●禹珊珊

自2015年新《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，山西省通過(guò)出臺(tái)一系列政策“組合拳”，推進(jìn)專項(xiàng)債券管理改革，始終把防風(fēng)險(xiǎn)作為政府債務(wù)管理改革的“風(fēng)向標(biāo)”，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債券“借、用、管、還”全生命周期管理。

為更好發(fā)揮政府專項(xiàng)債券擴(kuò)大有效投資、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要作用，防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，山西省于2020年11月在全國(guó)率先以省政府名義出臺(tái)專項(xiàng)債券管理暫行辦法，辦法遵循限額控制、資金跟著項(xiàng)目走、屬地管理、聯(lián)合監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)、投資帶動(dòng)六個(gè)原則，致力構(gòu)建多方聯(lián)動(dòng)的項(xiàng)目申報(bào)機(jī)制、協(xié)同高效的項(xiàng)目安排機(jī)制、效益優(yōu)先的發(fā)行使用機(jī)制、穩(wěn)妥有序的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、充滿活力的主體參與機(jī)制、清晰明確的綜合管理機(jī)制等六項(xiàng)機(jī)制，著力解決項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足、安排機(jī)制不暢、資金使用效益不高、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積、配套管理薄弱等六個(gè)方面問(wèn)題，對(duì)健全專項(xiàng)債券全生命周期管理、提高債券資金發(fā)行使用效率具有積極作用。

一、新增專項(xiàng)債券監(jiān)管中的規(guī)范與隱患

從山西省近幾年的地方政府專項(xiàng)債券支出使用情況核查結(jié)果來(lái)看，管理使用總體較為高效、規(guī)范。大部分新增地方政府債券項(xiàng)目都已開工，形成實(shí)物工作量。即便是受疫情、自然災(zāi)害等因素影響，部分批次專項(xiàng)債券于4季度才發(fā)行完畢的2021年，當(dāng)年度支出進(jìn)度也超過(guò)60%。同時(shí)，新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)評(píng)審和資金分配較為合規(guī)；省級(jí)及以下新增債務(wù)限額分配合理；大部分新增專項(xiàng)債券資金都嚴(yán)格用于公益性資本支出；新增專項(xiàng)債券信息公開符合法律和文件要求。

但從區(qū)域支出進(jìn)度來(lái)看，存在極不均衡現(xiàn)象。同時(shí)，部分地區(qū)以前年度新增專項(xiàng)債券資金閑置現(xiàn)象較為嚴(yán)重，部分資金閑置兩三年仍未支出，造成浪費(fèi)。如果按照2021年地方政府債券3.36%的平均利率估算，山西省每年將多支付利息上億元。在當(dāng)前“舉債必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的政策背景下，大量專項(xiàng)債券資金閑置，不但會(huì)影響地方政府下年度專項(xiàng)債券限額，使一些真正涉及社會(huì)民生領(lǐng)域的重大項(xiàng)目不能上馬，還會(huì)增加地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，加大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、影響專項(xiàng)債券資金使用效益的原因分析

2021年7月27日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》，進(jìn)一步明確了要從合理把握專項(xiàng)債券發(fā)行節(jié)奏、科學(xué)確定專項(xiàng)債券期限、優(yōu)化專項(xiàng)債券資金投向等8個(gè)方面加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用效益，要求強(qiáng)化資金與項(xiàng)目的對(duì)接，為扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作、全面落實(shí)“六保”任務(wù)奠定基礎(chǔ)。但由于個(gè)別項(xiàng)目前期管理不規(guī)范、績(jī)效指標(biāo)不完善，造成專項(xiàng)債券資金使用效率不高，甚至閑置等問(wèn)題還較為突出，在一定程度上降低了專項(xiàng)債券資金的使用效果。

（一）前期準(zhǔn)備工作不充分，資金使用效率不高

專項(xiàng)債券資金到位后要立刻開工，形成當(dāng)年的實(shí)物工作量，才能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但政府投資項(xiàng)目在開工前需要進(jìn)行一系列審批，包括可行性論證、環(huán)保、用地、規(guī)劃等，部分項(xiàng)目申報(bào)時(shí)考慮不足，前期工作不夠扎實(shí)，導(dǎo)致地方雖然積極申請(qǐng)到專項(xiàng)債券額度，也完成債券發(fā)行籌資，但短期內(nèi)手續(xù)無(wú)法辦理齊備，影響項(xiàng)目開工建設(shè)，加上現(xiàn)在對(duì)審批要求嚴(yán)格，地方政府寧可讓資金閑置，也不敢貿(mào)然開工，就會(huì)出現(xiàn)資金等項(xiàng)目的現(xiàn)象。

（二）項(xiàng)目進(jìn)度與資金籌集不銜接，容易新增閑置資金

各級(jí)財(cái)政部門向主管部門撥付專項(xiàng)債券資金較快，但一些建設(shè)項(xiàng)目需要分期推進(jìn)或項(xiàng)目施工主管部門變更、項(xiàng)目產(chǎn)生土地糾紛等原因?qū)е率┕ね蚴┕みM(jìn)度緩慢，特別是2021年山西省因受秋季強(qiáng)降雨汛情影響和新冠肺炎疫情影響，部分工程不具備施工條件未能按時(shí)開工，造成資金無(wú)法及時(shí)支出，形成閑置。近幾年，大量專項(xiàng)債券資金投向交通建設(shè)類項(xiàng)目，這類項(xiàng)目往往建設(shè)周期較長(zhǎng)，未能及時(shí)形成實(shí)物工作量，有些雖然已形成實(shí)物工作量，但工程審計(jì)驗(yàn)收等流程較為復(fù)雜，一定程度上影響付款進(jìn)度，專項(xiàng)債券資金在項(xiàng)目支出“最后一公里”閑置的現(xiàn)象嚴(yán)重。

（三）部分批次債券發(fā)行較晚，導(dǎo)致支出進(jìn)度較慢

部分4季度發(fā)行的專項(xiàng)債券，資金真正到達(dá)項(xiàng)目單位時(shí)間為12月中旬甚至更晚。此時(shí)已是深冬，受氣溫等環(huán)境限制，許多項(xiàng)目不具備施工條件，導(dǎo)致支出進(jìn)度較慢。

（四）發(fā)行前項(xiàng)目審核把關(guān)不嚴(yán)

專項(xiàng)債券不同于一般債券，對(duì)項(xiàng)目收益具有較高要求，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)為本級(jí)專項(xiàng)債券項(xiàng)目披露信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性負(fù)責(zé)。目前大部分地區(qū)專項(xiàng)債券項(xiàng)目主要由財(cái)政部門來(lái)審核，缺少項(xiàng)目單位等相關(guān)機(jī)構(gòu)的參與，財(cái)政部門受業(yè)務(wù)局限性影響，無(wú)法對(duì)各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債券項(xiàng)目作出全面、專業(yè)的審查意見(jiàn)。加之基層特別是縣級(jí)財(cái)政人員力量匱乏，缺少相關(guān)專業(yè)知識(shí)，對(duì)債券項(xiàng)目發(fā)行資料的審核往往流于形式，容易出現(xiàn)債券發(fā)行期限與項(xiàng)目建設(shè)期限錯(cuò)配或者項(xiàng)目前期手續(xù)不齊備導(dǎo)致資金閑置等問(wèn)題，披露信息質(zhì)量也無(wú)法得到保證。

（五）鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域合規(guī)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足，債券資金投入不足

當(dāng)前，符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的專項(xiàng)債券項(xiàng)目較少。鄉(xiāng)村建設(shè)類項(xiàng)目收益性較差，項(xiàng)目很難實(shí)現(xiàn)自身收益與融資成本自求平衡，進(jìn)而導(dǎo)致專項(xiàng)債券投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域項(xiàng)目資金較少。同時(shí)受債券資金新增規(guī)模有限的影響，大部分資金都投入受益范圍較廣的市政基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項(xiàng)目，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目分配規(guī)模極為有限。

三、提升地方政府專項(xiàng)債券使用效益的對(duì)策與建議

（一）優(yōu)化限額分配，保障重點(diǎn)任務(wù)

專項(xiàng)債務(wù)限額在優(yōu)先保障機(jī)場(chǎng)、高鐵、高速公路等省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，切塊保障全省域重點(diǎn)推進(jìn)的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、三大板塊旅游公路、綜改示范區(qū)建設(shè)等重大規(guī)劃的前提下，綜合考慮項(xiàng)目?jī)?chǔ)備規(guī)模和質(zhì)量，兼顧區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和財(cái)政承受能力、風(fēng)險(xiǎn)程度、管理績(jī)效等因素進(jìn)行分配，重點(diǎn)確保中央和省委、省政府重大戰(zhàn)略和重大項(xiàng)目及時(shí)落地。充分利用省級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低、承債空間大的優(yōu)勢(shì)，對(duì)承擔(dān)山水林田湖草、重點(diǎn)國(guó)省干道等重大項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)的市縣，通過(guò)“省級(jí)統(tǒng)一舉借、市縣分別使用，省級(jí)負(fù)責(zé)償還、市縣財(cái)力逐年上解還省”的方式給予積極支持，實(shí)現(xiàn)政府債券資金有效下沉，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)。

（二）強(qiáng)化項(xiàng)目?jī)?chǔ)備

為適應(yīng)加快發(fā)行、提前下達(dá)額度的專項(xiàng)債券發(fā)行模式，各級(jí)地方政府及財(cái)政、發(fā)改等部門要加強(qiáng)溝通協(xié)作，提前謀劃，結(jié)合當(dāng)?shù)匾?guī)劃及發(fā)展定位，圍繞九大專項(xiàng)債券支持領(lǐng)域，突出公共衛(wèi)生設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)和鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域項(xiàng)目，特別是要做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生建設(shè)，重點(diǎn)選擇有一定收益且能盡快形成實(shí)物工作量的重大公益性項(xiàng)目進(jìn)行儲(chǔ)備，按照“規(guī)劃一批、儲(chǔ)備一批、申報(bào)一批”原則，提前做好項(xiàng)目前期的科研、論證，提升項(xiàng)目的成熟度，切實(shí)提高專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量，確保項(xiàng)目隨時(shí)能上報(bào)、上報(bào)后能發(fā)行、發(fā)行后能開工。

（三）強(qiáng)化前期準(zhǔn)備

一是地方政府應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各相關(guān)部門、單位提前做好項(xiàng)目論證、土地審批、規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程審批立項(xiàng)等前期工作，各盡其能做細(xì)做實(shí)項(xiàng)目前期工作和施工準(zhǔn)備。既各司其職，又加強(qiáng)協(xié)作，確保債券發(fā)行和使用無(wú)縫銜接，防止發(fā)生“錢等項(xiàng)目”現(xiàn)象。二是科學(xué)引導(dǎo)編制項(xiàng)目平衡方案。盡快研究出臺(tái)專項(xiàng)債券項(xiàng)目平衡方案編制指引，明確方案編制具體構(gòu)成要素，規(guī)范方案編制內(nèi)容，更加注重對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控因素的考量，測(cè)算專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)攤Ｕ夏芰r(shí)，要充分預(yù)估未來(lái)可能發(fā)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并以扣除風(fēng)險(xiǎn)因素后的實(shí)際償債能力作為融資收益平衡的測(cè)算依據(jù)，做實(shí)項(xiàng)目平衡方案。三是科學(xué)分析項(xiàng)目施工條件，充分考慮冬季氣候、疫情防控等影響，合理評(píng)估項(xiàng)目施工進(jìn)度。堅(jiān)持合理把握債券發(fā)行節(jié)奏，科學(xué)安排發(fā)行進(jìn)度，避免大量新增債券在年末發(fā)行，影響債券使用效益。四是加強(qiáng)對(duì)基層人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作指導(dǎo)，強(qiáng)化組織保障，充實(shí)人員力量，不斷提升專項(xiàng)債券決策人員、辦事人員的理論水平與業(yè)務(wù)能力。

（四）強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)

各部門和項(xiàng)目單位要嚴(yán)格貫徹落實(shí)《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》，將績(jī)效考核融入專項(xiàng)債券“借、用、管、還”全過(guò)程監(jiān)管中，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為債券資金安排的重要依據(jù)，充分發(fā)揮債券資金使用效益，保障債券資金使用安全。一是要量力而行，盡力而為。明確專項(xiàng)債券的管理以及使用的目標(biāo)，做好政府主責(zé)，做到舉債、償債互相匹配。二是細(xì)化責(zé)任，完善考核。明確細(xì)化各級(jí)行業(yè)主管部門、預(yù)算部門及相關(guān)項(xiàng)目部門職責(zé)責(zé)任，精準(zhǔn)完善專項(xiàng)債券績(jī)效考核，推動(dòng)量化評(píng)價(jià)體系建立，并積極鼓勵(lì)引入第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)重大項(xiàng)目開展重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)。

（五）強(qiáng)化資金使用效率

1、暢通全鏈條資金下達(dá)。財(cái)政部門、發(fā)改部門及其他主管部門要強(qiáng)化配合協(xié)作，建立完善全過(guò)程協(xié)商洽談、互動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，探索構(gòu)建審核報(bào)批準(zhǔn)、資金撥付快速通道，全面提升資金使用效率。

2、科學(xué)編制預(yù)算。對(duì)建設(shè)周期長(zhǎng)，按年分批次發(fā)行債券項(xiàng)目，科學(xué)合理安排預(yù)算，對(duì)預(yù)算安排新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目通過(guò)先行調(diào)度庫(kù)款方式，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。

3、建立專項(xiàng)債券支出進(jìn)度預(yù)警機(jī)制。對(duì)地區(qū)、部門支出進(jìn)度及項(xiàng)目支出進(jìn)度進(jìn)行雙向考核。對(duì)于項(xiàng)目單位，切實(shí)負(fù)起直接支出的責(zé)任，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目直接支出考核，加快項(xiàng)目建設(shè)和債券資金使用。對(duì)于各級(jí)政府主管部門尤其是省級(jí)主管部門，要壓實(shí)其主體支出責(zé)任，通過(guò)對(duì)地區(qū)及部門支出考核，盡快形成有效投資，避免專項(xiàng)債券資金沉淀、閑置、浪費(fèi)。

4、進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目調(diào)整程序。建立健全專項(xiàng)債券支出進(jìn)度預(yù)警和閑置資金超期回收機(jī)制，對(duì)使用效果差、資金支出慢的項(xiàng)目統(tǒng)一收回，并按要求、按程序、按需求進(jìn)行快速調(diào)整，及時(shí)用于其他急需資金的項(xiàng)目，避免資金閑置浪費(fèi)。

5、強(qiáng)化信息報(bào)送機(jī)制。實(shí)行項(xiàng)目進(jìn)度按時(shí)報(bào)送制度，加強(qiáng)項(xiàng)目督促跟蹤管理，建議項(xiàng)目單位制定切實(shí)可行的措施辦法，確定“路線圖”，繪好“時(shí)間表”，不斷推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度，加快支出進(jìn)度，有效發(fā)揮專項(xiàng)債券資金的使用效益。

（六）強(qiáng)化日?；?、全面化、穿透式監(jiān)管

1、充分發(fā)揮財(cái)政部地方監(jiān)管局派駐機(jī)構(gòu)職能。通過(guò)信息化手段對(duì)專項(xiàng)債券資金使用進(jìn)行日常化、全面化、穿透式監(jiān)管。重點(diǎn)圍繞專項(xiàng)債券資金的使用方向、項(xiàng)目進(jìn)度、資金支付和償債來(lái)源等方面開展監(jiān)管核查工作。在支出進(jìn)度環(huán)節(jié)，通過(guò)新增債券資金支出方向，判斷項(xiàng)目開工情況，債券支出情況是否形成實(shí)物工作量，以及形成實(shí)物工作量是否真實(shí)可靠。在資金使用環(huán)節(jié)，嚴(yán)格把握公益性、資本性支出等要素，對(duì)資金使用是否投向負(fù)面清單進(jìn)行核查。在償債環(huán)節(jié)，圍繞專項(xiàng)債券的融資平衡方案是否合理、償債資金來(lái)源是否有保障等情況進(jìn)行全面核查。

2、建立違規(guī)使用地方政府專項(xiàng)債券處理處罰機(jī)制，跟蹤各環(huán)節(jié)進(jìn)展。強(qiáng)化管理約束，構(gòu)建事前、事中、事后全鏈條處理處罰機(jī)制；壓實(shí)各級(jí)責(zé)任，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

3、從嚴(yán)加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管。適當(dāng)提高從事專項(xiàng)債券評(píng)估業(yè)務(wù)第三方機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，優(yōu)先選擇具有地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行評(píng)估經(jīng)驗(yàn)、近三年內(nèi)未受到行業(yè)協(xié)會(huì)處罰的第三方機(jī)構(gòu)，同時(shí)建立黑名單制度。對(duì)于在專項(xiàng)債券項(xiàng)目評(píng)估中造假導(dǎo)致披露信息與實(shí)際嚴(yán)重不符的情況，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)納入黑名單管理并進(jìn)行通報(bào)整改，不得從事本地區(qū)政府債券相關(guān)業(yè)務(wù)。

（七）強(qiáng)化督導(dǎo)整改

1、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。充分利用地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)、債務(wù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)等信息系統(tǒng)，通過(guò)數(shù)據(jù)查詢、統(tǒng)計(jì)和分析，系統(tǒng)掌握專項(xiàng)債券規(guī)模、期限、利率、擔(dān)保方式、用途等基礎(chǔ)信息，建立問(wèn)題臺(tái)賬，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)變化，分析趨勢(shì)規(guī)律，動(dòng)態(tài)監(jiān)控地方政府債務(wù)余額和償還情況，判定風(fēng)險(xiǎn)范圍和程度。

2、嚴(yán)格專項(xiàng)債券項(xiàng)目審核。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研判，堅(jiān)持專項(xiàng)債券用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，嚴(yán)禁用于財(cái)政部明令禁止和嚴(yán)禁支出的項(xiàng)目。

3、依據(jù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)提示信息，統(tǒng)一安排部署各項(xiàng)工作。選取重點(diǎn)地區(qū)及單位開展實(shí)地督導(dǎo)核查，充分挖掘?qū)ｍ?xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)和資金使用管理問(wèn)題成因，揭示專項(xiàng)債券項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)，并將核查中發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題及時(shí)通報(bào)有關(guān)部門，逐步實(shí)現(xiàn)檢查資源和信息共享，節(jié)約監(jiān)管資源，擴(kuò)大監(jiān)管規(guī)模效應(yīng)。

4、堅(jiān)持“嚴(yán)”字當(dāng)頭，做好專項(xiàng)債券監(jiān)管整改“后半篇文章”，壓實(shí)地方整改責(zé)任。對(duì)進(jìn)度較慢的項(xiàng)目進(jìn)行電話跟蹤、實(shí)地調(diào)研，幫助債務(wù)單位協(xié)調(diào)相關(guān)部門、打通難點(diǎn)堵點(diǎn)，有效推動(dòng)債券資金盡早轉(zhuǎn)化為實(shí)物工作量，切實(shí)發(fā)揮債券資金效用。

5、化解存量債務(wù)，擺脫歷史“包袱”。一方面，要督導(dǎo)地方政府實(shí)施收支兩端開源節(jié)流，通過(guò)壓縮一般性支出、盤活存量資金、統(tǒng)籌整合專項(xiàng)資金等方式，加大償債資金預(yù)算安排力度；另一方面，要指導(dǎo)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)把握政策機(jī)遇，積極申請(qǐng)通過(guò)發(fā)行再融資債券的方式幫助化解存量債務(wù)。