趙志剛 陰亞軍 舒靜雯

（北京市節(jié)水用水管理事務(wù)中心，北京 100142）

北京既是特大型缺水城市，也是全國節(jié)水水平較高的城市，水資源嚴重緊缺的狀況逼迫北京加快節(jié)水型社會建設(shè)步伐。如何進一步提升北京節(jié)水水平，突破現(xiàn)有節(jié)水管理模式，全面推進節(jié)水型社會建設(shè)已成為支撐首都經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求[1]。 為深入落實習近平總書記視察北京工作和關(guān)于保障水安全的系列講話精神，貫徹節(jié)水優(yōu)先方針，2016年北京市政府印發(fā)了《關(guān)于全面推進節(jié)水型社會建設(shè)的意見》,制訂了節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建考核標準，并要求到2020年全面完成節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建工作[2]。2017年水利部也印發(fā)了《關(guān)于開展縣域節(jié)水型社會達標建設(shè)工作的通知》，要求各地在總結(jié)節(jié)水型社會建設(shè)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全面開展縣域節(jié)水型社會達標建設(shè)[3]。

截至2019年底，北京市16個區(qū)均已按照節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建考核標準要求完成節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建工作，節(jié)水型社會建設(shè)取得了顯著成效。節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建工作不是一勞永逸，隨著國家對節(jié)水工作提出新要求，為貫徹落實國家節(jié)水行動的決策部署[4]，開展節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建實踐總結(jié)與對策研究，對繼續(xù)做好新時期節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建活動，挖掘節(jié)水新潛力，因地制宜，全面提升首都節(jié)水水平，更好滿足廣大人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境需求，增強首都經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力，促進國際一流和諧宜居之都建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

1.北京節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建前總體現(xiàn)狀及標準制定

1.1 節(jié)水型社會建設(shè)總體現(xiàn)狀

2011年至2015年，北京市在GDP年均增長7.5%、地區(qū)生產(chǎn)總值達2.3萬億元，年均地區(qū)生產(chǎn)總值增加1770億元的情況下，萬元GDP水耗已從2011年的22.13m3下降至2015年的16.63 m3，累計下降24.85%，是全國唯一連續(xù)10年超額完成國家節(jié)能減排目標的省份。與此同時，社會單位積極開展節(jié)水創(chuàng)建?！笆濉逼陂g，全市共創(chuàng)建節(jié)水型單位（企業(yè)）1863個，截至2015年底，全市累計創(chuàng)建節(jié)水型單位（企業(yè)）10000多個，節(jié)水型單位覆蓋率達到 25.83%，遠遠超出國家節(jié)水型城市標準要求[5]。

北京市節(jié)水總體水平相對全國較高，但是地區(qū)間差異很大，部分地區(qū)尤其是遠郊區(qū)節(jié)水效率不高，仍然存在水資源浪費現(xiàn)象，節(jié)水的潛力還有待深入挖掘[6]。

1.2 節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建標準制定

以制訂節(jié)水型區(qū)標準為切入點，大力開展節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建工作，引導(dǎo)各區(qū)因地制宜地開展節(jié)水型社會建設(shè)。在參考國內(nèi)外一系列節(jié)水相關(guān)評價指標體系和評價方法的基礎(chǔ)上[7～8]，結(jié)合北京市的特點，考慮指標的針對性、規(guī)范性、數(shù)據(jù)易獲取程度等方面因素，研究制定了北京市節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建考核標準。該標準共11條，總計100分，其中基礎(chǔ)指標（節(jié)水管理、節(jié)水投入）20分、管理指標（計劃用水、節(jié)水設(shè)施、節(jié)水型企業(yè)（單位）覆蓋率、節(jié)水型社區(qū)（村莊）覆蓋率）30分和技術(shù)指標（萬元GDP新水用量年下降率、人均生活用水量、工業(yè)用水定額達標率、城鎮(zhèn)節(jié)水器具普及率、節(jié)水灌溉比率）50分。并對考核方式、申報時間、申報程序、申報材料、考核評定程序和復(fù)驗管理進行了明確要求。

1.3 節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建前試評價及分析

按照節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建標準對北京市各區(qū)節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建前基本情況進行試評價，結(jié)果表明，各區(qū)節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建基礎(chǔ)現(xiàn)狀層次不齊，存在較大差異。就單項指標而言，各區(qū)在節(jié)水管理基礎(chǔ)工作、節(jié)水型社會建設(shè)投入水平、節(jié)水設(shè)施正常運行、萬元GDP新水用量下年下降率、人均生活用水量、主要工業(yè)行業(yè)用水定額達標率、城鎮(zhèn)節(jié)水器具普及率等七項指標上失分較少，這與近些年北京在節(jié)水管理強化、節(jié)水資金投入、節(jié)水設(shè)施建設(shè)維護、最嚴格水資源管理制度落實、人口調(diào)控、工業(yè)疏解、高效用水器具推廣等措施保持了較好的相關(guān)性，體現(xiàn)了較高的工作成效。而在計劃用水（覆蓋）率、節(jié)水型企業(yè)（單位）覆蓋率、節(jié)水型社區(qū)（村莊）覆蓋率、綠地林地及農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉面積比率等四項指標上均有所差距，需要加大工作力度，這也與北京在城市精細化管理、節(jié)水載體創(chuàng)建、發(fā)展“兩田一園”高效農(nóng)業(yè)節(jié)水，全面建設(shè)節(jié)水型社會、落實生態(tài)文明建設(shè)的城市總體發(fā)展方向保持了一致。

2.節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建成效及典型做法

2.1 創(chuàng)建成效及分析

在創(chuàng)建工作期間，各區(qū)對創(chuàng)建節(jié)水型區(qū)工作能夠做到領(lǐng)導(dǎo)重視，協(xié)調(diào)到位，措施得力，并對照節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建標準扎實開展各項工作，切實做到政府有統(tǒng)籌、規(guī)劃有目標、資金有保障、實施有手段、落實有效果，16個區(qū)的11項指標完成情況良好。從指標完成情況看，節(jié)水設(shè)施正常運行率、主要工業(yè)行業(yè)用水定額達標率、城鎮(zhèn)節(jié)水器具普及率、綠地林地及農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉面積比率基本達到或接近100%；資金平均投入水平約為4.61‰、實現(xiàn)翻番，最高達到11.1‰；計劃用水平均覆蓋率約為98.06%，近半?yún)^(qū)實現(xiàn)全覆蓋；節(jié)水型企業(yè)（單位）平均覆蓋率約為54.04%，比創(chuàng)建前提升了近一倍，最高的通州接近80%；節(jié)水型社區(qū)（村莊）平均覆蓋率50.76%，最高的豐臺達到92%；在城市經(jīng)濟高速發(fā)展和人口增多的情況下，萬元GDP新水用量年平均下降率約為9.38%，人均生活用水量平均控制在180L/人·d，降幅明顯。

2.2 典型做法

2.2.1 節(jié)水管理體系逐步完善

節(jié)水管理體系是節(jié)水型區(qū)建設(shè)的核心。全市16個區(qū)政府均首次印發(fā)編制了《“十三五”時期節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》和《節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建實施方案》，成立區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立部門聯(lián)動機制，強化部門管理責任和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府主體責任，每年至少召開了一次節(jié)水工作專題會。以《規(guī)劃》和《實施方案》為依據(jù)，制定節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建年度工作計劃，將節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建任務(wù)分解，明確各個部門分工管理的目標和任務(wù)?？茖W統(tǒng)計是精細化管理的重要基礎(chǔ)，16個區(qū)均全部建立了區(qū)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）-村（社區(qū)居委會）三級節(jié)水統(tǒng)計隊伍，各級設(shè)有專（兼）職的統(tǒng)計人員，職責明晰。節(jié)水執(zhí)法是節(jié)水管理的重要抓手，各區(qū)均積極推進落實節(jié)水執(zhí)法檢查工作，采用全面排查、現(xiàn)場檢查、問卷調(diào)查等多種形式，借助網(wǎng)格化管理平臺，屬地管理實現(xiàn)節(jié)水檢查全覆蓋，100%處理浪費水等相關(guān)舉報信息[9]。同時嚴格建設(shè)項目節(jié)水“三同時”的審批和驗收，制度落實率均能達到100%，服務(wù)保障了北京世園冬奧、城市副中心建設(shè)、首都大興機場等綠色工程，并創(chuàng)新發(fā)展在線的聯(lián)合審批機制，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)、云計算的高效審批手續(xù)，形成了一套從規(guī)劃到實施，從建設(shè)到驗收，從宣傳到執(zhí)法的全過程節(jié)水管理體系。

資金投入是各項工作的基礎(chǔ)保障。16個區(qū)均能滿足節(jié)水型社會建設(shè)投入水平不低于本級財政支出2‰的考核要求，最高的通州區(qū)達到了11.165‰。有7個區(qū)超出了4‰的兩倍要求，這些區(qū)均是北京市近年來城市發(fā)展迅速的新區(qū)，尤其是通州城市副中心的建設(shè)[10]，政府在重大項目和工程的建設(shè)過程中，更加重視節(jié)水綠色發(fā)展理念，投入更多的資金用于節(jié)水項目建設(shè)。

2.2.2 節(jié)水管理水平顯著提高

計劃用水管理一直是節(jié)水管理的重要手段。16個區(qū)的計劃用水覆蓋率均達到95%以上，其中有7個區(qū)達到100%，實現(xiàn)用水戶全覆蓋。究其原因，一是加強重點企業(yè)取用水管理，二是多個區(qū)開發(fā)研制了區(qū)屬“用水計劃管理信息系統(tǒng)”，計劃用水管理工作自動化、信息化和精細化，實現(xiàn)了智慧水務(wù)的管理雛形[18]。

加強節(jié)水設(shè)施運行管理是節(jié)水效果得以實現(xiàn)的重中之重。各區(qū)對節(jié)水設(shè)施實行嚴格管理，根據(jù)節(jié)水設(shè)施所處位置、投資渠道等情況，對設(shè)施的所有權(quán)、使用權(quán)和管護權(quán)進行合理劃分，確保節(jié)水設(shè)施產(chǎn)權(quán)明晰。建立了節(jié)水設(shè)施管理臺賬以及設(shè)施運維管理制度，定期開展節(jié)水設(shè)施自查、抽查工作，檢查設(shè)施有無跑冒滴漏、淤積、堵塞、銹蝕等損壞和廢棄情況。創(chuàng)新運行維護機制，委托第三方公司進行節(jié)水設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)范化管理及運營維護。

節(jié)水型載體創(chuàng)建是節(jié)水管理的最有效抓手，是節(jié)水型社會在微觀層面的最直接示范單元，也是宣傳節(jié)水的窗口。加強重點用水行業(yè)企業(yè)創(chuàng)建，例如朝陽區(qū)針對CBD核心區(qū)域?qū)懽謽嵌嗟奶攸c，打造了“制度完備、設(shè)施完善、用水高效、國際一流”的中服模式。推進節(jié)水載體創(chuàng)建，配套機制保駕護航，堅持節(jié)水培訓(xùn)“一貫制”。要求新入駐的企業(yè)（單位）要按照節(jié)水型企業(yè)（單位）的創(chuàng)建標準進行節(jié)水設(shè)施的配套建設(shè)，并進行水平衡測試，確保新增企業(yè)（單位）全部達到創(chuàng)建標準。

2.2.3 節(jié)水技術(shù)優(yōu)勢更加突出

各區(qū)采取各種技術(shù)手段，全面實施節(jié)水。在工業(yè)節(jié)水方面，加快調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間布局，逐步清退高耗水企業(yè)或生產(chǎn)工藝，鼓勵工業(yè)企業(yè)進行節(jié)水改造，嚴控用水定額；在生活節(jié)水方面，加強節(jié)水器具的推廣、研發(fā)、生產(chǎn)、銷售等方面的鼓勵和監(jiān)督，重點做好老舊小區(qū)居民換裝節(jié)水型生活器具工作，切實提高了公共機構(gòu)和居民生活節(jié)水器具的普及率；在綠地林地和農(nóng)業(yè)節(jié)水方面，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)和園林種植結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展噴灌、微灌、低壓管灌、精準灌溉等工程，加強農(nóng)業(yè)和園林用水精細化管理。

3.對策與建議

通過對已完成的節(jié)水型區(qū)綜合考核評價和創(chuàng)建過程中發(fā)現(xiàn)，各區(qū)在工作計劃執(zhí)行和規(guī)劃落實方面還存在不足，部分區(qū)在節(jié)水資金的投入仍然不夠；節(jié)水設(shè)施正常運行率不足，部分區(qū)的節(jié)水設(shè)施管護仍然存在不到位、不規(guī)范、不能正常運行的情況，各區(qū)節(jié)水型企業(yè)（單位）、社區(qū)（村莊）覆蓋率差異巨大，發(fā)展不均衡；仍然存在大水漫灌，灌溉制度不科學，非常規(guī)水利用不足，節(jié)水先進技術(shù)推廣不夠等問題。針對這些問題，提出以下幾點建議：

3.1 完善創(chuàng)建評估標準，加強規(guī)范化管理

圍繞國家節(jié)水行動方案的最新要求，對比國際國內(nèi)先進水平[11]，尋找差距和短板，突出工作重點，補充評價公共供水管網(wǎng)漏損率、非常規(guī)水利用率和社會節(jié)水意識等指標；調(diào)整考核的部分指標，比如適度的將節(jié)水載體創(chuàng)建覆蓋率提高，促進覆蓋率較低的區(qū)加強節(jié)水載體創(chuàng)建，并由水量指標向數(shù)量指標傾斜[12]，加強各級節(jié)水部門對小水量單位的關(guān)注度；細化“節(jié)水執(zhí)法檢查”等考核指標，進一步提升考核評估的精準性；增加鼓勵各區(qū)創(chuàng)新的節(jié)水獎勵指標[12]，確保創(chuàng)建標準的引領(lǐng)性，以高標準倒逼各區(qū)推進節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建工作的延續(xù)性。

達標創(chuàng)建工作仍需進一步規(guī)范，在節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建過程中，發(fā)現(xiàn)各級單位工作習慣、開展方式、區(qū)域情況不同，對各項政策的理解或有所區(qū)別，部分區(qū)達標創(chuàng)建技術(shù)支撐材料還存在不完善、不規(guī)范等現(xiàn)象。要更加注重目標導(dǎo)向和過程管理，加強各部門節(jié)水相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計對接。應(yīng)加強創(chuàng)建工作交流，探索可借鑒、可復(fù)制、可推廣、可操作的經(jīng)驗和做法。建立標準化協(xié)調(diào)推進機制，提升標準實施效果，形成各個部門共同參與，落實相關(guān)政策，協(xié)同推動標準實施的工作格局，解決申報區(qū)創(chuàng)建申報材料存在不完善、不規(guī)范等現(xiàn)象。

3.2 加強節(jié)水管理監(jiān)督體系，建立長效化機制

通過節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建，各區(qū)已初步建立多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。但是仍然存在體制機制不順，水利單兵畸進，相關(guān)部門責任落實不夠，下一步節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建仍需要政府各部門共同推進，水行政主管部門主辦而不能包辦，還要加強與自來水集團、排水集團等供、排水企業(yè)的信息共享機制，加強與行業(yè)協(xié)會、社會組織等專業(yè)性強、影響力廣的團體的溝通，持續(xù)推進節(jié)水型區(qū)建設(shè)。

建立節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建工作進展情況定期總結(jié)和督查制度，制定考核辦法，強化節(jié)水型社會建設(shè)工作的監(jiān)督考核，定期對各區(qū)節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建工作進展情況進行督導(dǎo)檢查、評估通報。節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建完成后，應(yīng)強化動態(tài)管理，加強復(fù)查工作，改變目前重創(chuàng)建輕監(jiān)管的工作狀態(tài)。

3.3 補強節(jié)水管理技術(shù)短板，提升整體節(jié)水水平

強化區(qū)政府對節(jié)水工作重視程度，加大財政支持發(fā)揮引領(lǐng)作用，探索建立節(jié)水投資穩(wěn)步增長機制，鼓勵和引導(dǎo)社會資本投入，積極推行PPP、BOT、合同節(jié)水等項目融資和經(jīng)營模式[13]，積極探索“以獎代補” 等方式給予資金補助，解決部分區(qū)節(jié)水投入水平偏低問題。當前，節(jié)水型區(qū)創(chuàng)建工作涉及多部門、多行業(yè)，存在范圍廣、內(nèi)容多、難度大的特點，然而節(jié)水管理的各項事務(wù)多為人工統(tǒng)計，仍存在部分內(nèi)容底數(shù)不清、信息更新慢、統(tǒng)計口徑未統(tǒng)一等問題，需要加強節(jié)水管理精細化、信息化、科技化水平，以科技的手段提高計劃用水覆蓋率，深化與供水企業(yè)的溝通合作，繼續(xù)加強對漏管戶全面排查，實現(xiàn)計劃用水覆蓋率100%。

全方位開展節(jié)水工程技術(shù)體系建設(shè)，各區(qū)要根據(jù)區(qū)域功能定位，分區(qū)域挖掘和總結(jié)節(jié)水工作區(qū)域發(fā)展方向，如新機場建設(shè)、副中心建設(shè)、冬奧會、懷柔科學城、永定河流域綜合治理中典型的節(jié)水工作做法作為北京的節(jié)水亮點進行總結(jié)，抓重點突破，抓水平提升。鼓勵工業(yè)用水單位對比國際國內(nèi)同行業(yè)、同類型企業(yè)或單位的用水水平，對比分析不足，提高用水定額標準[14]。積極開展水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動，鼓勵工業(yè)集聚區(qū)用水效率達到更高標準[15]；深入推進農(nóng)業(yè)和園林節(jié)水，在節(jié)水規(guī)劃建設(shè)、城鄉(xiāng)節(jié)水管理、科技節(jié)水等方面開展一盤棋謀劃，促進各區(qū)城鄉(xiāng)節(jié)水工作得到統(tǒng)一規(guī)劃和管理，將城市先進的節(jié)水技術(shù)和節(jié)水意識更好地推廣到農(nóng)村。

4.結(jié)語

創(chuàng)建節(jié)水型區(qū)已取得階段性的成果，但是節(jié)水工作是一項長期、系統(tǒng)的工程。北京市未來應(yīng)依據(jù)創(chuàng)建工作探索的路徑和方法，因地制宜，靈活應(yīng)用，確保節(jié)水型社會建設(shè)水平穩(wěn)步提升。各區(qū)應(yīng)逐步落實國家節(jié)水行動方案，以節(jié)水型區(qū)復(fù)驗為著手點，尋找差距和短板，以問題為導(dǎo)向，完善體制機制建設(shè)，促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、不斷提升用水、節(jié)水管理水平，形成科學的用水體系，實現(xiàn)社會效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟效益的有機統(tǒng)一，真正把數(shù)據(jù)達標轉(zhuǎn)化為發(fā)展成果、惠民成果，推動城市可持續(xù)發(fā)展。