徐子義，馮 勇

（1.蘇州瑞賽澤環(huán)境設(shè)計(jì)工程有限公司，江蘇 蘇州 215000）（2.晶潤(rùn)環(huán)保（蘇州）有限公司，江蘇 蘇州 215000）

1 排污許可制與環(huán)保稅發(fā)展現(xiàn)狀及問題

“十三五”以來，國(guó)家高度重視排污許可證制度和環(huán)保稅頂層設(shè)計(jì)工作，在中共中央、國(guó)務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，提高了排污許可證制度和環(huán)保稅綜合監(jiān)督管理能力，排污許可制改革和環(huán)保費(fèi)改稅效果顯著，這二項(xiàng)新體制系統(tǒng)已基本形成，正在逐步按產(chǎn)業(yè)推動(dòng)，在一定程度上，促進(jìn)了排污許可證和環(huán)保稅的相關(guān)制度的協(xié)同推進(jìn)。

1.1 排污許可制與環(huán)保稅實(shí)施情況

截至2020年上半年，國(guó)家生態(tài)環(huán)境部以完善政策立法制度為支撐、以機(jī)制整合銜接為工作重點(diǎn)、以全面規(guī)范頒發(fā)排放許可證為首要任務(wù)，對(duì)實(shí)施全國(guó)固定污染源排污許可證監(jiān)督管理的全覆蓋工作取得了積極進(jìn)展。以江蘇為例，從2016年起，江蘇省火電、造紙行業(yè)354家企業(yè)排污許可證已發(fā)放完畢，水泥、鋼鐵行業(yè)完成364家企業(yè)清查摸底、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，為有序開展按類許可證監(jiān)督管理工作奠定了基礎(chǔ)。更為重要的是，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》對(duì)于實(shí)施排污許可制改造以及重點(diǎn)污染物排放總量監(jiān)控體系改造發(fā)揮著不可或缺的作用?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》施行以來，江蘇省采取了"多排多征、少排少征、不排不征"的稅務(wù)設(shè)計(jì)，通過指導(dǎo)排放單位加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理力度，以促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，降低污染排放量；引導(dǎo)污染單位潔凈生產(chǎn)、集中處理、循環(huán)使用，以降低環(huán)境污染和生態(tài)損害，其對(duì)推動(dòng)污染物減排的政策導(dǎo)向效應(yīng)已初步凸顯[1]。

1.2 環(huán)境保護(hù)稅征收不協(xié)同面臨的問題

國(guó)家注重區(qū)域生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治，而環(huán)境保護(hù)稅作為國(guó)家推動(dòng)綠色發(fā)展的重要制度手段之一，在全國(guó)推廣實(shí)施過程中存在明顯的行政邊界屬性，不利于生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治。此外，與其他稅種不同，環(huán)境保護(hù)稅的征收要求生態(tài)環(huán)境部門與稅務(wù)部門協(xié)同配合，部門之間的不協(xié)同也不利于生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治。具體而言，環(huán)境保護(hù)稅征收不協(xié)同不利于生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治主要表現(xiàn)在以下兩方面[2]。

1.2.1 不利于污染物的協(xié)同管控

環(huán)境保護(hù)稅法規(guī)定，地區(qū)可根據(jù)地方的實(shí)際情況制定本地區(qū)的環(huán)境保護(hù)稅稅率，這在一定程度上體現(xiàn)了地區(qū)公平?；诖?，中國(guó)各省（區(qū)、市）規(guī)定了各地適用的稅額標(biāo)準(zhǔn)，但許多地方之間在制定環(huán)保稅稅率標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，由于缺少協(xié)調(diào)，造成地方之間的應(yīng)稅污染環(huán)保稅適用稅額標(biāo)準(zhǔn)差距很大，而差異化的環(huán)境保護(hù)稅稅率標(biāo)準(zhǔn)容易造成區(qū)域內(nèi)部的政策“洼地”。環(huán)境保護(hù)稅稅率標(biāo)準(zhǔn)較低地區(qū)的企業(yè)污染物排放成本相對(duì)較低，也意味著該地區(qū)生態(tài)環(huán)境成本較低，可能會(huì)造成各地區(qū)產(chǎn)業(yè)的逐底競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)可能向環(huán)境保護(hù)稅稅率標(biāo)準(zhǔn)較低地區(qū)轉(zhuǎn)移，而環(huán)境保護(hù)稅稅率標(biāo)準(zhǔn)較低地區(qū)通常環(huán)境治理能力更低，不利于全國(guó)生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治。

1.2.2 不利于降低污染物排放

環(huán)境稅收政策以及環(huán)保稅收法律執(zhí)行條例，規(guī)范了生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)及其稅收主管部門在環(huán)保稅收征管過程中的工作行為，但是對(duì)具體的合作機(jī)制細(xì)節(jié)以及相應(yīng)責(zé)任未能清晰界定。生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)企業(yè)污染物排放情況的核定與監(jiān)測(cè)，稅務(wù)部門據(jù)此確定企業(yè)應(yīng)該繳納的環(huán)境保護(hù)稅稅額。但是，生態(tài)環(huán)境主管部門和稅收機(jī)關(guān)在環(huán)保稅收征管方面的不協(xié)調(diào)，有可能導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)稅不能足額收繳，進(jìn)而不能有效激勵(lì)企業(yè)降低污染物排放。新增納稅人往往是接到稅務(wù)主管部門的通知后才進(jìn)行申報(bào)，在稅務(wù)部門未能及時(shí)掌握新增納稅企業(yè)的污染排放信息時(shí)，有可能導(dǎo)致企業(yè)環(huán)境保護(hù)稅的漏繳，不能激勵(lì)企業(yè)降低污染物排放[3]。

2 排污許可制與環(huán)境稅協(xié)同推進(jìn)面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，中國(guó)排污許可證制度和環(huán)保稅定位的明確程度還不足、聯(lián)動(dòng)機(jī)制監(jiān)管不夠嚴(yán)格；依證監(jiān)管力量不夠，對(duì)查處結(jié)果無法產(chǎn)生強(qiáng)力震懾；對(duì)排污單位的管理責(zé)任履行不到位，既沒有落實(shí)生態(tài)環(huán)保責(zé)任的自覺性和能力。

2.1 需要進(jìn)一步強(qiáng)化排污許可制與環(huán)保稅聯(lián)動(dòng)管理

目前，雖然排污許可制改革和環(huán)保稅試點(diǎn)已取得了階段性進(jìn)展，但在具體的實(shí)施層面，依然面臨著聯(lián)動(dòng)效果不高、執(zhí)行成效受限、政策目標(biāo)無法全面實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象。另一方面，由于沒有相關(guān)優(yōu)惠政策，排污許可證管理工作和環(huán)保稅征收協(xié)調(diào)推進(jìn)問題，排放單位利用清潔生產(chǎn)、提標(biāo)技術(shù)改造等方法達(dá)到的污染物減排效果無法落到實(shí)處，削弱了企業(yè)主動(dòng)減排的積極性和能力。另外，排污許可證對(duì)各種污染物的管理和環(huán)保稅中的污染種類不一致。例如，國(guó)家排污許可證法將原油、煤氣及其他燃油加工業(yè)列入其管理范疇內(nèi)，并對(duì)揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）進(jìn)行控制管理，而美國(guó)環(huán)保稅法并沒有將其列入征稅范疇，因此兩種制度在管轄口徑上的銜接性仍需要進(jìn)一步完善。另外，由于排污許可證制度對(duì)固定污染源的監(jiān)督管理范圍和環(huán)保稅對(duì)納稅人的征收都是動(dòng)態(tài)的，且環(huán)保稅收核算方式也沒有統(tǒng)一到各產(chǎn)業(yè)排污許可證技術(shù)規(guī)范上，從而造成了排污許可證監(jiān)督管理范圍和環(huán)保稅征收口徑不統(tǒng)一，嚴(yán)重制約著二個(gè)管理體系的有效協(xié)調(diào)管理和落地見效。同時(shí)，在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督中測(cè)管的聯(lián)動(dòng)效果發(fā)揮不暢，在以監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)的排污許可證執(zhí)法和環(huán)保稅征收上也缺少了強(qiáng)力保證。

2.2 排污許可證后管理監(jiān)督亟待稅務(wù)部門的“一體化”作戰(zhàn)

2020年，我國(guó)”兩會(huì)”對(duì)政府部門協(xié)作共治明確提出了新的目標(biāo)。環(huán)境保護(hù)的整體綜合整治是互動(dòng)的，一旦未能對(duì)排污許可證情況予以真實(shí)性監(jiān)督，就會(huì)致使污染單元產(chǎn)生”違證污染”等情況，繼而產(chǎn)生主管部門不了解實(shí)際的污染企業(yè)數(shù)據(jù)和治理污染設(shè)備狀況的社會(huì)問題。實(shí)際上，污染單元能否”按證排污、自證守法”，將影響著整個(gè)企業(yè)的環(huán)保納稅申報(bào)。目前，以排污許可證實(shí)施報(bào)告為審核基礎(chǔ)的環(huán)保稅復(fù)審制度尚未形成，并未有法律、規(guī)章就環(huán)保稅復(fù)審管理工作給出具體細(xì)化規(guī)定，環(huán)保稅復(fù)審規(guī)范化實(shí)施困難很大。

2.3 排污許可證管理信息平臺(tái)與環(huán)境保護(hù)稅涉稅信息平臺(tái)共享資源有限

隨著中國(guó)排污許可證制度改革的深入推行，亟需克服目前環(huán)境數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)存在的"孤島"現(xiàn)象。排污許可制管理信息系統(tǒng)平臺(tái)與環(huán)境數(shù)據(jù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法、重要污染源的在線監(jiān)控，相關(guān)信息資源共享數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度與效率也亟需提升，數(shù)據(jù)信息內(nèi)容銜接機(jī)制還沒有順暢，使得雙方業(yè)務(wù)在協(xié)調(diào)性上步調(diào)并不一致。對(duì)于協(xié)調(diào)實(shí)施排污許可證制度和環(huán)境稅法的資源共享目標(biāo)也不明確。排污許可證管理工作與環(huán)境稅收征收都是通過排污許可證的實(shí)施來完成的，管理平臺(tái)的管理端和客戶端之間在對(duì)排放單位執(zhí)法報(bào)告的兼容性上仍需要加強(qiáng)。

以長(zhǎng)三角地區(qū)為例，上海、江蘇的環(huán)境保護(hù)稅稅率水平相對(duì)較高，浙江、安徽的環(huán)境保護(hù)稅稅率水平相對(duì)較低，上海、江蘇應(yīng)稅大氣污染物環(huán)境保護(hù)稅稅率水平是浙江、安徽的4-7倍。區(qū)域環(huán)境保護(hù)稅稅率標(biāo)準(zhǔn)的制定表現(xiàn)出明顯的行政邊界性，缺乏區(qū)域協(xié)同制定環(huán)境保護(hù)稅稅率標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制。與其他稅種不同，環(huán)境保護(hù)稅的征收要求生態(tài)環(huán)境部門與稅務(wù)部門協(xié)同配合，部門之間的不協(xié)同也不利于生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治。

環(huán)境污染往往是跨行政區(qū)的，特別是大氣污染，空間關(guān)聯(lián)效應(yīng)特別明顯，而環(huán)境保護(hù)稅在征收時(shí)具有較強(qiáng)的行政邊界。一般而言，稅務(wù)部門對(duì)屬地企業(yè)征收環(huán)境保護(hù)稅，但因企業(yè)跨區(qū)域排放有可能會(huì)產(chǎn)生稅收管轄權(quán)爭(zhēng)議。目前，環(huán)境保護(hù)稅的區(qū)域協(xié)同配合機(jī)制仍不健全，尚未有效構(gòu)建對(duì)企業(yè)跨界排放的認(rèn)定、繳稅、核查等機(jī)制。

此外，區(qū)域之間的跨區(qū)域協(xié)同工作滯后，針對(duì)企業(yè)繳納環(huán)境保護(hù)稅的信息報(bào)告類、發(fā)票辦理類、信息查詢類以及證明開具類的涉稅事務(wù)還不能就地跨區(qū)域申請(qǐng)辦理相關(guān)事項(xiàng)，也不利于企業(yè)的跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)。

3 健全完善的排污許可制與環(huán)境保護(hù)稅協(xié)同體系的思考

排污許可證管理工作和環(huán)保稅的征繳管理聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制、信息資源共享平臺(tái)、協(xié)調(diào)執(zhí)法機(jī)構(gòu)等方面都要求法規(guī)的合理規(guī)制，要求形成科學(xué)合理的環(huán)保稅收復(fù)核制度和排污許可證執(zhí)行核算系統(tǒng)及健全的大數(shù)據(jù)共享制度。

3.1 完善法律法規(guī)體系，為協(xié)同排污許可制改革和環(huán)境稅征管理保駕護(hù)航

研究以根據(jù)企業(yè)環(huán)保信用等級(jí)制定排污許可證分類管理辦法及其對(duì)相應(yīng)部門的納稅人合法權(quán)益級(jí)別確定最后分類管理等政策措施；研究以排污權(quán)交易公司名錄及其環(huán)保信譽(yù)評(píng)估等級(jí)為排污許可證監(jiān)督管理專項(xiàng)工作執(zhí)法檢查中的關(guān)鍵條件，通過與有關(guān)法律內(nèi)容加以耦合，并形成聯(lián)合監(jiān)督核查的制度，才能規(guī)范治污活動(dòng)，合理管控污染排放量，從而提高政府環(huán)保監(jiān)督管理能力與水平[4]。

3.2 建立協(xié)同作戰(zhàn)機(jī)制，持續(xù)發(fā)力推動(dòng)排污許可管理與環(huán)境保護(hù)聚力增效

排污許可制改革中明確提出要“一企一證、分級(jí)監(jiān)督管理”，而環(huán)保稅的征收也將針對(duì)排污許可制進(jìn)行免稅、減征等具體事項(xiàng)。所以，構(gòu)建排污許可制和環(huán)保稅協(xié)調(diào)監(jiān)督管理制度十分關(guān)鍵，完善以排污許可制為先導(dǎo)的生態(tài)環(huán)保監(jiān)測(cè)、執(zhí)行檢測(cè)與企業(yè)納稅人認(rèn)定、環(huán)保稅申請(qǐng)審批、納稅追征等全過程的常態(tài)化部門間協(xié)調(diào)管理機(jī)制已經(jīng)迫在眉睫。同時(shí)應(yīng)當(dāng)積極探索排污許可制和環(huán)保稅在監(jiān)督管理方法上的合理銜接，例如，構(gòu)建環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督和稅收稽查之間的末端協(xié)同等。監(jiān)督管理的協(xié)調(diào)機(jī)制必須分階段、分層級(jí)地進(jìn)行，提高了監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的依證監(jiān)督管理能力和排污單位自證守法意識(shí)，并重點(diǎn)突出以環(huán)保監(jiān)督統(tǒng)計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，以排污單位許可證實(shí)施情況為基礎(chǔ)，以環(huán)保稅征管措施為手段的全要素監(jiān)督管理。

3.3 建立核算復(fù)核機(jī)制，科學(xué)推進(jìn)排污許可管理與環(huán)境保護(hù)稅精細(xì)化管理水平

根據(jù)國(guó)家排污許可制改革試點(diǎn)進(jìn)度，將研究建立以全國(guó)排污許可證實(shí)際運(yùn)行數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的環(huán)保稅額核算制度，并逐步統(tǒng)一全國(guó)排污許可證的管理制度和稅額管理范圍。在"全覆蓋"之前，將排污許可申報(bào)和核定技術(shù)規(guī)范引入環(huán)保稅收征管系統(tǒng)，財(cái)稅主管部門根據(jù)生態(tài)環(huán)境主管部門所提供的排放單位信息進(jìn)行納稅人確定。缺乏信息系統(tǒng)的，在排污單位開始受理環(huán)保稅繳納申請(qǐng)時(shí)，由稅收機(jī)關(guān)對(duì)其加以確定，同時(shí)將該信息系統(tǒng)移送至生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)；在做到了"全覆蓋"之后，由財(cái)稅主管部門根據(jù)排放證上的年度許可排放量限值（總量指標(biāo)）預(yù)征環(huán)保稅，由生態(tài)環(huán)境主管部門分別對(duì)排放許可年度的實(shí)施狀況開展核算和評(píng)估，稅務(wù)機(jī)關(guān)則根據(jù)核算結(jié)果和評(píng)估結(jié)論進(jìn)行了納稅減免、補(bǔ)繳、征收，從而使得企業(yè)對(duì)按證排污、誠信納稅逐步變得更加自覺。

分階段進(jìn)行重點(diǎn)污染物總量減排，統(tǒng)一污染物分類管理，以重點(diǎn)污染物減排標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，逐步形成與環(huán)保稅相配套的全國(guó)排污許可證執(zhí)行管理統(tǒng)計(jì)全口徑會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)；研究建立以排污許可證實(shí)施狀況會(huì)計(jì)核算和評(píng)價(jià)結(jié)論為基礎(chǔ)的環(huán)保稅收復(fù)核方法，研究建立健全常態(tài)化審批程序并融入企業(yè)管理工作，研究怎樣進(jìn)行對(duì)排污許可證實(shí)施狀況的核對(duì)清查等工作，進(jìn)一步構(gòu)建排污許可證監(jiān)督管理、環(huán)境稅征管、環(huán)境監(jiān)測(cè)等綜合執(zhí)法共治的系統(tǒng)，逐步實(shí)行"許可證實(shí)施——監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)——全口徑會(huì)計(jì)核算——罰款結(jié)論"的全過程審核制度，努力提高管理精細(xì)化水平。

3.4 建立大數(shù)據(jù)共享機(jī)制，有序?qū)崿F(xiàn)排污許可管理信息與涉稅信息的耦合提質(zhì)

規(guī)則越簡(jiǎn)單透明，監(jiān)督就更有力高效。進(jìn)一步加快證后監(jiān)督管理建設(shè)，促進(jìn)"雙隨機(jī)、一公示"跨領(lǐng)域協(xié)作共治，推廣誠信監(jiān)督和"互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管"制度改革，進(jìn)一步優(yōu)化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系和稅收稽查的實(shí)施方法，對(duì)違法者依法嚴(yán)懲、對(duì)守法者無事不擾。為企事業(yè)單位明確合理的污染物排放控制要求與預(yù)期，促進(jìn)企業(yè)確立公正規(guī)范的環(huán)保執(zhí)法規(guī)則與秩序，進(jìn)一步降低企業(yè)污染排放量、提高企業(yè)環(huán)境質(zhì)量、進(jìn)一步完善綠色管理制度保障，促進(jìn)企業(yè)形成人、自然和社會(huì)和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新布局。環(huán)境保護(hù)稅作為國(guó)家推動(dòng)綠色發(fā)展的重要制度手段之一，在全國(guó)推廣實(shí)施過程中存在明顯的行政邊界屬性，不利于生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治。

進(jìn)一步建立排污許可證后監(jiān)督管理電子信息平臺(tái)和環(huán)境涉稅信息管理平臺(tái)的實(shí)施和監(jiān)督體系，并借助新信息技術(shù)平臺(tái)建設(shè)依證依稅監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)信息化移動(dòng)終端，將大數(shù)據(jù)的檢索、收集、保存等功能關(guān)聯(lián)與整合，使依證依稅監(jiān)督工作更方便、更智能、更精確，有效推進(jìn)排污許可證后監(jiān)督管理和環(huán)保稅費(fèi)收繳與管理。同時(shí)，還必須重視環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的權(quán)威性，及時(shí)構(gòu)建起保障環(huán)境污染源自動(dòng)監(jiān)控運(yùn)行系統(tǒng)及應(yīng)用管理的機(jī)制，逐步完成對(duì)環(huán)境污染源自動(dòng)監(jiān)控裝置的量值溯源工作，把量值溯源運(yùn)維監(jiān)督后的大數(shù)據(jù)分析，運(yùn)用于排污許可證的有效實(shí)施、環(huán)保稅征收管理核算以及生態(tài)環(huán)保監(jiān)控執(zhí)法工作中，以利于排污許可證的高效實(shí)施以及環(huán)保稅征收管理工作的有效協(xié)同。

4 結(jié)語

黨的十八大以來，國(guó)家從立法層面以及政府層面上，都在全力推進(jìn)排污許可證制度改革工作。在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，排污許可證制度和環(huán)保稅綜合監(jiān)督管理有明顯的改善，排污許可制改革和環(huán)保費(fèi)改稅效果顯著，新體制系統(tǒng)已基本形成，在一定程度上，促進(jìn)了排污許可證和環(huán)保稅的相關(guān)制度的協(xié)同推進(jìn)。本文在此大背景下，對(duì)協(xié)同推進(jìn)排污許可制與環(huán)境保護(hù)稅提出思路，通過與有關(guān)法律內(nèi)容加以耦合，并形成聯(lián)合監(jiān)督核查的制度，才能規(guī)范治污活動(dòng)，合理管控污染排放量，從而提高政府環(huán)保監(jiān)督管理能力提高監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的依證監(jiān)督管理能力和排污單位自證守法意識(shí)，并重點(diǎn)突出以環(huán)保監(jiān)督統(tǒng)計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，以排污單位許可證實(shí)施情況為基礎(chǔ)，以環(huán)保稅征管措施為手段的全要素監(jiān)督管理；進(jìn)一步構(gòu)建排污許可證監(jiān)督管理、環(huán)境稅征管、環(huán)境監(jiān)測(cè)等綜合執(zhí)法共治的系統(tǒng)，逐步實(shí)行“許可證實(shí)施——監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)——全口徑會(huì)計(jì)核算——罰款結(jié)論”的全過程審核制度，努力提高管理精細(xì)化水平；及時(shí)構(gòu)建起保障環(huán)境污染源自動(dòng)監(jiān)控運(yùn)行系統(tǒng)及應(yīng)用管理的機(jī)制，逐步完成對(duì)環(huán)境污染源自動(dòng)監(jiān)控裝置的量值溯源工作。綜上，怎樣使排污許可制和環(huán)保稅在管理效果上，達(dá)到“1+1≧2”的整體效果，值得深入探討。