王 杰

價值、功能與行動：韌性治理視域下政府權(quán)責(zé)清單制度的三維邏輯

王 杰

(揚州大學(xué)政府治理與公共政策研究中心，江蘇揚州 225127)

政府權(quán)責(zé)清單制度有其獨特的韌性治理底色。實踐中由于只看到權(quán)責(zé)清單制度的控權(quán)作用，忽視了其在應(yīng)對復(fù)雜公共議題時的韌性治理功能，使制度效能得不到充分發(fā)揮。從價值、功能和行動三維視角解讀政府權(quán)責(zé)清單制度的韌性治理邏輯：在價值維度上，權(quán)責(zé)清單制度的韌性治理基因主要源于“權(quán)”“責(zé)”相稱的改革初衷、“力”“利”俱增的任務(wù)導(dǎo)向、“內(nèi)”“外”共贏的目標(biāo)定位以及“潛”“顯”交織的使命追求；在功能維度上，權(quán)責(zé)清單制度的韌性治理實踐主要表現(xiàn)為對公共事務(wù)的均衡治理、共生治理、敏捷治理和前瞻治理；在行動維度上，權(quán)責(zé)清單制度的韌性治理能力需要通過頂層帶動、技術(shù)驅(qū)動、機制拉動和合作促動等路徑加以提升。

政府權(quán)責(zé)清單制度；韌性治理；價值維；功能維；行動維

黨的十九屆五中全會著眼于我國經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展，做出“全面實行政府權(quán)責(zé)清單制度”①參見：中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議[N]．人民日報，2020-11-04（1）。的決策部署，并將之作為進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變、完善政府治理體系的重要抓手。作為我國全面深化改革的重要安排，權(quán)責(zé)清單制度以其對政府權(quán)責(zé)內(nèi)容及其運行流程的明確規(guī)定，在憑單履職、依單配權(quán)、用單監(jiān)督、照單服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)揮著重要的約束作用。然而，各級政府部門在實施過程中，往往只看到權(quán)責(zé)清單制度的“劃界控權(quán)”作用，忽視了其在當(dāng)今大變局下應(yīng)對不確定性風(fēng)險的更為豐富的功能，使得這一治理工具在推行中常常遭遇阻力，制度效能難以充分釋放。綜觀公共治理范式的歷史流變，無論是帝制時期的簡約治理，還是工業(yè)時代的復(fù)雜治理，無論是硬治理還是軟治理，都難以擺脫治理效能不足的局限[1]。尤其是在“烏卡”②“烏卡”即VUCA，是volatility（易變性）、uncertainty（不確定性）、complexity（復(fù)雜性）和ambiguity（模糊性）四個單詞首字母的縮寫，學(xué)界常用這一概念來形容當(dāng)前公共治理面臨的高度復(fù)雜性和高度不確定性的風(fēng)險社會情境，也即“烏卡時代”。特征日漸顯著的今天，社會風(fēng)險常常相伴而行[2]，既有風(fēng)險應(yīng)對方式在這一復(fù)合型社會風(fēng)險面前已捉襟見肘，日漸脆弱。公共事務(wù)越來越需要一種基于權(quán)變的、多主體和多路徑的系統(tǒng)性治理加以應(yīng)對，以實現(xiàn)“善治”[3]。對此，“韌性治理”以其對復(fù)雜情境和社會風(fēng)險的有效抵御能力，正得到越來越多的認(rèn)同。黨的十九屆五中全會首次將“韌性”一詞帶入國家治理話語③參見：中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議[N]．人民日報，2020-11-04（1）。，這意味著韌性治理將成為推動國家治理現(xiàn)代化和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要模式選擇。權(quán)責(zé)清單制度基于控權(quán)邏輯對政府履職的剛性約束和程式化規(guī)定，看似與風(fēng)險社會的權(quán)變治理需求不相適應(yīng)，但實際上，無論是權(quán)責(zé)清單制度的價值歸依還是其功能所及，均指向一種包含適應(yīng)、合作、機動、成長等特征在內(nèi)的韌性治理追求。具體而言，作為國家治理的一項基礎(chǔ)性制度安排，權(quán)責(zé)清單制度能夠在公共議題日益繁復(fù)的情境中，通過自主性的機制更新和跨領(lǐng)域的協(xié)同合作，推動公共事務(wù)的有效治理，顯示出了深刻的韌性治理基因。因此，需要重新認(rèn)識政府權(quán)責(zé)清單制度在國家治理現(xiàn)代化中的作用，尤其是要把握其在風(fēng)險社會時代應(yīng)對復(fù)雜公共治理問題的韌性治理邏輯，進(jìn)而為政府權(quán)責(zé)清單制度更為全面準(zhǔn)確地實施提供理論準(zhǔn)備。對此，本文構(gòu)建了價值、功能和行動三維分析框架，并試圖闡明以下問題：政府權(quán)責(zé)清單制度為何會具有韌性治理的基因？怎樣理解權(quán)責(zé)清單制度在公共治理實踐中的韌性治理功能？如何進(jìn)一步增強權(quán)責(zé)清單制度的韌性治理能力？對這些問題的回答，將有助于我們理解政府權(quán)責(zé)清單制度的韌性治理邏輯，并能為進(jìn)一步加強權(quán)責(zé)清單制度的實施，增強其對復(fù)雜社會問題的應(yīng)對能力提供理論鋪墊。

一、政府權(quán)責(zé)清單制度韌性治理的價值之維

“韌性”（Resilience）是一個物理學(xué)概念，用以衡量物體抵抗脆性斷裂之性能，通常表示一個系統(tǒng)在受到外力沖擊時的抵御、回彈與恢復(fù)能力[4]。20世紀(jì)80年代以來，全球化與工業(yè)化進(jìn)程的加快將人類社會由低度復(fù)雜性和低度不確定性逐步帶入高度復(fù)雜性和高度不確定性狀態(tài)，并由此進(jìn)入“全球風(fēng)險社會”[5]。作為公共治理主導(dǎo)者的政府，已越來越難獨立承擔(dān)公共事務(wù)或公共危機的應(yīng)對之責(zé)，公共治理體系和治理能力亟待進(jìn)行全方位改進(jìn)。政府權(quán)責(zé)清單制度從元治理改革視角，系統(tǒng)全面地對政府行為及其方式作出規(guī)范，力圖從公共治理源頭增強對復(fù)雜事務(wù)的應(yīng)對能力，反映了新時代背景下政府治理理念的切換、治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、治理功能的完善和對治理規(guī)律的重新把握，顯示出強大的韌性治理基因。

（一）“權(quán)”“責(zé)”相稱的改革初衷

作為我國全面深化改革的重要部署，權(quán)責(zé)清單制度是一項整合政府權(quán)力與責(zé)任的中國特色的創(chuàng)新型政策工具，是壓縮權(quán)力邊界與擴大權(quán)利空間的頂層設(shè)計，也是使政府行為不觸碰越權(quán)“紅線”和不越過失責(zé)“底線”的有效制度安排。這一制度內(nèi)容上的權(quán)責(zé)建構(gòu)，旨在建立清晰完善的政府職能體系，為有序應(yīng)對各類公共事務(wù)提供方向指引。

第一，增強政府理性的政策工具：統(tǒng)合職權(quán)與職責(zé)。權(quán)力與責(zé)任相生相伴，既是政府存在的依據(jù)，也是其一切活動的源頭。從本質(zhì)上講，一切政府行為最終都要靠一定的公共政策過程加以落實和保障，政策工具在其中發(fā)揮著不可忽視的作用。在權(quán)責(zé)清單制度推行過程中，各級政府自主梳理自身職權(quán)，自主編制職權(quán)運行流程并據(jù)此履行職責(zé)，因而其在本質(zhì)上屬于一種“自我規(guī)制性”政策工具[6]，能在進(jìn)一步操作化政府職能行為的基礎(chǔ)上有效整合各部門職權(quán)與職責(zé)，增強政府行為理性。

第二，演好“元”角色的頂層設(shè)計：平衡公權(quán)與私益。根據(jù)職權(quán)法定原則，行政權(quán)只能來源于法律，行政權(quán)的運用、行政行為的實施必須服從法律，并受法律的約束[7]。權(quán)責(zé)清單在梳理過程中必將在很大程度上過濾掉那些法外設(shè)置的社會管理事項或中介性權(quán)力，原本屬于下級部門或基層社區(qū)承擔(dān)的管理職責(zé)也將得到調(diào)整或下放?？梢姡瑱?quán)責(zé)清單制度的實施，既能使政府從繁雜的微觀管理事務(wù)轉(zhuǎn)向元治理職責(zé)的履行，保障公權(quán)力有效落地，又能通過職權(quán)的取消和下放，賦予社會更多自主權(quán)，保障基層群眾的自治權(quán)利。

第三，規(guī)范履職行為的制度安排：守住“紅線”與“底線”。行政機關(guān)依法梳理和推行權(quán)責(zé)清單的過程也是其逐步強化邊界意識的過程，這一過程有助于夯實各部門“法無授權(quán)不可為”的思想前提。同時，權(quán)責(zé)內(nèi)容的公開及監(jiān)督條款的列示又能為外在的社會監(jiān)督提供條件，從而倒逼政府主動克服懶政怠政，實現(xiàn)“法定職責(zé)必須為”。一方面，權(quán)責(zé)清單制度以流程圖的方式框定權(quán)力行使空間，迫使行政機關(guān)“按圖索驥”，確保其執(zhí)法活動不超出法律法規(guī)的“紅線”；另一方面，責(zé)任機制的引入又能在很大程度上規(guī)避職權(quán)濫用和責(zé)任缺失的風(fēng)險，使政府在依法規(guī)范用權(quán)的基礎(chǔ)上主動守住履責(zé)“底線”。

（二）“力”“利”俱增的任務(wù)導(dǎo)向

當(dāng)前，公共治理已經(jīng)進(jìn)入“棘手”問題叢生的“烏卡”時代[8]，治理風(fēng)險頻發(fā)，單憑政府一己之力已難以有效應(yīng)對。權(quán)責(zé)清單制度對權(quán)力與責(zé)任雙軌運行的進(jìn)一步明確，不僅意在規(guī)范政府履職，為政府行為劃界。從更深層次看，這一過程還對提升政府施政能力和社會自治能力提出了要求，為實現(xiàn)社會風(fēng)險的協(xié)同高效應(yīng)對夯實權(quán)能基礎(chǔ)。

第一，保障職能落地，增強施政能力。韓非子曰：“堯為匹夫，不能治三人；而桀為天子，能亂天下?！盵9]權(quán)力是實現(xiàn)國家之治的重要保障，但無責(zé)任的權(quán)力則會帶來治理的混亂。對此，習(xí)近平總書記多次強調(diào)，“有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要對等”[10]。權(quán)力是責(zé)任實現(xiàn)的條件和前提，責(zé)任是權(quán)力運行的約束和動力。一方面，權(quán)責(zé)清單對政府職權(quán)范圍及其運行流程的公布，是將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的有效舉措，確保公權(quán)力真正用來為人民謀福利；另一方面，責(zé)任關(guān)系的明確又為公權(quán)力運行設(shè)定了要求和邊界，進(jìn)而在相當(dāng)大程度上克服庸政懶政，保障政府職能有效落地，迫使政府管住管好該管的事務(wù)。

第二，明確行政邊界，推動社會賦權(quán)。行政機關(guān)依法繪制的權(quán)力運行流程圖一方面提出了職權(quán)行使的主體、條件、時限、方式等羈束性要求，另一方面還會根據(jù)現(xiàn)實治理之需要對權(quán)力行使的廣度深度等裁量性內(nèi)容作出說明，進(jìn)而從制度層面對如何規(guī)范用權(quán)進(jìn)行了細(xì)化和具體化，避免其對市場的過多干預(yù)和對社會自主空間的擠占，以三者間的良性互動有效應(yīng)對“烏卡”時代的公共治理難題[11]。在此意義上，本應(yīng)屬于社會的自治權(quán)利將逐步得到回歸，城鄉(xiāng)社區(qū)、社會組織將越來越多地參與乃至主導(dǎo)特定公共事務(wù)的治理活動，增強廣大群眾和社會組織的主體性和自我效能感，釋放社會自治活力，提升社會自治效益。

（三）“內(nèi)”“外”共贏的目標(biāo)定位

政府權(quán)責(zé)清單制度賦權(quán)增能的任務(wù)實現(xiàn)過程，本質(zhì)上也是“放管服”改革深入推進(jìn)的過程，這將重構(gòu)政府與社會、政府與市場之間的關(guān)系，回歸各主體在國家治理中的應(yīng)有角色，增強對不確定性風(fēng)險的應(yīng)對合力。

第一，構(gòu)建有力政府：增強元治理能力。政府權(quán)責(zé)清單制度對簡政放權(quán)改革的進(jìn)一步推進(jìn)，不僅意在構(gòu)建一個有限的政府，同時還在于使政府抽身微觀事務(wù)進(jìn)而回歸其對元治理角色的切實履行上來。在這場“瘦身運動”過程中，各級政府逐步卸載本就不屬于其管轄或不適宜繼續(xù)管理的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，從而將有限的“注意力”分配到公共服務(wù)供給、公民權(quán)利保障和社會秩序維護(hù)等元治理責(zé)任的承擔(dān)中來，實現(xiàn)“該放的放、該管的管”，以更好解決時代進(jìn)步帶來的新問題，回應(yīng)社會各領(lǐng)域提出的新要求[12]?？梢?，清單式治理雖然在職權(quán)數(shù)量上做了“減法”，但其對權(quán)責(zé)內(nèi)容的調(diào)整、履職方式的創(chuàng)新及治理重心的轉(zhuǎn)移，使政府權(quán)力看似“收縮”卻實為“拓展”，為更好應(yīng)對外部風(fēng)險提供了能力保障。

第二，建設(shè)有效市場：發(fā)揮資源配置的決定性作用。黨的十八屆三中全會提出要使市場在資源配置中起決定性作用，并更好地發(fā)揮政府作用。這意味著，各級政府一方面要加快破除經(jīng)濟領(lǐng)域不合時宜的行政審批和行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)定，摒棄資源配置的行政主導(dǎo)傳統(tǒng)，另一方面還應(yīng)切實轉(zhuǎn)變“發(fā)展型政府”的行為邏輯[13]，實現(xiàn)經(jīng)濟活動由地方政府間競爭向企業(yè)主體間競爭轉(zhuǎn)移[14]，并將政府履職重心真正轉(zhuǎn)向加強宏觀調(diào)控和事中事后監(jiān)管。對此，權(quán)責(zé)清單不僅逐步清理了不利于市場自主發(fā)展的各類審批事項，避免對經(jīng)濟領(lǐng)域的過多干預(yù)，同時還進(jìn)一步強化了政府監(jiān)管與服務(wù)之責(zé)，增強了行政行為的可預(yù)見性，使權(quán)責(zé)清單成為優(yōu)化營商環(huán)境和助力地方高質(zhì)量發(fā)展的“服務(wù)清單”。這一過程必將充分釋放市場創(chuàng)新活力，在發(fā)揮市場決定作用的同時使之不斷成熟并更具發(fā)展韌性。

第三，實現(xiàn)有為社會：提升基層社區(qū)自治水平。傳統(tǒng)社會生長于國家的吸納之下，是統(tǒng)治階級實現(xiàn)其利益的重要工具，社會自主性并未得到應(yīng)有重視。隨著現(xiàn)代國家的發(fā)展和風(fēng)險社會的來臨，政府憑其一己之力已難以應(yīng)付日益繁雜的社會治理事務(wù)，使得賦權(quán)社會并推動基層自治勢在必行。權(quán)責(zé)清單制度的實施將有效減少政府微觀管理事項，這些被清理的責(zé)任事項將會連同附帶其上的管理權(quán)限一并被下放至基層社區(qū)或社會組織，實現(xiàn)還權(quán)社會。在此意義上，社會自主空間將得到拓展，基層治理能動性與責(zé)任感將得到有效激發(fā)，為進(jìn)一步完善共建共治共享的社會治理制度和人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體提供必要前提，使得即便面臨政府市場雙失靈的復(fù)雜情境，依然能夠保持地方治理的有序和有效。

（四）“潛”“顯”交織的使命追求

政府權(quán)責(zé)清單制度是我國國家治理現(xiàn)代化的一項基礎(chǔ)性制度安排，其對治理效力、效率、效益和效果的追求，不僅體現(xiàn)于權(quán)力約束和強化施政等顯量的增長上，還表現(xiàn)在改進(jìn)社會治理和保障公共服務(wù)等潛質(zhì)的提升上，具有顯著的公共治理韌性。

第一，通過增強監(jiān)督可及性提升權(quán)力約束效力。社會公眾是最普遍也是最直接的法定監(jiān)督主體，是我國公權(quán)力監(jiān)督的重要力量。然而，囿于法律法規(guī)對政府職權(quán)內(nèi)容的分散化表述，以及行政實體性責(zé)任與程序性責(zé)任統(tǒng)一立法的不足，加之民眾法治意識的薄弱，普通公民根本難以判辨政府履職的合法與否。權(quán)責(zé)清單一改法律法規(guī)的抽象性與模糊性，將行政權(quán)責(zé)及其運行流程以清單形式加以固定，為各級政府部門查擺自身履職合法性與規(guī)范性問題提供了精準(zhǔn)參照。同時，權(quán)責(zé)清單制度還為廣大社會公眾監(jiān)督政府注入了更多可能性與可操作性，公眾依據(jù)這份“看得懂的”權(quán)責(zé)清單可輕易判斷公權(quán)力過程是否合法，從而能夠?qū)φ穆毿纬蓮姶蟊O(jiān)督壓力和約束效力。

第二，通過強化責(zé)任機制提高政府施政效率。制度控權(quán)是預(yù)防權(quán)力腐敗的基本方式，其基本邏輯在于實現(xiàn)政府從“權(quán)力本位”向“責(zé)任本位”的轉(zhuǎn)移，并借助責(zé)任機制實現(xiàn)政府職能的規(guī)范、高效履行[15]。然而，以往控權(quán)理論和技術(shù)更多關(guān)注的是如何使權(quán)力在“制度籠子”中被關(guān)好，忽視了如何使權(quán)力運行得更“良善”。權(quán)責(zé)清單制度不僅明確了政府能做什么，給政府行為劃定邊界，還通過責(zé)任目錄和履職流程圖的方式明確了政府“應(yīng)當(dāng)做什么”以及“應(yīng)當(dāng)怎么做”。這種融合了限制性約束和責(zé)任性約束的控權(quán)機制，將為公權(quán)力的正當(dāng)行使提供有效指引，推動政府精準(zhǔn)并高效施政。

第三，通過履職理念的適應(yīng)性調(diào)整改進(jìn)社會治理效益。權(quán)責(zé)清單制度通過一系列的明權(quán)確責(zé)過程，不僅有力規(guī)范了政府履職行為，還通過履職理念的變革，引導(dǎo)社會治理逐步走向科學(xué)化和法治化。一方面，各級政府著眼于基層社區(qū)和社會組織逐步成熟的態(tài)勢，逐漸下放屬于基層的微觀管理事項，推動治理重心下沉，實現(xiàn)社會治理的精細(xì)化和科學(xué)化。另一方面，權(quán)責(zé)清單依法而制，是對法律法規(guī)的細(xì)化和具體化，有助于引導(dǎo)基層社區(qū)積極運用法治思維和法治方式化解矛盾、保障秩序、提供服務(wù)，確保下放社區(qū)或社會組織的職責(zé)事項始終處于法治監(jiān)管之下，為增強社會治理效益提供了法治保障。

第四，通過改善治理環(huán)境保障政務(wù)服務(wù)效果。改革愈是深化，愈要重視增進(jìn)人民福祉[16]。權(quán)責(zé)清單制度體現(xiàn)了以人民為中心的設(shè)計初衷，為向全社會提供無差別的統(tǒng)一公共服務(wù)確立了行動導(dǎo)向，切實保障人民群眾平等參與、平等發(fā)展和平等享受公共服務(wù)的權(quán)利。而市場領(lǐng)域的公平服務(wù)就是要確保行業(yè)準(zhǔn)入同標(biāo)準(zhǔn)、政策優(yōu)惠同享有、市場秩序同監(jiān)管，確保市場主體待遇的同等性。權(quán)責(zé)清單制度一方面實現(xiàn)了包括審批權(quán)在內(nèi)的各類權(quán)力事項的透明化和可預(yù)期性，逐步消解了地方保護(hù)主義，釋放了市場的創(chuàng)新活力；另一方面還大量卸載了政府管不了、管不好也不該管的事務(wù)，使政府集中注意力于優(yōu)化營商環(huán)境和事中事后監(jiān)管工作，確保市場主體獲得公正服務(wù)與待遇。

二、政府權(quán)責(zé)清單制度韌性治理的功能之維

貝克認(rèn)為，風(fēng)險社會是現(xiàn)代性的產(chǎn)物，意味著沖突、危機與失范[17]，既有治理方式在復(fù)雜風(fēng)險面前日漸脆弱。對此，涵蓋適應(yīng)、協(xié)同、機動、成長等特性的韌性治理將成為克服治理脆弱性的重要選擇。理論上，城市韌性[18]、組織韌性[19]、社會―生態(tài)韌性[20]、社區(qū)韌性[21]等多學(xué)科的研究，為實現(xiàn)有韌性的公共治理提供了廣闊理論視野和經(jīng)驗借鑒，而現(xiàn)實中的“智慧城市”“海綿城市”“彈性社區(qū)”等韌性治理模式也逐步從構(gòu)想成為一個個現(xiàn)實，體現(xiàn)了韌性治理的強大生命力。政府權(quán)責(zé)清單制度作為我國全面深化改革時期做出的重大決策部署，不僅旨在厘清公權(quán)力運行邊界，確保政府職能有序落地，還在于通過調(diào)適政府與市場、政府與社會以及政府內(nèi)部條塊間的關(guān)系，推動公共事務(wù)有效共治，具有明顯的韌性治理的實踐底色。

（一）均衡治理：治理體系的平衡態(tài)能夠適應(yīng)多種復(fù)雜治理情境

中庸之道是中華民族對世界文化的獨特貢獻(xiàn)，是中華文化最深層次的智慧因子。南宋朱熹曾說：“中者，不偏不倚，無過不及之名。庸，平常也?！盵22]這種中庸并非被動的折中，而是一種和而不同框架下的均衡之治。政府權(quán)責(zé)清單制度在實踐中無不體現(xiàn)這種均衡治理的思想，意在通過治理投入與治理需求的動態(tài)互適，使治理體系能夠有效回應(yīng)多種治理需求，增強對復(fù)合型社會風(fēng)險的應(yīng)對能力[23]。

首先，權(quán)責(zé)清單對其內(nèi)容的適時調(diào)整，旨在達(dá)成治理的高合法性。清單內(nèi)容更新在于剔除不適應(yīng)于機構(gòu)職能調(diào)整和國家治理現(xiàn)代化要求的權(quán)責(zé)內(nèi)容，通過優(yōu)化政府權(quán)責(zé)體系，使公權(quán)力運行能夠有效滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要和人民群眾對美好生活的向往。其次，權(quán)責(zé)清單制度主張權(quán)責(zé)運行的剛?cè)岵鈭D實現(xiàn)治理的高效力。一方面，權(quán)責(zé)條目的對稱統(tǒng)一實際上為公權(quán)力運行設(shè)定了硬性規(guī)范，將用權(quán)裁量空間大大壓縮，避免出現(xiàn)履職不規(guī)范現(xiàn)象；另一方面，權(quán)責(zé)清單的適用離不開必要的府際溝通與協(xié)同，在此過程中，各部門必然需要就交叉職能履行問題加以協(xié)商，并通過正式與非正式的方式加以解決。這實際上賦予了各部門在履職上一定的“變通權(quán)”[24]，使地方治理更具彈性。再次，權(quán)責(zé)清單制度對社會力量的吸納，旨在追求治理的高效率。傳統(tǒng)黨政機制基于權(quán)力邏輯主導(dǎo)著地方治理的進(jìn)程和路向，而在國家難及的社會自治領(lǐng)域則需要通過自下而上的方式來完成[25]。同時，由于同體監(jiān)督的惰性，科層運作的合法性與合規(guī)性也離不開社會機制的約束。權(quán)責(zé)清單制度對社會力量的吸納，體現(xiàn)了國家在黨政機制與社會機制之間建立一種新平衡的努力，以期實現(xiàn)地方公共事務(wù)的無縫隙治理。

（二）共生治理：主體協(xié)同能夠提升治理系統(tǒng)的復(fù)雜事務(wù)應(yīng)對能力

風(fēng)險的復(fù)雜性與關(guān)聯(lián)性意味著人類社會是一個共生共在的命運共同體，風(fēng)險治理離不開各主體的有效協(xié)同。在復(fù)合型風(fēng)險面前，沒有人可以置身事外、袖手旁觀，每個人既是風(fēng)險的波及者，又是風(fēng)險的應(yīng)對者。新冠疫情防控實現(xiàn)了各治理主體的有序聯(lián)結(jié)，整合了不同治理主體的角色功能[26]。具體而言，政府通過政策引導(dǎo)，統(tǒng)一調(diào)度抗疫資源；市場承擔(dān)物資生成，保障民生消費需求；媒體發(fā)揮輿論引導(dǎo)，加強社會心理整合；社區(qū)開展基層動員，實現(xiàn)防疫舉措落地見效；家庭則主動配合防疫需要，積極參與群防群治。不同主體在承擔(dān)自身角色的同時不忘尋求彼此合作，增強了全社會抗擊重大風(fēng)險的韌性，使我國在統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展上取得了重大成就?？梢姡采卫硎菓?yīng)對社會風(fēng)險的有效之舉，是實現(xiàn)公共事務(wù)韌性之治的重要體現(xiàn)。

政府權(quán)責(zé)清單對權(quán)責(zé)范圍及運行流程的規(guī)定不僅是為了劃界控權(quán)，其在處理政府與市場、政府與社會關(guān)系上的努力，還為實現(xiàn)各主體間的跨界合作夯實了前提基礎(chǔ)。從這一角度看，權(quán)責(zé)清單制度在其建立之初就蘊含著一種治理上的協(xié)同取向。換言之，以清單形式公開政府權(quán)責(zé)內(nèi)容，表面上是為使政府了解自身用權(quán)范圍，強化“法無授權(quán)不可為”的邊界意識，實際上這一過程也描繪了“法無禁止即可為”的市場與社會的活動空間，使官與民、公與私之間能夠在共同規(guī)則之下保持一定的“距離”，為處理好相互間的關(guān)系提供原則規(guī)定。同時，清單對政府行為的確定性描述和動態(tài)化更新，還能減少政策的不確定性，使社會保持對公權(quán)力運行的準(zhǔn)確預(yù)判。這一過程必然會拉近公眾與政府的距離，培育相互包容、彼此互信的政民關(guān)系。如此，權(quán)責(zé)清單將會引導(dǎo)政府、社會等不同主體在相互尊重的前提下自主發(fā)揮各自角色，并適時尋求跨界合作的空間，實現(xiàn)對公共事務(wù)的協(xié)同共治。

（三）敏捷治理：機制聯(lián)動助力治理需求的機動響應(yīng)

社會風(fēng)險的突發(fā)性與快速傳染性要求決策者必須在有限時間內(nèi)做出響應(yīng)，以行之有效的應(yīng)對舉措迅速制止危機的進(jìn)一步蔓延。因此，實現(xiàn)韌性治理，還必須提升治理的機動性，以敏捷治理推動地方治理的現(xiàn)代化。Luna等學(xué)者將敏捷治理定義為一種基于數(shù)據(jù)治理技術(shù)、能夠?qū)Σ淮_定狀態(tài)進(jìn)行柔韌、靈活、包容和可持續(xù)治理的行動[27]。這一模式不僅意味著應(yīng)對速度的提升，還意味著對“政策衰退”問題的有效回應(yīng)以及及時的政策反饋[28]?？梢?，韌性治理倡導(dǎo)的治理原則的指導(dǎo)性、治理關(guān)系的互動性以及治理方式的柔性化，是一套圍繞治理機動性提升而展開的政策流程的全方位重構(gòu)[29]。

政府權(quán)責(zé)清單制度借助動態(tài)機制、溝通機制和自制機制，推動治理原則、治理關(guān)系和治理方式的系統(tǒng)性重構(gòu)，實現(xiàn)對政府行為的即時監(jiān)控和社會事務(wù)的快速響應(yīng)。首先，權(quán)責(zé)內(nèi)容的動態(tài)調(diào)整使政府治理更具現(xiàn)實指導(dǎo)性。動態(tài)機制是對政府權(quán)責(zé)內(nèi)容的更新，是根據(jù)法律法規(guī)的立改廢釋和經(jīng)濟社會變遷對政府履職內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，從而確保政府治理的活力與合法性。權(quán)責(zé)內(nèi)容的適時調(diào)整，反映了大變局下政府治理對社會矛盾變遷所做的改革回應(yīng)，在一定程度上反映了政府施政重心的調(diào)整。在此意義上，權(quán)責(zé)清單的動態(tài)調(diào)整機制通過適時調(diào)整并逐步優(yōu)化公權(quán)力的范圍，使相應(yīng)的政策行動更具指導(dǎo)性。其次，權(quán)責(zé)清單的溝通機制使政府治理更具交互性。從實踐情況看，各級政府出臺的權(quán)責(zé)清單不僅專門在每一個權(quán)責(zé)條目后設(shè)置有監(jiān)督反饋方式，使對公權(quán)力的監(jiān)督更具針對性和高效性。同時，多地探索將“互聯(lián)網(wǎng)+”嵌入權(quán)責(zé)過程，還使公權(quán)力運行的透明化可視化程度更高。公眾可隨時借助網(wǎng)絡(luò)平臺查看、監(jiān)督權(quán)責(zé)運行進(jìn)展并及時發(fā)出反饋，一改以往政民溝通中的拖延與緩慢，而轉(zhuǎn)向治理反饋的“零延遲”時代。再次，權(quán)責(zé)清單制度的自制機制使治理方式更具柔性化。政府權(quán)責(zé)清單是各級行政機關(guān)在自我清權(quán)明責(zé)的基礎(chǔ)上所出臺，權(quán)責(zé)行使的過程和要求、政務(wù)服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)等均由各部門依法自我設(shè)定，從這一意義上講，權(quán)責(zé)清單制度實際上是政府內(nèi)部的一種自我規(guī)制機制。這種基于自我確權(quán)、自我設(shè)限、自我監(jiān)督方式開展的權(quán)責(zé)運行過程，能夠大大強化公共部門的履職意識，一定程度上緩和異體監(jiān)督可能引發(fā)的官民對峙現(xiàn)象，增強政府治理的自主性和靈活性。

（四）前瞻治理：未來面向賦能公共事務(wù)的全過程治理

韌性治理不僅關(guān)注眼前復(fù)雜問題的解決，更強調(diào)從每次的治理實踐中習(xí)得經(jīng)驗，推動治理體系進(jìn)化和治理能力躍升?？梢婍g性治理是一種前瞻性治理，它著眼于系統(tǒng)的成長性，將自身逐步打造成為具有強大風(fēng)險應(yīng)對能力的均衡系統(tǒng)。從構(gòu)成上看，韌性治理能力不僅包括風(fēng)險抵抗能力、風(fēng)險化解能力、原貌恢復(fù)能力，還包括動態(tài)演進(jìn)的風(fēng)險預(yù)測及對全類型風(fēng)險的全過程治理能力[30]。這些能力的獲取有賴于各參與主體主動發(fā)現(xiàn)和利用逆境中的成長機會，以創(chuàng)造性的調(diào)適實現(xiàn)知識與技能的更新[21]。同時，隨著社會結(jié)構(gòu)調(diào)整和流動性的加速，加之技術(shù)創(chuàng)新對社會發(fā)展的雙面影響，人們越來越需要以一種超前的技術(shù)和想象來引導(dǎo)社會走向[31]。對此，Quay提出的針對未來決策的“預(yù)期治理”模式契合了這一前瞻治理的需求[32]，通過增強預(yù)見、參與、整合等能力[33]，為提升治理的前瞻性提供了操作化路徑。

黨的十八大以來，我國高度重視政府權(quán)責(zé)清單制度在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。權(quán)責(zé)清單制度的實施是一個包含清權(quán)、減權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)等環(huán)節(jié)在內(nèi)的系統(tǒng)性工程，其在約束政府活動、提供公共服務(wù)、完善地方治理等層面無不蘊含著豐富的前瞻治理特色。首先，權(quán)責(zé)清單制度的動態(tài)調(diào)整機制是一種法律法規(guī)框架下的自我更新機制，意味著清單內(nèi)容不僅要根據(jù)不斷變化的治理情境作相應(yīng)完善，還應(yīng)結(jié)合其實際運行效果和反饋情況進(jìn)行必要修改或補充，使其內(nèi)容緊扣政府治理需要和公眾辦事需求。表面上，這是清單內(nèi)容的不斷更新，實為政府服務(wù)理念和治理能力的逐漸強化，以更好適應(yīng)未來治理的需要。其次，權(quán)責(zé)清單對政府權(quán)力的“全過程公開”，大大消解了權(quán)力運行的神秘性和不確定性，增強了市場主體和社會公眾對公權(quán)力行為的預(yù)見性，使得因信息不對稱產(chǎn)生的制度性交易成本得以大大降低。再次，權(quán)責(zé)清單制度對外部參與的吸納，實際上也是對包括社區(qū)、社會組織、社會公眾等在內(nèi)的不同主體優(yōu)勢力量的整合，進(jìn)而增強治理體系的穩(wěn)定性和對未知風(fēng)險的抵御能力。最后，在權(quán)責(zé)清單出臺過程中，一些地方或是對權(quán)責(zé)條目標(biāo)注了相應(yīng)的“廉政風(fēng)險等級”，或是羅列出行政履職的“違法情形”或“標(biāo)準(zhǔn)樣式”等，這些創(chuàng)新性的做法都顯現(xiàn)出了一種引導(dǎo)公權(quán)力有序行使的未來治理面向。

三、政府權(quán)責(zé)清單制度韌性治理的行動之維

面對“烏卡”叢生的大變局時代，作為元治理角色的政府需要對傳統(tǒng)治理理念和治理方式做出系統(tǒng)變革，以韌性治理思維和邏輯回應(yīng)外部不確定性沖擊和復(fù)雜治理需求。對此，需要在有效統(tǒng)籌制度價值與功能的基礎(chǔ)上，借助頂層帶動、技術(shù)驅(qū)動、機制拉動、合作促動等途徑，推動政府權(quán)責(zé)清單制度韌性治理效能的現(xiàn)實轉(zhuǎn)化。

（一）頂層帶動：實現(xiàn)模式探索的有序和有效

作為一種全新的治理理念，韌性治理以其強大的風(fēng)險承受能力、復(fù)雜事項應(yīng)對能力、遭受沖擊的恢復(fù)能力正得到越來越多的認(rèn)同?！绊g性城市”“海綿城市”“彈性社區(qū)”等概念被相繼提出并得到一定程度的推廣，通過韌性理念和方式對社會公共事務(wù)的嵌入，提升地方治理的水平和效能[34]。從實踐情況看，當(dāng)前韌性治理表現(xiàn)形式多樣，特色各異，這是韌性治理模式探索上的地方創(chuàng)新。然而，韌性治理在地方實踐中的各自為政局面，也凸顯了我國在韌性治理體系和治理能力建設(shè)上缺乏整體規(guī)劃，削減了改革的系統(tǒng)性與整體性，導(dǎo)致韌性治理水平高低不一，韌性治理實踐顧此失彼。甚至一些已推進(jìn)韌性治理探索的地方在面對突發(fā)社會風(fēng)險沖擊時，依然較為脆弱。對此，應(yīng)當(dāng)從頂層設(shè)計角度對韌性治理實踐進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，出臺相關(guān)指導(dǎo)性意見對韌性治理的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、樣式與實現(xiàn)路徑加以引導(dǎo)。

黨的十九屆五中全會首次將“韌性”一詞帶入國家治理話語體系，這意味著韌性治理將成為國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。發(fā)揮權(quán)責(zé)清單制度的治理韌性一方面需要以頂層的法治建設(shè)作保障，以強制性的法律條例統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單制度的建設(shè)和實施。具體而言，可以探索以省域為單位，從法律層面出臺權(quán)責(zé)清單制度運行的相關(guān)條例，或?qū)⒁殉雠_的指導(dǎo)性規(guī)定適時上升為法律文件，統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單在調(diào)整、實施和監(jiān)督方面的規(guī)定，為權(quán)責(zé)清單制度更好服務(wù)于地方治理和公共服務(wù)供給提供法治保障。另一方面，還應(yīng)將權(quán)責(zé)清單與政府治理系統(tǒng)中的其他要素有機銜接，通過政策協(xié)同、機制互補推動權(quán)責(zé)清單制度在不同治理領(lǐng)域的全面落實，更好適應(yīng)新時代社會主要矛盾變遷、黨和國家機構(gòu)改革及后疫情時代社會風(fēng)險應(yīng)對等多場景的治理需求[35]。

（二）技術(shù)驅(qū)動：助力治理體系賦權(quán)增能

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及新科技革命的深入發(fā)展，技術(shù)治理已成為國家治理的重要內(nèi)容，在應(yīng)對突發(fā)社會風(fēng)險和復(fù)雜公共議題方面，技術(shù)治理的作用更是無可替代。韋伯曾說，現(xiàn)代理性國家在很大程度上是通過技術(shù)理性實現(xiàn)的[36]。政府履行著公共治理的“元”角色，是全社會運行的中樞神經(jīng)，以技術(shù)賦能政府治理的重要性與必要性不言而喻。政府權(quán)責(zé)清單制度是國家治理的基礎(chǔ)性制度安排，它通過控制政府行為影響著國家治理的效度與限度。因此，需要將技術(shù)理性嵌入政府權(quán)責(zé)清單制度運行過程，克服人為能動缺陷，增強制度實施剛性，準(zhǔn)確并快速回應(yīng)社會治理需求。

首先，借助互聯(lián)網(wǎng)特別是移動互聯(lián)技術(shù)搭建政府權(quán)責(zé)在線運行平臺，實現(xiàn)行政過程透明可視和對行政權(quán)力運行的隨時隨地與全過程監(jiān)督。其次，綜合運用區(qū)塊鏈與大數(shù)據(jù)技術(shù)，實現(xiàn)公共事務(wù)的有效共治。區(qū)塊鏈的去中心邏輯為社會主體廣泛平等參與公共決策提供了技術(shù)上的可能，保障底層群眾在公共場域中的話語權(quán)，而大數(shù)據(jù)技術(shù)提供的強大分析能力又能從繁雜的決策信息中得出最能反映絕大多數(shù)人偏好的決策方案，增強公共治理的合法性與有效性[37]。再次，整合云計算與人工智能技術(shù)，實現(xiàn)對公權(quán)力的精準(zhǔn)監(jiān)督與地方公共事務(wù)的智慧治理。一方面，云計算的分布式算法能夠?qū)Φ胤秸男姓?zhí)法與政務(wù)服務(wù)信息進(jìn)行快速分析，進(jìn)而為權(quán)責(zé)清單數(shù)據(jù)的動態(tài)調(diào)整提供科學(xué)依據(jù)。另一方面，人工智能的自主性生態(tài)建構(gòu)了政府權(quán)責(zé)運行的自我學(xué)習(xí)機制，有助于推動政府用權(quán)流程重塑，實現(xiàn)對外部治理需求的精準(zhǔn)研判與智能響應(yīng)。

（三）機制拉動：推動公共事務(wù)治理的“相機抉擇”

政府權(quán)責(zé)清單制度具有先天的韌性治理特征，其在厘清公權(quán)力邊界、完善政務(wù)服務(wù)體系及推動多主體合作等方面具有顯著的制度優(yōu)勢。然而實踐中，執(zhí)行主體意愿不高往往成為制度實施的重要阻梗[38]，而主體意識層面的激勵舉措往往并不能帶來公共政策的有效執(zhí)行。政府權(quán)責(zé)清單制度作為國家治理的底層邏輯，其實施進(jìn)程直接關(guān)乎公權(quán)力運行狀況，從而對施政效果產(chǎn)生重要影響。因此，權(quán)責(zé)清單制度的實施不能僅寄希望于行政機關(guān)的自主和自覺，也不能過多依賴心理文化機制的約束，而應(yīng)在全面盤活各類治理要素的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)治理體系對外部事務(wù)的“自主”應(yīng)對。宏觀經(jīng)濟政策領(lǐng)域的自動穩(wěn)定器和相機抉擇機制，是一種依靠既定的稅收、財政支出等靈活舉措使一國經(jīng)濟從波動自動趨向穩(wěn)定和平衡的實現(xiàn)機制。這一相機調(diào)節(jié)機制與權(quán)責(zé)清單制度的自適應(yīng)治理具有高度一致性，是權(quán)責(zé)清單制度快速有效回應(yīng)外部治理需求的能力體現(xiàn)和實現(xiàn)路徑。

第一，確保制度良善，奠定有效治理的制度之基。借助法治框架和廣泛的社會參與對權(quán)責(zé)清單內(nèi)容予以合法性審查，確保清單內(nèi)容符合上位法的要求，符合經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢和人民群眾的辦事需要。第二，建立觸發(fā)機制，實現(xiàn)清單治理的自主響應(yīng)。通過建立權(quán)責(zé)清單制度運行數(shù)據(jù)庫，將與權(quán)責(zé)履行相關(guān)的主體、客體、時空等要素以及不當(dāng)履職情形、廉政風(fēng)險等信息加以整合，實現(xiàn)政府用權(quán)、公眾辦事、權(quán)力監(jiān)控等制度運行的自主反饋，避免主體理性不足對最佳治理時機的怠誤[39]。第三，豐富政策工具箱，為推動權(quán)責(zé)清單制度與其他相關(guān)制度的有效銜接提供充分方式選擇?！跋鄼C治理”要求權(quán)責(zé)清單制度在面臨有關(guān)治理任務(wù)時，能夠自主調(diào)用行之有效的方式予以精準(zhǔn)應(yīng)對，而備用手段的不足則會導(dǎo)致相機調(diào)節(jié)的失靈。第四，擴充備選方案，為增強權(quán)責(zé)清單制度治理效能提供多元路徑之選。只有為清單治理提供充分的備選方案，才能為其自主治理機制的持續(xù)見效提供空間與可能。

（四）合作促動：生成主體協(xié)同的常態(tài)機制

如今，風(fēng)險社會已經(jīng)來臨。風(fēng)險社會下的社會風(fēng)險極易發(fā)生連鎖反應(yīng)，單一風(fēng)險升級為復(fù)合型風(fēng)險，使得作為風(fēng)險治理主導(dǎo)者的政府難以單方面克服此類風(fēng)險帶來的沖擊，必須尋求其他主體的加入并合力應(yīng)對。韌性治理即是在這一風(fēng)險社會條件下誕生的全新治理理念，是一種積極主張合作共治的治理模式。合作是實現(xiàn)公共事務(wù)高效治理的最可靠方式，能夠用較低的成本換取更大的收益[40]。在韌性治理視域下，包括政府、市場、社會等在內(nèi)的不同主體在公共治理中扮演著不同的角色，對公共事務(wù)治理分別有其各自的優(yōu)勢。任何一個國家的有效治理都離不開政府、市場、社會三者的動態(tài)平衡和良性互動。權(quán)責(zé)清單制度在劃定公權(quán)力行動邊界的同時，實際上也明確了市場和社會的自主自為空間，不同主體相互尊重，進(jìn)而實現(xiàn)從劃界控權(quán)到跨界合作的實踐轉(zhuǎn)向。因此，需要進(jìn)一步釋放權(quán)責(zé)清單制度的合作治理面向，以主體間的有效合作增強治理結(jié)構(gòu)韌性，提升韌性治理能力。

第一，增強合作能力。前已述及，權(quán)責(zé)清單制度旨在構(gòu)建一個有力政府、有為社會與有效市場相統(tǒng)一的高效治理體系，“打鐵還需自身硬”，這一治理體系能否發(fā)揮其治理的高效性，離不開各主體治理能力的強化。具體而言，就是要提升政府的元治理能力，培育社會的基層自治能力，以及增強市場的資源配置能力。第二，明確合作空間。尋找公共場域中的合作空間是實現(xiàn)治理效能躍遷的必要前提。公共領(lǐng)域的問題主要涉及公共利益、公共事務(wù)、公共事業(yè)等，在一些公共問題的處理上，政府往往難以單獨應(yīng)對，常出現(xiàn)效率低下甚至政府失敗等現(xiàn)象。對于這些領(lǐng)域，應(yīng)積極引導(dǎo)企業(yè)、社區(qū)、志愿組織等主體參與，實現(xiàn)公共價值的共同生產(chǎn)。第三，密織合作網(wǎng)絡(luò)。權(quán)責(zé)清單體現(xiàn)了公共治理中的黨政機制與社會機制，二者在處理公共事務(wù)方面各具優(yōu)勢。對此，應(yīng)在明確政府治理責(zé)任的同時，將柔性的社會治理機制嵌入傳統(tǒng)黨政體制的硬規(guī)則之中，并力求二者間的平衡，以使國家治理未及之處，尚有社會力量加以兜底。

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Values, Functions, and Actions: Three-dimensional Logic of the Government’s Power and Responsibility List System from the Perspective of Resilient Governance

WANG Jie

(Research Center for Government Governance and Public Policy, Yangzhou University, Yangzhou, China 225127)

The government’s power and responsibility list system has its unique features of resilient governance. However, people only see the power-controlling function of the system in practice, while ignoring its resilient governance functions in dealing with complex public issues, which leads to the low efficiency of the system. This paper interprets the resilient governance logic of the government’s power and responsibility list system from the perspective of values, functions, and actions. In value-dimension, the resilient governance gene of the power and responsibility list system mainly stems from the original reform intention of matching “power” and “responsibility”, the task orientation of increasing “abilities” and “rights”, the win-win goal positioning of benefiting “interior” and “exterior”, and the mission pursuit of integrating “implicit” and “explicit”. In function-dimension, the resilient governance practice of the power and responsibility list system is mainly manifested in the balanced governance, symbiotic governance, agile governance, and anticipatory governance of public affairs. In action-dimension, the resilient governance ability of the power and responsibility list system needs to be enhanced through the paths of top-level driving, technology pushing, mechanism pulling, and cooperation promoting.

Government’s Power and Responsibility List System; Resilient Governance; Value-dimension; Function-dimension; Action-dimension

D630.1

A

1674-3555(2022)01-0096-11

10.3875/j.issn.1674-3555.2022.01.011 本文的PDF文件可以從www.wzu.edu.cn/wzdxxb.htm獲得

江蘇省社會科學(xué)基金項目(19ZZC002)；江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目(2019SJA1793)

王杰，男，江蘇盱眙人，講師，博士，研究方向：政府治理，公共政策執(zhí)行

(編輯：邱哲)

(英文審校：黃璐)