèn)增多的宅基體糾紛，不少是“人-事”結(jié)合類事務(wù)。舉例說來，張某宅基地產(chǎn)權(quán)面積100平方，2015年建房擴大至120平方，張某2018年在原址改建，與鄰居發(fā)生口角糾紛，鄰居投訴張某違建。宅基地糾紛的擴大，亟待國土部門調(diào)解，國土部門卻無動力。主要是糾紛表面源于地權(quán)競爭，實際是鄰里社會關(guān)系破裂，非“人-事”分離類事務(wù)，難以進行標準化處置，行政主動介入會帶來高治理成本，且雙方不一定滿意。國土所所長告訴我們，沒有村干部輔助調(diào)節(jié)村莊關(guān)系，多數(shù)部門多是被動臨時介入。

鄉(xiāng)村組織長期慢作為的后果是，出現(xiàn)大量的難點痛點問題，對縣域常態(tài)治理帶來挑戰(zhàn)。以砂石盜采為例，L區(qū)城管局曾專項整治，執(zhí)法隊尚未進入現(xiàn)場，行程信息已經(jīng)泄露。執(zhí)法隊到達現(xiàn)場，盜采者早已隱匿。有人向執(zhí)法隊報案，沒到家就被威脅，車輛還被扎胎。執(zhí)法小隊搞突襲，執(zhí)法人員被圍，執(zhí)法隊長被打，卻是無憑無證，只能不了了之。單一部門主導(dǎo)上溢的事務(wù)治理，且不論部門自身治理能力，沒有有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，不僅不容易觸及深層矛盾，還會引發(fā)連鎖意外反應(yīng)，部門遂按部就班進行回應(yīng)，用行政程序推動拖磨耗，有風險就將責任向外延伸，或增加臨聘人員避責應(yīng)對。

三、精細治理與行政吸納

隨著時間的推移，“粗糙維持”模式弊端逐漸增多，越發(fā)影響L區(qū)的穩(wěn)定格局。L區(qū)就將高風險事務(wù)納入治理議程，對砂石盜采亂象進行集中整治。運動式治理的好處是，領(lǐng)導(dǎo)坐鎮(zhèn)的政治勢能大，能協(xié)調(diào)20多個行政部門，構(gòu)建閉環(huán)的治理機制，實現(xiàn)較高治理績效。但是不顧現(xiàn)實完成指標，易引發(fā)群眾的后續(xù)上訪，加劇遺留問題復(fù)雜性。L區(qū)決定推動運動式治理常規(guī)化，路徑是以信息技術(shù)改革治理。

(一)精細服務(wù)與回應(yīng)盲區(qū)

為“辦好群眾家門口的事”，提高群眾獲得感和滿意度，L區(qū)提出圍繞群眾多元訴求，提高個性化訴求的服務(wù)水平，實現(xiàn)“市民吹哨、有效響應(yīng)”目標，內(nèi)容是統(tǒng)合電話平臺、網(wǎng)絡(luò)渠道等建立12345熱線，按“統(tǒng)一受理、分類處理、限時結(jié)辦、過錯問責”原則回應(yīng)。L區(qū)設(shè)置12345政府服務(wù)呼叫中心，接線員是購買服務(wù)的社會人員，負責人由政法委派人兼任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)構(gòu)建實體性綜合執(zhí)法平臺，組建數(shù)據(jù)、吹哨、案件中心。通過廣泛宣傳和流程再造，12345熱線能整合不同部門，推動對“小事”的整體治理。

一是建立閉環(huán)處置流程。一方面，整合市內(nèi)部門和區(qū)域熱線，統(tǒng)一納入12345服務(wù)熱線，民眾通過12345反映所有問題，12345憑借構(gòu)建的“虛擬政府”，串聯(lián)起所有的區(qū)鎮(zhèn)部門。另一方面，建立完整的事件處置流程，平臺識別問題后及時回應(yīng)，或者接線員要精確性回答，或者傳遞給部門要求解答，對要解決的事務(wù)派單處置。如果涉及多個回應(yīng)主體，12345平臺協(xié)調(diào)多主體聯(lián)動。問題解決的效果由反饋者自主判斷，以“響應(yīng)率”“解決率”和“滿意率”考核。二是建立分類處理機制。為了提高訴求回應(yīng)的高效率，L區(qū)建立分類處理機制。根據(jù)事件解決難度，將處理時間分為四等，督促治理主體按時解決，否則就出示“黃牌”警告，每月進行部門通報批評。根據(jù)訴求的處理難度，分三個層次進行回應(yīng)。能自主解決的高效完成，復(fù)雜的問題就吹哨報到，由區(qū)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決，實在無法解決的某些訴求，需要對群眾解釋和說明。三是強化監(jiān)督考核機制。為保證群眾的滿意率實現(xiàn)，12345平臺進行多重督促，建立清晰的回應(yīng)考核體系，以區(qū)-街(鎮(zhèn))紀委為主體，對組織的回應(yīng)情況獎懲，對每月回應(yīng)結(jié)果全程監(jiān)督，既監(jiān)督回應(yīng)主體作風和態(tài)度，又整治“假辦理假作為”問題。

L區(qū)以“三率”作為目標構(gòu)建高壓回應(yīng)機制，不僅帶來行政下沉和條塊合作，還圍繞流程建立分級處置和統(tǒng)籌治理機制，既發(fā)揮了扁平化管理優(yōu)勢，又提高了回應(yīng)性治理效能。首先，群眾能及時參與治理。群眾可以隨時利用手機，反饋問題到12345熱線，不僅提高了問題發(fā)現(xiàn)深度，行政效率得到迅速優(yōu)化。M鎮(zhèn)有50個警察7個城管，政府將其投放在重點管理區(qū)域，群眾積極表達多領(lǐng)域的訴求，提升了邊緣區(qū)域治理效率。其次，圍繞信息技術(shù)的嵌入式運用，建立“辦事留痕”的責任追究制度，提高了服務(wù)型政府建設(shè)績效。基層事務(wù)中的行政回應(yīng)部分，以往因模糊瑣碎和不規(guī)則，易被治理主體 “戰(zhàn)術(shù)性拖延”，現(xiàn)在憑借目標管理責任制，能保證回應(yīng)的過程和結(jié)果。但是，M鎮(zhèn)精細服務(wù)實踐，遭遇實踐性問題。

一是行政盲區(qū)存在。12345熱線以公眾滿意作為目標，所有反映的事件都要有結(jié)果，公眾不滿意就要進行督查復(fù)核。問題是，群眾滿意是主觀感受，受到諸多因素影響，當依法解決沒達到預(yù)期，或依法難以有效解決，就會得到不滿意反饋。強回應(yīng)的結(jié)果是容易回應(yīng)過度，間接擴大村民滿足私利的欲望。如當?shù)剀囕v上牌需要搖號，村民要求給個車牌號，鄰居養(yǎng)的雞打鳴，影響自己的作息，打電話要求驅(qū)趕。反映的問題關(guān)聯(lián)政府責任，但是，區(qū)鎮(zhèn)兩級卻找不到明確的回應(yīng)主體，黨政統(tǒng)籌難回應(yīng)不合理訴求，且不少訴求夾雜情緒，要讓民眾滿意有一定難度。但是，12345熱線不僅考核“三率”，還要就考核結(jié)果全區(qū)排名，排在后10位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要被問責。另外，區(qū)委還利用12345技術(shù)平臺，不時與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面對面，視頻抽查解決過程和結(jié)果。強大的督查考核壓力，帶來M鎮(zhèn)全方位回應(yīng)，又難保證滿意結(jié)果，M鎮(zhèn)就創(chuàng)新回應(yīng)方式，如M鎮(zhèn)鼓勵公職人員多投訴，反映政府能解決的問題，再成功解決以擴大分母，提高“三率”中的后“兩率”。至于純粹的私人利益表達，要求無條件滿足的工單，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能盡量予以滿足。

二是自治盲區(qū)的存在。公眾滿意率考核是行政考核，既包括民生服務(wù)又關(guān)聯(lián)權(quán)利表達。將權(quán)利表達類政治事務(wù)，轉(zhuǎn)為行政責任和公共服務(wù)，會帶來自治事務(wù)的上移。自治問題有兩類：一是村莊政治問題，前述密集利益的自治分配難題，易帶來長期的派性競爭。當反對派利用12345熱線反制，治理主體的徹底解決難度較大。如村干部李某擅自離崗，被反對派抓住機會上報，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依規(guī)將其免職。李某長期懷恨在心，多次打12345反映問題，始終不滿意問題解決。二是鄰里關(guān)系問題。鄰里事務(wù)屬性模糊，大多嵌入熟人社會。日?；赢a(chǎn)生摩擦性糾紛，積攢出難以化解的“氣性”。若一方因“嘔氣”伺機報復(fù)，會尋找各種機會舉報。如張某與鄰居關(guān)系不好，就舉報鄰居占道影響采光，亂倒生活垃圾影響環(huán)境。自治問題的難點是，反映的事務(wù)有模糊性，與村莊關(guān)系有關(guān)聯(lián)，行政考核難修復(fù)關(guān)系，只能動員村組織回應(yīng)。但是，脫嵌化的村組織運作，沒有積累融洽的干群關(guān)系，被動的行政性介入，易引出關(guān)聯(lián)問題。

(二)精細管理與社會吸納

通過12345熱線推動自下而上的訴求治理，但是基層尚有不少事務(wù)民眾不常關(guān)注卻易出現(xiàn)治理風險，需要推動剩余事務(wù)治理，(8)呂德文：《兜底部門的運作邏輯》，載《南京社會科學(xué)》2018年第4期。網(wǎng)格化管理工具即被運用。L區(qū)的網(wǎng)格化管理制度與多數(shù)地方類似，即構(gòu)建完整的事務(wù)處置過程，各個環(huán)節(jié)保留信息并在平臺留痕，區(qū)聯(lián)動中心循跡查看事件辦理進度，基于“首問負責制”督促依規(guī)解決。具體包括3方面的內(nèi)容：

一是設(shè)立三級架構(gòu)。成立社會治理聯(lián)動中心，接受區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立聯(lián)動分中心，既對接區(qū)級聯(lián)動中心，又對接社區(qū)和部門。全區(qū)設(shè)立三級網(wǎng)絡(luò)，一級以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記兼任網(wǎng)格長，二級以村社為單位，由村書記兼任網(wǎng)格長，三級以村內(nèi)片區(qū)為單位，由普通村干部兼任網(wǎng)格長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一方面將職能部門沉入網(wǎng)格；一方面配備專職網(wǎng)格員巡查，構(gòu)建“橫向到底、縱向到邊”的“一張網(wǎng)”，做到只要有事件發(fā)現(xiàn)，責任主體就要落實。二是構(gòu)筑管理網(wǎng)絡(luò)。依托三級網(wǎng)絡(luò)管理架構(gòu)，村網(wǎng)格隊伍分工合作。以某村為例，村監(jiān)控室有2名坐席員，常態(tài)監(jiān)管公共地帶，小組長、黨員等作為小巷管家，負責信息收集統(tǒng)計匯報，7個片區(qū)有8 名專職網(wǎng)格員，還有派出所人員負責治安，消防站人員負責救火，環(huán)保所人員負責衛(wèi)生等。M鎮(zhèn)網(wǎng)格員有700多人，分為坐班、執(zhí)法和實管三類，下沉行政人員與專兼職網(wǎng)格員，采取反復(fù)檢查和重復(fù)匯報方式，構(gòu)筑密集的事務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)。三是完善網(wǎng)格制度。12345熱線和區(qū)聯(lián)動中心整合后，根據(jù)“兩張清單”對事件進行分類，部件責任清單全部編碼入庫處理，事件責任清單分為大類、小類和問題，明確責任主體、派單流程、結(jié)案標準等。對權(quán)屬不清的事件，先交由村社進行綜合治理，解決不了的再逐級往上報，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌資源治理，推動“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”。區(qū)聯(lián)動中心對處置結(jié)果復(fù)核，途徑是巡查員監(jiān)督和民眾回訪，以滿意為標準與年終績效掛鉤。

網(wǎng)格化管理遵循“屬地管理、條塊結(jié)合”原則。針對發(fā)現(xiàn)的多元事件，村干部和網(wǎng)格員既可以攜手處置，還可以聯(lián)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉力量。依托網(wǎng)格員的常態(tài)巡查及高效信息傳遞，實現(xiàn)了基礎(chǔ)性綜合性事務(wù)的全面呈現(xiàn)。區(qū)聯(lián)動中心作為聯(lián)結(jié)樞紐，既能對網(wǎng)格數(shù)據(jù)分別歸口，又能基于可溯的結(jié)果，實現(xiàn)分級和分類管理，提高了整體治理能力。對M鎮(zhèn)外來人口高流動態(tài)度，帶來的臨時性緊急性事務(wù)，網(wǎng)格員能快速參與治理，網(wǎng)格組織能快速動員行政資源，根據(jù)區(qū)級專業(yè)指導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高預(yù)防治理應(yīng)急管理水平。另外，M鎮(zhèn)的網(wǎng)格員大多是本村村民，他們不僅有發(fā)現(xiàn)村莊問題的優(yōu)勢，還與村民有制度性關(guān)聯(lián)渠道，能發(fā)揮巡查功能督促問題解決，還能憑借網(wǎng)格“雙重管制”制度，輔助塊塊滲入小微生活，嵌入性常態(tài)識別小微風險，實現(xiàn)技術(shù)與治理的融合。但是，M鎮(zhèn)的精細管理實踐，遭遇社會吸納的問題。

一是吸納村組織，帶來村治的行政化。網(wǎng)格制度將村組織納入考核，村組織需要完成所有網(wǎng)格任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)網(wǎng)格化管理精準目標，細化規(guī)則要求村組織遵守，村組織的運行要遵循網(wǎng)格流程，“規(guī)則之外不可行”的原則，壓縮了村治自主活動空間。村組織為規(guī)避行政責任，遵照處置程序多留痕，結(jié)果是，村莊政治社會問題仍無解。L區(qū)為激勵村組織配合，加大村干部的獎懲力度。村組織報酬分兩部分，分別是基礎(chǔ)工資+年終獎，村書記3200元/月左右，村干部2800元/月以下，年終考核如果獲優(yōu)，村書記獎勵10萬元/年，村干部獎勵3～6萬元/年。相較當?shù)卮迕?萬/年的務(wù)工收入，當村干部有面子且收入不低，村組織愿意配合網(wǎng)格制度，治理方式遂越發(fā)行政化。

二是吸納村民就業(yè)，造成治理組織臃腫。沉入網(wǎng)格的治理人員，除開鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一招聘，還有村組織主動吸納。某村消防站、電工組、衛(wèi)生隊100余人，環(huán)境整治隊、環(huán)保安全員、志愿者等近90人，警務(wù)隊、實管員、小巷管家100余人。一方面，組織任務(wù)的重疊性大，專業(yè)分工職責交叉。如警務(wù)隊、環(huán)保安全員、實管員，巡邏的是同一空間同一對象，沒有清晰的量化考核過程和結(jié)果，單一組織的工作完成效率不高。一方面，人員監(jiān)督和考核不嚴格，有賴村組織的自主把控。網(wǎng)格沒有要求村組織行動自由，對治理人員同樣放任監(jiān)管，網(wǎng)格有任務(wù)就組織網(wǎng)格人員，實行綜合性飽和化事務(wù)治理。弱監(jiān)督弱考核的合同職責，帶來村民廣泛就業(yè)福利的同時，換來利益吸納的遵從格局。

三是福利吸納村民，帶來工具性的配合。以半正式崗位招徠村民，用工權(quán)被村組織掌握，能獲得部分參與者服從，難獲得全體村民同意。鎮(zhèn)村兩級就推動福利治理，換得村民工具性認可。我們粗略整理村民福利，發(fā)現(xiàn)13項以上的基本內(nèi)容，囊括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等，覆蓋老人、小孩、婦女等多個群體。M鎮(zhèn)大部分公益設(shè)施建設(shè)，如下水道鋪設(shè)、衛(wèi)生環(huán)境整治，都附帶強激勵福利。以煤改電為例，放棄木柴補貼500元/車，以1000元/噸回收煤，政府會將拆除的廢料運走。有村民認為，5～7匹的取暖器價格高，5匹政府即補貼1萬元，7匹村民支付2000元。鄉(xiāng)村組織基于豐富的財力，建立全面福利吸納結(jié)構(gòu)，公共建設(shè)就不會出現(xiàn)釘子戶，個人的不滿僅停留于情緒，幾乎不上升為現(xiàn)實行動。

四、基層治理轉(zhuǎn)型困境

當基層事務(wù)從“簡約”向“復(fù)雜”轉(zhuǎn)型，超越了基層組織權(quán)責邊界，精準治理就有現(xiàn)實必要性。但是，村莊空間擁擠和關(guān)系主導(dǎo)特性，意味著“人-事”結(jié)合類事務(wù)難完全消失。(9)陳柏峰：《鄉(xiāng)村基層執(zhí)法的空間制約與機制再造》，載《法學(xué)研究》2020年第2期。如果基于技術(shù)功能督促行政回應(yīng)，壓倒和吸納通過自治的治理，會帶來精細治理二元悖反問題。

(一)郊區(qū)社會事務(wù)特征

M鎮(zhèn)的農(nóng)村空間接近城市，村民行動與市民無差異。受緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系影響，村民仍然依托村莊從事人口再生產(chǎn)，村莊對村民的生活交往有影響，同時，大量外來人口流入村莊，生活和交往高度依托村莊，使基層事務(wù)既部分嵌入，又大量脫嵌基層權(quán)責。

一是緊密型的城鄉(xiāng)關(guān)系，帶來嵌入性事務(wù)變遷。如果城市規(guī)劃沒有延伸進村，村莊就可以依據(jù)區(qū)位資源自主謀發(fā)展。越靠近城市規(guī)劃區(qū)，城市發(fā)展水平越高，村民越能分享城市紅利，城鄉(xiāng)空間邊界就越模糊。(10)熊萬勝：《郊區(qū)社會的基本特征及其鄉(xiāng)村振興議題——以上海市為例》，載《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第3期。L區(qū)農(nóng)村并不是內(nèi)向發(fā)展路徑，村莊發(fā)展權(quán)被城市限制，農(nóng)村發(fā)展職能弱化及發(fā)展型政府定位，使得當?shù)卣昧τ诜寝r(nóng)領(lǐng)域發(fā)展，對郊區(qū)農(nóng)村發(fā)展及治理問題的關(guān)注較少。鄉(xiāng)村治理目標是，供給城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)，不斷完善公共生活設(shè)施，傾向維持“鄉(xiāng)政村治”的模式。政府主導(dǎo)的發(fā)展治理格局，再造了郊區(qū)農(nóng)村治理空間，嵌入性事務(wù)因此長期存在。

二是內(nèi)外社會要素交織，帶來基層事務(wù)的模糊。城市有多樣的就業(yè)機會，面向的是全國優(yōu)秀人才，郊區(qū)村民無明顯屬地優(yōu)勢，村民既難買房實現(xiàn)城市化，又難通過就業(yè)順利進城。但是，區(qū)位優(yōu)勢和價值洼地，帶來租房市場的活躍，基層政策福利較優(yōu)越，有村籍生活就能無壓力，村民因此依附村莊，享受準市民生活。結(jié)果是，一方面，多數(shù)村民聚焦在村莊周圍，就業(yè)較多樣無需社會合作，生活理念又高度的城市化，對服務(wù)提出多元的要求。另一方面，外來人口要求享有基礎(chǔ)公共服務(wù)，進行基本生活消費和社會交往，不可避免會產(chǎn)生空間性擠壓，對基層服務(wù)管理帶來挑戰(zhàn)。當村社治理空間相對穩(wěn)定，基層事務(wù)屬性逐漸變化，部分事務(wù)就會溢出村莊，部分則要受村治約束?？臻g內(nèi)人口的多元訴求，除開部分是底線型訴求，多數(shù)呈現(xiàn)脫嵌性模糊性。

三是基層粗糙治理格局，造就大量剩余事務(wù)。個人行動多樣帶來事務(wù)多元，只要相關(guān)治理責任主體能面向基層，構(gòu)建契合性治理機制和方式，應(yīng)能實現(xiàn)有效的事務(wù)治理。不過，多數(shù)政府主體傾向?qū)⒅呜熤鸺壪乱疲赃^量資源輸入增強基層治權(quán)。結(jié)果是，一方面，原本明確的自治型事務(wù)，易變成購買服務(wù)的行政事務(wù)，干群的常態(tài)關(guān)聯(lián)載體消失；另一方面，原本非自治型模糊事務(wù)，要求基層組織加強巡查上報力度，因能力動力不足帶來治理亂象。村莊產(chǎn)生的諸事務(wù)，從內(nèi)容上看，既有自治屬性又有行政屬性，不少還是典型的法治類事務(wù)；從特征上看，個人行動的多樣性和靈活性，帶來事務(wù)瑣碎性和難定性，政社組織難以精確分類處置?；鶎又卫硎羌?、服務(wù)、社會三重功能于一體的“復(fù)合體”，(11)吳曉林：《漢權(quán)統(tǒng)合、服務(wù)下沉與選擇參與:改革開放四十年城市社區(qū)治理的“復(fù)合結(jié)構(gòu)”》，載《中國行政管理》2019年第7期。既需要政治建設(shè)提升村民認同又需要行政管理供給服務(wù)，還需要群眾參與治理構(gòu)建良性互動秩序。三重治理內(nèi)容交織成多元模糊事務(wù)，對基層協(xié)同治理提出高要求。

(二)轉(zhuǎn)型事務(wù)治理困境

很長一段時間里，政府的中心工作是促進發(fā)展，一般不干預(yù)村莊選舉治理。隨著郊區(qū)社會利益增大，村莊權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)成型，“粗糙維持”難以保證穩(wěn)定，政府被動進行矛盾回應(yīng)，越到后來治理效果越差。為避免應(yīng)急性治理的低績效，地方政府依托技術(shù)平臺，推動事務(wù)的精細治理，主要包括兩個方面：

一是事務(wù)發(fā)現(xiàn)的精細化。精細治理的前提是精準發(fā)現(xiàn)，通過自下而上民眾反映，及自上而下的網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)，能推動模糊事務(wù)的清晰化。為調(diào)動民眾參與的積極性，12345熱線以高激勵推動強回應(yīng)，將滿意度作為回應(yīng)治理標準，甚至動員民眾多反映問題。為實現(xiàn)自上而下的發(fā)現(xiàn)效率，政府細分網(wǎng)格推動常態(tài)巡查，將關(guān)聯(lián)網(wǎng)格的發(fā)現(xiàn)責任下沉，增加網(wǎng)格巡查人數(shù)和頻次，規(guī)定每月的事務(wù)發(fā)現(xiàn)量，為鼓勵網(wǎng)格員認真上報事務(wù)，聯(lián)動中心制定高激勵制度。協(xié)調(diào)組織內(nèi)外人員常態(tài)巡查，提高飽和式事務(wù)發(fā)現(xiàn)效率。

二是事務(wù)治理的精細化。發(fā)現(xiàn)的事務(wù)反饋至信息系統(tǒng)，需要推動責任主體回應(yīng)。首先，信息系統(tǒng)能基于事務(wù)類型，精準匹配不同部門的治責，有力打擊了官僚制惰性。針對邊界不清的治理事務(wù)，黨政組織借力技術(shù)改革政府，推動職能細分和流程再造。部門及時回應(yīng)社會訴求，易出現(xiàn)權(quán)責不匹配問題，即有的基于權(quán)力優(yōu)勢，將責任下沉到街道，卻不匹配管理資源，有的只有部分處置權(quán)，卻承擔主體治理責任。黨政組織借助技術(shù)過程，既可以“吹哨報道”推動組織調(diào)適，又可以實施“減負增能”的制度建設(shè)，甚至對部分條塊分割、邊界模糊事務(wù)，黨政組織能借力信息系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，重構(gòu)部門權(quán)責實現(xiàn)整體治理效能，從而為未來的實體部門改革提供實踐基礎(chǔ)。

實現(xiàn)精細發(fā)現(xiàn)和精細治理的績效，不僅需要發(fā)揮技術(shù)治理功能，還需要供給制度和調(diào)適治理，技術(shù)應(yīng)用需要保持在一定的范圍，不能以高響應(yīng)率代替事務(wù)治理。當前事務(wù)治理的問題是，嵌入技術(shù)改革政府統(tǒng)攬治理，強化治理的技術(shù)性和行政性，帶來兩大事務(wù)治理問題：

一是對通過自治的治理精髓不理解。村民自治能解決兩類問題，一類是“公共池塘資源”，(12)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達、陳旭東譯，上海：上海譯文出版社，2012年版，第36～37頁。當“擁擠社會”是村莊固有屬性，人口流入帶來了空間擠壓，協(xié)調(diào)利益需要民主協(xié)商，需要自治制度發(fā)揮功能。一類是“人-事”結(jié)合型事物，當村莊關(guān)系對事務(wù)特征有影響，或村莊關(guān)系本身構(gòu)成事務(wù)，治理就要深入村莊關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，做好情感疏導(dǎo)和思想工作，解開矛盾雙方的關(guān)系心結(jié)，通過“治人”來促進“治事”。自治主體的事務(wù)治理，不僅能抑制村民的私人訴求，還能防止村治問題上溢?！熬氈卫怼钡挠行г从谛姓Y源充足，政府可以統(tǒng)籌調(diào)配資源保證吸納能力。不過，“行政有效“和”治理無效”互為表里，行政過強和無視自治的后果是，個人的行動預(yù)期調(diào)整，行政治理的成本增大，村民“等、靠、要”現(xiàn)象增多。

二是對精細治理的事務(wù)屬性不辨析。如果“人-事”結(jié)合類事務(wù)增多，就要遵照“簡約治理”邏輯，構(gòu)建社群網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范。如果“人-事”分離類事務(wù)增多，就要構(gòu)建契合的治理單元，確立契合性多元治理機制。即當“人-事”分離類事務(wù)模糊不規(guī)則，通過信息技術(shù)難以劃清邊界，治理主體又具有壟斷性，(13)壟斷程度指壟斷暴力，具有行政強制權(quán)。事務(wù)劃分邏輯的探討詳見張雪霖：《“找回“城市與”祛魅”的居民自治》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2021年版，第138～141頁。就要遵照“公共事務(wù)治理之道”，確立公共池塘資源單位，構(gòu)建自主治理的制度和方法。當事務(wù)的壟斷程度高，事務(wù)邊界清晰且規(guī)模大，就采取行政治理方式。當事務(wù)的壟斷程度低，分布越發(fā)規(guī)律化類型化，可以推動外包治理方式。當事務(wù)壟斷程度高，責任邊界具有彈性，就要推動協(xié)同治理。郊區(qū)社會事務(wù)的特征是，不僅“人-事”分離類事務(wù)多，而且“人-事”結(jié)合類事務(wù)復(fù)雜，兩類事務(wù)無明確的邊界區(qū)分，經(jīng)常較為綜合且相互轉(zhuǎn)化。無視事務(wù)的綜合性瑣碎性等特征，推動分類治理不推動分級治理，不構(gòu)建事務(wù)分流協(xié)同機制，會帶來剩余事務(wù)治理困境，及行政吸納治理的低效率。

五、結(jié)語

農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型從憲法規(guī)則看，是轉(zhuǎn)向發(fā)展與治理并行體制，構(gòu)建全新基層治理體系?！熬氈卫怼睂?yīng)的是“集體選擇規(guī)則”，即由政府主導(dǎo)健全科層治理，完善治理機制評價機制，推動科層組織整體性治理?！凹w選擇”規(guī)則嵌套“憲法規(guī)則”，充沛資源支撐高位統(tǒng)籌推動，是“精細治理”績效實現(xiàn)的基礎(chǔ)。

“操作層次”的村社治理同樣重要。只有當村社治理空間得到保障，立足事務(wù)屬性的“精細治理”能力方能提高。當農(nóng)村基層事務(wù)治理體系，過度強化行政回應(yīng)責任，考核壓力越大政策剛性越強，基層組織就將越發(fā)沒有彈性，自治事務(wù)就將難有效治理，模糊事務(wù)治理就將高成本。只有當政府構(gòu)建多層次的治理制度，完善“集體選擇規(guī)則”重建“操作規(guī)則”，構(gòu)建分級分類協(xié)調(diào)協(xié)同的事務(wù)治理機制，契合奧斯特羅姆的“多中心治理之道”，方能實現(xiàn)全面精細的事務(wù)治理績效。