唐紹均，黃 東

一、引 言

為健全激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制、建立科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，2015年12月10日原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)事中事后監(jiān)督管理辦法(試行)》明確提出 “健全依法履職、盡職免責(zé)的保障機(jī)制”，2018年12月4日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步提出，“建立責(zé)任追究和盡職免責(zé)制度，盡職照單免責(zé)，失職照單問責(zé)”；在此前后，一些地方的規(guī)范性文件也不乏 “盡職免責(zé)”的表述①譬如浙江省原環(huán)境保護(hù)廳《關(guān)于印發(fā)2014年全省環(huán)境監(jiān)察工作要點的通知》、河南省原環(huán)境保護(hù)廳《關(guān)于學(xué)習(xí)宣傳貫徹中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法的通知》、四川省原環(huán)境保護(hù)廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范全省重點污染源巡查工作的通知》、湖南省原環(huán)境保護(hù)廳《關(guān)于印發(fā) 〈2015年湖南省環(huán)境行政執(zhí)法檢查工作計劃〉的通知》、陜西省原環(huán)境保護(hù)廳《關(guān)于深入宣傳貫徹 〈中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法〉的通知》、山東省原環(huán)境保護(hù)廳《關(guān)于全省環(huán)保違規(guī)建設(shè)項目自動監(jiān)控設(shè)施安裝聯(lián)網(wǎng)工作的通報》、河南省生態(tài)環(huán)境廳《河南省生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員履職盡責(zé)容錯糾錯實施辦法》等文件中，均有 “盡職免責(zé)”的表述。。由此可見，在生態(tài)環(huán)境行政管理中構(gòu)建盡職免責(zé)制度，既有國家層面的制度導(dǎo)向，也有地方層面的合理訴求。生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度是指國家制定或認(rèn)可的生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員②根據(jù)《監(jiān)察法》第15條、《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于 〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》以及參考《最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)第二批指導(dǎo)性案例的通知》（高檢發(fā)研字 [2012]5號）中的 “檢例第4號”崔某環(huán)境監(jiān)管失職案，生態(tài)環(huán)境行政管理的公職人員包括人民政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門以及其他行政主管部門的公務(wù)員，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托的組織中從事生態(tài)環(huán)境行政管理公務(wù)的人員。因盡職履責(zé)而被免于承擔(dān)行政處分、政務(wù)處分以及刑事責(zé)任①鑒于生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員可能涉嫌的罪名主要包括違法發(fā)放林木采伐許可證罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪以及非法批準(zhǔn)征收、征用、占用土地罪，這些犯罪分別以具有 “違反規(guī)定”“嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任”“濫用職權(quán)”“玩忽職守”等法定情形為成立要件，即若公職人員構(gòu)成前述犯罪而因此被追究刑事責(zé)任，則表明其并未 “盡職履責(zé)”；反之，若公職人員已經(jīng) “盡職履責(zé)”，則不符合犯罪成立要件而不應(yīng)被追究刑事責(zé)任，故 “盡職履責(zé)”已經(jīng)成為公職人員不承擔(dān)刑事責(zé)任的法定事由。基于此，筆者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度實質(zhì)上已在我國《刑法》中得以確立，因此本文所稱生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度僅涉及行政處分和政務(wù)處分的盡職免責(zé)。的一系列法律規(guī)范，目前學(xué)界對該制度的研究僅僅零散涉及盡職免責(zé)的應(yīng)對策略與建構(gòu)措施②參見熊超:《我國生態(tài)環(huán)境部門職責(zé)履行責(zé)任清單機(jī)制構(gòu)建——以環(huán)保部門機(jī)構(gòu)垂直管理改革為背景》，《學(xué)術(shù)論壇》2020年第5期；張崇康、閆姝辰、武文風(fēng):《領(lǐng)導(dǎo)干部改革創(chuàng)新盡職減責(zé)機(jī)制的構(gòu)建及其運(yùn)行》，《中共山西省委黨校學(xué)報》2017年第1期；童軍、郭定:《市場監(jiān)管效能視角下盡職免責(zé)機(jī)制探究》，《中國市場監(jiān)管研究》2020年第4期；韓凱:《環(huán)境執(zhí)法人員如何盡職免責(zé)？》，《中國環(huán)境報》2014年7月28日第2版；姜博:《做一個合格的基層環(huán)境監(jiān)察工作者——兼談盡職與免責(zé)》，《中國環(huán)境監(jiān)察》2015年第2期；但家文:《環(huán)境執(zhí)法者如何做到盡職免責(zé)？》，《中國環(huán)境監(jiān)察》2016年第8期。，研究成果稍顯碎片化，未能對該制度的體系化建構(gòu)提出理論方案③值得一提的是，盡管學(xué)界對生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度的研究偏少，但對與此相關(guān)的容錯免責(zé)制度卻多有關(guān)注，有關(guān)容錯免責(zé)制度的研究不僅涉及容錯免責(zé)機(jī)制的構(gòu)建邏輯與路徑、問責(zé)與容錯的內(nèi)在張力與合理均衡，也涉及環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的現(xiàn)實困境與邊界規(guī)范，還涉及生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯機(jī)制的優(yōu)化路徑。參見劉暢:《容錯免責(zé)機(jī)制構(gòu)建的邏輯與路徑》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2019年第9期；劉暢:《國家治理中問責(zé)與容錯的內(nèi)在張力與合理均衡》，《政治學(xué)研究》2021年第2期；方印、李杰:《環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的法理與邊界》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020年第3期；謝汶兵:《生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯機(jī)制優(yōu)化分析——基于浙江山東兩省政策文本的考察》，《湖南行政學(xué)院學(xué)報》2020年第2期。此外，浙江、山東、河南等地方生態(tài)環(huán)境主管部門還就容錯免責(zé)分別出臺了相應(yīng)的規(guī)范性文件。由于容錯免責(zé)制度之 “容錯”的核心內(nèi)容理應(yīng)體現(xiàn)為盡職免責(zé)制度之 “盡職”，因此前述有關(guān)容錯免責(zé)制度的研究成果與規(guī)范性文件對筆者理解盡職免責(zé)與構(gòu)建盡職免責(zé)制度提供了有益的借鑒與啟示。。為使盡職免責(zé)制度在生態(tài)環(huán)境行政管理領(lǐng)域從政策上升為法律，從頂層設(shè)計落實到制度體系，本文立足于生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度的創(chuàng)設(shè)需求，闡釋該制度的理論基礎(chǔ)，分別從立法建構(gòu)與適用路徑兩個維度提出新立與善用該制度的建議，期冀促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究的科學(xué)化與合理化。

二、生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度的創(chuàng)設(shè)需求

（一）生態(tài)環(huán)境行政管理的 “無限追責(zé)”亟需糾偏

生態(tài)環(huán)境行政管理的 “無限追責(zé)”是指有權(quán)主體在對生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員進(jìn)行責(zé)任追究時過度依賴環(huán)境損害結(jié)果是否發(fā)生、較少關(guān)注履行職責(zé)是否充分而進(jìn)行的一種 “結(jié)果導(dǎo)向”追責(zé)。申言之，只要在生態(tài)環(huán)境行政管理中出現(xiàn)了環(huán)境損害結(jié)果，生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員便可能因此被追究法律責(zé)任，對其是否充分履行職責(zé)較少予以關(guān)注。這樣的 “無限追責(zé)”既不科學(xué)也不合理，原因在于:“結(jié)果導(dǎo)向”的追責(zé)不當(dāng)簡化了追責(zé)應(yīng)當(dāng)考慮的因素，以環(huán)境損害結(jié)果的出現(xiàn)推定公職人員未盡職履責(zé)或者未充分盡職履責(zé)，至于其盡職履責(zé)的真實情況如何卻往往被忽略，使得責(zé)任的追究與盡職履責(zé)的真實情況嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致公職人員被追究的法律責(zé)任成了 “結(jié)果責(zé)任”而非 “行為責(zé)任”?！敖Y(jié)果導(dǎo)向”的 “無限追責(zé)”往往造成前述公職人員在環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生后為逃避責(zé)任而隱瞞事故，使得環(huán)境損害后果得不到及時消除，進(jìn)而造成損害的進(jìn)一步擴(kuò)大。“結(jié)果導(dǎo)向”的 “無限追責(zé)”業(yè)已成為備受生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員詬病的沉疴痼疾，在生態(tài)環(huán)境行政管理中創(chuàng)設(shè)盡職免責(zé)制度成為公職人員的廣泛訴求。

從創(chuàng)設(shè)需求角度看，生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度有助于將 “結(jié)果導(dǎo)向”的 “無限追責(zé)”轉(zhuǎn)變?yōu)?“行為導(dǎo)向”的 “有限追責(zé)”。首先，生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度有助于實現(xiàn)從 “行為模糊化”向 “行為顯明化”的轉(zhuǎn)變。在生態(tài)環(huán)境行政管理中以 “結(jié)果導(dǎo)向”進(jìn)行 “無限追責(zé)”，實質(zhì)上是對公職人員的行政管理行為予以模糊化處理，并未對其職務(wù)行為加以仔細(xì)甄別。與此相反，盡職免責(zé)制度通過識別職責(zé)范圍、認(rèn)定履職程度使生態(tài)環(huán)境行政管理行為具有 “可讀性”，并依據(jù)“人的有限理性”為無法避免的行為誤差留出 “呼吸的空間”①“呼吸的空間”是指為公職人員履職留出合理的誤判空間，本文第三部分將從理念導(dǎo)向角度對其加以深入闡釋。，將該類行為 “顯明化”為公職人員“在能力范圍內(nèi)充分盡職履責(zé)”，從而對生態(tài)環(huán)境行政管理的 “無限追責(zé)”予以糾偏。其次，生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度有助于實現(xiàn)從 “責(zé)任反推”向 “責(zé)任順置”的轉(zhuǎn)變。在生態(tài)環(huán)境行政管理中以 “結(jié)果導(dǎo)向”進(jìn)行 “無限追責(zé)”，所采用的追責(zé)方法是從損害結(jié)果出發(fā)，反向推導(dǎo)出公職人員的環(huán)境行政管理行為具有可責(zé)性，表現(xiàn)為 “結(jié)果→責(zé)任”的歸責(zé)模式，在邏輯上存在 “因果倒置”謬誤。與此相反，盡職免責(zé)制度的邏輯起點為公職人員的生態(tài)環(huán)境行政管理義務(wù)，根據(jù)公職人員的具體履職情況正向判定其行為是否具有可責(zé)性，遵循了 “義務(wù)→責(zé)任”的歸責(zé)模式。最后，生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度有助于實現(xiàn)從 “帽子責(zé)任”向 “因人責(zé)任”的轉(zhuǎn)變。在生態(tài)環(huán)境行政管理中以 “結(jié)果導(dǎo)向”進(jìn)行 “無限追責(zé)”，被追責(zé)主體承擔(dān)的責(zé)任實質(zhì)上屬于 “帽子責(zé)任”，其追責(zé)邏輯為誰佩戴崗位職責(zé)這頂 “帽子”誰就應(yīng)當(dāng)被追責(zé)。與此相反，“因人責(zé)任”不僅關(guān)注誰佩戴崗位職責(zé)這頂 “帽子”，而且對佩戴 “帽子”的個人是否盡職履責(zé)給予更多關(guān)注，即在 “以崗定責(zé)”的基礎(chǔ)上更加關(guān)注生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員 “個人”是否履行職責(zé)以及履行職責(zé)是否充分，從而確保所追之責(zé)為 “因人責(zé)任”，而非附著于其所處崗位的 “帽子責(zé)任”，有助于破解公職人員對生態(tài)環(huán)境行政管理高風(fēng)險崗位避之若浼的困局。

（二）生態(tài)環(huán)境行政管理的 “避責(zé)型不作為”亟需整飭

生態(tài)環(huán)境行政管理的 “避責(zé)型不作為”是指生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員以規(guī)避追責(zé)風(fēng)險為目的、策略性地消極履職的行為。在責(zé)任壓力層層傳導(dǎo)、公眾信任危機(jī)難以破解、“干好了沒獎勵，干不好要問責(zé)”的現(xiàn)實境況下，生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員逐漸形成了風(fēng)險規(guī)避[1]的風(fēng)氣，“傾向于遵循不出事的邏輯，不出事的最省力路徑就是少做事、不做事”[2]。相對于 “積極履行職責(zé)以高標(biāo)準(zhǔn)滿足盡職要求”這一具有更高預(yù)期收益的選擇，他們往往更愿意接受 “相對保險但預(yù)期收益更低的選擇”[3]，消極完成工作，在形式上達(dá)到履職要求，相對保險但實質(zhì)上并沒有充分盡職，不敢擔(dān)當(dāng)、不敢作為，利用制度的空子 “有限作為”[4]，表現(xiàn)出明顯的 “系統(tǒng)磨洋工”[5]。具體而言，“避責(zé)型不作為”主要表現(xiàn)為以下兩種類型:第一，完全不作為，即為規(guī)避因行政作為導(dǎo)致的責(zé)任而放任不管、互相推諉，甚至隱匿信息、欺上瞞下或者弄虛作假；第二，部分不作為，為規(guī)避因行政作為導(dǎo)致的責(zé)任而部分履行職責(zé)，但忙而不動、敷衍塞責(zé)，作出盲目跟風(fēng)的決定而非更理性的決定，或者在形式上作為而實質(zhì)上不作為[6]，如生態(tài)環(huán)境行政部門責(zé)令違法企業(yè)限期整改，但對違法企業(yè)是否采取措施進(jìn)行有效整改不聞不問。在追責(zé)高壓下，生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員的 “避責(zé)型不作為”勢必抑制生態(tài)環(huán)境行政管理的改革創(chuàng)新，導(dǎo)致整個生態(tài)環(huán)境行政管理體系僵化，降低生態(tài)環(huán)境行政管理效能，甚至導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境行政管理失靈。

從創(chuàng)設(shè)需求角度看，生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度有助于整飭公職人員的 “避責(zé)型不作為”。第一，盡職免責(zé)制度將成為生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員勇于作為的 “安全港”。盡職免責(zé)制度可為公職人員劃定盡職免責(zé)的空間，確保其在該空間范圍內(nèi)的所有履職行為不會產(chǎn)生 “因行政作為而導(dǎo)致的責(zé)任”，從而使該空間成為公職人員不再畏手畏腳而勇于作為的 “安全港”，有助于增加生態(tài)環(huán)境行政管理活力，避免生態(tài)環(huán)境行政管理失靈。第二，盡職免責(zé)制度將成為生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員積極作為的 “助推器”。盡職免責(zé)制度將 “履職遭致追責(zé)”轉(zhuǎn)變?yōu)?“盡職實現(xiàn)免責(zé)”，使公職人員充分履行職責(zé)的公共性和免于追責(zé)的個體自利性同向而行，有助于化解生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員所追求的個人利益與生態(tài)環(huán)境行政管理所追求的公共利益之間的沖突，走出 “注重個人風(fēng)險評估、輕視群眾切身利益、寧愿不為民辦事、堅決不給自己惹事”[7]的利益沖突困境，使公職人員個人的避責(zé)目標(biāo)與生態(tài)環(huán)境行政管理的服務(wù)目標(biāo)趨于一致，變 “利益沖突”為 “利益雙贏”而成為公職人員積極作為的 “助推器”，合理引導(dǎo)生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員積極履責(zé)，從而提升生態(tài)環(huán)境行政管理效能。第三，盡職免責(zé)制度將成為生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員敢于作為的 “減壓閥”。盡職免責(zé)制度是生態(tài)環(huán)境行政管理容錯機(jī)制的重要內(nèi)容，在容錯機(jī)制下公職人員可免于動輒得咎，使其盡職履責(zé)得以 “松綁”，其勇于作為、敢于改革創(chuàng)新的積極性得到保護(hù)和激勵，發(fā)揮盡職免責(zé)制度作為公職人員敢于作為 “減壓閥”的作用，有助于保持生態(tài)環(huán)境行政管理的彈性，維護(hù)其改革創(chuàng)新的內(nèi)生動力。

（三）生態(tài)環(huán)境行政管理的制度齟齬亟需矯正

生態(tài)環(huán)境行政管理的制度齟齬是指生態(tài)環(huán)境問責(zé)制度與省級、市地級人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度不契合所導(dǎo)致的兩難困境。詳言之，省級、市地級人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)在對生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有一定的責(zé)任時，若提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，鑒于其負(fù)有生態(tài)環(huán)境行政管理的法定職責(zé)，則生態(tài)環(huán)境行政問責(zé)便可能緊隨其后，此種情形下前述地方政府將面臨 “積極起訴，問責(zé)風(fēng)險增大”的局面；若不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴權(quán)不能隨意放棄，生態(tài)環(huán)境責(zé)任將被加重，此種情形下前述地方政府將面臨 “消極起訴，承擔(dān)責(zé)任加重”的局面[8]。

從創(chuàng)設(shè)需求角度看，生態(tài)環(huán)境行政管理的制度齟齬可通過盡職免責(zé)制度得到矯正。盡職免責(zé)制度可將省級、市地級人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)中的生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員是否積極履行職責(zé)以有權(quán)主體的名義提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟納入是否充分盡職的認(rèn)定中，變 “起訴遭致追責(zé)”為 “起訴實現(xiàn)免責(zé)”，使公職人員積極履行職責(zé)以有權(quán)主體的名義提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的公共性和其積極履行職責(zé)以獲得免責(zé)的個體自利性同向而行，有助于突破 “積極起訴，問責(zé)風(fēng)險增大”與 “消極起訴，承擔(dān)責(zé)任加重”的兩難困境，引導(dǎo)省級、市地級人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的公職人員積極以有權(quán)主體的名義提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。雖然公職人員以有權(quán)主體的名義積極提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并不能免除在先的生態(tài)環(huán)境行政管理不當(dāng)之責(zé)，但卻可以免除公職人員以有權(quán)主體的名義消極提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之責(zé)，防止責(zé)任加重。由此可見，盡職免責(zé)制度既有助于避免省級、市地級人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的公職人員在對生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有一定的責(zé)任時 “以濫為濫、錯上加錯”，也有助于避免貽誤生態(tài)環(huán)境修復(fù)的最佳時機(jī)，有助于矯正生態(tài)環(huán)境問責(zé)制度與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度之間的制度齟齬。

三、生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度的理論闡釋

（一）以信托責(zé)任有限性為解釋路徑

生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度應(yīng)以信托責(zé)任有限性為解釋路徑。所謂信托責(zé)任有限性是指為鼓勵受托人大膽進(jìn)行信托管理而對其信托責(zé)任予以限定，使其不因履行信托義務(wù)而承擔(dān)無限的管理責(zé)任。信托責(zé)任有限性既包括私人信托責(zé)任有限性，也涉及公共信托責(zé)任有限性①公共信托應(yīng)遵循信托的基本法理，也具有責(zé)任有限性，只是與私人信托的責(zé)任有限性略有區(qū)別。，其中的私人信托責(zé)任有限性是指受托人以信托財產(chǎn)為限向受益人等其他信托關(guān)系人承擔(dān)信托行為產(chǎn)生的經(jīng)營責(zé)任[9]，而公共信托責(zé)任有限性是指受托人以勤勉盡職為限，若其履行信托義務(wù)，充分盡職履責(zé)，便不再承擔(dān)信托行為產(chǎn)生的管理責(zé)任。信托視角下的生態(tài)環(huán)境行政管理可被視為一種公共信托管理，可從以下三方面證成盡職免責(zé)制度應(yīng)以信托責(zé)任有限性為解釋路徑。第一，生態(tài)環(huán)境行政管理應(yīng)具有信托責(zé)任有限性。生態(tài)環(huán)境行政管理可被解釋為政府受全體公民的信托，以合理利用和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的，以公眾為受益人，對空氣、水、森林等生態(tài)環(huán)境要素進(jìn)行管理[10]，其法律關(guān)系框架為公共信托[11]，可見生態(tài)環(huán)境行政管理屬于信托特殊形態(tài)[12]的公共信托，理應(yīng)具有信托責(zé)任有限性。第二，盡職免責(zé)制度是生態(tài)環(huán)境行政管理的信托責(zé)任有限性得以實現(xiàn)的制度載體。在生態(tài)環(huán)境行政管理中，作為受托人的政府為公眾謀求生態(tài)環(huán)境公共利益，履行信托義務(wù)，盡職免責(zé)制度以政府是否履行職責(zé)以及履行職責(zé)是否充分為免責(zé)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，與生態(tài)環(huán)境行政管理的信托責(zé)任有限性高度契合，可作為生態(tài)環(huán)境行政管理信托責(zé)任有限性實現(xiàn)的制度載體。第三，公職人員是生態(tài)環(huán)境行政管理信托責(zé)任有限性得以實現(xiàn)的獲益主體。在生態(tài)環(huán)境行政管理中，公職人員實際進(jìn)行生態(tài)環(huán)境行政管理，其責(zé)任承擔(dān)以其盡職履責(zé)為限，若充分履行生態(tài)環(huán)境行政管理職責(zé)仍舊無法避免生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生，則無須對損害后果承擔(dān)責(zé)任，這既是盡職免責(zé)制度的內(nèi)核，也是落實生態(tài)環(huán)境行政管理信托責(zé)任有限性的必然要求。

（二）以 “呼吸的空間”為理念導(dǎo)向

生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度應(yīng)以 “呼吸的空間”為理念導(dǎo)向。所謂 “呼吸的空間”是指考慮到人理性的有限性和缺陷存在的必然性，不再苛求完美的行政管理，為行政管理人員留出合理誤判的空間，不對合理誤判追究責(zé)任，避免過度追責(zé)而導(dǎo)致其無法有效履行職責(zé)①參見美國最高法院2011年阿什克羅夫特訴基德案判決書（Ashcroft v.al-Kidd，563 U.S.731（2011））中的表述:“Qualified immunity gives government officials breathing room to make reasonable but mistaken judgments about open legal questions”。。“呼吸的空間”中的 “空間”是指 “合理誤判的空間”，對行政管理人員 “在空間內(nèi)”的 “合理誤判”不予責(zé)任追究，實質(zhì)上體現(xiàn)了一種 “誤差容忍理念”，這種理念在生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度中有較為充分的體現(xiàn)，甚至發(fā)揮了理念導(dǎo)向的作用，主要體現(xiàn)在以下三個方面。第一，生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度體現(xiàn)了容忍行為誤差、不苛求完美無缺的理念。若公職人員已經(jīng)盡職履責(zé)，其生態(tài)環(huán)境行政管理行為仍然出現(xiàn)了誤差，且這種誤差的出現(xiàn)源于生態(tài)環(huán)境科學(xué)不確定性、生態(tài)環(huán)境事故潛伏性、人類理性的有限性[13]或者生態(tài)環(huán)境信息不及時、不準(zhǔn)確、不全面等原因，在生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度下，公職人員的行為誤差就應(yīng)屬于 “合理誤差”，不應(yīng)被追究法律責(zé)任。第二，生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度體現(xiàn)了容忍合理損害、不苛求零損害的理念。若公職人員已經(jīng)盡職履責(zé)，生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果依然出現(xiàn)在行政管理過程中，在生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度下，該損害就應(yīng)被認(rèn)定為 “合理損害”，有權(quán)主體應(yīng)依據(jù)公職人員盡職履責(zé)免除該 “合理損害”導(dǎo)致的法律責(zé)任。第三，生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度體現(xiàn)了容忍有限規(guī)制、不苛求絕對干預(yù)的理念。在生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度下，公職人員的行為受到的規(guī)制應(yīng)為有限規(guī)制，即以其行為盡職履責(zé)為限:若公職人員已盡職履責(zé)，則無須對其行為加以干預(yù)；反之，則須對其行為加以規(guī)制，為生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員留出 “呼吸的空間”。

（三）以權(quán)責(zé)一致為原則導(dǎo)引

生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度應(yīng)以權(quán)責(zé)一致為原則導(dǎo)引。權(quán)責(zé)一致即權(quán)責(zé)相當(dāng)、權(quán)責(zé)對等，包含三方面的內(nèi)容:第一，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力有多大，責(zé)任就有多大，權(quán)力有限則責(zé)任有限；第二，責(zé)任以基于職權(quán)的行為選擇自由為前提；第三，責(zé)任與權(quán)力相統(tǒng)一、對等、平衡[14]，責(zé)任不可小于權(quán)力，也不可大于權(quán)力，責(zé)任與職責(zé)相當(dāng)。生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度以權(quán)責(zé)一致為原則導(dǎo)引有助于劃定公職人員的責(zé)任范圍，使其毋須承擔(dān)與其權(quán)力不對等的責(zé)任，從而鼓勵其積極履行職責(zé)以提高行政效率，避免因過重的責(zé)任壓力而降低行政效能。第一，在權(quán)責(zé)一致原則下，盡職免責(zé)制度是對 “權(quán)力有限則責(zé)任有限”的依循。在生態(tài)環(huán)境行政管理中，公職人員被授予有限的權(quán)力，僅能實施有限的行政行為，則其僅應(yīng)承擔(dān)有限的責(zé)任，故而盡職免責(zé)制度的構(gòu)建有助于避免生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員承擔(dān)無限責(zé)任。第二，在權(quán)責(zé)一致原則下，盡職免責(zé)制度是對 “責(zé)任以行為自由為前提”的恪守?？档抡J(rèn)為，一個人只有具備選擇自己行為的自由權(quán)利，才能承擔(dān)起所選擇的行為及其后果的責(zé)任[15]，沒有選擇權(quán)利，也就無所謂責(zé)任。在生態(tài)環(huán)境行政管理中，公職人員的選擇權(quán)利僅限于其職責(zé)范圍內(nèi)的事項，對不可抗力等職責(zé)范圍外的事項并無選擇權(quán)利，其在對職責(zé)范圍內(nèi)的事項充分盡職履責(zé)后，對職責(zé)范圍外的損害后果理應(yīng)不承擔(dān)責(zé)任。第三，在權(quán)責(zé)一致原則下，盡職免責(zé)制度是對 “責(zé)任與職責(zé)相當(dāng)”的堅持。權(quán)責(zé)一致中的 “權(quán)”為職權(quán)、事權(quán)，即所應(yīng)承擔(dān)的各項職能[16]，由于職權(quán)由職責(zé)所決定和界定，是履行職責(zé)的手段和保證[17]，職權(quán)與職責(zé)相當(dāng)，因此根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，公職人員承擔(dān)的責(zé)任就應(yīng)與其職責(zé)相當(dāng)，在生態(tài)環(huán)境行政管理中公職人員所承擔(dān)的責(zé)任也理應(yīng)與其崗位職責(zé)相當(dāng)。

四、生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度的立法建構(gòu)

（一）將 “盡職履責(zé)”列舉為法定免責(zé)事由

生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度的創(chuàng)設(shè)亟需將 “盡職履責(zé)”明確列舉為法定的免責(zé)事由，以確保盡職免責(zé)制度 “有法可依”。盡管《公職人員政務(wù)處分法》(以下簡稱《政務(wù)處分法》)、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》(以下簡稱《公務(wù)員處分條例》)和《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》(以下簡稱《處分暫行規(guī)定》)均明確列舉了一些免責(zé)事由，但 “盡職履責(zé)”并未包含其中。事實上，“盡職履責(zé)”已經(jīng)作為免責(zé)事由被列舉于多部規(guī)范性文件之中，譬如廣東、江西、黑龍江等地的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實施細(xì)則》①按照《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，由于黨內(nèi)法規(guī)是 “建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”，因此筆者將這些地方的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實施細(xì)則》作為研究生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度的參考依據(jù)。規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在 “依法履行職責(zé)”“及時采取合理措施”后，有權(quán)主體應(yīng)免除其 “由于不可抗拒的原因所造成損害”的責(zé)任。此外，也有學(xué)者提出建立以善意履職為條件的責(zé)任豁免制度，支持將 “盡職履責(zé)”列舉為法定免責(zé)事由[18]。

筆者建議采用 “主干法確立、配套規(guī)定細(xì)化”的模式將 “盡職履責(zé)”列舉為法定免責(zé)事由。所謂 “主干法確立”就是基于《環(huán)境保護(hù)法》是生態(tài)環(huán)境行政管理法律法規(guī)體系中的主干法，對生態(tài)環(huán)境行政管理具有統(tǒng)率作用，故通過修改《環(huán)境保護(hù)法》將 “盡職履責(zé)”列舉為法定免責(zé)事由，明確規(guī)定 “負(fù)有生態(tài)環(huán)境行政管理職責(zé)的公職人員盡職履責(zé)的，有權(quán)主體應(yīng)免于追究其法律責(zé)任”，使盡職免責(zé)制度在《環(huán)境保護(hù)法》中得以確立。所謂 “配套規(guī)定細(xì)化”就是通過制定行政法規(guī)或者部門規(guī)章，對《環(huán)境保護(hù)法》中確立的盡職免責(zé)制度予以細(xì)化規(guī)定，明確盡職免責(zé)的適用對象與適用情形等內(nèi)容。

（二）盡職免責(zé)程序的立法設(shè)置

將 “盡職履責(zé)”列舉為法定免責(zé)事由僅為生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度的建構(gòu)確立了實體法依據(jù)，盡職免責(zé)的程序法依據(jù)也需通過立法予以設(shè)置。筆者認(rèn)為，盡職免責(zé)程序的立法設(shè)置可采用“準(zhǔn)用性規(guī)則＋確定性規(guī)則”的立法模式對啟動、調(diào)查、決定、公布、救濟(jì)與監(jiān)督六環(huán)節(jié)予以規(guī)定，即如果現(xiàn)有的行政處分和政務(wù)處分程序性規(guī)則可適用于盡職免責(zé)制度，為避免規(guī)定繁瑣重復(fù)和掛一漏萬[19]則可準(zhǔn)用這部分規(guī)則；反之，則須制定盡職免責(zé)程序的確定性規(guī)則。詳言之，在盡職免責(zé)程序的啟動、調(diào)查、決定、公布、救濟(jì)與監(jiān)督六環(huán)節(jié)中，調(diào)查、決定和救濟(jì)環(huán)節(jié)可將行政處分和政務(wù)處分的程序性規(guī)則作為準(zhǔn)用性規(guī)則，而啟動、公布和監(jiān)督環(huán)節(jié)則須創(chuàng)設(shè)確定性規(guī)則。

1.盡職免責(zé)程序的準(zhǔn)用性規(guī)則。由于生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度相較于行政處分和政務(wù)處分在調(diào)查、決定和救濟(jì)環(huán)節(jié)并無特殊性，因此盡職免責(zé)程序則可準(zhǔn)用《政務(wù)處分法》《公務(wù)員處分條例》和《處分暫行規(guī)定》的程序性規(guī)則。

(1)按照職能分離原則確定盡職免責(zé)調(diào)查和決定的機(jī)構(gòu)或者人員?！豆珓?wù)員處分條例》第39條所體現(xiàn)出的職能分離原則是指調(diào)查職能和決定職能分離[20]，須由不同的機(jī)構(gòu)或者不同的工作人員行使，不能集中于同一主體[21]。按照職能分離原則，盡職免責(zé)的調(diào)查職能和決定職能須由監(jiān)察機(jī)關(guān)或者公職人員的任免機(jī)關(guān)等有權(quán)主體中不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者不同的工作人員行使，旨在使監(jiān)察機(jī)關(guān)或者任免機(jī)關(guān)等有權(quán)主體內(nèi)部建立起相互制約的機(jī)制，從而有助于遏制調(diào)查和決定過程中腐敗現(xiàn)象的滋生，有助于消除調(diào)查與決定權(quán)力過于集中所帶來的弊端。

(2)按照條件優(yōu)勢原則作出盡職免責(zé)決定。條件優(yōu)勢原則是指按照 “如果甲，那么乙”的思維形態(tài)進(jìn)行決定以排除恣意、保證理性[22]，該原則在《公務(wù)員處分條例》第三章 “違法違紀(jì)行為及其適用的處分”、《政務(wù)處分法》第三章 “違法行為及其適用的政務(wù)處分”和《處分暫行規(guī)定》第三章 “違法行為及其適用的處分”中均有所體現(xiàn)。按照條件優(yōu)勢原則，如果現(xiàn)有證據(jù)能夠證明公職人員盡職履責(zé)，那么有權(quán)主體應(yīng)作出盡職免責(zé)決定；如果現(xiàn)有證據(jù)不能證明公職人員盡職履責(zé)，那么有權(quán)主體應(yīng)作出不予盡職免責(zé)決定。

(3)按照事后二級審查機(jī)制[23]進(jìn)行盡職免責(zé)救濟(jì)。事后二級審查機(jī)制是指決定作出后，若存在異議，原決定機(jī)關(guān)及其上級機(jī)關(guān)對決定進(jìn)行兩級審查的機(jī)制，該機(jī)制在《公務(wù)員處分條例》第六章 “不服處分的申訴”、《政務(wù)處分法》第五章 “復(fù)審、復(fù)核”和《處分暫行規(guī)定》第六章 “復(fù)核與申訴”中均有所體現(xiàn)。按照事后二級審查機(jī)制，生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)的救濟(jì)程序為:第一，針對行政處分的盡職免責(zé)決定適用行政處分的救濟(jì)程序，被追責(zé)的公職人員可向作出盡職免責(zé)決定的機(jī)關(guān)申請復(fù)核，也可向其上一級機(jī)關(guān)提出申訴；第二，針對政務(wù)處分的盡職免責(zé)決定適用政務(wù)處分的救濟(jì)程序，被追責(zé)的公職人員可向作出盡職免責(zé)決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)審，對復(fù)審決定仍不服的，可向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)核；第三，針對事業(yè)單位工作人員處分的盡職免責(zé)決定適用處分的救濟(jì)程序，被追責(zé)的事業(yè)單位工作人員可向作出盡職免責(zé)決定的原決定單位申請復(fù)核，對復(fù)核結(jié)果仍不服的，可向原決定單位的主管部門或者同級事業(yè)單位人事綜合管理部門提出申訴。

2.盡職免責(zé)程序的確定性規(guī)則。盡管生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度的調(diào)查、決定和救濟(jì)環(huán)節(jié)可將行政處分和政務(wù)處分的程序性規(guī)則作為準(zhǔn)用性規(guī)則，但《政務(wù)處分法》《公務(wù)員處分條例》和《處分暫行規(guī)定》現(xiàn)有的程序性規(guī)則無法滿足盡職免責(zé)的啟動、公布和監(jiān)督環(huán)節(jié)的程序設(shè)置要求，故須另行創(chuàng)設(shè)確定性規(guī)則。

(1)盡職免責(zé)的啟動程序。啟動程序是生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度的首要環(huán)節(jié)，直接影響后續(xù)環(huán)節(jié)的展開。首先，盡管一些地方的規(guī)范性文件對啟動方式的設(shè)置存在差異①譬如河南省生態(tài)環(huán)境廳出臺的《河南省生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員履職盡責(zé)容錯糾錯實施辦法（試行）》規(guī)定了 “依申請”和 “依職權(quán)”兩種啟動方式，遼寧省營口市政府出臺的《關(guān)于建立容錯免責(zé)機(jī)制激勵干部新時代新?lián)?dāng)新作為實施辦法》僅規(guī)定了 “依申請”一種啟動方式。，但為了體現(xiàn)“全面審查”原則，筆者建議啟動程序應(yīng)設(shè)置為既可依申請啟動，也可依職權(quán)啟動。依申請啟動是指生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員或其所在單位有權(quán)以盡職履責(zé)為抗辯事由申請啟動盡職免責(zé)程序，依職權(quán)啟動是指上級機(jī)關(guān)(部門)或者檢察機(jī)關(guān)有權(quán)以公職人員盡職履責(zé)為法定免責(zé)事由啟動盡職免責(zé)程序。生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員依申請啟動盡職免責(zé)程序往往出于自利性動機(jī)需要，上級機(jī)關(guān)(部門)或者檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動盡職免責(zé)程序旨在維護(hù)制度面前人人平等、實事求是、客觀、公平與公正的責(zé)任追究原則。其次，盡管一些地方的規(guī)范性文件對啟動時間進(jìn)行了限制①譬如遼寧省營口市政府出臺的《關(guān)于建立容錯免責(zé)機(jī)制激勵干部新時代新?lián)?dāng)新作為實施辦法》將啟動時間限制為問責(zé)程序啟動后7個工作日內(nèi)，湖北省恩施州政府出臺的《恩施州行政容錯免責(zé)辦法（試行）》將啟動時間限制為問責(zé)程序啟動后15日內(nèi)。，但為了貫徹 “充分行權(quán)”原則，筆者建議規(guī)定前述主體在追責(zé)決定作出前以及追責(zé)決定作出后一定時間內(nèi)均可啟動盡職免責(zé)程序。此外，盡職免責(zé)的啟動應(yīng)適用 “一次用盡”原則，即只要一個主體啟動盡職免責(zé)程序，此后的其他主體就不得再次啟動，有關(guān)主體對追責(zé)決定有異議的可通過盡職免責(zé)的救濟(jì)程序或監(jiān)督程序予以解決。

(2)盡職免責(zé)的公布程序。盡職免責(zé)的公布程序應(yīng)以公眾參與原則為指引，公眾參與原則是指公眾有權(quán)通過一定的程序或者途徑參與一切與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的活動[24]。作為環(huán)境保護(hù)的基本原則，公眾參與原則要求有權(quán)主體依法公開盡職免責(zé)決定信息，為公民、法人和其他組織監(jiān)督盡職免責(zé)制度實施情況提供便利，因此，盡職免責(zé)決定不僅應(yīng)送達(dá)被調(diào)查的公職人員，還應(yīng)向社會公眾公布。雖然《政務(wù)處分法》第46條、《公務(wù)人員處分條例》第39條、《處分暫行規(guī)定》第24條等僅規(guī)定了 “在一定范圍內(nèi)宣布”處分決定，但筆者建議原則上有權(quán)主體應(yīng)通過互聯(lián)網(wǎng)向社會全文公布免于處分決定書或者處分決定書，將前述決定書的公布范圍予以擴(kuò)大，增強(qiáng)盡職免責(zé)決定的透明度，保障公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與異議權(quán)，避免盡職免責(zé)制度成為失職人員的 “保護(hù)傘”。

(3)盡職免責(zé)的監(jiān)督程序。盡職免責(zé)監(jiān)督程序的實施首先應(yīng)依法賦予公眾和檢察機(jī)關(guān)異議權(quán)，即公眾和檢察機(jī)關(guān)對盡職免責(zé)決定有異議的，可向有權(quán)機(jī)關(guān)提出異議以便啟動監(jiān)督程序，監(jiān)督程序亦可與救濟(jì)程序一樣采用事后二級審查機(jī)制。但為避免異議權(quán)的濫用和程序資源的浪費，筆者認(rèn)為盡職免責(zé)的監(jiān)督應(yīng)設(shè)置權(quán)利克減程序，所謂權(quán)利克減程序是指減少權(quán)利保護(hù)的范圍和強(qiáng)度，在程序上進(jìn)行權(quán)利克減型制度配置以對人性之惡進(jìn)行防范和抵制[25]。權(quán)利克減程序可設(shè)置為異議審查機(jī)制，即雖然檢察機(jī)關(guān)和公眾均可對盡職免責(zé)決定提出異議，但有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)對異議申請進(jìn)行審查，不同主體提出異議的事實和理由相同時，有權(quán)機(jī)關(guān)可駁回后提出的異議申請或者進(jìn)行合并審查，以期在保證程序公正的基礎(chǔ)上實現(xiàn)程序經(jīng)濟(jì)。

五、生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度的適用路徑

由于合理界定 “盡職履責(zé)”、科學(xué)劃定容錯邊界是適用生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度的關(guān)鍵，為避免生態(tài)環(huán)境主管部門的 “統(tǒng)一監(jiān)督管理”②參見《環(huán)境保護(hù)法》第10條第1款規(guī)定國務(wù)院和縣級以上地方人民政府的環(huán)境保護(hù)主管部門分別對全國或者本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。職責(zé)被直接無限轉(zhuǎn)移給生態(tài)環(huán)境行政管理的特定公職人員③譬如在賀清泉、姚秋平環(huán)境監(jiān)管失職罪一案中，法院未對公職人員的崗位職責(zé)與《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定的部門職責(zé)加以區(qū)分，誤將部門職責(zé)認(rèn)定為崗位職責(zé)。參見湖南省岳陽市中級人民法院（2017）湘06刑終359號刑事裁定書。，筆者認(rèn)為宜將 “盡職履責(zé)”中的 “職責(zé)”界定為崗位職責(zé)，既以其確定公職人員的職責(zé)范圍，也以其判斷公職人員的履職程度。對于生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員的職責(zé)范圍或者履職程度明確的情形，“盡職履責(zé)”的認(rèn)定就相當(dāng)簡便，即有權(quán)主體只需直接對照其崗位職責(zé)清單或者公務(wù)員聘任合同中的職責(zé)便可認(rèn)定其 “職責(zé)有無”或者 “盡職與否”；針對公職人員的職責(zé)范圍或者履職程度不明的情形，“盡職履責(zé)”的認(rèn)定就相對復(fù)雜，筆者建議運(yùn)用 “嵌套責(zé)任論”認(rèn)定公職人員的職責(zé)范圍，運(yùn)用 “業(yè)務(wù)判斷準(zhǔn)則”認(rèn)定公職人員的履職程度。

（一）基于 “嵌套責(zé)任論”的職責(zé)范圍認(rèn)定

“嵌套責(zé)任論”是指由于單位工作人員和單位之間存在嵌套關(guān)系，因此單位工作人員實施的犯罪和單位實施的犯罪存在嵌套關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致單位工作人員承擔(dān)的刑事責(zé)任和單位承擔(dān)的刑事責(zé)任也呈現(xiàn)出一種嵌套關(guān)系[26]。借鑒 “嵌套責(zé)任論”，筆者認(rèn)為在生態(tài)環(huán)境行政管理中基于公職人員和部門之間存在嵌套關(guān)系，因此公職人員承擔(dān)的職責(zé)和部門承擔(dān)的職責(zé)存在嵌套關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致公職人員承擔(dān)的法律責(zé)任和部門承擔(dān)的法律責(zé)任也呈現(xiàn)出一種嵌套關(guān)系。其中，公職人員承擔(dān)的職責(zé)和部門承擔(dān)的職責(zé)存在的嵌套關(guān)系體現(xiàn)為以下兩層:公職人員崗位職責(zé)與部門職責(zé)間存在的嵌套關(guān)系(以下簡稱 “第一層嵌套職責(zé)關(guān)系”)和公職人員中的 “直接責(zé)任人員”與 “直接負(fù)責(zé)主管人員”間在崗位職責(zé)上存在的嵌套關(guān)系(以下簡稱 “第二層嵌套職責(zé)關(guān)系”)。

在 “第一層嵌套職責(zé)關(guān)系”中，處于具體崗位的公職人員 “嵌”入部門之中，被部門賦予崗位職責(zé)而獲得行為權(quán)限；作為行動系統(tǒng)的部門將公職人員 “套”于其內(nèi)，通過公職人員的生態(tài)環(huán)境行政管理行為完成部門職責(zé)。在 “第二層嵌套職責(zé)關(guān)系”中，“直接責(zé)任人員”的崗位職責(zé) “嵌”入“直接負(fù)責(zé)主管人員”的崗位職責(zé)之中，“直接責(zé)任人員”在 “直接負(fù)責(zé)主管人員”的安排下履行崗位職責(zé)。一般情況下，“直接負(fù)責(zé)主管人員”承擔(dān)決策和協(xié)調(diào)指揮職責(zé)，負(fù)責(zé)制定工作目標(biāo)、擬定工作計劃，并組織、協(xié)調(diào)相關(guān)人員實施工作計劃；“直接責(zé)任人員”承擔(dān)技術(shù)操作職責(zé)，負(fù)責(zé)根據(jù)工作計劃落實具體工作內(nèi)容①但不排除存在例外情況，譬如基層執(zhí)法人員在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法時，可能既承擔(dān)決策和協(xié)調(diào)指揮職責(zé)，也承擔(dān)技術(shù)操作職責(zé)。參見張伶俐:《我國大部制改革現(xiàn)狀分析與對策研究》，湘潭大學(xué)2010年碩士論文。。針對公職人員職責(zé)范圍不明的情形，有權(quán)主體可運(yùn)用 “嵌套責(zé)任論”認(rèn)定公職人員的職責(zé)范圍:首先，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部《職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》和各地生態(tài)環(huán)境行政主管部門相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定的部門職責(zé)，運(yùn)用 “第一層嵌套職責(zé)關(guān)系”確定公職人員在宏觀層面的職責(zé)范圍；其次，根據(jù)相關(guān)公職人員的崗位職責(zé)清單或者公務(wù)員聘任合同中的崗位職責(zé)，運(yùn)用 “第二層嵌套職責(zé)關(guān)系”確定公職人員中的 “直接負(fù)責(zé)主管人員”和 “直接責(zé)任人員”在微觀層面的職責(zé)范圍。

（二）基于 “業(yè)務(wù)判斷準(zhǔn)則”的履職程度認(rèn)定

“業(yè)務(wù)判斷準(zhǔn)則”原是指公司董事和高級管理人員決策錯誤的責(zé)任可否被免除須從以下四要素認(rèn)定其是否盡到了注意義務(wù):第一，適時獲得應(yīng)當(dāng)?shù)玫降男畔ⅲ坏诙?，善意；第三，不牽涉?zhèn)€人利益；第四，理性判斷或者判斷達(dá)到合理審慎水平[27]?！皹I(yè)務(wù)判斷準(zhǔn)則”雖來源于公司法，但蘊(yùn)含的評價標(biāo)準(zhǔn)具有普遍意義[28]，基于公職人員進(jìn)行的生態(tài)環(huán)境行政管理與公司董事、高級管理人員進(jìn)行的公司經(jīng)營管理在性質(zhì)上具有一定的相似性，故筆者借鑒前述 “業(yè)務(wù)判斷準(zhǔn)則”并將其改造為以下四要素用以認(rèn)定公職人員的履職程度:第一，日常環(huán)境監(jiān)管工作規(guī)范化；第二，對環(huán)境監(jiān)管信息的瑕疵不知情；第三，旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境公益；第四，履職達(dá)到合理審慎水平。

1.日常環(huán)境監(jiān)管工作規(guī)范化。“業(yè)務(wù)判斷準(zhǔn)則”要素之一 “適時獲得應(yīng)當(dāng)?shù)玫降男畔ⅰ敝荚谂袛喙径潞透呒壒芾砣藛T是否盡最大可能適時獲得應(yīng)當(dāng)?shù)玫降男畔⒉⑵渥鳛檎_決策的條件，該要素在生態(tài)環(huán)境行政管理中可被改造為 “日常環(huán)境監(jiān)管工作規(guī)范化”，將其作為公職人員履職程度的認(rèn)定要素?！叭粘－h(huán)境監(jiān)管工作規(guī)范化”要求公職人員規(guī)范開展環(huán)境監(jiān)測、現(xiàn)場檢查、接收舉報、信息匯集和信息公開等工作，實現(xiàn)日常環(huán)境監(jiān)管工作的標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化、精細(xì)化與動態(tài)化，以獲得全面、準(zhǔn)確的環(huán)境監(jiān)管信息，并將其作為實施生態(tài)環(huán)境行政管理行為的條件。

2.對環(huán)境監(jiān)管信息的瑕疵不知情?！皹I(yè)務(wù)判斷準(zhǔn)則”要素之一 “善意”是指 “主體對可信賴事實之表象與真實情況不一致的不知悉”[29]，旨在判斷公司董事和高級管理人員對導(dǎo)致其決策錯誤的“適時獲得應(yīng)當(dāng)?shù)玫降男畔ⅰ敝Υ貌恢?，該要素在生態(tài)環(huán)境行政管理中可被改造為 “對環(huán)境監(jiān)管信息的瑕疵不知情”，將其作為公職人員履職程度的認(rèn)定要素。具言之，公職人員 “對環(huán)境監(jiān)管信息的瑕疵不知情”是指由于企業(yè)、下級機(jī)關(guān)虛構(gòu)事實、隱瞞真相導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管信息不全面、不準(zhǔn)確，根據(jù)當(dāng)前的科學(xué)技術(shù)水平尚不能發(fā)現(xiàn)前述信息存在瑕疵①參見山東省生態(tài)環(huán)境廳出臺的《山東省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)干部履職盡責(zé)容錯糾錯實施辦法（試行）》第13條的第2、3、7、8項與河南省生態(tài)環(huán)境廳出臺的《河南省生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員履職盡責(zé)容錯糾錯實施辦法（試行）》第10條的第7項。，公職人員基于對該信息的信賴且僅憑其所應(yīng)具備的知識尚不足以發(fā)現(xiàn)信息存在瑕疵。

3.旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境公益?！皹I(yè)務(wù)判斷準(zhǔn)則”要素之一 “不牽涉?zhèn)€人利益”旨在判斷公司董事和高級管理人員作出的錯誤決策是否以公司利益最大化為目標(biāo)，不牽涉?zhèn)€人私益，該要素在生態(tài)環(huán)境行政管理中可被改造為 “旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境公益”，將其作為公職人員履職程度的認(rèn)定要素②參見山東省生態(tài)環(huán)境廳出臺的《山東省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)干部履職盡責(zé)容錯糾錯實施辦法（試行）》第14條第9項。。具言之，“旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境公益”是指公職人員進(jìn)行生態(tài)環(huán)境行政管理的目的在于保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益，既可能體現(xiàn)為防治生態(tài)環(huán)境污染和修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，也可能體現(xiàn)為維持生態(tài)環(huán)境資源的特定用途和數(shù)量以保護(hù)生態(tài)結(jié)構(gòu)、發(fā)揮生態(tài)功能，使生態(tài)環(huán)境資源利用符合自然用途和傳統(tǒng)用途。

4.履職達(dá)到合理審慎水平?！皹I(yè)務(wù)判斷準(zhǔn)則”要素之一 “理性判斷或者判斷達(dá)到合理審慎水平”，旨在認(rèn)定公司董事和高級管理人員作出的錯誤決策是否達(dá)到理性人的合理審慎標(biāo)準(zhǔn)。該要素在生態(tài)環(huán)境行政管理中可被改造為 “履職達(dá)到合理審慎水平”，將其作為公職人員履職程度的認(rèn)定要素。具言之，“履職達(dá)到合理審慎水平”是指生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員應(yīng) “與其他具有專業(yè)知識的公職人員一樣”在該職位上、在相同情形下小心審慎行使職權(quán)，依據(jù)理性做出行為。

六、結(jié) 語

生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度的創(chuàng)設(shè)是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，不僅涉及創(chuàng)設(shè)需求的論證、理論基礎(chǔ)的闡釋，還涉及實體法與程序法依據(jù)的立法回應(yīng)以及適用路徑的明確。對生態(tài)環(huán)境行政管理盡職免責(zé)制度進(jìn)行體系化建構(gòu)，惟有理論與實踐相結(jié)合，程序與實體相支撐，規(guī)范與適用相協(xié)調(diào)，該制度才能在規(guī)范層面得以新立，在實踐層面得以善用，進(jìn)而科學(xué)合理地追究公職人員的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，合理容錯糾錯，激勵公職人員敢作敢為！