●金珧漢

近年來(lái)，地方政府專項(xiàng)債券在增加有效投資、穩(wěn)定總需求、補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板、改善公共服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行等方面發(fā)揮了有效作用，達(dá)到了預(yù)期政策目標(biāo)。隨著我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，全面深化改革向縱深推進(jìn)，以系統(tǒng)觀念審視，地方政府專項(xiàng)債券作為國(guó)家宏觀調(diào)控的一項(xiàng)重要政策工具，在發(fā)行、使用、監(jiān)管等環(huán)節(jié)亟須加強(qiáng)政策制度聯(lián)動(dòng)和銜接配套，以形成綜合性、長(zhǎng)期性的政策效應(yīng)。

一、地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用監(jiān)管具有系統(tǒng)性

國(guó)家治理是一整套國(guó)家治理活動(dòng)涉及各領(lǐng)域體制機(jī)制緊密相連、相互協(xié)調(diào)的體系。因此，國(guó)家治理活動(dòng)具有系統(tǒng)性。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政職能的履行覆蓋到所有政府職能，并由此影響到國(guó)家治理的各個(gè)領(lǐng)域。因而，財(cái)政活動(dòng)也具有系統(tǒng)性。財(cái)政的地位以及財(cái)政履行職能覆蓋的全面性、系統(tǒng)性，決定了地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用監(jiān)管具有系統(tǒng)性。

地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用監(jiān)管作為財(cái)政履行職能的一項(xiàng)具體內(nèi)容，理應(yīng)服務(wù)于國(guó)家治理，必須遵循系統(tǒng)性觀念。通過(guò)專項(xiàng)債券的發(fā)行、管理、使用，牽引著政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方等關(guān)系的系統(tǒng)調(diào)整。這些關(guān)系的系統(tǒng)調(diào)整，又使專項(xiàng)債券同步承載著財(cái)政體制甚至是國(guó)家治理體系的同步調(diào)整變化，具有系統(tǒng)性。

二、地方政府專項(xiàng)債券監(jiān)管的多維度審視

（一）監(jiān)管認(rèn)識(shí)缺乏系統(tǒng)性思維

目前在地方上部分人僅僅將專項(xiàng)債券單純理解為政府投資項(xiàng)目的融資手段，在監(jiān)管時(shí)忽略了其政策職能的發(fā)揮，存在認(rèn)識(shí)上的單一性。部分人將專項(xiàng)債券片面理解為一項(xiàng)短期政策，在監(jiān)管時(shí)忽略了其長(zhǎng)期作用的發(fā)揮，存在認(rèn)識(shí)上的短視現(xiàn)象。此外，還有部分人僅從財(cái)政角度去認(rèn)識(shí)專項(xiàng)債券，在監(jiān)管時(shí)忽略了其綜合作用的發(fā)揮。

（二）監(jiān)管定位缺乏系統(tǒng)性

部分地方將專項(xiàng)債券定位于為政府投資項(xiàng)目融資，監(jiān)管時(shí)更注重于資金監(jiān)管，忽視了其政策調(diào)節(jié)作用發(fā)揮情況的監(jiān)管；部分地方基于政府專項(xiàng)債券融資方式的單一定位，在實(shí)際中過(guò)分追求專項(xiàng)債券量以及相應(yīng)帶來(lái)投資的擴(kuò)大，監(jiān)管時(shí)更注重于資金使用合規(guī)，忽略了其政策綜合績(jī)效提升的監(jiān)管；部分地方基于單純擴(kuò)大政府專項(xiàng)債券融資規(guī)模和投資規(guī)模的定位，在實(shí)際中過(guò)分追求專項(xiàng)債券管理使用的眼前利益和短期效果，監(jiān)管時(shí)忽略了長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的追求和長(zhǎng)期績(jī)效的提升。

（三）與各類監(jiān)管協(xié)調(diào)配合缺乏系統(tǒng)性

1、與金融監(jiān)管聯(lián)動(dòng)不足。2019年6月，國(guó)家出臺(tái)了專項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資的有關(guān)政策，意圖是加強(qiáng)財(cái)政與金融政策的協(xié)同配合。從實(shí)際落地來(lái)看，部分地方政府在專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資中依賴思想較重，對(duì)符合條件的項(xiàng)目向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資積極性并不高，對(duì)政府專項(xiàng)債券則存在能多發(fā)行就盡量滿額發(fā)行的情況，產(chǎn)生了一定的負(fù)面效應(yīng)。一是專項(xiàng)債券的引導(dǎo)作用發(fā)揮不足。對(duì)符合條件的項(xiàng)目同步利用金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資跟進(jìn)，有利于在相同規(guī)模的專項(xiàng)債券下擴(kuò)大有效投資。過(guò)于單一依賴專項(xiàng)債券，不利于發(fā)揮專項(xiàng)債券的引導(dǎo)作用。二是擠占專項(xiàng)債券的有效利用空間。目前國(guó)家對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，對(duì)專項(xiàng)債券采用額度管控，如何在有限的專項(xiàng)債券額度內(nèi)發(fā)揮出最大的效應(yīng)，需要將專項(xiàng)債券的引導(dǎo)作用發(fā)揮出來(lái)，對(duì)不同類型的項(xiàng)目采用融資模式的最優(yōu)搭配，這樣對(duì)內(nèi)外資源的利用效果才會(huì)最大化。否則，符合市場(chǎng)化融資條件的項(xiàng)目過(guò)多使用專項(xiàng)債券，將會(huì)擠占專項(xiàng)債券的有限空間，使其他項(xiàng)目無(wú)法啟動(dòng)實(shí)施，不能最優(yōu)化地?cái)U(kuò)大有效投資。三是產(chǎn)生擠出效應(yīng)。符合市場(chǎng)化融資條件的項(xiàng)目過(guò)多使用專項(xiàng)債券，對(duì)當(dāng)?shù)亟鹑谫Y源的優(yōu)化配置、金融生態(tài)環(huán)境的營(yíng)造、金融業(yè)的良性發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生程度不同的擠出效應(yīng)。

2、與投資監(jiān)管聯(lián)動(dòng)不足?；谇笆鰡渭償U(kuò)大融資規(guī)模的定位，部分地方在爭(zhēng)取專項(xiàng)債券時(shí)，申報(bào)項(xiàng)目?jī)H考慮了專項(xiàng)債券的政策導(dǎo)向，未能有效地與當(dāng)?shù)赝顿Y政策導(dǎo)向、已有項(xiàng)目?jī)?chǔ)備充分結(jié)合起來(lái)，致使專項(xiàng)債券爭(zhēng)取到位后，個(gè)別項(xiàng)目因投資導(dǎo)向、手續(xù)辦理等方面的問(wèn)題實(shí)施緩慢，存在“資金等項(xiàng)目”現(xiàn)象，還有個(gè)別項(xiàng)目因政策銜接不到位無(wú)法啟動(dòng)實(shí)施，存在“項(xiàng)目等資金”現(xiàn)象。

3、與產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)管聯(lián)動(dòng)不足。專項(xiàng)債券支持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，應(yīng)與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、市場(chǎng)容量、規(guī)?；?yīng)等充分結(jié)合，一方面保證產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益和后勁，另一方面保證專項(xiàng)債券的還本付息。但在實(shí)際中，部分地方片面爭(zhēng)額度、爭(zhēng)規(guī)模，使個(gè)別產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目脫離產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，沒(méi)有充分考慮產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期的良性發(fā)展，存在多頭申報(bào)建設(shè)，短期內(nèi)看有一點(diǎn)效益，但長(zhǎng)期看存在產(chǎn)能過(guò)剩的隱憂，既不符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，也為專項(xiàng)債券的還本付息埋下了隱患。

4、與區(qū)域政策監(jiān)管聯(lián)動(dòng)不足。目前，一般以地級(jí)市為單位分配、申報(bào)專項(xiàng)債券額度。由于傳統(tǒng)思維、工作慣性等方面原因的影響，部分地方依然是縣域各自為政申報(bào)專項(xiàng)債券支持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，市級(jí)層面行政性分配、決策在市域范圍內(nèi)沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合平衡。這種模式下，縣域在申報(bào)時(shí)一味迎合政策支持導(dǎo)向，沒(méi)有考慮縣域的資源稟賦、比較優(yōu)勢(shì)、特色產(chǎn)業(yè)，有可能導(dǎo)致一哄而上，形成縣域經(jīng)濟(jì)的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。

5、國(guó)資國(guó)企監(jiān)管聯(lián)動(dòng)不足。按照國(guó)家推動(dòng)國(guó)有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，地方國(guó)有企業(yè)應(yīng)聚焦主責(zé)主業(yè)，提高競(jìng)爭(zhēng)力。專項(xiàng)債券支持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目應(yīng)以支持地方國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做精為目標(biāo)，開(kāi)展專業(yè)化整合，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化效應(yīng)。部分地方出于方方面面的考慮，將同類產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目配置到同級(jí)不同的國(guó)有企業(yè)實(shí)施，這樣做不利于充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)龍頭作用，形成規(guī)?；?yīng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)間的錯(cuò)位發(fā)展，反而有可能造成國(guó)有企業(yè)間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

（四）監(jiān)管環(huán)節(jié)銜接缺乏系統(tǒng)性

在事前監(jiān)管環(huán)節(jié)，個(gè)別地方存在短期行為，為了片面地爭(zhēng)取專項(xiàng)債券，前期工作不系統(tǒng)，論證不充分，工作質(zhì)量不高，給項(xiàng)目實(shí)施埋下了隱患，導(dǎo)致“資金等項(xiàng)目”情況的發(fā)生。在事中監(jiān)管環(huán)節(jié)，部分專項(xiàng)債券項(xiàng)目在進(jìn)入實(shí)施后，過(guò)程管理缺乏系統(tǒng)謀劃，環(huán)節(jié)銜接不暢，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度緩慢，資金到位后存在階段性閑置的情況。在事后跟蹤監(jiān)管環(huán)節(jié)，個(gè)別地方片面追求一時(shí)投資的擴(kuò)大，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行缺乏系統(tǒng)謀劃，一定程度上存在“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”“重發(fā)行、輕管理”的情況，全過(guò)程跟蹤監(jiān)管不到位，為后續(xù)專項(xiàng)債券還本付息埋下了隱患。

（五）監(jiān)管責(zé)任體系缺乏系統(tǒng)性

1、政府層級(jí)之間監(jiān)管責(zé)任不完整。目前，對(duì)地方政府債務(wù)償債責(zé)任，一般都實(shí)行上級(jí)政府不救助原則。在實(shí)際中有三種情況值得關(guān)注：一是對(duì)上級(jí)政府特別是中央政府仍抱有救助幻想。部分地方認(rèn)為，專項(xiàng)債券是特定時(shí)期推出的特殊政策，后續(xù)無(wú)法還本付息時(shí)，上級(jí)政府一定會(huì)出臺(tái)化解之策。二是受官員任期制的影響，部分地方過(guò)多考慮爭(zhēng)取發(fā)行額度上項(xiàng)目，而對(duì)后續(xù)還本付息的事情考慮很少或根本不考慮。三是對(duì)一些跨區(qū)域的專項(xiàng)債券項(xiàng)目，由于其外部性，相應(yīng)償債責(zé)任從制度設(shè)計(jì)到具體落實(shí)尚不十分清晰。

2、項(xiàng)目實(shí)施單位自我監(jiān)督責(zé)任不清晰。當(dāng)前政府與項(xiàng)目實(shí)施單位之間的責(zé)任不清晰，界定難度大。特別是對(duì)一些地方國(guó)有企業(yè)承接的專項(xiàng)債券項(xiàng)目，責(zé)任不清的負(fù)面效應(yīng)顯而易見(jiàn)。

（1）對(duì)項(xiàng)目后續(xù)的運(yùn)營(yíng)管理動(dòng)力不足。一些地方國(guó)有企業(yè)認(rèn)為，地方政府專項(xiàng)債務(wù)后續(xù)能否還本付息是政府的事情，與企業(yè)沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，因此對(duì)提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理績(jī)效內(nèi)在動(dòng)力不足。

（2）專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)資產(chǎn)權(quán)屬難以準(zhǔn)確界定，為后續(xù)管理帶來(lái)難度。按照規(guī)定，專項(xiàng)債券項(xiàng)目對(duì)應(yīng)資產(chǎn)不得為融資平臺(tái)公司等企業(yè)融資提供任何形式的擔(dān)保；但專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)資產(chǎn)權(quán)屬如何界定和管理，必須以責(zé)任清晰為前提和基礎(chǔ)。

3、債券持有人外部監(jiān)督約束性不強(qiáng)。目前，市縣級(jí)政府專項(xiàng)債券，依法由省級(jí)政府代為發(fā)行、轉(zhuǎn)貸市縣使用。具體發(fā)行時(shí)，可以單一項(xiàng)目發(fā)行，但更多是集合發(fā)行。在提升發(fā)行效率的同時(shí)，所帶來(lái)的問(wèn)題是債券持有人與債券資金使用人之間的責(zé)任可能不是一一對(duì)應(yīng)的，債券資金的監(jiān)督更多是財(cái)政上下級(jí)之間的監(jiān)督，弱化了債券資金使用人對(duì)債券持有人的責(zé)任，缺乏債券持有人對(duì)債券資金使用人直接的約束。

4、第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)監(jiān)督質(zhì)量不高。目前，專項(xiàng)債券管理使用中的第三方機(jī)構(gòu)更多強(qiáng)調(diào)了受托責(zé)任，更多體現(xiàn)對(duì)委托人負(fù)責(zé)，而對(duì)債券市場(chǎng)良性發(fā)展的社會(huì)責(zé)任強(qiáng)調(diào)不夠，對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)不夠。

（六）監(jiān)管手段聯(lián)動(dòng)缺乏系統(tǒng)性

1、預(yù)算監(jiān)管與發(fā)展規(guī)劃聯(lián)動(dòng)不夠。專項(xiàng)債券預(yù)算沒(méi)有完全以規(guī)劃為引領(lǐng)，在保持當(dāng)?shù)匕l(fā)展戰(zhàn)略的連續(xù)性和穩(wěn)定性，優(yōu)化公共資源配置中缺乏系統(tǒng)觀念。

2、中期財(cái)政規(guī)劃監(jiān)管與三年滾動(dòng)投資計(jì)劃聯(lián)動(dòng)不足。部分地方三年滾動(dòng)投資計(jì)劃與中期財(cái)政規(guī)劃銜接不足，致使財(cái)政預(yù)算對(duì)投資計(jì)劃的保障、投資計(jì)劃對(duì)財(cái)政預(yù)算的支撐作用沒(méi)有很好發(fā)揮出來(lái)。

3、年度預(yù)算監(jiān)管與中期財(cái)政規(guī)劃聯(lián)動(dòng)不足。部分專項(xiàng)債券年度財(cái)政預(yù)算沒(méi)有在中期財(cái)政規(guī)劃框架下進(jìn)行，中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度財(cái)政預(yù)算編制的約束弱化。

4、項(xiàng)目資本金監(jiān)管與項(xiàng)目融資管理聯(lián)動(dòng)不足。雖然當(dāng)前政策允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金，但在實(shí)際落實(shí)中如何有效運(yùn)用這一政策做好項(xiàng)目融資，聯(lián)動(dòng)發(fā)揮作用依然不足。

（七）監(jiān)管知識(shí)儲(chǔ)備和人力資源供給缺乏系統(tǒng)性

在地方?jīng)Q策層面，立足于區(qū)域發(fā)展，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，進(jìn)行專項(xiàng)債券管理使用決策還有欠缺。在地方執(zhí)行層，圍繞服務(wù)大局，破除慣性思維，消除部門(mén)利益，執(zhí)行好專項(xiàng)債券管理使用決策仍有欠缺。在地方操作層面，項(xiàng)目融資工作缺乏總體籌劃，提高資金使用效率，降低綜合融資成本方面明顯不足。在智力支撐層面，部分專項(xiàng)債券管理使用中缺少懂財(cái)政、金融、法律、項(xiàng)目、企業(yè)管理等方面知識(shí)的復(fù)核型專業(yè)化人才；同時(shí)，外部第三方機(jī)構(gòu)受執(zhí)業(yè)環(huán)境、執(zhí)業(yè)水平、職業(yè)能力等限制，提供服務(wù)的質(zhì)量參差不齊。

三、系統(tǒng)完善專項(xiàng)債券發(fā)行使用監(jiān)管機(jī)制的思考

（一）系統(tǒng)提升專項(xiàng)債券發(fā)行使用監(jiān)管定位

1、專項(xiàng)債券發(fā)行使用監(jiān)管為國(guó)家治理服務(wù)。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。專項(xiàng)債券作為財(cái)政履行職能的手段之一，體現(xiàn)著國(guó)家治理方式的改變，理應(yīng)上升到國(guó)家治理層面，服務(wù)于國(guó)家治理。專項(xiàng)債券發(fā)行使用監(jiān)管機(jī)制的完善需要拓展視野，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)予以推進(jìn)，以發(fā)揮更大的作用。

3、專項(xiàng)債券發(fā)行使用監(jiān)管不僅有利于地方政府舉債融資機(jī)制的健全完善，更是關(guān)聯(lián)領(lǐng)域、層次改革的系統(tǒng)推進(jìn)。系統(tǒng)完善專項(xiàng)債券發(fā)行使用監(jiān)管機(jī)制，既有利于進(jìn)一步健全地方政府舉債融資機(jī)制，保障重點(diǎn)領(lǐng)域合理融資需求，又有利于牽引投資、產(chǎn)業(yè)、金融等方面體制機(jī)制變革，有效實(shí)施政策“組合拳”，更好發(fā)揮專項(xiàng)債券的引導(dǎo)作用。

4、專項(xiàng)債券發(fā)行使用監(jiān)管要常態(tài)化、長(zhǎng)效化。專項(xiàng)債券政策的推出，有其特定的宏觀背景，也有其階段性任務(wù)，但并不表明這項(xiàng)政策是一時(shí)之需。而要用系統(tǒng)觀念去認(rèn)識(shí)，從2014年新修訂《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，到2016年深化投融資體制改革，再到2017年全國(guó)金融工作會(huì)議召開(kāi)和黨的十九大提出堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，以及2020年提出完善宏觀調(diào)控跨周期設(shè)計(jì)和調(diào)節(jié)等方面貫通去審視，專項(xiàng)債券應(yīng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期之策，在國(guó)家治理中承擔(dān)著重要任務(wù)。雖然在不同宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)背景下，專項(xiàng)債券的規(guī)模和力度適時(shí)變化，但并不能改變其長(zhǎng)期制度安排的本質(zhì)，同時(shí)恰恰證明其在宏觀調(diào)控跨周期設(shè)計(jì)和調(diào)節(jié)中發(fā)揮著重要的作用，相應(yīng)地專項(xiàng)債券發(fā)行使用監(jiān)管要常態(tài)化、長(zhǎng)效化。

（二）系統(tǒng)集成專項(xiàng)債券發(fā)行使用監(jiān)管關(guān)聯(lián)制度

1、系統(tǒng)完善制度設(shè)計(jì)，堵塞制度漏洞。對(duì)專項(xiàng)債券政策推行以來(lái)的情況進(jìn)行認(rèn)真梳理，針對(duì)運(yùn)行中的不足、層級(jí)之間的銜接不順、方方面面的配套不夠等問(wèn)題，加強(qiáng)各項(xiàng)政策的互動(dòng)、各項(xiàng)改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)，使各項(xiàng)制度有機(jī)融合，進(jìn)一步提升政策的整體效能。

2、系統(tǒng)加強(qiáng)制度執(zhí)行，提升制度實(shí)效。健全專項(xiàng)債券制度聯(lián)動(dòng)執(zhí)行機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)行的聯(lián)動(dòng)監(jiān)督，確保制度執(zhí)行協(xié)調(diào)配套、相互促進(jìn)。定期或不定期開(kāi)展綜合績(jī)效評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度執(zhí)行中存在的問(wèn)題，跟進(jìn)完善聯(lián)動(dòng)執(zhí)行機(jī)制，確保制度執(zhí)行取得實(shí)效。

（三）系統(tǒng)完善專項(xiàng)債券發(fā)行使用監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)

1、完善專項(xiàng)債券額度管理方式，從源頭上加強(qiáng)專項(xiàng)債券發(fā)行使用監(jiān)管。為了更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)作用，使專項(xiàng)債券政策與發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)協(xié)同，促進(jìn)專項(xiàng)債券額度管理由年度性管理、行政性分配、項(xiàng)目化審核逐步向期間性管理、因素法分配、時(shí)度效綜合審核轉(zhuǎn)變。

（1）逐步實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債券額度期間性管理，與發(fā)展規(guī)劃相銜接，納入中期財(cái)政規(guī)劃管理，有利于穩(wěn)定地方預(yù)期，促使地方將工作精力更多放在長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃上，對(duì)未來(lái)幾年專項(xiàng)債券項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌安排，提高專項(xiàng)債券項(xiàng)目規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)性和可持續(xù)性，防止短期行為。實(shí)行額度期間性管理，與中期財(cái)政規(guī)劃管理銜接，可以根據(jù)宏觀形勢(shì)變化需要，實(shí)行逐年更新滾動(dòng)管理，在年度內(nèi)也可以適度進(jìn)行彈性、靈活、適應(yīng)性管理。

（2）逐步實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債券額度因素法分配，綜合考慮各地區(qū)公共服務(wù)均等化、現(xiàn)實(shí)公共服務(wù)需要、財(cái)政現(xiàn)狀、未來(lái)承受能力、風(fēng)險(xiǎn)防控、績(jī)效狀況、市場(chǎng)需求等諸多因素，有利于加強(qiáng)中央和省級(jí)的宏觀調(diào)控，有利于地區(qū)間的公平，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，促使地方將工作重點(diǎn)更多放在政策落地見(jiàn)效上。

（3）逐步實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債券額度分配時(shí)的時(shí)度效綜合審核，有利于通過(guò)提升層級(jí)監(jiān)督的前置實(shí)效，優(yōu)化省級(jí)層面“放管服”改革，通過(guò)更多審核區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、綜合效益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等方面的情況，促使縣域經(jīng)濟(jì)的錯(cuò)位發(fā)展、產(chǎn)業(yè)良性長(zhǎng)效發(fā)展，提升專項(xiàng)債券政策的時(shí)度效。

海南省東方市非常適宜反季節(jié)瓜果蔬菜的生長(zhǎng)。東方市政府利用當(dāng)?shù)氐锰飒?dú)厚的地理氣候環(huán)境優(yōu)勢(shì)，2018年冬季全市計(jì)劃種植反季瓜菜26萬(wàn)畝，現(xiàn)已種植將近11萬(wàn)畝，部分瓜菜目前已進(jìn)入采收期。

2、完善市場(chǎng)機(jī)制，硬化外部約束，優(yōu)化專項(xiàng)債券發(fā)行使用監(jiān)管環(huán)境。完善專項(xiàng)債券資金管理，在有效發(fā)揮政府層級(jí)間、平行橫向監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，還應(yīng)有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，形成外部約束和倒逼效應(yīng)。

（1）注重發(fā)揮市場(chǎng)在專項(xiàng)債券全流程中的作用。在發(fā)行階段，通過(guò)利率市場(chǎng)化決定、銷(xiāo)售市場(chǎng)化運(yùn)行，倒逼地方政府注重債券項(xiàng)目的科學(xué)合理決策。在存續(xù)階段，通過(guò)暢通渠道，提高參與率，加強(qiáng)信息披露。在提高發(fā)行及管理效率的前提下，強(qiáng)化地方政府對(duì)債券持有人的責(zé)任和義務(wù)，更多發(fā)揮債券持有人的直接監(jiān)督作用，暢通債券流通，倒逼地方政府注重提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理績(jī)效，確保債券用得好。在退出階段，加強(qiáng)綜合信息披露和績(jī)效評(píng)估，倒逼地方政府注重提高整體信用環(huán)境，確保債券按期還本付息。

（2）注重發(fā)揮市場(chǎng)力量監(jiān)督專項(xiàng)債券參與主體。加強(qiáng)地方政府債券信用評(píng)級(jí)，將其納入城市信用監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，倒逼地方政府注重加強(qiáng)專項(xiàng)債券信用管理。加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，強(qiáng)化市場(chǎng)約束和市場(chǎng)懲戒，倒逼第三方機(jī)構(gòu)提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量，強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)對(duì)投資者、對(duì)市場(chǎng)、對(duì)社會(huì)公眾的責(zé)任。加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)地方政府債券項(xiàng)目承接主體的監(jiān)督，對(duì)承接主體為國(guó)有企業(yè)的，嚴(yán)格以市場(chǎng)契約約束其承接行為，壓實(shí)其承接責(zé)任，接受市場(chǎng)監(jiān)督，倒逼其認(rèn)真履行承接責(zé)任，提高建設(shè)和運(yùn)用績(jī)效。

（四）系統(tǒng)夯實(shí)專項(xiàng)債券資金管理使用基礎(chǔ)工作

1、發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用。堅(jiān)持規(guī)劃定方向、專項(xiàng)債券資金作保障，形成政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機(jī)制。健全年度專項(xiàng)債券計(jì)劃落實(shí)發(fā)展規(guī)劃?rùn)C(jī)制，保障規(guī)劃順利實(shí)施。

2、加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。以規(guī)劃為引領(lǐng)，立足于地方實(shí)際，按照國(guó)家政策導(dǎo)向，加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，完善并動(dòng)態(tài)調(diào)整項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。

3、加強(qiáng)項(xiàng)目統(tǒng)籌篩選和綜合平衡。立足于市域范圍，加強(qiáng)市級(jí)層面的統(tǒng)籌篩選，防止縣域間產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化。立足于市場(chǎng)需求和容量，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能單體規(guī)模和總體規(guī)模的總體調(diào)控，防止產(chǎn)能過(guò)剩和布局的“碎片化”。立足于國(guó)有資本的布局優(yōu)化，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)承接項(xiàng)目的審核，防止重復(fù)布局。

4、加強(qiáng)事前監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范。探索開(kāi)展專項(xiàng)債券項(xiàng)目籌資方案中財(cái)政承受能力評(píng)估，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響。探索開(kāi)展專項(xiàng)債券項(xiàng)目行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)價(jià)，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債券項(xiàng)目，防止風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中某一行業(yè)和領(lǐng)域。

（五）系統(tǒng)構(gòu)建專項(xiàng)債券資金全鏈條監(jiān)管機(jī)制

1、實(shí)行全過(guò)程咨詢服務(wù)，提高全鏈條監(jiān)管專業(yè)化水平。推進(jìn)專項(xiàng)債券項(xiàng)目投資決策綜合性咨詢，提高決策效率和專業(yè)化、科學(xué)化水平。推進(jìn)專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程咨詢，提高項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。

2、加強(qiáng)融資全流程籌劃，提高全鏈條監(jiān)管精準(zhǔn)化水平。著眼于專項(xiàng)債券項(xiàng)目籌資、投資、使用、管理、償還（退出）全流程系統(tǒng)謀劃，為資金高效使用奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。健全“資金跟項(xiàng)目走”機(jī)制，均衡專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)間安排，加快使用進(jìn)度，及早發(fā)揮使用效益。

3、加強(qiáng)全方位信息互通和共享，提高全鏈條監(jiān)管信息化水平。發(fā)揮信息共享平臺(tái)的作用，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目從立項(xiàng)、審批、實(shí)施、監(jiān)管、驗(yàn)收等全方位的信息共享和利用。

4、加強(qiáng)全過(guò)程成本監(jiān)管，提高全鏈條監(jiān)管績(jī)效化水平。嚴(yán)格控制發(fā)行成本，對(duì)專項(xiàng)債券資金管理應(yīng)有別于預(yù)算資金管理，在確保資金安全的前提下，允許和鼓勵(lì)通過(guò)加強(qiáng)資金持有環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌管理，增加資金運(yùn)營(yíng)收入，降低資金持有綜合成本。加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)成本控制，暢通運(yùn)營(yíng)成本外部監(jiān)審渠道，建立運(yùn)營(yíng)成本與運(yùn)營(yíng)績(jī)效掛鉤機(jī)制，防止運(yùn)營(yíng)主體侵害社會(huì)公眾和債券持有人利益。

5、加快形成資產(chǎn)跟蹤監(jiān)管。專項(xiàng)管理專項(xiàng)債券項(xiàng)目對(duì)應(yīng)資產(chǎn)，對(duì)承接主體為國(guó)有企業(yè)的，強(qiáng)化其受托管理責(zé)任，確保資產(chǎn)保值增值，與其自有資產(chǎn)建立隔離墻制度，嚴(yán)禁為企業(yè)融資提供任何形式的擔(dān)保。

6、強(qiáng)化事中事后動(dòng)態(tài)監(jiān)控。建立健全專項(xiàng)債券項(xiàng)目全生命周期的動(dòng)態(tài)評(píng)估制度，與績(jī)效評(píng)價(jià)相銜接，將風(fēng)險(xiǎn)防范列為重要評(píng)價(jià)內(nèi)容。在動(dòng)態(tài)評(píng)估的基礎(chǔ)上，建立健全風(fēng)險(xiǎn)定期研判、預(yù)警機(jī)制，完善應(yīng)急處置預(yù)案。在壓實(shí)專項(xiàng)債券項(xiàng)目承接主體運(yùn)營(yíng)責(zé)任，有效防范道德風(fēng)險(xiǎn)的前提下，與預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度相銜接，考慮專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施后的外溢效應(yīng)及對(duì)財(cái)源培育等產(chǎn)生的影響，統(tǒng)籌建立償債準(zhǔn)備金，以增加風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

7、探索建立健全共同財(cái)政事權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。當(dāng)前一些地級(jí)市專項(xiàng)債券項(xiàng)目涉及市縣的共同財(cái)政事權(quán)。為提高此類項(xiàng)目的管理運(yùn)作效率，一般由市級(jí)實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)。此類項(xiàng)目具有受益的外部性和效應(yīng)的外溢性，但按照省直管縣下財(cái)政改革要求，在縣域產(chǎn)生的外溢效應(yīng)財(cái)政收入，市級(jí)財(cái)政并不分享。在此類項(xiàng)目按規(guī)劃達(dá)到運(yùn)營(yíng)目標(biāo)，能夠還本付息的情況下，對(duì)市級(jí)財(cái)政不會(huì)產(chǎn)生影響。當(dāng)運(yùn)營(yíng)目標(biāo)不達(dá)標(biāo)時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)將集中在市級(jí)凸顯，而相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制不建立，事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力則不相適應(yīng)。為此，地方政府專項(xiàng)債券管理要與省直管縣下財(cái)政改革、財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相銜接，此類項(xiàng)目應(yīng)允許在市與縣之間建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，防止風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中市級(jí)。

（六）系統(tǒng)健全專項(xiàng)債券長(zhǎng)效保障機(jī)制

一方面，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)和智力支撐體系建設(shè)。加強(qiáng)專項(xiàng)債券專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，進(jìn)一步提高基層工作人員服務(wù)和管理能力。健全完善培養(yǎng)選拔機(jī)制，多渠道拓寬專項(xiàng)債券管理人才來(lái)源，加強(qiáng)專業(yè)化、職業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)。探索建立政府金融顧問(wèn)制度，健全專業(yè)金融服務(wù)體系，以滿足地方政府的核心業(yè)務(wù)需求為目標(biāo)，促進(jìn)落實(shí)各項(xiàng)施政規(guī)劃，提高地方政府投融資決策的科學(xué)化、專業(yè)化、民主化、法治化水平。

另一方面，鼓勵(lì)工作創(chuàng)新和擔(dān)當(dāng)作為。堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，堅(jiān)決反對(duì)對(duì)政策的機(jī)械執(zhí)行，鼓勵(lì)富有創(chuàng)新的執(zhí)行措施，打破固有政策限制，引導(dǎo)地方政府各級(jí)干部敢于負(fù)責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)，努力追求落實(shí)的最佳效果。加強(qiáng)與紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等監(jiān)督部門(mén)的積極配合，提升監(jiān)督精準(zhǔn)度，促進(jìn)專項(xiàng)債券監(jiān)管取得實(shí)效。